Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška (soudce zpravodaje), Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala a Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatele: J. S., zastoupeného Mgr. Jiřím Kaňkou, advokátem, sídlem Pod Hybšmankou 2339/19, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Ads 87/2024-24 ze dne 11. dubna 2025 a proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 8 Ad 16/2022-76 ze dne 20. března 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Stěžovatel byl vysoce postaveným úředníkem ve státní správě. Ze služebního místa představeného - státního tajemníka v Ministerstvu zemědělství - byl na základě návrhu ministra zemědělství ze dne 18. 7. 2022 odvolán usnesením vlády č. 631 ze dne 20. 7. 2022 ke dni 31. 7. 2022.
2. Samotné usnesení vlády důvody neobsahuje, nicméně návrh ministra zemědělství se odvolával na § 60 odst. 3 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, v rozhodném znění, a soudy, které usnesení vlády přezkoumávaly (viz níže), důvody pro odvolání stěžovatele odvodily právě z něj. Stěžovatel tedy podle návrhu ministra zemědělství svým zaviněným jednáním narušil důstojnost své funkce a ohrozil důvěru v jeho nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování a naplnil také znaky porušení služební kázně zvlášť závažným způsobem.
3. Uvedeného skutku se stěžovatel podle ministra dopustil tím, že dopisem ze dne 12. 5. 2022 požádal náměstka ministra vnitra pro státní službu o změnu služebního předpisu tak, aby na pozici stěžovatele (tedy na jeho vlastní pozici) došlo ke zmírnění požadavku způsobilosti seznamovat se s utajovanými informacemi ze stupně utajení "tajné" na stupeň utajení "vyhrazené". To odpovídá posunu o dva stupně utajení v rámci klasifikace uvedené v § 4 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a bezpečnostní způsobilosti, v tehdejším znění (dále jen "zákon o ochraně utajovaných informací"). Žádost stěžovatel odůvodnil změnou organizační struktury na ministerstvu.
4. Ministr návrh na odvolání stěžovatele zasadil do širších souvislostí: stěžovatel s ním svou žádost nekonzultoval a nekonzultoval ji ani s oddělením bezpečnostní politiky či s bezpečnostním ředitelem ministerstva. Podal ji v době, kdy vůči stěžovateli a několika dalším osobám probíhal zásah Národní centrály proti organizovanému zločinu kvůli podezření z korupce provázející veřejné zakázky na IT systémy, při kterém byl stěžovatel zadržen. Národní bezpečnostní úřad v návaznosti na tento zásah zahájil vůči stěžovateli řízení o zrušení osvědčení podle § 101 zákona o ochraně utajovaných informací.
5. Žádosti stěžovatele sice náměstek ministra vnitra nejprve vyhověl, avšak příslušný služební předpis obsahující požadovanou změnu, dříve než nabyl účinnosti, revokoval, a to na základě intervence ministra zemědělství učiněné bezprostředně poté, co se o této změně dozvěděl.
6. Vláda tedy návrhu ministra zemědělství vyhověla a stěžovatele z funkce státního tajemníka odvolala. Stěžovatel se proti usnesení vlády bránil správní žalobou. Namítal jeho nepřezkoumatelnost, rozpornost se základními zásadami správního rozhodování, svou nemožnost vyjádřit se k usnesení či se účastnit jeho projednání a vznášel také námitky k doručování. Pokud jde o důvody odvolání, namítal, že povinnost žádost s kýmkoli konzultovat nevyplývala ze zákona, z žádného vnitřního předpisu ani z dosavadní praxe. Jeho odvolání mělo pouze politický motiv, jelikož důvody pro ně nemohly zavdat stěžovatelovy pracovní výsledky či porušení služební kázně.
