Příslušnost k přezkumu usnesení vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové (soudkyně zpravodajky) o ústavní stížnosti Evy B. (jedná se o pseudonym), bez advokátního zastoupení, proti usnesení č. 3 ze dne 12. července 2024 přijaté Vyšetřovací komisí ke střelbě na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy dne 21. 12. 2023 zřízené Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky, a o návrhu Jiřího T. (jedná se o pseudonym), zastoupeného Mgr. Lukášem Regecem, advokátem, se sídlem V Parku 2316/12, Praha 11, na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení, za účasti Vyšetřovací komise ke střelbě na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy dne 21. 12. 2023, jako účastnice řízení, takto:
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ve čtvrtek 21. prosince 2023 došlo v budově Filozofické fakulty Univerzity Karlovy ke střelbě. Střelec usmrtil 14 lidí, dalších 25 lidí fyzicky zranil. Stěžovatelka je matkou jedné z obětí tohoto násilného činu.
2. Dne 26. 6. 2024 ustavila Poslanecká sněmovna Parlamentu podle čl. 30 Ústavy a § 48 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen "jednací řád Poslanecké sněmovny"), Vyšetřovací komisi ke střelbě na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy dne 21. 12. 2023 (dále též jen "vyšetřovací komise").
3. Poslanecká sněmovna uložila vyšetřovací komisi "zmapovat tragickou událost" od rána dne 21. 12. 2023 až do konce zásahu integrovaného záchranného systému, vyhodnotit zásah integrovaného záchranného systému, identifikovat procesy ke zlepšení v oblasti komunikace mezi účastníky podobných incidentů v budoucnu, identifikovat procesy ke zlepšení v oblasti takticko-operačních postupů Policie České republiky a zpracovat návrhy, jak zlepšit legislativu, aby mohla být efektivněji, rychleji a účelněji nasazována policejní a zpravodajská technika vedoucí k rychlejšímu odhalení potenciálního pachatele (viz v podrobnostech usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 26. 6. 2024, 9. volební období, 109. schůze, hlasování č. 3, https://www.psp.cz/).
4. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu se stěžovatelka domáhá zrušení usnesení č. 3 vyšetřovací komise ze dne 12. 7. 2024, kterým vyšetřovací komise rozhodla, že její jednání budou neveřejná (výrok I) a že "komunikace s médii v průběhu celého vyšetřování bude probíhat prostřednictvím předsedy, resp. místopředsedů po dohodě s předsedou, nebo komisí odsouhlasených členů komise" (výrok II). II.
Tvrzení stěžovatelky
5. Stěžovatelka uvádí, že nesouhlasí s neveřejností jednání vyšetřovací komise. Navzdory informaci od právní zástupkyně, že uvedené usnesení vyšetřovací komise nelze napadat, podává proti usnesení sama ústavní stížnost. Jako matka oběti by měla mít právo se účastnit každého řízení, které se dané události týká.
6. Obává se "kabinetního vyšetřování" či politických tlaků, které mohou bránit závěru o odpovědnosti konkrétních osob. Výsledek jednání vyšetřovací komise je pro pozůstalé zásadní a bude pozůstalým navždy předkládán jako oponentní argumentace při kritice postupu policie. Pozůstalí nebudou vědět, co na konkrétním jednání bude či bylo projednáno, pokud se komise nedomluví na nějakém výstupu před jednáním nebo po něm. Ani v daných případech nebude zřejmé, zda jsou informace v souladu s realitou. Komise měla odůvodnit, proč věc nemůže být projednána veřejně.
7. Po podání ústavní stížnosti se na Ústavní soud obrátil Jiří T., otec další oběti střelby na filozofické fakultě. Ve svém přípisu uvedl, že se dozvěděl o tomto řízení, a Ústavnímu soudu sdělil, že "jiní pozůstalí písemně poděkovali členům vyšetřovací komise, že jedná neveřejně, a že informace z komise nejsou vynášeny do médií".
