Právo na bezplatné vzdělání - vyhláška o bezplatném poskytování učebnic, účebních textů a základních školních potřeb
165/1995 Sb.
N 31/3 SbNU 233
Právo na bezplatné vzdělání - vyhláška o bezplatném poskytování učebnic, účebních textů a základních školních potřeb
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu České republiky
rozhodlo o návrhu
skupiny poslanců na zahájení řízení o zrušení nařízení vlády č.
15/1994 Sb., o bezplatném poskytování učebnic, učebních textů
a základních školních potřeb, t a k t o :
Návrh se z a m í t á .
O d ů v o d n ě n í
skupiny 30 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
na zahájení řízení o zrušení nařízení vlády č. 15/1994 Sb.,
o bezplatném poskytování učebnic, učebních textů a základních
školních potřeb. Podle názoru navrhovatelů je uvedené nařízení
v rozporu s čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
s článkem 28 odst. 2 písm. a), b) a čl. 41 Úmluvy o právech dítěte
a s článkem 5 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech. K návrhu jsou přiloženy 3 podpisové listiny. První dvě
obsahují podpisy 30 poslanců a jsou nadepsány "Skupina poslanců
Parlamentu ČR navrhujících zrušení nařízení vlády č. 15/1994 Sb.,
o bezplatném poskytování učebnic, učebních textů a základních
školních potřeb" a korespondují tak s petitem podaného návrhu. Třetí podpisová listina obsahující podpisy 11 poslanců je
nadepsána "Skupina poslanců Parlamentu ČR navrhující zrušení § 17
odst. 2 a část § 18 zákona č. 425/1991 Sb. (přitom jde o vyhlášku
č. 425/1991 Sb. Ministerstva práce a sociálních věcí ČR,
o odměňování prací konaných mimo pracovní poměr, která byla
zrušena zákonem č. 74/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákoník
práce č. 65/1965 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony), dále zrušení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb.,
o Nejvyšším kontrolním úřadu, vše ve znění zákona č. 117/1994 Sb.,
kterým se mění a doplňuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve
znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993 Sb.,
o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb.,
a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění zákona
č. 122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Týká
se tedy zcela jiných právních předpisů, než které jsou napadeny
návrhem. Z uvedeného je zřejmé, že návrh skupiny poslanců směřuje
ke zrušení nařízení vlády č. 15/1994 Sb., a tento návrh podala
skupina 30 poslanců uvedených na prvních dvou podpisových
listinách. Podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, je návrh na zrušení jiného právního předpisu
nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b)
Ústavy ČR oprávněna podat mimo jiné skupina nejméně 25 poslanců
nebo skupina nejméně 10 senátorů. Počet 30 poslanců je tedy
dostačující k podání relevantního návrhu na zrušení nařízení
vlády. V návrhu skupiny poslanců se uvádí, že vláda vydala
nařízení č. 15/1994 Sb. po novelizaci původního ustanovení § 4
odst. 1 školského zákona článkem I zákona č. 190/1993 Sb., který
však Ústavní soud zrušil nálezem č. 49/1994 Sb. Dále skupina
poslanců cituje napadené nařízení vlády a tvrdí, že je v rozporu:
- s ustanovením čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
které všem občanům zaručuje právo na bezplatné vzdělání
v základních a středních školách,
- s ustanovením čl. 28 odst. 2 písm. a), b) Úmluvy o právech
dítěte, vyhlášené pod č.