7. Městský soud v Praze se se stěžovatelovými argumenty neztotožnil a žalobu jako nedůvodnou zamítl. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační stížnost. V ní tvrdil, že při jeho odvolání nebyla naplněna zásada dvojinstančnosti správního řízení ani zásada zákazu zneužití správního uvážení. Napadený rozsudek byl dle jeho názoru rovněž nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a městskému soudu vytýkal svévolný výklad § 60 odst. 3 zákona o státní službě, nevypořádání se se všemi stěžovatelovými námitkami a neprovedení všech stěžovatelem navržených důkazů. Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným neshledal a neshledal důvodnými ani další stěžovatelovy námitky. Kasační stížnost proto zamítl.
8. Stěžovatel v ústavní stížnosti proti oběma rozsudkům správních soudů tvrdí, že jimi byla porušena jeho základní práva podle čl. 21 odst. 4, čl. 36 odst. 1 a čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Ke kontextu popsanému v návrhu ministra zemědělství na jeho odvolání z funkce státního tajemníka předeslal, že nikdy nebyl obviněn a nebylo vůči němu zahájeno ani trestní stíhání. Jeho stěžejní námitka pak spočívá v tom, že jeho odvolání, které vycházelo pouze z důvodu porušení povinnosti (projednat změnu stupně utajení před podáním žádosti o změnu služebního předpisu s ministrem nebo bezpečnostním ředitelem), plynoucí toliko z vnitřního předpisu nebo z "jakési praxe", je protiústavní. Taková povinnost není v zákoně o ochraně utajovaných informací výslovně obsažena, pro její dovozování (extenzivním) výkladem nemůže být prostor, může-li být jejím porušením tak zásadní následek, jakým je odvolání ze služebního místa. V tom spatřuje rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy, dle kterého státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
9. S tím souvisí i namítané porušení čl. 21 odst. 4 Listiny, dle kterého mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a se kterým se podle jeho názoru pojí i právo na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Konkrétně stěžovatel shledává porušení tohoto ustanovení v tom, že jeho odvolání bylo protiústavní a v rozporu s principem depolitizace státní správy. Ten byl dle jeho názoru porušen tím, že o odvolání rozhodovala vláda jako politický orgán, v procesu sui generis a bez ctění zásad správního řádu. Domnívá se, že motivem byla snaha zbavit se státního úředníka jmenovaného do funkce za předchozí vlády.
10. Ústavní stížnost byla podána v zákonné lhůtě, oprávněnou osobou a splňuje i všechny další zákonné náležitosti. Jelikož je vedlejší účastnicí řízení vláda, rozhodnutí o ústavní stížnosti náleží do působnosti pléna Ústavního soudu [§ 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti č. Org. 24/14 ze dne 25. 3. 2014, publikovaného pod č. 52/2014 Sb.].
11. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Ustanovení čl. 21 odst. 4 Listiny, garantující právo na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, zahrnuje i právo na nerušené zastávání těchto funkcí, resp. na ochranu jejich nositelů před zbavením funkce, které vybočuje z mezí zákona, resp. je svévolné [nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. II. ÚS 53/06 (N 159/42 SbNU 305); viz též např. ŠIMÍČEK, V. Čl. 21 (Volební právo, přístup k veřejným funkcím); in WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, 2. vydání 2023].