8. Později Jiří T. požádal v zastoupení advokáta o to, aby mu Ústavní soud přiznal postavení vedlejšího účastníka řízení. Jeho právní zájem na výsledku řízení je podle něj dán tím, že je také rodičem jedné z obětí střelby, že se o činnost komise zajímá a že v trestním řízení vedeném ohledně této střelby vystupoval jako poškozený.
9. Vzhledem k tomu, že účastníkem řízení je orgán komory Parlamentu, rozhodovalo o ústavní stížnosti plénum Ústavního soudu [§ 11 odst. 2 písm. k) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu a čl. 1 odst. 2 ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, publikovaného pod č. 52/2014 Sb.].
10. Stěžovatelka podala ústavní stížnost bez zastoupení advokátem (§ 29 až 31 zákona Ústavním soudu). Ústavní soud přesto nevyzýval stěžovatelku k opravě vady podání spočívající v absenci právního zastoupení [srov. § 43 odst. 1 písm. a) zákon o Ústavním soudu]. Primárním důvodem je specifický předmět přezkumu a s ním související zjevná nemožnost v řízení před Ústavním soudem uspět. Jestliže právní zastoupení jakýmkoliv zástupcem nemohlo na odmítnutí stížnosti nic změnit, nebylo namístě zatěžovat stěžovatelku zbytečnými náklady právního zastoupení.
11. Ústavní soud se dále zabýval otázkou příslušnosti k projednání ústavní stížnosti směřující vůči usnesení orgánu Poslanecké sněmovny.
12. Ústavní soud se dosud ve své rozhodovací praxi nezabýval stížností směřující vůči usnesení vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny. Již dříve však rozhodl, že je příslušný k projednání ústavní stížnosti proti usnesení mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny vydanému v disciplinárním řízení proti poslanci (viz usnesení ze dne 1. 2. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 28/21 ). Vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny má přitom s mandátovým a imunitním výborem Poslanecké sněmovny společné to, že je právní řád označuje za orgány Poslanecké sněmovny (viz čl. 30 až 31 Ústavy, část šestá jednacího řádu Poslanecké sněmovny a např. nález ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3018/14 , bod 52).
13. V usnesení ze dne 1. 2. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 28/21 , Ústavní soud shledal, že je příslušný k projednání ústavní stížnosti směřující proti usnesení mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny vydanému v disciplinárním řízení proti poslanci. Zdůraznil, že pravomoc Ústavního soudu při rozhodování o ústavních stížnostech je založena na přezkoumatelnosti zásadně veškerých pravomocných rozhodnutí, opatření nebo jiných zásahů orgánů veřejné moci (po vyčerpání všech zákonných procesních opravných prostředků), neboť ani Ústava ani zákon o Ústavním soudu výslovně nevypočítávají, v jakých věcech, resp. v jaké oblasti působnosti orgánů veřejné moci lze ústavní stížnost podat. Přezkum usnesení mandátového a imunitního výboru není dle Ústavního soudu v rozporu s ústavním principem dělby moci, jehož projevem je mimo jiné to, že Ústavní soud poskytuje ochranu základním právům a svobodám před potenciálně protiústavními akty zákonodárné a výkonné moci.
14. V nyní posuzované věci tak Ústavní soud musel posoudit, zda i vyšetřovací komise může v obecné rovině působit jako orgán veřejné moci způsobilý zasáhnout ústavně zaručená práva fyzických či právnických osob.
