O zrušení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích - přezkum rozhodnutí o přestupku soudem
52/2001 Sb. N 8/21 SbNU 55
O zrušení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích - přezkum rozhodnutí o přestupku soudem
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu
rozhodlo dnešního dne ve věci návrhu
Ph.Dr. V. H., na zrušení ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, za
účasti účastníků řízení Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu
České republiky a vedlejšího účastníka řízení, Okresního soudu
v Lounech, takto:
Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 28. února 2002. Odůvodnění
Navrhovatel dne 4. 2. 2000 podal ústavní stížnost směřující
proti rozhodnutí o přestupku Policie ČR - dopravního inspektorátu
Městského ředitelství Brno ze dne 6. 10. 1999, sp. zn. MRBM-1216/DI-PŘ-99, kterým bylo v přestupkovém řízení rozhodnuto
o přestupku, a navrhovateli byla uložena pokuta ve výši 2000 Kč
a stanovena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 500 Kč podle
ustanovení § 22 odst. 2 zákona č. 200/1990, o přestupcích, ve
znění pozdějších předpisů. Ústavní stížnost dále směřovala i proti
rozhodnutí Policie ČR - dopravního inspektorátu Správy
Jihomoravského kraje v Brně ze dne 7. 12. 1999, sp. zn. PJM-890/DS-odv-99, kterým bylo zamítnuto odvolání navrhovatele
proti rozhodnutí o přestupku. S ohledem na ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, podal navrhovatel spolu s ústavní stížností návrh na
zrušení tohoto ustanovení. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, znemožňuje přezkum
výše uvedených rozhodnutí soudem, neboť se jedná o přestupek
kvalifikovaný dle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích, ve
znění pozdějších předpisů, za který nelze uložit pokutu vyšší než
2 000 Kč nebo zákaz činnosti. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů zní:
§ 83
Přezkoumávání rozhodnutí o přestupku soudem
(1) Soud nepřezkoumává rozhodnutí o přestupku, za nějž nelze
uložit pokutu vyšší než 2000 Kč nebo zákaz činnosti; to neplatí,
bylo-li vysloveno propadnutí věci nebo zabrání věci, jejíž hodnota
přesahuje částku 2000 Kč. Navrhovatel má za to, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno
jeho právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"),
publikované pod č. 209/1992 Sb., a závazné dle čl. 10 Ústavy ČR,
které vyžaduje, aby byla zajištěna alespoň jedna instance, která
je buď soudem nebo jiným nezávislým a podle zákona ustanoveným
orgánem a která věc projedná v plné jurisdikci a bude tedy nalézat
také o otázkách skutkových. Vzhledem k tomu, že Úmluva má přednost
před zákonem, využil navrhovatel možnosti dané mu stanovením § 64
odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")
a spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení ustanovení §
83 odst.
1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů. Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu
posoudil splnění podmínek podle ustanovení § 74 zákona o Ústavním
soudu. Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným
navrhovatelem, který byl řádně zastoupen, návrh není nepřípustný
a Ústavní soud byl k jeho projednání příslušný. Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé
aplikace ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát
Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky ustanovení §
78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Proto řízení o ústavní
stížnosti svým usnesením ze dne 29. 2. 2000, č. j. II. ÚS
71/2000-9, přerušil a návrh na zrušení ustanovení § 83 odst. 1
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, postoupil plénu Ústavního
soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR
ve výši 2000 Kč za údajný dopravní přestupek, když dle tvrzení
policisty dne 1. 6. 1999 v 17.34 hod. jako řidič osobního
motorového vozidla tovární značky RENAULT Espace, SPZ: BZL 50-40,
jel v Brně po ulici, kde je povolena nejvyšší rychlost 60
km/hod., rychlostí 80 km/hod. Tato rychlost byla naměřena, dle
závěrů policejních orgánů, měřícím zařízením Ramer 7M-VB. Ve
skutečnosti, že celý závěr správního orgánu o vině navrhovatele
byl postaven pouze na tvrzení jednoho policisty, který tímto svým
tvrzením dokladoval přestupek stěžovatele proti bezpečnosti
a plynulosti silničního provozu, spatřuje navrhovatel porušení
základních zásad správního řádu obsažených v ustanovení § 3 odst.
4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, které stanoví, že
rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného
stavu věci a dále zásady, že řízení je třeba vést tak, aby
posilovalo důvěru občanů ve správnost rozhodování, aby přijatá
rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla občany a organizace
k dobrovolnému plnění jejich povinností.
12/2000, byl odmítnut návrh navrhovatele Okresního soudu v Lounech
na zrušení ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, s tím, že navrhovatel
má podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu právo
účastnit se jednání o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník.
Poté se Ústavní soud obrátil na účastníky řízení, a to
Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR, na Senát Parlamentu ČR, a na
vedlejšího účastníka řízení Okresní soud v Lounech, s žádostí
o písemné vyjádření k návrhu, když účastníkem řízení je též ten,
kdo zákon nebo jiný předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal
a vedlejším účastníkem oprávněný navrhovatel, jehož návrh byl
odmítnut jako nepřípustný, neboť Ústavní soud v téže věci již
jedná.
Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR se vyjádřil její
předseda Prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl, že při
posuzování návrhu sehrává podstatnou roli nález Ústavního soudu č.
2/2000 Sb., na který se ve svém podání odvolává i navrhovatel.
Tímto nálezem byla ke dni vyhlášení zrušena část ustanovení § 248
odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu,
ve znění pozdějších předpisů, čímž byl zredukován rozsah
rozhodnutí správních orgánů, které se v rámci správního soudnictví
nepřezkoumávají. V závěru odůvodnění se Ústavní soud zabýval
i otázkou přezkoumatelnosti pořádkových pokut ve srovnání
s peněžitými tresty, ukládanými podle ustanovení § 53 trestního
zákona, a které jsou v režimu čl. 6 Úmluvy, a došel k závěru, že
"není rozumný důvod, proč by tomu tak nemělo být i v případě
pořádkových pokut i přestupků, a to i těch, u nichž pokuta
nedosáhne stanovené výše podle § 83 odst. 1, protože každá sankce
za přestupek je v režimu Úmluvy". Důvodová zpráva k přestupkovému
zákonu konstatuje, že se navrhuje přezkoumání správního rozhodnutí
o přestupku soudem, ne však u všech, ale pouze u těch, které mají
závažnější ekonomický dopad na přestupce za předpokladu, že tato
osoba využila předtím řádného opravného prostředku podle správního
řádu. Zavedení tohoto institutu je podle důvodové zprávy žádoucí
v zájmu zabezpečení zákonnosti v rozhodování a při sjednocování
postupu správních orgánů nezávislým státním orgánem. Zákon
o přestupcích byl schválen potřebnou většinou členů zákonodárného
sboru dne 17. 5. 1990, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli
a řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit
stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý
zákon je v souladu s Ústavou ČR, ústavním pořádkem a právním
řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem
posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Za Senát Parlamentu ČR se vyjádřila jeho předsedkyně Ph.Dr.
Libuše Benešová, která uvedla, že ustanovení § 83 odst. 1 je
součástí zákona o přestupcích ode dne přijetí tohoto zákona Českou
národní radou, t. j. dne 17. 5. 1990, a doznalo do současnosti
jediné změny, uskutečněné zákonem č. 67/1993 Sb., který byl přijat
dne 27. 1. 1993. Uvedená novela změnila v citovaném ustanovení
výše zmíněnou podmínku pro přezkoumání rozhodnutí o přestupku
soudem z pozice "byla uložena pokuta vyšší" na pozici "za nějž lze
uložit pokutu vyšší". Platná právní úprava zákonodárství v České
republice je dána Ústavou ČR, která nabyla účinnosti dnem 1. 1.
1993. Ústava ČR v čl. 15 stanoví, že zákonodárná moc náleží
Parlamentu, který je tvořen Poslaneckou sněmovnou a Senátem.
K ustavení Senátu jako druhé z komor Parlamentu však nedošlo dnem
nabytí účinnosti Ústavy ČR, ale později. První volby do Senátu se
konaly v listopadu 1996. Poté prezident republiky v souladu s čl.