104/1991 Sb., podle něhož se Česká
republika jako smluvní strana zavázala zavést pro všechny děti
bezplatné školní vzdělání a zavádět bezplatné střední všeobecné
a odborné vzdělání a v případě potřeby navíc poskytovat finanční
podpory,
- s ustanovením čl. 41 Úmluvy o právech dítěte a čl. 5 odst. 2
Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech, podle nichž v případě střetu vnitrostátního
a mezinárodního práva platí právo, které bylo v den nabytí
platnosti mezinárodní smlouvy pro osoby, které podléhají
jurisdikci smluvního státu, příznivější. Z usnesení vlády ČR č. 671 ze dne 1. 12. 1993 vyplývá, že
v bodě I. vláda schvaluje nařízení vlády o bezplatném poskytování
učebnic, učebních textů a základních školních potřeb s úpravami
podle stanoviska předsedy Legislativní rady vlády a upřesnění
vlády. V bodě II. zmíněného usnesení vláda ukládá ministru
školství, mládeže a tělovýchovy vypracovat konečné znění nařízení
vlády podle bodu I. tohoto usnesení a předložit je předsedovi
vlády k podpisu. Usnesením vlády z 5. 1. 1994 č. 13 byla stanovena
účinnost nařízení vlády dnem vyhlášení. Nařízení vlády č. 15/1994
Sb. ze dne 1.12.1993 bylo publikováno v částce 5 Sbírky zákonů ČR
rozeslané dne 25. 1. 1994 a bylo podepsáno předsedou vlády
a ministrem školství, mládeže a tělovýchovy. Je tedy splněna
podmínka přípustnosti návrhu ve smyslu ustanovení § 66 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb. a lze vycházet z toho, že vládní nařízení
bylo přijato způsobem uvedeným v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb. Vláda ČR přípisem, který Ústavní soud obdržel dne 27. 12. 1994, sdělila, že stanovisko k návrhu skupiny poslanců přijala na
svém jednání konaném dne 21.12.1994, uvedla, že její nařízení č. 15/1994 Sb. vychází ze zmocnění daného jí ustanovením § 4 odst. 2 zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol
(školský zákon), podle nějž vláda stanoví rozsah, ve kterém se
žákům bezplatně poskytují učebnice, učební texty a základní školní
potřeby. Dodala, že bezplatností vzdělání ve smyslu ustanovení čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod rozumí (v souvislosti
s uvedeným § 4 školského zákona) nárok žáka na zabezpečení výuky
v odpovídajících budovách, mzdy kvalifikovaných pedagogů a dalšího
personálu, náklady na provoz a údržbu budov, bezplatné užívání
školních pomůcek, tedy těch, které vlastní škola, a které využívá
pro vlastní výuku (modely, chemikálie, křídy, nástěnné mapy
a obrazy apod.). Školní potřeby, které jsou ve využívání
a vlastnictví žáka, hradí žák, resp. jeho rodiče, s výjimkou
potřeb, poskytnutých státem žákovi v prvním ročníku základní školy
v rozsahu 200,-- Kč na žáka. Zmíněné nařízení vlády stanoví, že
i učebnice na základní škole jsou půjčovány žákům zdarma, ale
nejsou jejich vlastnictvím. Na středních školách si žáci učebnice
kupují a stávají se jejich vlastníky.
Tento fakt není v rozporu
s Listinou základních práv a svobod, neboť vláda pouze realizovala
své zmocnění, navíc je poměrně nesnadné, zejména na středních
odborných školách, přesně vymezit (bez vázanosti na seznam
učebnic) pojem "učebnice", protože se využívá v mnoha případech
i odborná literatura, která nemá charakter didakticky zpracovaného
textu a žáci si ji běžně opatřují do svého vlastnictví. Dále vláda
podotýká, že čl. 28 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte neobsahuje
písmena a), b) a věcně se nedotýká napadeného nařízení vlády,
neboť se v něm státy, které jsou smluvní stranou dohody, zavazují
"činit všechna opatření nezbytná k tomu, aby kázeň ve škole byla
zajišťována způsobem slučitelným s lidskou důstojností dítěte...". Článek 28 odst. 1 písm. a) Úmluvy, který byl patrně míněn, není
v rozporu s napadeným nařízením vlády č. 15/1994 Sb., protože
pojednává o bezplatném a povinném základním vzdělání, stejně tak
i ustanovení čl. 28 odst. 1 písm. b) Úmluvy, který stanoví, že
státy, které jsou smluvní stranou dohody, "podněcují rozvoj
různých forem středního vzdělání zahrnujícího všeobecné a odborné
vzdělání, činí je přijatelné a dostupné pro každé dítě a přijímají
jiná odpovídající opatření, jako je zavádění bezplatného vzdělání,
a v případě potřeby, poskytování finanční podpory". Ani toto
ustanovení není v rozporu s napadeným nařízením. Odvolání na čl. 41 Úmluvy, které je obsaženo v textu návrhu, je dle názoru vlády
bezpředmětné, neboť uvádí, že "nic v této Úmluvě se nedotýká
ustanovení, která ve větší míře napomáhají k uskutečnění práv
dítěte a která mohou být obsažena v:
a) právním řádu státu, který je smluvní stranou, nebo
b) mezinárodním právu, které je pro takový stát závazné. Konečně čl. 5 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech, na jehož údajné porušování
poslanci v návrhu poukazují, se dotýká pouze všeobecných lidských
práv. Vláda se domnívá, že bezplatné poskytování učebnic
a učebních potřeb nemůže být vykládáno jako základní lidské právo. V projednávané věci si Ústavní soud vyžádal i stanovisko
Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR. Obdržel je dne
21. 4. 1995 a toto stanovisko je totožné se stanoviskem vlády ČR. Z Věstníku Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 6 a 7 z července a srpna 1994 plyne, že seznam schválených
a vydaných učebnic pro základní školy, platný ve školním roce
1994/1995, zapůjčených ve smyslu nařízení vlády č. 15/1994 Sb. žákům základních škol školou zdarma, obsahuje více než 650 titulů.
