Právo na osobní účast v řízení nesporném dle zákona o volbách do zastupitelstvech obcí
31/1996 Sb.
N 3/5 SbNU 17
Právo na osobní účast v řízení nesporném dle zákona o volbách do zastupitelstvech obcí
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud České republiky
rozhodl v plénu ve věci návrhu
stěžovatele J. J. zastoupeného advokátem JUDr. Z. H. na zrušení
ustanovení § 200l odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského
soudního řádu, ve znění zákona č. 152/1994 Sb., za účasti
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky jako účastníka
řízení,
t a k t o :
Dnem 1. července 1996 se zrušuje ustanovení § 200l odst. 2
zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění zákona
č. 152/1994 Sb.
O d ů v o d n ě n í :
stěžovatele J. J., která byla dále doplněna podáním ze dne 24. 2.
1995. Ústavní stížnost směřuje proti usnesení Městského
zastupitelstva Říčany, ze dne 22. 12. 1994 č. 11/94-VI/4 a č.
11/94-VI/5, ve spojení s usnesením Krajského soudu v Praze, ze dne
29. 11. 1994, č. j. 21 C 69/94-8. Ústavní stížnost byla spojena
s návrhem na přezkoumání ústavnosti ustanovení § 200l odst. 2
o.s.ř.
Po odstranění vad plné moci právního zástupce stěžovatele
došel II. senát Ústavního soudu k závěru, že navrhovatel splňuje
podmínky ustanovení § 74 a § 64 odst. 1 písm. d) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a usnesením z 4. října 1995, č.j.
ustanovení postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR. Stěžovatel se jako kandidát na kandidátce LSNS a nezávislých
kandidátů účastnil voleb do městského zastupitelstva v listopadu
1994. Na této kandidátce byl zvolen členem zastupitelstva a 30. 11. 1994 zastupitelstvo jeho volbu ověřilo. V mezidobí však byla
podána stížnost proti vydání osvědčení o zvolení stěžovatele
u Krajského soudu v Praze. Krajský soud v Praze této stížnosti
svým usnesením ze dne 29. 11. 1994, č. j. 21 C 69/94-8, vyhověl
a vyslovil ve výroku, že osvědčení vydané J. J. je neplatné. Důvodem k podání ústavní stížnosti bylo výše uvedené usnesení
Městského zastupitelstva Říčany, ze dne 22. 12. 1994, č. 11/94-VI/4, kterým "Městské zastupitelstvo revokuje usnesení
o volbách č. 10/94-IV/4 a bere na vědomí usnesení krajského soudu
č.j. 21C 69/94-8 o neplatnosti vydaného osvědčení o zvolení p. J. J., členem Městského zastupitelstva Říčany" a usnesení téhož
zastupitelstva č. 11/94-VI/5, kterým bere na vědomí a ověřuje
platnost volby Ing. D. H., který nastoupil na takto uvolněné místo
jako náhradník stěžovatele. Ve svém včas podaném návrhu podaném k poštovní přepravě dne
18. 1. 1995 napadl stěžovatel výše uvedená usnesení Městského
zastupitelstva v Říčanech jako opatření orgánu veřejné moci,
kterými bylo porušeno jeho právo na přístup k volené funkci člena
zastupitelstva a právo podílet se jako člen zastupitelstva na
správě veřejných věcí, která mu náležejí podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod. Jejich porušení bylo podle
jeho názoru spjato s uplatněním ustanovení § 200l o.s.ř. a proto
v petitu svého návrhu mimo zrušení těchto dvou usnesení navrhl
zrušit i toto ustanovení o.s.ř. Na výzvu k odstranění vad návrhu stěžovatel svůj původní
návrh upřesnil v petitu ústavní stížnosti rovněž o návrh na
zrušení usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 1994,
č. j. 21 C 69/94-8. V původní stížnosti byl tento návrh obsažen
nepřímo v odůvodnění, nikoli však v petitu návrhu. Tuto část
návrhu zdůvodňuje stěžovatel tím, že předmětné usnesení krajského
soudu svými účinky porušilo jeho základní práva:
- podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny, čímž bylo porušeno právo
stěžovatele na přístup k volené funkci a právo podílet se jako
zvolený člen městského zastupitelstva na správě veřejných věcí,
- podle čl. 2 odst. 2 Listiny, podle kterého lze státní moc
uplatňovat jen v případech, mezích a způsobem stanovených zákonem,
-podle čl.36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny, podle kterých
má každý právo domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného
soudu, přičemž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání
rozhodnutí týkající se základních práv a svobod a kdy každý má
právo, aby jeho věc byla projednávána v jeho přítomnosti a aby se
mohl vyjádřit ke všem důkazům,
- podle čl. 4 Listiny, kdy omezení těchto práv zákonem nesmí
porušovat podstatu a smysl citovaných práv.
