I. Lhůta k podání návrhu soudu podle § 65 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. II. Kontrola vybraných vzorků petic ve smyslu § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, resp. nedostatek kontroly celých petic,
není při přezkoumatelném zajištění náhodnosti výběru vzorků v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Obecně je ústavně souladný i soudní přezkum omezený na kontrolu těchto vzorků, nikoliv celých petic. III. Pokud Ministerstvo vnitra odečítá od celkového počtu občanů podepsaných
na petici počet občanů procentuálně odpovídající chybovosti v obou kontrolních
vzorcích ve smyslu § 25 odst. 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky,
vychází z čísla zjištěného zprůměrováním chybovosti z obou vzorků, nikoliv z čísla
zjištěného jejich součtem. IV. Kontrola náhodně vybraných vzorků petic omezená ve smyslu § 25 odst. 5
a odst. 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, na správnost uváděných údajů a nezahrnující ověření pravosti podpisů je vstřícná ke kandidátům a není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. V. Požadavek podpory prezidentské kandidatury peticí podepsanou nejméně 50 000 oprávněných voličů vychází z čl. 56 odst. 5 Ústavy a není protiústavní.
I. Lhůta k podání návrhu soudu podle § 65 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. II. Kontrola vybraných vzorků petic ve smyslu § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, resp. nedostatek kontroly celých petic,
není při přezkoumatelném zajištění náhodnosti výběru vzorků v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Obecně je ústavně souladný i soudní přezkum omezený na kontrolu těchto vzorků, nikoliv celých petic. III. Pokud Ministerstvo vnitra odečítá od celkového počtu občanů podepsaných
na petici počet občanů procentuálně odpovídající chybovosti v obou kontrolních
vzorcích ve smyslu § 25 odst. 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky,
vychází z čísla zjištěného zprůměrováním chybovosti z obou vzorků, nikoliv z čísla
zjištěného jejich součtem. IV. Kontrola náhodně vybraných vzorků petic omezená ve smyslu § 25 odst. 5
a odst. 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, na správnost uváděných údajů a nezahrnující ověření pravosti podpisů je vstřícná ke kandidátům a není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. V. Požadavek podpory prezidentské kandidatury peticí podepsanou nejméně 50 000 oprávněných voličů vychází z čl. 56 odst. 5 Ústavy a není protiústavní.
2013. Rozhodnutím ze dne 23. 11. 2012 odpůrce odmítl kandidátní listinu podle § 26
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
níků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí, které však nemohlo mít a nemělo
vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně a napadeného rozhodnutí, protože oba správní orgány fakticky podle soudem citovaných ustanovení správního řádu
postupovaly. (...)
odst. 2 písm. d) zákona o volbě prezidenta republiky. Zmocněnec připojil ke kandidátní
listině petici s 8 612 podpisovými archy, obsahujícími 63 530 záznamů. S odkazem na
§ 25 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky, tj. pro nedostatek některého z požadovaných údajů nebo jeho neúplné uvedení, od-
půrce nezapočítal 1 564 občanů z uvedeného
počtu. Protože zjistil chybovost u 19,353 %
záznamů, přistoupil odpůrce podle § 25
odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky
k další kontrole podle § 25 odst. 6. Při té zjistil chybovost u 22,953 % záznamů. Následně
odpůrce z počtu 61 966 občanů odečetl počet procentuálně odpovídající součtu chybovosti v obou vzorcích. Dospěl tím k číslu
35 751, tedy nižšímu než zákonem požadovaných 50 000 podpisů.
Navrhovatel se u soudu domáhal registrace své kandidátní listiny. Především namítal
protiústavnost
lhůty pro podání návrhu
u soudu. Obecná lhůta pro podání žaloby podle soudního řádu správního je dva měsíce
(§ 72 s. ř. s.). Navrhovatel poukázal na nepřiměřený rozdíl lhůty pro podání návrhu mezi
obecnou lhůtou a zvláštní lhůtou v jeho případě. Tento rozdíl podle něj fakticky vede
k zamezení přístupu k soudu. Navrhovatel
pro srovnání poukázal na třídenní lhůtu pro
podání stížnosti proti usnesení vyšetřovacího orgánu v trestních věcech a na nález
Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn.