svém návrhu hovoří, je namístě hned úvodem zdůraznit, že zákon č.
29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský
zákon), v § 4 odst. 1 stanoví, že ve školách, které jsou součástí
soustavy základních a středních škol, mají občané právo na
bezplatné vzdělání. V soukromých a církevních školách se může
právo na vzdělání zajišťovat za úplatu. V odstavci 2 § 4
citovaného zákona se uvádí, že v rozsahu stanoveném vládou se
žákům bezplatně poskytují učebnice, učební texty a základní školní
potřeby.
Návrh skupiny poslanců vychází z toho, že nařízení vlády č.
15/1994 Sb. ze dne 1.12.1993, o bezplatném poskytování učebnic,
učebních textů a základních školních potřeb, je v rozporu s čl.
33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, s čl. 28 odst. 2
písm. a), b) Úmluvy o právech dítěte, čl. 5 odst. 2 Mezinárodního
paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Listina
základních práv a svobod ve svém čl. 33 odst. 2 stanoví, že občané
mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách,
podle schopností občana a možností společnosti též na vysokých
školách. Čl. 28 Úmluvy o právech dítěte, publikované pod č.
104/1991 Sb., který neobsahuje v odst. 2 písmena a) a b), stanoví,
že "státy, které jsou smluvní stranou Úmluvy, činí všechna
opatření nezbytná k tomu, aby kázeň ve škole byla zajišťována
způsobem slučitelným s lidskou důstojností dítěte a v souladu
s touto Úmluvou". Z kontextu podaného návrhu však lze dovodit, že
skupina poslanců měla na mysli zřejmě čl. 28 odst. 1 písm. a), b)
Úmluvy, který stanoví, že "státy, které jsou smluvní stranou
Úmluvy, uznávají právo dítěte na vzdělání a s cílem postupného
uskutečňování tohoto práva a na základě rovných možností zejména:
a) zavádějí pro všechny děti bezplatné a povinné základní
vzdělání,
b) podněcují rozvoj různých forem středního vzdělání zahrnujícího
všeobecné a odborné vzdělání, činí je přijatelné a dostupné pro
každé dítě a přijímají jiná odpovídající opatření, jako je
zavádění bezplatného vzdělání a, v případě potřeby, poskytování
finanční podpory.
Čl. 5 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech, publikovaný pod č. 120/1976 Sb., stanoví, že
"žádné omezení nebo odchylka od kteréhokoli ze základních lidských
práv uznávaných nebo existujících v kterékoli zemi na základě
zákona, úmluv, předpisů nebo zvyklostí nebude připuštěno pod
záminkou, že Pakt taková práva neuznává nebo že je uznává v menším
rozsahu.
V těchto souvislostech nutno znovu uvést, že zákon č.
29/1984 Sb. v § 4 odst. 1 stanoví, že ve školách, které jsou
součástí soustavy základních a středních škol, mají občané právo
na bezplatné vzdělání. V soukromých a církevních školách se může
právo na vzdělání zajišťovat za úplatu. Nález Ústavního soudu č.
49/1994 Sb., na který návrh skupiny poslanců poukazuje, zrušil
v § 4 odst. 1 zákona č. 29/1984 Sb. pouze část znějící
"nestanoví-li zákon jinak". Ostatních částí zákona se nedotkl,
a to ani ustanovení § 4 odst. 2, které stanoví, že v rozsahu
stanoveném vládou se žákům bezplatně poskytují učebnice, učební
texty a základní školní potřeby.
Právní normy nižší právní síly musí být v souladu s právními
normami vyšší právní síly. Vychází-li se z takto všeobecně
uznávaného principu, znamená to, že nařízení vlády musí být
v souladu nejen s ústavními zákony, ale i mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy ČR a "obyčejnými zákony". Ve všech právních
normách vyšší právní síly (ve vztahu k nařízení vlády č. 15/1994
b.) se zaručuje právo na bezplatné vzdělání. Zmíněné nařízení
vlády č. 15/1994 Sb. právo na bezplatné vzdělání neomezuje
a v podstatě se ho ani nedotýká. Bezplatnost vzdělání nepochybně
znamená, že stát nese náklady na zřizování škol a školských
zařízení, na jejich provoz a údržbu, především však nevyžaduje
tzv. školné, tedy poskytování vzdělání na základním a středním
stupni za úplatu. Výjimkou mohou být školy soukromé a církevní
existující vedle sítě škol "státních", které v dostatečné míře
poskytují právo na vzdělání bezplatně. Stanovení rozsahu
bezplatného poskytování učebnic, učebních textů a základních
školních potřeb vládou nelze podřadit pod pojem práva na bezplatné
vzdělání. Podle výkladu pojmů právo na bezplatné vzdělání, který
podali navrhovatelé, by měl stát zajistit bezplatné poskytování
všeho, co se školní docházkou na základní a střední školy
bezprostředně souvisí, tedy např. vybavení přezůvkami, aktovkou,
penálem, psacími potřebami, cvičebním úborem atd., atd. Je zřejmé,
že bezplatnost vzdělání nemůže spočívat v tom, že stát ponese
veškeré náklady, které občanům v souvislosti s realizací práva na
vzdělání vzniknou. Stát tedy může požadovat úhradu části nákladů
v souvislosti s realizací práva na vzdělání a vláda má k takovému
postupu bezpochyby oprávnění. To v žádném případě nezpochybňuje
principy bezplatného vzdělání na základních a středních školách.
Čl. 13 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech stanoví, že státy, smluvní strany
Paktu, uznávají právo každého na vzdělání, čl. 13 odst. 2 téhož
Paktu stanoví, že státy, smluvní strany Paktu, uznávají, že se
zřetelem na dosažení plného uskutečnění tohoto práva:
a) základní vzdělání bude povinné a svobodně přístupné pro
všechny,
b) středoškolské vzdělání bude všeobecně umožněno a zpřístupněno
pro všechny všemi vhodnými prostředky a zejména postupným
zaváděním bezplatného vzdělání.
Náklady související s realizací práva na vzdělání lze
rozdělit mezi stát a občana, resp. jeho zákonné zástupce. Je
namístě připomenout, že je i v zájmu občana samotného, aby
vzdělání (a tím i vyšší kvalifikace a lepší možnost uplatnění na
trhu práce) dosáhl a aby o jeho dosažení sám usiloval. Náklady
spojené s realizací práva na vzdělání jsou dlouhodobou investicí
do života občana. Stát nese podstatnou část těchto nákladů, není
však jeho povinností nést je všechny.
Ústavní soud dospěl k závěru, že nařízení vlády České
republiky č. 15/1994 Sb., o bezplatném poskytování učebnic,
učebních textů a základních školních potřeb, neporušilo ani čl.
33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 28 odst. 1 písm.
a) a b) a čl. 41 Úmluvy o právech dítěte a čl. 5 odst. 2
Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech, ani jiné ústavní zákony nebo zákony nebo mezinárodní
smlouvy podle čl. 10 Ústavy, a proto návrh skupiny poslanců na
zrušení tohoto právního předpisu podle § 70 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.
P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 13. června 1995