Podle názoru stěžovatele byla tato jeho práva dotčena
zřetelně v důsledku uplatnění § 200l odst. 2 o.s.ř., kterým je
vyloučeno účastenství občana, o jehož zvolení členem
zastupitelstva se řízení vede, je mu znemožněno vyjádřit se
k prováděným důkazům, je mu znemožněno dovědět se vůbec o tom, že
a s jakým výsledkem je vedeno soudní řízení a je mu znemožněno
podat proti rozhodnutí ústavní stížnost, neboť není účastníkem
řízení. Tento poslední závěr v upřesnění svého návrhu změnil a již
jej nenamítá. II. Podle ustanovení § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předseda
Poslanecké sněmovny Parlamentu dne 17. 11. 1995 stanovisko
k návrhu J. J. Ve svém stanovisku uvádí, že podle důvodové zprávy
k ustanovení § 200l o.s.ř. se navrhovanou úpravou stanoví potřebné
změny a doplnění tak, aby tento procesní předpis, jímž se řídí
postup soudů a účastníků řízení, postihoval i specifika řízení ve
volebních věcech tím, že umožňuje domáhat se soudního přezkumu
voleb, a to jak v jejich průběhu, tak i následně po jejich
ukončení. Volební úkony, které mohou být přezkoumány soudem,
stanoví volební zákon taxativně a zároveň vymezuje okruh subjektů,
oprávněných domáhat se rozhodnutí soudu, jakož i příslušnost soudu
a lhůty, ve kterých lze tato oprávnění uplatňovat. Dále předseda
Poslanecké sněmovny uvádí, že v této souvislosti "je však třeba
přihlédnout k tomu, že činnost soudu upravená v § 200l o.s.ř. má
povahu tzv. nesporného řízení. Specifičnost a rozdílnost tohoto
řízení od tzv. řízení sporného se projevuje v celé řadě
podstatných odchylek. Jednou z nich je i rozhodování soudu
o návrhu bez jednání s účastníky řízení, a to v případech
odůvodněných obecným zájmem na rychlé a účinné ochraně jejich
práv." S přihlédnutím k tomu se domnívá, že citované ustanovení je
nutnou a nanejvýš potřebnou součástí o.s.ř. Zákonodárný sbor
jednal v přesvědčení, že ustanovení § 200l o.s.ř. je v souladu
s Ústavou a ústavním pořádkem. Je na Ústavním soudu, aby jeho
ústavnost posoudil. V této souvislosti upozornil Ústavní soud, že
se k ústavnosti ustanovení § 200l již vyjadřoval v souvislosti
s jiným případem. Konečně předseda Poslanecké sněmovny stvrdil, že zákon byl
schválen dne 22. 6. 1994 potřebnou většinou hlasů, podepsán
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákon č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích
a o změně a doplnění některých dalších zákonů, vnesl do soudního
přezkumu volebních věcí řadu změn. Místo senátu složeného
z předsedy a dvou soudců projednává stížnost na vydání osvědčení
o zvolení pouze samosoudce. Místo přiměřeného použití ustanovení
o.s.ř. o přezkoumávání rozhodnutí jiných orgánů je nyní tato
úprava zařazena do zvláštních ustanovení hlavy páté části třetí
a je tak oddělena od ustanovení části páté o správním soudnictví. Není zde již ustanovení o povinnosti soudu zaslat usnesení
příslušnému zastupitelstvu, které jím je výslovně vázáno, jak tomu
bylo dosud v ustanovení § 89 odst. 5 zákona ČNR č. 298/1992 Sb.
Řízení je nyní neveřejné a soud je odkázán na návrhy navrhovatele. Ustanovení § 200l o.s.ř. zní:
"§ 200l
(1) O stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení členem
zastupitelstva v obci 34c) rozhodne soud bez jednání usnesením,
a to do sedmi dnů. (2) Účastníkem řízení je navrhovatel. (3) Proti rozhodnutí soudu nejsou přípustné opravné prostředky."
34c) § 59 zákona č. 152/1994 Sb. Z tohoto ustanovení plyne, že účastníkem řízení je pouze
navrhovatel, kterým je však ve smyslu ustanovení § 59 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně
a doplnění některých dalších zákonů, pouze "občan, zapsaný do
seznamu voličů ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva
volen, jakož i každá volební strana, která podala kandidátní
listinu pro volby do tohoto zastupitelstva," tedy v žádném případě
osoba, o jejíchž právech a povinnostech má být v řízení jednáno. Protože jde o řízení výlučně na návrh, nelze zde uplatnit
ustanovení § 94 o.s.ř., podle kterého jsou v řízení, které může
být zahájeno i bez návrhu, účastníky i ti, o jejichž právech nebo
povinnostech má být v řízení jednáno a jestliže někdo z těch,
o jejichž právech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, se
neúčastní řízení od jeho zahájení, vydá soud, jakmile se o něm
dozví, usnesení, jímž jej přibere do řízení jako účastníka. Ustanovení § 59 zákona č. 152/1994 Sb. oprávněně chrání zájem
voličů na správném provádění voleb a zvolení těch, kteří splňují
předpoklady stanovené ústavními a zákonnými předpisy. Zákonodárce
však ve svém procesním zajištění tohoto demokratického práva
přehlíží, že ve volbách do obecních zastupitelstev nejde jen
o práva voličů a volebních stran, nýbrž též o práva kandidátů na
členy zastupitelstva a o práva zvolených kandidátů, která
vyplývají z práva ucházet se za rovných podmínek o volené funkce
a v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat. Ústavní soud tak shledal, že novela o.s.ř. v podobě zákona č. 152/1994 Sb. porušuje ústavní ustanovení v několika směrech. Předně je ustanovení § 200l odst. 2 v rozporu s čl. 38 odst. 2
Listiny, když výraz "jeho věc" je nutno vykládat tak, že Listina
požaduje, aby každý, o jehož právech a povinnostech má být
v soudním řízení jednáno, měl možnost se tohoto řízení účastnit
a vyjádřit se k všem prováděným důkazům a aby soud o "jeho věci"
jednal v jeho přítomnosti a veřejně, pokud zákon ve smyslu
ustanovení čl. 96 odst. 2 Ústavy ČR nestanoví výjimku, což je však
možné jen u zásady ústnosti a veřejnosti. Dále je toto ustanovení v rozporu s ustanovením čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), ze kterého plyne, že každý má úplně stejné právo,
aby byl spravedlivě a veřejně vyslechnut nestranným a nezávislým
soudem, který "rozhoduje o jeho právech a povinnostech." (In the
determination...of his rights and obligations in a suit at
law...everyone shall be entitled to a fair and public hearing...). Obdobné právo každého jednotlivce vyplývá rovněž z ustanovení čl. 6 odst.
1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Zákonodárce má proto při bližší úpravě těchto ustanovení
zajistit, aby každý, o jehož právech a povinnostech se před
orgánem soudního typu jedná, měl možnost uplatnit tato ústavně
zaručená práva (ve smyslu ustanovení § 148 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu). Konstrukce tzv. nesporného řízení s jeho
zvláštnostmi nemůže vést k tomu, aby taková základní práva nebyla
v občanském soudním řízení respektována. Předmětné ustanovení umožňuje jednat o základním politickém
právu občana na účast na správě veřejných věcí, aniž by se mohli
všichni, kterých se to týká, soudního řízení účastnit a dokonce se
o něm vůbec dovědět. Nejde přitom jen o člena zastupitelstva,
nýbrž i o další možné dotčené subjekty jako jsou případně volební
strana, za kterou člen zastupitelstva kandidoval a místní volební
komise jako orgán, jehož rozhodnutí je předmětem soudního
přezkumu. Takováto úprava je proto svými důsledky v rozporu
i s čl. 1 Ústavy ČR, který prohlašuje Českou republiku za právní
stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Nakonec o.s.ř. nestanoví ani povinnost krajských soudů, aby svá
rozhodnutí doručovaly příslušným zastupitelstvům, ani volebním
komisím, které osvědčení vydaly, nehledě na to, že předmětem
volebního soudního přezkumu by měla být platnost voleb jako
určitého procesu vedoucího ke zvolení členů zastupitelstva
v souladu s ústavními a zákonnými pravidly, a nikoli vydání