IV. ÚS 1167/11. Z uvedeného důvodu navrhl
předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti zákona o volbě prezidenta
republiky.
Dále navrhovatel brojil proti důvodům
odmítnutí kandidátní listiny. Vytkl odpůrci
nevhodnou a matematicky nesprávnou metodiku zpracování náhodných vzorků s nedefinovaným rozdělením chybovosti a nezpracovatelností statistických dat. Navrhovatel
tvrdil, že vybraný vzorek nesplňuje kritéria
pro stanovení kontrolních vzorků ve smyslu
náhodných vzorků, čímž došlo k zásadnímu
zkreslení počtu platných hlasů.
Navrhovatel vytkl odpůrci také zpracování vzorků a protestoval proti závěru založenému na součtu chybovosti obou vzorků dohromady, namísto jejího zprůměrování. Navíc
tvrdil, že existence dvou možností výpočtového vzorce, vedoucí k diametrálně odlišným
výsledkům, zpochybňuje ústavní konformitu
zákona o volbě prezidenta republiky. Při
zprůměrování chybovosti by byl počet podporovatelů navrhovatele 48 858 osob.
Pochyby navrhovatele vyvolala i výrazně
odlišná chybovost druhého vzorku ve srovnání s prvním vzorkem. Navrhovatel se domníval, že se mohlo jednat o nedostatek náhodnosti výběru vzorků nebo o důsledek jiného
vyhodnocování druhého vzorku, např. jinou
metodikou, jinou přísností kritéria chybovosti apod. Perspektivou statistické pravděpodobnosti navrhovatel považoval výsledek za
nepravděpodobný a poukázal i na to, že pouze u dvou kandidátů byla chybovost druhého
vzorku menší než chybovost prvního vzorku.
Pokud by byla chybovost druhého vzorku navrhovatele stejná jako chybovost jeho prvního vzorku, bylo by navrhovateli započítáno
49 973 hlasů, kdyby v případě druhého vzorku
došlo k poklesu chybovosti, byl by výsledek
pro navrhovatele ještě podstatně příznivější.
Dále navrhovatel nabídl soudu různé
možnosti výkladu § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Podle první
z nich se postup odpůrce odvíjel od 3% chybovosti ve vztahu k vzorku 8 500 položek, tedy 255 chyb, v tom případě 254 chyb a méně
vede k odpočtu pouze tohoto absolutního
čísla, zatímco rozdíl jediné chyby, tj. 255 chyb
a více může vést k odečtu tisíců podpisů. To
navrhovatel považoval za rozporné s účelem
zákona a za protiústavní. Druhým výkladem
navrhovatel vztáhl 3% chybovost ke všem
podpisům na petici, tedy při 60 000 podpisech dovozoval, že by kontrolní vzorek musel
vykázat 1 800 chyb namísto 255.
Na základě popsaných úvah ve vztahu
k matematickým a statistickým postupům se
navrhovatel domníval, že jeho kandidátní listina měla být přijata. Navrhl také ustanovení
znalce, resp. znaleckého ústavu, který by se
vypořádal se všemi námitkami k matematickému postupu, tyto postupy vysvětlil a aplikoval „pro dané výpočty“.
Druhý okruh námitek navrhovatele se odvíjel od pochybností při vyřazování petentů.
Zde polemizoval zejména s vyřazováním petentů z důvodu chyby v adrese a s tím, že bydliště mělo být vyplněno podle trvalého bydliště, přičemž tento požadavek byl formulován
pouze malým písmem na dolním okraji stránky. Navíc tento údaj má ve smyslu zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, nicotný charakter, neboť z něj
vyplývají pouze skutečnosti evidenčního
charakteru. Občan je identifikován svým jménem, příjmením a datem narození, resp. nezaměnitelným rodným číslem. Zákon dal
ovšem přednost trvalému pobytu před jednoznačným projevem vůle občana a vyškrtnutím těch, kteří neuvedli adresu trvalého
pobytu nebo ji uvedli nesprávně, popřel jejich ústavně zaručená práva.