15. Výsledkem činnosti vyšetřovací komise jsou podle § 48 odst. 2 jednacího řádu zjištění, která spolu s návrhem předkládá vyšetřovací komise Poslanecké sněmovně. O návrhu vyšetřovací komise rozhodne Poslanecká sněmovna usnesením. Výsledek činnosti komise (závěrečná zpráva) není mocenským aktem, nejde o závazný právní akt, je pouze podkladem pro politické rozhodnutí Poslanecké sněmovny. Jak uvádí komentářová literatura, "[j]edním z nejdůležitějších nástrojů parlamentní kontroly vlády je možnost zákonodárného sboru zřídit vlastním rozhodnutím vyšetřovací výbor", přičemž "[z]ávěry vyšetřovacího výboru nejsou přezkoumatelné soudem. Nejedná se o rozhodování o právech a povinnostech, a proto nelze závěrečnou zprávu napadat ani ve správním soudnictví, ani v rámci ústavního soudnictví. [...] Práce vyšetřovacího výboru nenahrazuje činnost policejních nebo soudních orgánů a nemůže vést k uložení trestní nebo správní sankce". (Mlsna, P. Čl. 30. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, bod 6).
16. Vyšetřovací komise však zároveň podle § 48 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny může k objasnění důležitých skutečností opatřovat potřebné podklady, vyžadovat nezbytná vysvětlení a vyslýchat svědky a podle povahy věci přibrat znalce a tlumočníka. Jednací řád vyšetřovací komise (příloha 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny) zakotvuje podrobnosti k povinnosti svědčit či vydat věc, k zákazu výslechu a právu odepřít výpověď, či k institutům předvolání a předvedení (srov. čl. 12 až 27 jednacího řádu vyšetřovací komise). Vyšetřovací komise tak disponuje též kompetencemi, jejichž realizací mohou být zasažena ústavně zaručená práva.
17. Ústavní soud tak učinil dílčí závěr, že je v obecné rovině k přezkumu usnesení vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny příslušný, neboť navzdory pouze politické povaze výsledného závěru komise (zjištění a návrh), nelze "a priori" vyloučit, že v průběhu řízení před vyšetřovací komisí, resp. při obstarávání podkladů a objasňování relevantních skutečností, může dojít k zásahu do ústavně zaručených práv fyzických či právnických osob.
18. Ústavní stížnost je zároveň podána včas, neboť usnesení vyšetřovací komise bylo přijato dne 12. 7. 2024 a ústavní stížnost byla podána dne 12. 9. 2024.
19. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda ústavní stížnost nepodala osoba zjevně neoprávněná [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní stížnost může podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
20. Stěžovatelkou napadené usnesení o neveřejnosti jednání vyšetřovací komise nelze označit za "rozhodnutí" ve smyslu tohoto ustanovení. Toto usnesení nemá povahu individuálního aktu aplikace práva, není způsobilé nabýt právní moci a ani nebylo vydáno v řízení, jehož by se stěžovatelka či kdokoli jiný účastnil. Tím se věc odlišuje od případu sp. zn. Pl. ÚS 28/21 , v němž byl stěžovatelem poslanec, jenž byl orgánem Poslanecké sněmovny (mandátovým a imunitním výborem) disciplinárně sankcionován. Závěr, že vyšetřovací komise "nepřijímají žádná rozhodnutí" ostatně potvrzuje i odborná literatura (viz např. Syllová, J. In: Pavlíček, J., Jirásková, V. a kol. Ústavní právo a státověda. 1. díl. 3. vydání. Praha: Leges, 2021, strany 406 až 407). Nic na tom nemění ani fakt, že je napadený akt označen jako "usnesení". Pro posouzení povahy aktu totiž není rozhodující jeho označení, ale jeho obsah (viz např. nález ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. IV. ÚS 1355/18 , bod 36 a v něm citovaná rozhodnutí a literatura).
21. Napadené usnesení o neveřejnosti jednání vyšetřovací komise by tedy mohlo být pouze jiným zásahem orgánu veřejné moci do základních práv stěžovatelky za podmínky, že nějaká ústavně zaručená práva stěžovatelky mohla být napadeným usnesením alespoň potenciálně či hypoteticky zasažena.
22. Ústavní předpisy neobsahují žádné ustanovení, podle něhož by existovalo ústavní právo na veřejné jednání vyšetřovací komise. Toto právo přitom nelze dovodit ani z rozhodovací praxe Ústavního soudu.
