kých hnutích, ve znění zákona č. 68/1993 a zákona č. 117/1994 Sb. (v textu též „zá- kon o politických stranách“) K pozastavení činnosti politických stran nesmí docházet v zákonetn vy- mezené ochranné době, která se váže na konání celostátních voleb do ně- kterého ze zastupitelských sborů ($ 15 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdru- žování v politických stranách a v politických hnutích). Podle principu ústavně konformní interpretace právních předpisů je toto ustanovení nut- no vykládat tak, že pozastavit činnost politické strany nelze ani v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Evropského parlamentu do desátého dne po posledním dni těchto voleb.
Důvodem existence této ochranné do- by je zamezit potenciálnímu zásahu do svobodné soutěže politických stran 500 v okamžiku, kdy se strany nejvíce aktivizují a kdy plní svoji základní funk- ci. Od okamžiku vyhlášení voleb až do jejich skončení má přednost princip svobodné soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reg- lementaci činnosti politických stran.
Podle ustanovení $ 4 písm. a) zákona o politických stranách nemohou vznikat a vyvíjet činnost strany a hnutí, které po- rušují ústavu a zákony nebo jejichž cí- lem je odstranění demokratických zá- kladů státu. Z ustanovení $ 18 odst. 1 stejného zákona vyplývá povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dub- na Poslanecké sněmovně k informaci vý- roční finanční zprávu v členění konkre- tizovaném pod body a) až e) tohoto usta- novení. Podle ustanovení $ 14 odst. 1 zá- kona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu pozastavena, jestli- že je jejich činnost v rozporu s $ l1až$5, $ 6 odst. 5 a $ 17 až $ 19 zákona nebo se stanovami.
Ustanovení $ 15 odst. 1 zákona o po- litických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí a o znovuobno- vení jejich činnosti Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do třiceti dnů od do- ručení podnětu, může návrh podat pre- zident republiky. O návrhu na rozpuš- tění politické strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší správ- ní soud v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu pátého soudního řádu správ- ního.
Podle ustanovení $ 96 s. ř. s. rozho- duje soud o návrhu na rozpuštění poli- tické strany nebo politického hnutí podle skutkového stavu, který tu je v do- bě rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení $ 15 odst. 2 zá- kona o politických stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit „nelze v době ode dne vyhláše- ní celostátních voleb do Poslanecké sně- movny, Senátu, zastupitelstev měst a ob- cí a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků do desátého dne po posledním dni těchto voleb.
To ne- 501 217 platí, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu s $ 4“. Prezident republiky rozhodnutím ze dne 5. 2. 2004 vyhlásil volby do Evrop- ského parlamentu a stanovil jejich koná- ní na dny 11. a 12. 6. 2004. Protože podle ustanovení $ 3 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamen- tu a o změně některých zákonů, se za vy- hlášení voleb považuje den, kdy byla ro- zeslána částka Sbírky zákonů, v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vy- hlášení voleb uveřejněno, a jelikož v da- ném případě bylo citované rozhodnutí publikováno v částce 18 Sbírky zákonů pod č. 55, která byla rozeslána dne 10.
2. 2004, je nutno konstatovat, že právě ten- to den je dnem vyhlášení voleb do Ev- ropského parlamentu. Podle ustanovení $ 94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti politické strany a hnutí nepří- pustný, byli podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost poli- tické strany nebo politického hnutí po- zastavit nebo je rozpustit. Byl-li však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší. V souzené věci Nejvyšší správní soud především konstatuje, že smyslem insti- tutu pozastavení činnosti politické stra- ny je vytvořit právní rámec pro nápravu vadného stavu, a pokud k této nápravě ve stanovené lhůtě nedojde, k následné- mu podání návrhu na rozpuštění strany.
Podle ustanovení $ 14 odst. 2 zákona o politických stranách totiž mohou stra- ny a hnutí při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu 0 pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku. Trvají-li 502 i nadále skutečnosti, pro které byla čin- nost strany pozastavena, podají orgány uvedené v ustanovení $ 15 tohoto záko- na žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany. Podle ustanovení $ 14 odst. 3 zákona platí, že pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, kte- rý byl důvodem pro pozastavení činnos- ti strany a hnutí, považuje se Činnost stra- ny a hnutí za řádně obnovenou dnem, kterým byla stanovená povinnost uzná- na za splněnou příslušným orgánem.
Při rozhodování o návrhu na pozasta- vení činnosti politické strany je nutno vycházet z ústavních limitů, představo- vaných zejména ustanoveními čl. 5 Ústa- vy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Z citovaných článků vy- plývá, že politický systém ČR je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respek- tujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají právo zaklá- dat politické strany a sdružovat se v nich a výkon těchto práv lze omezit jen v pří- padech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bez- pečnosti a veřejného pořádku, předchá- zení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (čl.
20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava všech politic- kých práv a svobod a její výklad a pou- žívání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v de- mokratické společnosti (čl. 22 Listiny). Na základě shora uvedeného je zřej- mé, že k pozastavení činnosti politic- kých stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době ($ 15 odst. 2 zákona o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do ně- kterého ze zastupitelských sborů. Důvo- dem existence této ochranné doby je za- mezit potenciálnímu zásahu do svobod- né soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce aktivi- zují a kdy plní svoji základní funkci.
Smy- sl politických stran totiž spočívá přede- vším v tom, že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci vo- lebního procesu rozhodujícím způso- bem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním kor- poracím privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na je- jich fungování existenční zájem. Pokud však dojde k pozastavení činnosti poli- tické strany, je tato politická strana z vo- lebního procesu vyloučena, neboť ne- může podat ani kandidátní listinu (viz např. $ 21 odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb.) a může činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí o pozastavení činnosti.
Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení vo- leb, kdy začíná vlastní a právem vymeze- ný volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti poli- tických stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým stranám ve zmíněném smyslu. S tím koresponduje rovněž skuteč- nost, že pozastavit činnost politických stran nebo je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je čin- nost strany a hnutí v rozporu s $ 4 záko- na o politických stranách.
Jak judikoval Ústavní soud ČR (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace $ 4 písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto ta- ké nemohou činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily ně- který zákon, ale takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen pr- vek trvalosti, perpetuálního chování po- litické strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušo- váním zákonů se chová způsobem ohro- žujícím demokratické základy státu“.
Z dikce ustanovení $ 4 zákona o politic- kých stranách přitom vyplývá hned ně- kolik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou vyvíjet činnost, přičemž v kon- krétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé intenzity. Je pak úko- lem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit. Nejvyšší správní soud proto konsta- tuje, že ustanovení $ 15 odst. 2 zákona o politických stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stra- nám v období celostátních voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické strany s $ 4 tohoto zá- kona.
Tuto výjimku je však nutno inter- pretovat restriktivním způsobem, a to — v kontextu výše uvedených ústavních maxim - tak, že činnost stran a hnutí je možno i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou zasahující a ohro- žující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o uzurpaci politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratické- ho právního státu).
V takovýchto výji- mečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností politic- kých stran, a to i ve zmíněném ochran- ném období. Jak však vyplývá z podstaty rozhodované věci, porušení ustanovení $ 4 písm. a) zákona o politických stra- 503 218 nách spatřuje navrhovatel výhradně v porušení $ 18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit každo- ročně do 1. dubna Poslanecké sněmov- ně k informaci úplnou výroční finanční zprávu. Ve skutečnosti tedy namítaný konkrétní důvod pro pozastavení čin- nosti odpůrce spočívá v $ 18 zákona a citovaný $ 4 má v tomto smyslu toliko subsidiární význam.
Lze proto - v obec- né rovině - uzavřít, že u rozhodování o návrzích na pozastavení činnosti poli- tické strany v těchto případech plně pla- tí zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze v této době pozastavit činnost po- licické strany z důvodu porušení $ 18 zá- kona o politických stranách. V daném případě nicméně byly vy- hlášeny volby do Evropského parlamen- tu, které v citovaném ustanovení $ 15 odst. 2 zákona o politických stranách vý- slovně zmíněny nejsou. Nejvyšší správní soud zastává názor, že důvod absence vý- slovné úpravy těchto voleb ve zmíněné zákonné dikci nespočívá v úmyslu záko- nodárce, nýbrž že se jedná o případ tzv. opomenutí (mlčení) zákonodárce.
Pro tento závěr svědčí několik skutečností. Především metodou výkladu e ratione legis je možno dospět k závěru, že neexi- stuje žádný přesvědčivý důvod, proč by se postup podle ustanovení $ 15 odst. 2 zákona o politických stranách měl odli- šovat v případě voleb do Evropského parlamentu od všech ostatních typů ce- lostátních voleb konaných v České re- publice. Jestliže totiž ratio předmětného ustanovení spočívá (viz výše) především v tom, aby státní moc nezasahovala do svobodné soutěže politických sil v obdo- bí, kdy aktivity politických subjektů kul- minují a kdy by tímto zásahem došlo k vyřazení politické strany z volebního procesu, nelze v případě voleb do Ev- ropského parlamentu, majících napros- to srovnatelnou povahu a význam jako volby ostatní, z tohoto principu činit vý- jimku.
V daném případě je tedy namístě postupovat podle principu ústavně kon- formní interpretace právních předpisů. To konkrétně znamená, že když je cito- vané zákonné ustanovení provedením ústavních norem a principů (především čl. 22 Listiny), avšak toto ustanovení vý- slovně nepamatuje na všechny skutkově a právně srovnatelné případy, je nutno extenzivním výkladem tuto normativní úpravu vztáhnout i na případy opome- nuté, neboť v opačném případě by apli- kací prosté gramatické dikce zákona zjevně došlo k porušení ústavnosti.
Nej- vyšší správní soud proto dospívá k závě- ru, že ustanovení $ 15 odst. 2 zákona o politických stranách je nutno vykládat tak, že pozastavit činnost nelze ani v do- bě ode dne vyhlášení celostátních voleb do Evropského parlamentu do desátého dne po posledním dni těchto voleb. (ček)
Vláda České republiky proti politické straně R. o pozastavení činnosti politické
Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podaný návrh není důvodný.
Z údajů obsažených ve spise (konkrétně z citovaného usnesení Poslanecké sněmovny) je patrno, že odpůrce nesplnil zákonem uložené povinnosti, když opakovaně v zákonem stanoveném termínu nepředložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávu za rok 2001 a nesplnil tak zákonnou povinnost stanovenou v ustanovení § 18 odst. 1 zákona o politických stranách, přičemž nesplnění této povinnosti představuje zvláštní a samostatný důvod, pro který může Nejvyšší správní soud rozhodnout o pozastavení činnosti strany.
Soud nicméně vycházel soud z ustanovení § 96 s. ř. s., podle něhož o návrhu na pozastavení činnosti politické strany rozhoduje soud podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu. Primárním smyslem institutu pozastavení činnosti politické strany je totiž vytvořit právní rámec pro nápravu vadného stavu, a pokud k této nápravě ve stanovené lhůtě nedojde, k následnému podání návrhu na rozpuštění strany. Za situace, kdy politická strana po podání návrhu na pozastavení činnosti svým aktivním jednáním vadný stav sama napraví, je však zjevně protismyslné její činnost pozastavovat, neboť v opačném případě by nebyl respektován účel tohoto právního institutu.
Na této skutečnosti nic nemění ani to - jak uvádí navrhovatel - že zatím nebylo přijato příslušné usnesení Poslanecké sněmovny PČR, které by konstatovalo úplnost uvedených výročních finančních zpráv. Z dikce zákona je totiž zřejmé, že výroční finanční zprávy jsou Poslanecké sněmovně předkládány „k informaci“ a slouží zejména k naplnění principu transparentnosti financování politických stran jakožto základních prvků, na kterých je založen celý politický systém (čl. 5 Ústavy ČR). Význam usnesení Poslanecké sněmovny o tom, že strana odstranila protizákonný stav, je dán v případě, kdy již došlo k pravomocnému pozastavení činnosti této strany a kdy tímto usnesením byla stanovená povinnost Poslaneckou sněmovnou uznána za splněnou.
Tímto rozhodnutím se činnost strany považuje za řádně obnovenou (§ 14 odst. 3 zákona o politických stranách). V případě, kdy k pozastavení činnosti nedošlo a byl v tomto směru toliko podán příslušný návrh, takovýto význam usnesení Poslanecké sněmovny nemá a není důvodné, aby soud vyčkával schválení tohoto usnesení, tzn. aby fakticky podmiňoval rozhodnutí ve věci předmětným rozhodnutím Poslanecké sněmovny. Pro takový postup není dána zákonná opora a nebyl by ani v souladu s účelem zákona. O tom svědčí kupř.
ustanovení § 20a odst. 2 písm. c) zákona o politických stranách, podle něhož výplatu příspěvku na činnost Ministerstvo financí pozastaví, jestliže „byla podána žaloba podle § 15.“ Je tedy zřejmé, že již samotné podání návrhu na pozastavení činnosti politické strany může v konkrétním případě pro dotčenou stranu představovat významný zásah do její činnosti a je proto nanejvýš důležité o těchto návrzích rozhodovat bez zbytečného odkladu. Vyčkávání na příslušné rozhodnutí Poslanecké sněmovny by takovýto zbytečný odklad mohlo představovat, přičemž tuto otázku je navíc nutno vidět i v ústavním kontextu dělby státní moci, kdy je zásadně nevhodné, aby nezávislý soudní orgán de facto podmiňoval svoje rozhodnutí předchozím vydáním rozhodnutí orgánu moci zákonodárné.
Nejvyšší správní soud proto návrh vlády ČR na pozastavení činnosti politické strany ROI ČR zamítl, přičemž tak učinil se souhlasem účastníků řízení bez nařízení jednání (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., když úspěšnému odpůrci podle obsahu spisu náklady řízení nevznikly a neúspěšný navrhovatel právo na náhradu nákladů řízení nemá.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku je přípustná obnova řízení za podmínek uvedených v § 111 a násl. s. ř. s. Návrh na obnovu řízení lze podat k Nejvyššímu správnímu soudu ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy ten, kdo obnovu řízení navrhuje, se dozvěděl o důvodu obnovy. Po třech letech od právní moci napadeného rozhodnutí však může být návrh podán jen tehdy, jestliže byl zrušen trestní rozsudek, jímž byl soud při svém rozhodování vázán. V Brně dne 22. 7. 2004
JUDr. Dagmar Nygrínová předsedkyně senátu