Navrhovatel poukázal i na „lehkomyslnost“, s níž odpůrce přistoupil k rozhodování. V té souvislosti zmínil obtíže s identifikací
trvalého bydliště prezidentského kandidáta
Miloše Zemana a to, že zástupkyni navrhovatele odpůrce oznámil, že dodala 128 podpisů,
přestože toto číslo odpovídalo počtu dodaných podpisových archů.
V souvislosti s vyřazováním petentů navrhovatel zpochybnil porovnávání údajů z petic s údaji v Centrálním registru obyvatel. Tvrdil, že do tohoto souboru dat vytvořeného
státní správou občan prakticky nemá možnost nahlédnout, navíc chybovost dalších registrů vedených státní správou vede k nedůvěře v jeho obsah. Při postupu podle zákona
o volbě prezidenta se pak vyškrtnutý petent
ani nedozví, že jím uvedené údaje byly shledány nepravdivými a nemůže se bránit proti
vyřazení.
Posledním okruhem námitek navrhovatel
brojil proti právnímu hodnocení věci. Zákon
o volbě prezidenta republiky považoval za
nesrozumitelný a protiústavní, svobodnou
soutěž politických sil, resp. kandidátů na
funkci prezidenta, za omezenou zbabělým
právním formalismem odpůrce. Postup Parlamentu České republiky při přijetí zákona
o volbě prezidenta považoval navrhovatel za
výsledek neznalosti Ústavy nebo jejího úmyslného ignorování.
Navrhovatel se také domníval, že mu zákon o volbě prezidenta republiky (i vyhláška
č. 294/2012 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o volbě prezidenta republiky)
ukládají nesplnitelnou povinnost. Kandidát
na prezidenta nemůže nijak ověřit pravost
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
údajů uváděných v petici ani zabránit uvádění nepravdivých údajů, ale zároveň je za jejich správnost odpovědný a může být trestán
vyloučením kandidatury. Zákon nesmí ukládat občanovi nesplnitelné. Zákon je projevem privatizace státní moci, neboť stát se vyloučil z organizace sběru podpisů, aniž by dal
zároveň kandidátovi odpovídající oprávnění
veřejné moci.
V rámci úvah o právním hodnocení navrhovatel vznesl otázku protiústavnosti i ústavního zákona č. 71/2012 Sb., kterým se mění
ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a kterým byla do právního řádu České
republiky zavedena přímá volba prezidenta.
V té souvislosti hodnotil množství potřebných podpisů jako nepřiměřeně omezující
a pro srovnání poukázal na slovenskou a rakouskou úpravu.
Pro případ, že by soud nepředložil věc
Ústavnímu soudu, domáhal se navrhovatel
přepočítání všech údajů všech petentů nebo
po vypořádání všech námitek změny rozhodnutí odpůrce o odmítnutí kandidátní listiny
navrhovatele a rozhodnutí o její registraci.
Odpůrce uvedl, že veškeré důvody, které
jej vedly k odmítnutí kandidátní listiny navrhovatele, jsou uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. Lhůtu pro podání návrhu a její délku odpůrce zasadil do kontextu lhůt pro vyhlášení
a konání volby prezidenta republiky. Poukázal také na shodné lhůty v ostatních volebních zákonech a upozornil i na rozhodnutí
Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2002, sp. zn. II.
ÚS 330/02.
K namítaným matematickým pochybením odpůrce nejprve upozornil na formulační nedokonalost námitky. Dále s odkazem na
odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že navrhovatel nepochopil postup zjišťování výsledného počtu započtených občanů. Zdůraznil,
že nijak neověřoval pravost podpisů na peticích, neboť mu to zákon o volbě prezidenta
republiky neukládá.
Odpůrce uzavřel se společností HewlettPackard, s. r. o., smlouvu o dodávce služeb
„Automatizace ověření petice pro přímou
volbu prezidenta“ (dostupnou na webových
stránkách odpůrce), jejíž součástí je i Metodický pokyn ke kontrole petic (dále jen „Metodický pokyn“). Na základě Metodického pokynu probíhal postupný pseudonáhodný
výběr kontrolního vzorku podle algoritmu lineárního kongruentního generátoru. Odpůrci tedy nemůže být vytýkáno, že nerespektoval matematickou a statistickou vědu a že
nepřizval odborníky z dané oblasti. Zvolená
metoda navíc vylučuje, aby odpůrce zařadil
do kontrolního vzorku zfalšované nebo odvržené archy, které ostatně v případě zjevné falšovanosti mohl vyřadit sám navrhovatel.
Namítl-li navrhovatel chybný postup spočívající v součtu zjištěných procent chybovosti obou vzorků, odpůrce uvedl, že zastává
svůj názor již od doby schvalování zákona
o volbě prezidenta republiky a že jeho interpretace byla popsána i v důvodové zprávě
a promítla se do Metodického pokynu. Odpůrce rovněž zpochybnil zprůměrování chybovosti z obou vzorků s tím, že existují chyby
nezávislé na velikosti vzorku a chyby závislé
na velikosti vzorku, mezi které řadil duplicity.
V případě druhého vzorku dochází k hledání
duplicit i se znalostí prvního vzorku a jejich
počet roste. Prostý průměr obou vzorků proto nevede ke správnému výsledku. V této souvislosti odpůrce rovněž připomněl, že ani
zprůměrování chybovosti by u navrhovatele
nevedlo k překročení hranice 50 000 petentů.
Odpůrce nepovažoval za věrohodné ani
zpochybnění kontroly petic v návaznosti na
rozdílnou chybovost obou vzorků. Odvolal se
přitom na nižší chybovost druhého vzorku
u dvou z kandidátů s tím, že u všech kandidátů byly petice kontrolovány identickým způsobem. Vyšší chybovost u druhých vzorků
většiny kandidátů odpůrce vysvětloval již
zmíněnými duplicitami.
Pokud navrhovatel namítl, že rozdíl jediné chyby mezi 254 a 255 údaji může vést
k odečtu tisíců hlasů, odpůrce podotkl, že
chybovost prvního vzorku navrhovatele činila 1645 záznamů a u druhého vzorku 1951
záznamů. Navíc stanovení určité mezní hranice je obvyklé v řadě předpisů, aniž by kvůli
tomu byly shledány protiústavními. Vztáhl-li
navrhovatel v jednom ze svých výkladů 3%
chybovost nikoliv ke kontrolnímu vzorku, ale
k celkovému počtu petentů, odpůrce namítl
nesmyslnost postupu, který by zkoumal určitou množinu záznamů a jinou množinu bral
jako kritérium chybovosti.
Ke kontrole trvalého pobytu petentů odpůrce uvedl, že akceptoval i záznamy, ve kterých údaje na petici odpovídaly údajům z historie zkoumané osoby v evidenci obyvatel
zpětně až do roku 2011, čímž zohlednil i případné provdání osoby nebo přestěhování
bez včasné změny trvalého pobytu. Na druhé
straně bylo ovšem nutné vycházet i z údajů
o trvalém pobytu, protože pouze zadáním
jména, příjmení a data narození může být
zjištěno i několik desítek osob – navíc se jedná o údaj vyžadovaný zákonem. Ostatně, obdobný požadavek platí i pro volby do Senátu
Parlamentu České republiky, k čemuž odpůrce odkázal i na judikaturu Nejvyššího soudu
a Ústavního soudu.
Odpůrce připustil možné chyby v Centrálním registru obyvatelstva a v Základním registru obyvatel, ale připomněl, že mu využití
těchto registrů ukládá zákon o volbě prezidenta republiky, a podotkl, že se jedná o nejspolehlivější zdroje, z nichž může správní orgán kontrolovat petice. Navíc podle § 4 odst. 4
zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, je referenční údaj považovaný za správný, pokud není prokázán opak nebo pokud
nevznikne oprávněná pochybnost o správnosti referenčního údaje. Odpůrce poukázal
i na to, že v případě řady kandidátů byla chybovost údajů výrazně nižší než u navrhovatele. K námitkám vztahujícím se k ústavnosti samotného zavedení přímé volby prezidenta
do právního řádu České republiky se odpůrce necítil být příslušným.
Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Právní závěry
Nejvyššího správního soudu
[26] Soud posoudil návrh podle jeho obsahu tak, že se navrhovatel v postavení kandidáta domáhá ochrany u soudu proti rozhod-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
nutí o odmítnutí kandidátní listiny (§ 65
odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky).
Podle § 89 odst. 2 s. ř. s. in fine se v takovém
případě lze domáhat vydání rozhodnutí o povinnosti správního orgánu registrovat kandidátní listinu. Takto soud vyložil i zjevně nesprávný petit navrhovatele: soud nemá
pravomoc sám rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny změnit, ale pouze vyslovit povinnost odpůrce provést registraci.
[27] V případě navrhování kandidátů na
funkci prezidenta republiky Ústava v čl. 56
odst. 5 stanoví, že je k tomu „oprávněn každý
občan České republiky, který dosáhl věku 18 let,
podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat kandidáta je oprávněno nejméně dvacet
poslanců nebo nejméně deset senátorů“.
[28] Ústavní úprava tedy umožňuje dva
typy navrhovatelů, které lze s určitou mírou
nadsázky označit za privilegované (poslanci
a senátoři) a neprivilegované (petice nejméně 50 000 občanů). Soud tuto ústavní úpravu
plně respektuje (k této otázce blíže srov.
usnesení ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 6/2012-28,
ve věci Jiřího Kesnera, body [8] a [9]).
[29] Zákon o volbě prezidenta republiky
vychází z toho, že kontrola správnosti se neprovede u všech podpisů, ale jen u kvalifikovaného vzorku. Z těch podpisů, které projdou tímto prvým sítem „úplnosti“ údajů
(§ 25 odst. 4), odpůrce „ověří správnost údajů na peticích namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů u 8 500 občanů podepsaných na každé petici. Zjistí-li nesprávné
údaje u méně než 3 % podepsaných občanů,
nezapočítá [...] tyto občany do celkového
počtu občanů podepsaných na petici“ (§ 25
odst. 5). Zjistí-li odpůrce „postupem podle odstavce 5 nesprávné údaje u 3 % nebo více než
3 % podepsaných občanů, provede kontrolu
u dalšího vzorku stejného rozsahu“. Zjistí-li
odpůrce, „že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost u méně než 3 % občanů podepsaných na petici, nezapočítá [...] občany
z obou kontrolních vzorků do celkového
počtu občanů podepsaných na petici“. Zjistíli odpůrce, „že druhý kontrolní vzorek vyka-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
zuje chybovost u 3 % nebo více než 3 % občanů podepsaných na petici, odečte od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá
chybovosti v obou kontrolních vzorcích“
(§ 25 odst. 6).
[30] Soud proto zvažoval, zda je namátková
kontrola správnosti podpisů dle zákona o volbě prezidenta republiky souladná s ústavním
požadavkem 50 000 podpisů na petici.
[31] Soud nemá za to, že ústavnímu požadavku 50 000 podpisů na petici odpovídá jen
norma zavazující odpůrce provést kontrolu
správnosti všech podpisů. Nelze dovozovat,
že ústavní norma obsažená v čl. 56 odst. 5 má
jen jednu jedinou správnou zákonnou implementaci. Sběr jednotlivých podpisů se odehrál v minulosti. Jako taková proto tato v minulosti proběhlá skutečnost není jednoduše
verifikovatelná prostým zkontrolováním každého jednotlivého podpisu. Skutečné zjištění, zda bylo dosaženo hranice 50 000 podpisů, by předpokládalo i ověřování autenticity
podpisů, tedy otázky, zda každý podpis je
vskutku podpisem občana, který je na petici
uveden. Jediný naprosto spolehlivý způsob
ověření autenticity by byl spojen s požadavkem legalizace každého podpisu, tedy jeho
úředním ověřením. Takovéto řešení by však
s ohledem na ústavní požadavek 50 000 podpisů značně znesnadnilo, až znemožnilo efektivní sběr podpisů mezi občany v „terénu“, na
náměstích atd. Ostatně zahraniční úpravy,
které sbírání podpisů mezi občany spojují
s legalizací, stanoví kvalitativně menší limity
(srov. např. navrhovatelem uváděný požadavek 6 000 podpisů v úpravě prezidentské volby v Rakousku).
[32] Zákonodárce disponoval několika
možnostmi, jak konkretizovat ústavní požadavek 50 000 podpisů. Ústavně konformní by
byla 1) úprava stanovící povinnost ověřit
správnost údajů u každého jednotlivého podpisu a současně ověřit jeho autenticitu,
2) úprava stanovící povinnost kontroly správnosti údajů u všech občanů podepsaných na
každé petici, ale i 3) úprava, která s ohledem
na procentuální chybovost údajů v relevantním vzorku dovozuje průměrnou chybovost
celé petice. Oba posléze uvedené modely vychází z předpokladu, že zákonem požadované údaje zná obvykle jen podepisující se osoba. Podle soudu třetí úprava, kterou vzal za
svou zákon o volbě prezidenta republiky, není modelem méně odrážejícím skutečný počet podpisů. Jde naopak o řešení, které může
být přesvědčivější než kontrola údajů v celé
petici. Se zvyšujícím se počtem kontrolovaných údajů, aniž by se současně rozšířil časový limit pro kontrolu petice (což s ohledem
na ústavou stanovené lhůty není možné), zákonitě roste chybovost samotné kontroly.
V krajním případě odpůrce kontroluje náhodným výběrem až 17 000 podpisů, což činí
u petice opatřené cca 55 000 podpisy bezmála třetinu všech podpisů. To zaručuje určit
chybovost celé petice s vysokou mírou určitosti, samozřejmě za podmínky zachování náhodnosti výběru kontrolovaných podpisů.
Konečně jde o řešení, které „neprivilegovaným“ navrhovatelům nevytváří další překážky pro vstup do politické soutěže nad rámec
požadavku
zmíněného přímo Ústavou.
S ohledem na to, že zvolené řešení není s to
určit všechny duplicity (opakované podpisy
stejného občana) v rámci celé petice, ale jen
v rámci kontrolovaného vzorku maximálně
17 000 podpisů, bude takto určená průměrná
chybovost jednotlivé kandidáty pravidelně
zvýhodňovat, nikoliv znevýhodňovat ve srovnání se skutečným stavem.
[33] V neposlední řadě nutno zdůraznit,
že toliko namátková kontrola správnosti údajů je obvyklá nejen v České republice, ale
i v zemích Evropské unie a ve Spojených státech amerických. Například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011
o občanské iniciativě v bodě 18 odůvodnění
uvádí, že vzhledem k nutnosti omezit jejich
administrativní zátěž by členské státy měly
provést ověření podpisů na základě vhodných kontrol, které mohou být prováděny na
náhodně vybraném vzorku. Podobně ve Spojených státech amerických se někde množství podpisů na petici ověřuje kontrolou
všech podpisů, ve větších státech (Kalifornie,
Illinois) však jen kontrolou náhodně vybraného vzorku podpisů. V některých státech je
kontrola náhodně vybraného vzorku rovnocenná kontrole všech podpisů a záleží na uvážení správního orgánu, jakou metodu zvolí
(Nevada, Washington). Kontrolované vzorky
jsou ve Spojených státech amerických vesměs v jednotkách procent a zdaleka se neblíží cca třetinovému vzorku českému (srov.
ktomu http://www.ncsl.org/legislatures-elections/
elections/verifying-si gnatures.aspx).
[34] Soud tedy shrnuje, že český zákon
upravující namátkovou kontrolu správnosti
podpisů je jednou z možných zákonných
cest, jak ověřit naplnění ústavního požadavku 50 000 podpisů.
[35] V další argumentaci soud především
zvážil ústavnost lhůty k podání návrhu podle
§ 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky (IV.A), dále se vyjádřil ke skupině argumentů obsahově se týkajících zákonnosti postupu odpůrce při výběru a kontrole
náhodných vzorků (IV.B) a k součtu chybovosti obou vzorků, namísto zprůměrování
chybovosti (IV.C). Stručně vzal v úvahu argumentaci navrhovatele o pochybeních a nejasnostech při vyřazování petentů (IV.D) a konečně vypořádal argumentaci k tvrzenému
nesprávnému právnímu hodnocení (IV.E).
[36] Návrh není důvodný.
IV.A Ústavnost lhůty k podání návrhu
podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky
[37] Navrhovatel především rozvinul argumentaci o protiústavnosti lhůty k podání
návrhu podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky.
[38] K tomu uvádí soud následující.
[39] Podle § 65 odst. 1 zákona o volbě
prezidenta republiky se proti rozhodnutí
o odmítnutí kandidátní listiny lze domáhat
ochrany u soudu do 2 pracovních dnů od doručení rozhodnutí. Podle § 26 odst. 3 téhož
zákona odpůrce „neprodleně vyhotoví rozhodnutí o registraci nebo o odmítnutí kandidátní listiny v listinné a elektronické podobě a stejnopis tohoto rozhodnutí zašle do
vlastních rukou zmocněnci“. Rozhodnutí odpůrce současně „zveřejní na svých interneto-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
vých stránkách určených pro volby, vyvěsí
ho na úřední desce Ministerstva vnitra v sídle Státní volební komise a vyznačí na něm
den vyvěšení. Za doručené se rozhodnutí považuje třetím dnem ode dne vyvěšení“.
[40] Z uvedeného plyne, že dvoudenní
lhůta, s níž polemizuje navrhovatel, je fakticky přinejmenším pětidenní (tři dny ode dne
vyvěšení plus dva dny počínaje třetím dnem
od vyvěšení). Protože se do běhu lhůty nepočítají soboty, neděle a státní svátky, může být
dle okolností i delší. V daném případě bylo
rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny vyvěšeno v pátek 23. 11. 2012, ve smyslu zákonné fikce bylo doručeno v pondělí 26. 11. 2012
(§ 26 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky), lhůta podle § 65 odst. 1 citovaného
zákona pak uběhla ve středu 28. 11. 2012.
[41] Právě uvedená koncepce lhůty není
ve věcech volebních ničím neobvyklým, jakkoliv navrhovatel argumentuje opačně. Například proti odmítnutí kandidátní listiny,
škrtnutí kandidáta na kandidátní listině nebo
proti provedení registrace kandidátní listiny
pro volby do zastupitelstva obce se lze domáhat ochrany u soudu do 2 pracovních dnů od
doručení rozhodnutí (§ 59 odst. 2 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev
obcí). Lhůta 2 dnů, bez ohledu na to, zda
jsou či nejsou pracovní, platí pro soudní
ochranu ve věci registrace kandidátních listin u voleb do zastupitelstev krajů (§ 52 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů) a pro volby do obou komor
Parlamentu České republiky (§ 86 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky) a do Evropského parlamentu
(§ 56 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu). Dvoudenní lhůta, která je s ohledem na třídenní fikci doručení
vesměs de facto delší, je tak pravidlem
u všech volebních zákonů. Smyslem této krátké lhůty, a ostatně na ni navazující krátké lhůty pro rozhodnutí soudu, je nevyvolávat po
neúměrně dlouhou dobu pochybnosti o zákonnosti průběhu voleb, stejně jako co nejdříve vymezit konečný okruh kandidátů (tuto
skutečnost jako ústavně chráněnou hodnotu
uznal v poněkud jiném kontextu voleb do Se-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
nátu i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne
2013. Rozhodnutím ze dne 23. 11. 2012 odpůrce odmítl kandidátní listinu podle § 26
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
níků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí, které však nemohlo mít a nemělo
vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně a napadeného rozhodnutí, protože oba správní orgány fakticky podle soudem citovaných ustanovení správního řádu
postupovaly. (...)