13. Funkce státního tajemníka v ministerstvu nepochybně je veřejnou funkcí, která pod ochranu čl. 21 odst. 4 Listiny spadá: státní tajemník se podílí na správě veřejných věcí (nepochybně již tím, že je služebním orgánem), disponuje k tomuto účelu vrchnostenskými pravomocemi (mimo jiné vydává služební předpisy a jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru) a osoba je do této funkce ustanovována jmenováním [viz § 10, § 15 a § 53 zákona o státní službě; k pojmu veřejné funkce srov. podrobněji nález ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 8/16 (26/2018 Sb., N 229/87 SbNU 735), Podmínka bezúhonnosti pro mysliveckou stráž, a nález ze dne 23. 7. 2025 sp. zn. I. ÚS 830/24 , body 19-32]. Dle bodu 57 citovaného plenárního nálezu je ale třeba při výkladu čl. 21 odst. 4 Listiny rozlišovat mezi veřejnými funkcemi volenými a nevolenými (jmenovanými): při zásazích do tohoto základního práva u volených funkcí je namístě přísnější posuzování legitimního cíle, než je tomu u funkcí nevolených. Obdobně je nutno přistupovat k posuzování případů zbavení osoby veřejné funkce - v případě veřejné funkce, která vzniká jmenováním, z níž může být její nositel podle zákona odvolán a která je vykonávána ve vztahu subordinace vůči osobě, která je nadána zákonnou pravomocí do takové funkce osobu jmenovat a případně ji též z této funkce odvolat, není namístě stejně přísné posuzování legitimního cíle pro takový zásah (resp. naplnění zákonných důvodů pro odvolání osoby z takové funkce) jako u funkcí volených; srov. výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 53/06 , část IV.
14. Pro odvolání ze jmenované funkce státního tajemníka to tedy konkrétně znamená, že se takové rozhodnutí musí opírat o zákon co do pravomoci příslušného orgánu, proceduru vedoucí k jeho odvolání i důvody pro jeho odvolání. O tom, že vláda touto zákonnou pravomocí ve vztahu k funkci státního tajemníka disponovala, není pochyb. Stěžovatel ostatně v ústavní stížnosti namítá pouze nenaplnění zákonných důvodů, které k jeho odvolání z funkce vedly (podle § 60 odst. 3 zákona o státní službě), a pouze podpůrně a obecně vznáší námitku procedurální povahy (nedostatečné procesní garance při rozhodování vlády - s vyloučením "zásad správního řádu" s ohledem na jím formulovaný požadavek depolitizace státní služby; ostatní procesní námitky, které učinil naopak středobodem své správní žaloby, popř. kasační stížnosti, v ústavní stížnosti již nevznesl).
15. K posledně uvedené námitce Ústavní soud poznamenává, že Ústava je v tomto ohledu kusá. Výslovně předepisuje toliko, aby právní poměry státních zaměstnanců byly upraveny zákonem (viz čl. 79 odst. 2 Ústavy). V tomto smyslu je moc výkonná v čele s vládou omezena povinností dodržovat zákonem obecně stanovená pravidla pro vznik, trvání i zánik služebního poměru státních zaměstnanců, což nepochybně přispívá i k depolitizaci státní správy v nejširším slova smyslu. Tento ústavní příkaz byl naplněn přijetím zákona o státní službě, podle něhož ministr zemědělství a vláda postupovali.
Pokud jde o vlastní procesní pravidla, obecně není nic protiústavního na tom, že zákon pro určité rozhodovací postupy vyloučí aplikaci správního řádu [v daném případě § 159 odst. 2 písm. a) zákona o státní službě], není-li taková výluka opřena o nelegitimní či ústavně nekonformní důvody (srov. unesení ze dne 27. 11. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 25/23 ). Ostatně procesní garanci v daném kontextu představuje i ústavní příkaz, aby zbavení funkce státního tajemníka, neboť jde o rozhodnutí týkající se základního práva podle čl.
21 odst. 4 Listiny, bylo ve smyslu čl. 36 odst. 2 in fine Listiny vždy přezkoumatelné nezávislou soudní mocí. Proti rozhodnutí o odvolání z funkce se lze bránit ve správním soudnictví, jak ostatně stěžovatel učinil, když proti rozhodnutí vlády uplatnil správní žalobu a posléze, proti zamítavému rozsudku městského soudu, podal i kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.