23. Podle ústavních předpisů musí být, až na výjimky, veřejné pouze schůze komor Parlamentu (viz čl. 36 Ústavy) a jednání před soudem (viz např. čl. 96 odst. 2 Ústavy, čl. 38 odst. 2 Listiny či čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Na vyšetřovací komisi nedopadá ani jedno z těchto ustanovení.
24. Jednání vyšetřovací komise není "schůzí komory". Komorami ve smyslu čl. 36 Ústavy se rozumí komory Parlamentu, kterými jsou Poslanecká sněmovna a Senát (viz čl. 15 odst. 2 Ústavy). Vyšetřovací komise komorou Parlamentu není, a proto její schůze nelze považovat za schůzi komory. Vyšetřovací komise je totiž pouze vnitřním orgánem Poslanecké sněmovny - podobně jako například mandátový a imunitní výbor či výbor pro mediální záležitosti (viz čl. 31 Ústavy a část šestá jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Ústavní požadavek veřejnosti podle čl. 36 Ústavy se na ni tedy nevztahuje.
25. Jednání vyšetřovací komise nelze označit ani za jednání soudu. Vyšetřovací komise není soudem, neboť nenaplňuje pojmové znaky tohoto orgánu - ať už jde o záruky nezávislosti a nestrannosti jeho členů či nutnost respektovat základní zásady spravedlivého procesu [k pojmovým znakům viz např. nález ze dne 28. 5. 2024, sp. zn. Pl. ÚS 32/23 , bod 56; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 1. prosince 2020 ve věci Gu?mundur Andri Ástrá?sson proti Islandu, č. 26374/18, body 218 až 230; Kopa, M. Čl. 6. In: Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021, body 97 až 113].
26. Vyšetřovací komisi tedy nelze označit za soud, a proto nemá ústavní povinnost jednat veřejně, jak stanoví čl. 96 odst. 2 Ústavy nebo čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
27. Nic na tom nemění ani čl. 38 odst. 2 Listiny, který o soudu výslovně nehovoří a podle něhož má každý "právo, aby jeho věc byla projednána veřejně". Ústavní povinnost veřejnosti stanovená v tomto ustanovení se podle judikatury Ústavního soudu vztahuje pouze na jednání před soudy [viz např. nález ze dne 27. 3. 2019, sp. zn. III. ÚS 35/19 , bod 22; stanovisko ze dne 25. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS-st. 47/18, bod 32; nález ze dne 14. 2. 2008, sp. zn. II. ÚS 2672/07 , bod 10].
28. Bezvýjimečná povinnost veřejného projednání nemá oporu ani v zákonné úpravě. Ústavní soud si je vědom toho, že podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny je [j]ednání vyšetřovací komise [...] zpravidla veřejné". Tento zákon však zároveň uvádí, že se vyšetřovací komise "může [...] usnést, že jednání vyšetřovací komise nebo jeho část jsou neveřejné" (viz § 48 odst. 6 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a obdobně také čl. 5 odst. 2 jednacího řádu vyšetřovací komise). K vydání tohoto usnesení ústavní ani zákonné předpisy nevyžadují splnění žádných zvláštních důvodů či nutnost toto rozhodnutí odůvodnit. Jinými slovy, podle našeho právního řádu je kromě taxativně stanovených výjimek (viz § 48 odst. 6 jednacího řádu Poslanecké sněmovny) zcela na uvážení vyšetřovací komise, zda se rozhodne jednat veřejně či neveřejně.
29. Tyto závěry potvrzuje i odborná literatura. I podle ní je rozhodnutí o neveřejnosti jednání až na zákonné výjimky na uvážení vyšetřovací komise a k jeho vydání není nutné splnit žádné zvláštní důvody (viz např. Pecháček, Š. § 48 In: Syllová, J., Kavěna, M., Tetourová, E., Němec, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, strana 264; Syllová, J. Čl. 30. In: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, bod 9). Opačný závěr nelze dovodit ani z důvodové zprávy k zákonu, kterým byla ustanovení o (ne)veřejnosti jednání vyšetřovací komise zakotvena do jednacího řádu Poslanecké sněmovny (viz důvodová zpráva k zákonu č. 167/2005 Sb.).