107 odst. 2 Ústavy ČR svým rozhodnutím ze dne 29. 11. 1996,
publikovaným pod č. 292/1996 Sb., svolal zasedání Senátu
a stanovil den jeho zahájení na 9. 12. 1996. Ustavující schůze
Senátu se konala ve dnech 18. až 20. 12. 1996. Z porovnání výše
uvedených skutečností vyplývá, že zákony, které zakládají
(novelizují) návrhem napadené ustanovení, byly přijaty (vydány)
před ustavením Senátu. Protože v souladu s čl. 106 Ústavy ČR se
dnem účinnosti Ústavy ČR Česká národní rada stala Poslaneckou
sněmovnou a v souladu se stejným ustanovením tato komora
vykonávala do doby ustavení Senátu jeho funkce, přísluší
s přihlédnutím k ustanovení § 69 zákona o Ústavním soudu,
Poslanecké sněmovně rovněž obsahové vyjádření k předmětné věci.
Okresní soud v Lounech, jako vedlejší účastník řízení, ve
svém vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 15. 5. 2000 uvedl, že
podle ustálené soudní praxe Evropského soudu pro lidská práva se
pojem trestního obvinění podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy
vztahuje na obvinění z protiprávního jednání, jehož postih je
vnitrostátními právními předpisy definován jako preventivní
a zároveň i represivní opatření veřejné moci a za jehož spáchání
se ukládá sankce, kterou se citelně zasahuje do občanských práv
odpovědného subjektu, přičemž tento zásah nemusí spočívat pouze
v odnětí svobody, ale například i v zaplacení pokuty. Podle takto
stanovených kritérií má v našem právním řádu povahu trestního
obvinění i obvinění z jakéhokoliv přestupku, jehož skutková
podstata je obsažena v zákoně o přestupcích či jiném zákoně, a to
bez ohledu na výši sankce, jaká může být osobě obviněné
z přestupku uložena. Tento názor vyplývá z definice pojmu
přestupku, jakož i z charakteru a druhu sankcí, které lze za
přestupek uložit (§ 2 odst. 1, § 11 zákona o přestupcích).
Napadené ustanovení zákona o přestupcích je v rozporu i s čl. 36
odst. 1 a 2 Listiny a čl. 1, 4 Ústavy ČR. Odepření soudního
přezkumu u specifikovaných přestupků způsobuje také nerovnost
v právech osob, které jsou uznány vinnými z přestupku, přičemž
tato nerovnost nemá v demokratickém právním státě žádné legitimní
opodstatnění. Tím dochází i k porušení ustanovení čl. 1 Listiny.
Navíc může nastat situace, kdy osoba je jedním rozhodnutím uznána
vinnou ze spáchání několika přestupků, z nichž některé podléhají
soudnímu přezkumu a rozhodnutí o nich mohou být tedy soudem
zrušena, a jiné, méně závažné, jsou ze soudního přezkumu vyloučena
a rozhodnutí o nich zůstávají nedotčena, což způsobuje těžko
řešitelné problémy. Podle názoru Okresního soudu v Lounech je tak
ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve
znění pozdějších předpisů, v rozporu s ústavními zákony
a mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Proto Okresní soud
v Lounech navrhl zrušení napadeného ustanovení zákona
o přestupcích.
předpisů posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu podle
hledisek obsažených v ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu, tj. z hlediska jejich souladu s ústavními zákony,
mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR.
Pokud jde o ústavnost obsahu ustanovení § 83 odst. 1 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů,
dospěl Ústavní soud k závěru, aniž by považoval za nutné zkoumat
všechny ústavní aspekty tohoto problému, že jde především
o porušení rovnosti v právech vůči veřejné moci podle čl. 1
Listiny ve spojení s porušením práva na spravedlivý proces podle
čl. 6 odst. 1 Úmluvy a napadené ustanovení není v souladu ani
s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z důvodu porušení práva na soudní
a jinou právní ochranu a stejně tak je v rozporu s čl. 1 a čl. 4
Ústavy ČR a návrhu je proto třeba vyhovět.
Článek 1 a 4 Ústavy ČR zní:
1. Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní
stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. 4.
Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.