16. V této souvislosti ovšem současně platí, že Ústavní soud není další pravidelnou přezkumnou instancí v obecném soudnictví. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou záležitostí především obecných soudů [viz již nález Ústavního soudu ze dne 1. 2. 1994 sp. zn. III. ÚS 23/93 (N 5/1 SbNU 41)]. V kontextu nyní posuzované věci to znamená, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy, včetně státní služby, přísluší právě správním soudům v čele s Nejvyšším správním soudem. Ten přitom vyložil a na případ stěžovatele aplikoval § 60 odst. 3 zákona o státní službě (zakládající důvod pro odvolání státního tajemníka, pokud zvlášť závažným způsobem porušil služební kázeň nebo se dopustil zaviněného jednání, jímž narušil důstojnost své funkce nebo ohrozil důvěru v jeho nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování) způsobem, který není svévolný a nevybočuje z ustálených zásad interpretace právních předpisů (viz podobně již cit. nález sp. zn. I. ÚS 830/24 , body 49-53). Správní soudy, a potažmo ani Ústavní soud, ani neshledaly, že by tato skutková podstata jako důvod pro odvolání stěžovatele z funkce státního tajemníka neměla oporu ve spisu nebo s ním dokonce byla v rozporu. Jak výstižně uvedl Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku, "s ohledem na skutečnost, že stěžovatel nebyl ve své funkci osobou odpovědnou za ochranu utajovaných informací, ani nevedl přehled míst nebo funkcí, u nichž je vyžadován přístup k utajovaným informacím, (...) městský soud dospěl ke zcela logickému závěru, že stěžovatel nebyl oprávněn bez projednání s těmito odpovědnými osobami [ministrem zemědělství, bezpečnostním ředitelem] navrhovat změnu stupně utajení na jakémkoliv služební místě a že tedy vědomě postupoval v rozporu se zákonem i s ustálenou praxí, se kterou byl seznámen".
17. S argumentací stěžovatele se tedy obecné soudy dostatečně a přesvědčivě vypořádaly. Ministr i vláda postupovali zákonem stanoveným způsobem a jejich rozhodnutí nevykazovala znaky libovůle. Závěry, artikulované ministrem zemědělství, o ohrožení důvěry ve stěžovatelovo nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování ve smyslu § 60 odst. 3 zákona o státní službě nelze odmítnout jako nepodložené. Obecné soudy své rozsudky v tomto ohledu přesvědčivě zdůvodnily a Ústavní soud v jejich argumentaci neshledal vybočení z požadavků kladených na spravedlivý soudní proces podle hlavy páté Listiny.
18. Krom toho lze v této souvislosti poznamenat, že v jednotlivých soudních instancích se proměňovalo jádro stěžovatelovy argumentace. Již bylo zmíněno, že ve správní žalobě, oproti ústavní stížnosti, stěžovatel vznášel proti svému odvolání především celou řadu procedurálních námitek. Ve vztahu ke skutkové podstatě § 60 odst. 3 zákona o státní službě v řízení před správními soudy argumentoval primárně tak, že žádná taková praxe nebo vnitřní předpis neexistovaly, zatímco v ústavní stížnosti tvrdí, že protiústavní je odvolání z funkce opřené o porušení povinnosti plynoucí toliko z vnitřního předpisu nebo z "jakési praxe", s tím, že by mu mohlo být kladeno k tíži pouze porušení povinnosti stanovené přímo zákonem, a to ještě restriktivně interpretovaným, přitom žádná taková není. Na takto nově formulovanou námitku v ústavní stížnosti lze ovšem, z pohledu subsidiarity ústavní stížnosti, pohlížet jako na materiálně nepřípustnou, neboť je třeba, aby stěžovatel setrvale uplatňoval v opravných prostředcích ty námitky (je-li to možné), s nimiž se následně hodlá obrátit na Ústavní soud (nález ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14 , bod 17; nález ze dne 20. 12. 2016 sp. zn. III. ÚS 1047/16 , bod 17).
19. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť nezjistil porušení základních práv stěžovatele.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 3. září 2025
Josef Baxa v. r. předseda Ústavního soudu