30. Ústavní soud zdůrazňuje, že i kdyby zákon vyžadoval, aby vyšetřovací komise jednala veřejně, samo o sobě to neznamená, že by její neveřejné jednání porušilo stěžovatelčino ústavně zaručené základní právo či svobodu, neboť z ústavního pořádku nelze právo na veřejné jednání vyšetřovací komise dovodit.
31. Tento závěr nezpochybňují ani specifické okolnosti tohoto případu - tedy že se vyšetřovací komise zabývá případem hromadné střelby, že její pachatel nebude kvůli své smrti postaven před soud nebo že je stěžovatelka matkou jedné z obětí střelby.
32. Ústavní soud nezpochybňuje, že některá ústavně zaručená práva (obvykle právo na život či zákaz špatného zacházení) zahrnují také právo na účinné vyšetřování zásahů do těchto práv (obvykle v podobě vyšetřování nejzávažnějších trestných činů). Role parlamentní vyšetřovací komise je však odlišná od role orgánů činných v trestním řízení, v němž mají práva obětí trestných činů a poškozených speciální ochranu.
33. Navzdory názvu "vyšetřovací komise" není komise orgánem činným v trestním řízení a činnost těchto orgánů nijak nenahrazuje či nekontroluje (viz § 12 odst. 1 trestního řádu). Účelem vyšetřovací komise je "vyšetření věci veřejného zájmu" (čl. 30 odst. 1 Ústavy), nikoli vyšetřování věci v trestněprávním smyslu slova se všemi jeho důsledky. Řízení před vyšetřovací komisí není trestním či správním řízením. Vyšetřovací komise nezastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení ani nerozhoduje o vině a trestu za spáchání trestného činu (viz čl. 80 odst. 1 a čl. 90 Ústavy). Vyšetřovací komise má pouze oprávnění podat trestní oznámení (viz § 48 odst. 9 jednacího řádu Poslanecké sněmovny) a její veřejné výstupy mohou potenciálně sloužit jako podnět pro orgány činné v trestním řízení.
34. I podle odborné literatury vyšetřovací komise "nenahrazuje činnost policejních nebo soudních orgánů" (viz Mlsna, P. Čl. 30. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, bod 6). Její činnost přitom nemá - s výjimkou možnosti podat trestní oznámení - "žádný přímý vztah [...] k činnosti orgánů činných v trestním řízení" a jejím cílem "není zjišťování ani posuzování trestněprávní odpovědnosti" (viz Pecháček, Š. § 48. In: Syllová, J., Kavěna, M., Tetourová, E., Němec, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, strana 261).
35. Ústavní soud tedy shrnuje, že ačkoli se parlamentní vyšetřovací komise může z vlastního rozhodnutí zabývat případy s trestněprávním pozadím, povaha a role tohoto orgánu je ryze politická a ústavní nároky vyplývající z práva na účinné vyšetřování se při jejím jednání neuplatní. Ani status oběti trestného činu či poškozeného v trestním řízení nezakládá žádné ústavní subjektivní právo, které by mohlo být usnesením vyšetřovací komise o neveřejnosti jednání dotčeno.
36. Napadené usnesení je procesním usnesením orgánu komory Parlamentu, které není způsobilé jakýmkoliv způsobem zasáhnout ústavně zaručená práva stěžovatelky.
37. Ústavní soud uzavírá, že ze shora uvedených důvodů posoudil ústavní stížnost jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou, a proto jej podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítl.
38. Ústavní soud nepřiznal postavení vedlejšího účastníka Jiřímu T., neboť odmítnutím ústavní stížnosti ani on, stejně jako stěžovatelka, nemůže být napadeným usnesením jakkoli dotčen na svých ústavně zaručených právech, resp. odmítnutím ústavní stížnosti odpadá i jeho hypotetický právní zájem na výsledku řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 19. února 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu