Obecně závazná vyhláška obce Staré Město u Uherského Hradiště - zabezpečení veřejného pořádku a meze podnikatelské činnosti
108/1996 Sb.
N 24/5 SbNU 203
Obecně závazná vyhláška obce Staré Město u Uherského Hradiště - zabezpečení veřejného pořádku a meze podnikatelské činnosti
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud ČR
rozhodl dne 2.4.1996 v plénu ve věci návrhu
přednosty Okresního úřadu v Uherském Hradišti na zrušení čl. 1
odst. 3, čl. 2, čl. 3 odstavec 2, pokud jde o povinnosti stanovené
čl. 2 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky obce Staré Město u Uherského
Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995, o ochraně nočního klidu, ve
smyslu § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, bez
ústního jednání
takto:
Ustanovení čl. 2, čl. 3 odst. 2 - slova "čl. 2" a čl. 4
vyhlášky obce Staré Město u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne
22.6.1995, o ochraně nočního klidu, se zrušují dnem vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů. Návrh na zrušení čl. 1 odst. 3 vyhlášky
obce Staré Město u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995,
o ochraně nočního klidu, se zamítá.
Přednosta Okresního úřadu v Uherském Hradišti podal návrh na
zrušení čl. 1 odst. 3, čl. 2, čl. 3 odstavec 2, pokud jde
o povinnosti stanovené čl. 2 a čl. 4 vyhlášky obce Staré Město
u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995. Podle jeho názoru
uvedené části obecně závazné vyhlášky nejsou v souladu s čl. 2
odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, neboť rozšiřují nad rámec zákona
kompetence obecní rady a omezují základní práva a svobody dané
ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy
ČR. Starosta obce Staré Město u Uherského Hradiště se k návrhu
nevyjádřil. Z obsahu přípisu obce Staré Město u Uherského Hradiště
ze dne 22.6.1995, jakož i kopie zápisu z 5. zasedání obecního
zastupitelstva, podepsaného starostou obce a dvěma ověřovateli
zápisu, plyne, že napadená vyhláška byla schválena při zmíněném
zasedání pod bodem č. 8, a to 11 hlasy pro, 5 hlasy proti a 1 člen
zastupitelstva se zdržel hlasování. Zastupitelstvo má 17 členů,
všichni byli hlasováni přítomni. Vzhledem k této skutečnosti lze
konstatovat, že napadená vyhláška byla přijata kvalifikovaným
způsobem (§ 38 odst. 5 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., ve znění
pozdějších předpisů). Obecně závazná vyhláška byla zveřejněna
vyvěšením na úřední desce Městského úřadu ve Starém Městě
u Uherského Hradiště dne 23.6.1995 a sejmuta byla po 15 dnech. Podle svého čl. 5 nabyla v souladu s § 16 odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. účinnosti dnem vyhlášení, tj. 23.6.1995. Zveřejněna
byla i v místních novinách. Lze proto mít za to, že vyhláška byla
přijata ústavně předepsaným způsobem ( 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR mohou orgány územní samosprávy
vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li
k tomu zákonem zmocněny. Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR
zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně
závazné vyhlášky. V této souvislosti je třeba rozlišovat mezi
samostatnou působností obce a přenesenou působností obce. V oblasti samostatné působnosti, tj. v oblasti samosprávy,
jejíž součástí je i jednostranné zakládání práv a povinností
fyzických a právnických osob, je způsobilost obcí limitována např. čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Výčet oblastí samostatné působnosti obce
je obsažen v ustanoveních § 14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Všeobecnost vymezení
samostatné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 tohoto zákona,
nutno vztáhnout toliko na tu samostatnou působnost obce, ve které
obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti
i jednostrannými příkazy a zákazy (viz nález ÚS ČR č. 35/1994
Sb.). Podle ustanovení § 16 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích, může obec k plnění svých úkolů vydávat pro svůj územní
obvod obecně závazné vyhlášky. Podle ust. § 17 zákona č.
367/1990
Sb., v platném znění, může obec obecně závaznou vyhláškou
stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek
v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou
určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných
místech v obci jsou takové činnosti zakázány. V oblasti přenesené působnosti vykonává obec státní správu
v rozsahu stanoveném zvláštními zákony (§ 21 zákona č. 367/1990
Sb., o obcích). Podle § 24 odst. 1 téhož zákona, ve věcech
patřících do přenesené působnosti, může obec (na základě zákona
a v jeho mezích) vydávat obecně závazné vyhlášky. Citovaná zákonná
ustanovení však nezakládají nijaké zákonné meze základních práv
a svobod, ani nijaké právní povinnosti. Obecně závazné právní
předpisy obcí musí respektovat platný právní řád a svým obsahem
musí být s ním v souladu (§ 16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb.). Napadená obecně závazná vyhláška je vydána v oblasti
samostatné působnosti obce. Zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku je v působnosti obce [§ 14 odst. 1 písmeno o)
zákona č. 367/1990 Sb., o obcích], ve které může obec vydávat
obecně závazné vyhlášky (§ 17 téhož zákona). Článek 1 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky jsou jen realizací uvedených pravomocí
obce a jejich obsah odpovídá zmíněným ustanovením zákona o obcích. V obou odstavcích se příkladmo vypočítává, která činnost je
rušením nočního klidu a jejich ustanovení je tudíž jen jakýmsi
upřesněním pojmu noční klid. Problematika nočního klidu je
součástí širšího pojmu "veřejný pořádek". Je v daných
souvislostech dostatečně upravena zákonem č 200/1990 Sb.,
o přestupcích, v částech týkajících se veřejného pořádku [§ 47
odst. 1 písmeno b) a § 48 zákona č. 200/1990 Sb., v platném
znění]. I z hlediska tohoto zákona lze napadenou obecně závaznou
vyhlášku jako celek akceptovat. Ustanoveními čl. 1 odst. 1 a 2
napadené vyhlášky se nezakládá žádná nová povinnost, ani žádné
nové právo jakémukoli subjektu. Pokud jde o čl. 1 odst. 3, napadený návrhem přednosty
okresního úřadu, Ústavní soud se domnívá, že toto ustanovení není
v rozporu s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod ani
s ust. čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR. Podle názoru Ústavního soudu se
tímto ustanovením nezakládá žádná nová působnost rady obce nad
rámec zákona, jak se namítá v návrhu přednosty okresního úřadu,
pouze se konkretizuje pravomoc obecní rady vyplývající z ust. §
45 písmeno p) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění. K tomu je třeba podotknout, že obecní rada tím, že udělí výjimku
z uplatňování obecně závazné vyhlášky obce č. 8/95, neuděluje
výjimku z uplatňování obecně závazných právních předpisů vyšší
právní síly, zejména zákonů, upravujících problematiku nočního
klidu (zejména již zmíněného zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích). Aplikace těchto právních předpisů zůstává
ustanoveními čl. 1 odst. 3 napadené obecně závazné vyhlášky
nedotčena. Rozpor napadené vyhlášky se zákonem však lze spatřovat
v ustanoveních čl. 2.
V odstavci prvém tohoto článku je uložena
povinnost provozovatele pohostinského zařízení vyžádat si pro
stanovení zavírací hodiny po 22. hodině předchozí souhlas obecní
rady. V odstavci třetím tohoto článku je stanoveno omezení
provozovatelům pohostinských a společenských zařízení, které
spočívá v tom, že jednotlivé akce (večírky, svatby atd.), které
svým trváním překročí pravidelnou zavírací dobu, pokud tato doba
přesáhne 22. hodinu, musí být nejméně 4 dny předem oznámeny obecní
radě. Obecní rada má přitom možnost zamítnout překročení zavírací
hodiny. Z ustanovení § 14 odst. 1 písmeno p) zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích, vyplývá, že obec může vydat obecně závaznou vyhlášku
o provozování zařízení sloužících k uspokojování potřeb občanů,
toliko jsou-li ve vlastnictví obce. Obecně závazná vyhláška obce
Staré Město u Uherského Hradiště "O ochraně nočního klidu" ve svém
čl. 2 se však týká všech provozovatelů "pohostinského zařízení
v souvislé obytné zástavbě", tedy nejen těch, které jsou ve
vlastnictví obce. V čl. 2 odst. 3 vyhlášky je stanoveno omezení
všem provozovatelům pohostinských a společenských zařízení. Podle ust. čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod každý může činit, co není zákonem
zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle
ust. čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod meze
základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených
Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem. Podle
ust. čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod má každý
právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž
podle čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod podmínky
a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit
pouze zákon. Pokud by z omezení základního práva (v daném případě
základního práva obsaženého v ust. čl. 26 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod) vyplynula právní povinnost, mohlo by se
tak stát jen na základě zákona a v jeho mezích. Za meze základních
práv a svobod je přitom nutno považovat jakékoliv omezení svobodné
vůle oprávněného subjektu, tj. též stanovení podmínek omezujících
výkon podnikatelského oprávnění (podle napadené vyhlášky povinnost
omezit poskytované služby jen na určitou dobu). Žádný zákon, který
by umožňoval regulovat provozní dobu podnikatelských zařízení
a pohostinských zařízení, však vydán nebyl. Čl. 2 vyhlášky č. 8/95 "O ochraně nočního klidu" určuje meze
podnikatelské činnosti, které mohou být podle výše uvedených
ustanovení Listiny základních práv a svobod stanoveny jen zákonem. Rovněž není úkolem obce v oblasti samostatné působnosti regulovat
provozní dobu podnikatelských aktivit a pohostinských zařízení,
byť v souvislosti s dodržováním nočního klidu. Zmíněný článek je
tedy v rozporu s citovanými ustanoveními zákona č. 367/1990 Sb. a tím také s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a s čl. 26
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dále jsou v rozporu se zákonem slova "čl. 2" uvedená v čl. 3 odst.
2 napadené obecně závazné vyhlášky, ve kterém jsou
stanoveny sankce za porušení uvedených povinností. Sankce spočívá
v tom, že právnické osobě nebo podnikateli může obecní rada uložit
pokutu podle § 50 zákona č. 367/1990 Sb. Jestliže, jak uvedeno
výše, jsou povinnosti, stanovené v čl. 1 napadené vyhlášky,
vlastně jen jinými slovy vyjádřením toho, co je obsaženo
v příslušných ustanoveních zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
je podobného charakteru i čl. 3, pokud stanoví, že osoby, které
poruší povinnosti uložené v čl. 1 (tj. ty, které ruší noční klid),
budou postihovány za přestupek. Tato část vyhlášky rovněž jen
konstatuje skutečnost vyplývající ze zákona. Jiná je ovšem
situace, pokud jde o čl. 2 napadené vyhlášky. Protože tento článek
napadené vyhlášky, jak uvedeno výše, je v rozporu se zákonem, není
možné za jeho porušení ukládat sankce. Sankce je možné ukládat
toliko za porušení právních povinností. Povinnosti uložené
ustanoveními vyhlášky, které jsou v rozporu se zákonem, nelze
považovat za právní povinnosti a nelze je tedy ani v případě
jejich nedodržení sankcionovat. Ustanovení čl. 3 odst. 2,
konkrétně slova "čl. 2", napadené vyhlášky je tudíž v rozporu se
zákonem. V této souvislosti je třeba poznamenat, že v případě
závažného porušování povinností, vyplývajících pro podnikatele
z právních předpisů, může živnostenský úřad zrušit živnostenské
oprávnění (§ 58 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání,
v platném znění). Vedle sankcí podle přestupkového zákona tedy
může být při porušování práv a povinností uložena i sankce podle
živnostenského zákona. Čl. 4 napadené vyhlášky pak stanoví lhůty k provedení
vyhlášky, především k podání žádosti o souhlas se stanovením
uzavírací hodiny po 22. hodině. Zároveň stanoví nevyvratitelnou
domněnku, že jestliže někdo o souhlas do 15 dnů nepožádá, platí,
že mu souhlas nebyl udělen. I zde je nutno konstatovat, že
stanovení takové lhůty a domněnky je v rozporu se zákonem, neboť
lhůta i domněnka jsou určeny ve vztahu ke splnění povinnosti,
která byla stanovena v rozporu se zákonem. Nemohou tudíž
způsobovat právní následky a samy jsou v rozporu se zákonem. Na základě výše uvedených skutečností dospěl Ústavní soud
k závěru, že ustanovení čl. 2, čl. 3 odst. 2, pokud jde o slova
"čl. 2" a čl. 4 napadené vyhlášky jsou v rozporu s čl. 2 odst. 4,
čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dále s § 13 odst. 2 a § 14 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a proto se zrušují dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Naproti tomu ustanovení čl. 1 napadené vyhlášky jsou
v souladu se zákonem, a proto se návrh v části, která se týká
tohoto článku, zamítá. Uvedeným vyhlášením se stává nález vykonatelným.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 2. dubna 1996