Článek 1 Listiny zní:
Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.
Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné,
nepromlčitelné a nezrušitelné.
Článek 36 odst. 1 a 2 Listiny upravuje právo na soudní
a jinou právní ochranu a zní:
1. Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech
u jiného orgánu. 2.Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby
přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání
rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Článek 6 Úmluvy upravuje právo na spravedlivý proces
a odstavec 1 tohoto článku pak zní:
1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě,
veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným
soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění
proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk
a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části
procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní
bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují
zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo,
v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem
ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům
spravedlnosti.
Jak vyplývá z výše citovaných ustanovení, právo na
spravedlivý proces, jehož podstatnou složkou je právo na
projednání věci nezávislým soudem, zaujímá v demokratické
společnosti význačné místo. Dotčená osoba musí mít možnost nechat
rozhodnutí přijaté proti ní přezkoumat soudem, který splňuje
záruky čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V projednávaném případě však
navrhovatel neměl možnost nechat přezkoumat rozhodnutí o přestupku
nezávislým a nestranným soudem.
Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů
veřejné správy je možné v případě, že tak stanoví zákon. Není to
však možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají
základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy ČR a mezinárodních
smluv podle čl. 10 Ústavy ČR. Jakýkoli jiný postup je v rozporu
s čl. 6 odst. 1 a 2 a čl. 4 Ústavy ČR. Každá fyzická i právnická
osoba má v České republice ústavně zaručené právo na spravedlivý
proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V případě rozhodnutí o přestupcích však toto právo ustanovení
§ 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, nezaručuje, neboť je jím odňato právo nechat
přezkoumat rozhodnutí orgánu veřejné správy nezávislým
a nestranným soudem.
Ústavní soud v tomto případě vyšel i z judikatury Evropského
soudu pro lidská práva ve Štrasburku (např. rozsudek ve věci Lauko
proti Slovensku ze dne 2. 9. 1998, rozsudek ve věci Kadubec proti
Slovensku z 2. 9. 1998), podle které v případech, kdy stěžovatel
neměl možnost nechat přezkoumat rozhodnutí o přestupku nezávislým
a nestranným soudem, bylo právo stěžovatele na projednání jeho
záležitosti nezávislým a nestranným soudem zneuznáno, čl. 6 odst.
1 Úmluvy je aplikovatelný a byl porušen.
V režimu čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy jsou tedy
i přestupky, za které nelze uložit pokutu vyšší než 2000 Kč nebo
zákaz činnosti. Proto ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990
Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které ze
soudního přezkumu vylučuje rozhodnutí o přestupku, za nějž nelze
uložit pokutu vyšší než 2000 Kč nebo zákaz činnosti, s výjimkou
těch případů, kdy bylo vysloveno propadnutí věci nebo zabrání
věci, jejíž hodnota přesahuje částku 2000 Kč, je v rozporu
s ustanovením čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy.
Napadené ustanovení zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů, je v rozporu i s čl. 36 odst.
1 a 2 Listiny. Vyloučení soudní ochrany u přezkumu rozhodnutí ve
věcech některých přestupků totiž zasahuje do základního práva na
soudní ochranu a ve svém důsledku je pak v kolizi i s čl. 1 a 4
Ústavy ČR.
Ústavní soud se již dále nezabýval dalšími námitkami
navrhovatele, týkajícími se zásady spolehlivě zjištěného stavu
věci, zásady, že řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru
občanů ve správnost rozhodování, aby přijatá rozhodnutí byla
přesvědčivá a vedla občany a organizace k dobrovolnému plnění
jejich povinností, když jediným řešením je zrušení ustanovení §
83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, a umožnění tak soudní kontroly rozhodnutí
o přestupcích vydaných v oblasti správního práva.
Ze všech uvedených důvodů plénum Ústavního soudu konstatuje,
že ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů, je protiústavní a proto Ústavní soud
rozhodl o jeho zrušení.
Ústavní soud si je vědom změny právní situace, kterou vyvolá
jeho rozhodnutí o zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a proto napadené
ustanovení zrušil ke dni 28. 2. 2002.
Poučení:
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 17. 1. 2001