osvědčení o zvolení, které již jen deklaruje určitý právní stav. Po tomto zjištění již se Ústavní soud nezabýval dalšími
námitkami stěžovatele, které však mají zejména vztah k vyřízení
ústavní stížnosti v dalším řízení. Připomíná však, že skutečnost,
že někdo nebyl účastníkem řízení, ve kterém bylo pravomocně
rozhodnuto o jeho právech, nemá za následek nemožnost dovolat se
práva soudní cestou včetně ústavní stížnosti. Takovéto pravomocné
rozhodnutí však ve vztahu k němu představuje "jiný zásah orgánu
veřejné moci" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR
a ochrana jeho základního práva je tak tímto způsobem zaručena. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že Poslanecká sněmovna
při přijímání zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu, již
tento nedostatek u soudního přezkumu vydávání osvědčení o zvolení
do Poslanecké sněmovny a Senátu odstranila. Ustanovení § 88 tohoto
zákona dává aktivní legitimaci k podání návrhu opět občanu, který
byl zapsán v seznamu voličů v okrsku, kde byl poslanec nebo
senátor volen a dále politické straně nebo koalici, která podala
kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci. Ovšem odpovídající
procesní úprava v podobě novely o.s.ř. v ustanovení § 200n
stanoví, že účastníkem řízení je kromě navrhovatele rovněž
"poslanec nebo senátor, jehož osvědčení o zvolení je stížností
napadeno" a dále příslušný volební orgán. Toto ustanovení již
odstraňuje pochybnosti o ústavnosti řízení o volebních
stížnostech.
Kromě toho je třeba toto ustanovení vidět
i v souvislosti s úpravou možností obrany takto dotčeného poslance
či senátora ve zvláštním řízení před Ústavním soudem podle
ustanovení § 85 až 91 zákona o Ústavním soudu. Z hlediska vykonatelnosti nálezu je třeba uvést, že zrušení
ustanovení § 200l odst. 2 o.s.ř. by zkomplikovalo soudní
přezkoumávání výsledků voleb do obecních zastupitelstev. Tyto
volby probíhají prakticky stále v podobě tzv. nových voleb
v důsledku poklesu členů zastupitelstev. Proto je třeba umožnit
Poslanecké sněmovně, aby provedla jednoduchou nápravu dosavadního
neústavního stavu, neboť po zrušení neústavního ustanovení čl. 200l odst. 2 o.s.ř. nebude možné zjednat uplatnění ústavně
zaručených základních práv zvolených kandidátů jiným způsobem, než
novou úpravou o.s.ř. P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 10. ledna 1996
Odlišné stanovisko
Stěžovatel ve svém návrhu požadoval zrušení ustanovení §
200l odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb. v jeho platném znění,
v souvislosti se svou ústavní stížností. Jak vyplývá z výroku
Ústavního soudu, bylo rozhodnuto nálezem, že se stěžovateli
vyhovuje a napadené ustanovení občanského soudního řádu, v jeho
platném znění, se ruší. Podle § 68 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v řízení
o zrušení zákonů posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah
zákona z hlediska jeho souladu s ústavními zákony a mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Vzhledem k tomu měl Ústavní soud
současně vypustit v § 200l odst. 1 slova "bez jednání", protože
současně platné ustanovení ve znění: "1) O stížnosti proti vydání
osvědčení o zvolení členem zastupitelstva v obci rozhodne soud bez
jednání usnesením, a to do sedmi dnů", je v rozporu s čl. 14 odst. 1 Paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.),
jakož i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod
(č. 209/1992 Sb.). Uvedený pakt stanoví výslovně, že každý musí
být řádně a veřejně vyslechnut příslušným, nezávislým a nestranným
soudem, zřízeným podle zákona, pokud jde o vznesení jakéhokoliv
obvinění, nebo pokud jde o určení jeho práv a povinností
uplatněných žalobou. Dodržení odpovídajících ustanovení obou smluv
není možné ani v jiné instanci, protože odst. 3 § 200l výslovně
stanoví, že proti rozhodnutí soudu nejsou přípustné opravné
prostředky. Závěrem je nutno konstatovat, že použití zásady "ne eat iudex
ulta petitum" není v řízení před Ústavním soudem případné, protože
pro Ústavní soud převažuje jeho základní úloha být soudním orgánem
ochrany ústavnosti podle čl. 84 Ústavy ČR.