odst. 2 písm. d) zákona o volbě prezidenta republiky. Zmocněnec připojil ke kandidátní
listině petici s 8 612 podpisovými archy, obsahujícími 63 530 záznamů. S odkazem na
§ 25 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky, tj. pro nedostatek některého z požadovaných údajů nebo jeho neúplné uvedení, od-
půrce nezapočítal 1 564 občanů z uvedeného
počtu. Protože zjistil chybovost u 19,353 %
záznamů, přistoupil odpůrce podle § 25
odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky
k další kontrole podle § 25 odst. 6. Při té zjistil chybovost u 22,953 % záznamů. Následně
odpůrce z počtu 61 966 občanů odečetl počet procentuálně odpovídající součtu chybovosti v obou vzorcích. Dospěl tím k číslu
35 751, tedy nižšímu než zákonem požadovaných 50 000 podpisů.
Navrhovatel se u soudu domáhal registrace své kandidátní listiny. Především namítal
protiústavnost
lhůty pro podání návrhu
u soudu. Obecná lhůta pro podání žaloby podle soudního řádu správního je dva měsíce
(§ 72 s. ř. s.). Navrhovatel poukázal na nepřiměřený rozdíl lhůty pro podání návrhu mezi
obecnou lhůtou a zvláštní lhůtou v jeho případě. Tento rozdíl podle něj fakticky vede
k zamezení přístupu k soudu. Navrhovatel
pro srovnání poukázal na třídenní lhůtu pro
podání stížnosti proti usnesení vyšetřovacího orgánu v trestních věcech a na nález
Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn.
IV. ÚS 1167/11. Z uvedeného důvodu navrhl
předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti zákona o volbě prezidenta
republiky.
Dále navrhovatel brojil proti důvodům
odmítnutí kandidátní listiny. Vytkl odpůrci
nevhodnou a matematicky nesprávnou metodiku zpracování náhodných vzorků s nedefinovaným rozdělením chybovosti a nezpracovatelností statistických dat. Navrhovatel
tvrdil, že vybraný vzorek nesplňuje kritéria
pro stanovení kontrolních vzorků ve smyslu
náhodných vzorků, čímž došlo k zásadnímu
zkreslení počtu platných hlasů.
Navrhovatel vytkl odpůrci také zpracování vzorků a protestoval proti závěru založenému na součtu chybovosti obou vzorků dohromady, namísto jejího zprůměrování. Navíc
tvrdil, že existence dvou možností výpočtového vzorce, vedoucí k diametrálně odlišným
výsledkům, zpochybňuje ústavní konformitu
zákona o volbě prezidenta republiky. Při
zprůměrování chybovosti by byl počet podporovatelů navrhovatele 48 858 osob.
Pochyby navrhovatele vyvolala i výrazně
odlišná chybovost druhého vzorku ve srovnání s prvním vzorkem. Navrhovatel se domníval, že se mohlo jednat o nedostatek náhodnosti výběru vzorků nebo o důsledek jiného
vyhodnocování druhého vzorku, např. jinou
metodikou, jinou přísností kritéria chybovosti apod. Perspektivou statistické pravděpodobnosti navrhovatel považoval výsledek za
nepravděpodobný a poukázal i na to, že pouze u dvou kandidátů byla chybovost druhého
vzorku menší než chybovost prvního vzorku.
Pokud by byla chybovost druhého vzorku navrhovatele stejná jako chybovost jeho prvního vzorku, bylo by navrhovateli započítáno
49 973 hlasů, kdyby v případě druhého vzorku
došlo k poklesu chybovosti, byl by výsledek
pro navrhovatele ještě podstatně příznivější.
Dále navrhovatel nabídl soudu různé
možnosti výkladu § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Podle první
z nich se postup odpůrce odvíjel od 3% chybovosti ve vztahu k vzorku 8 500 položek, tedy 255 chyb, v tom případě 254 chyb a méně
vede k odpočtu pouze tohoto absolutního
čísla, zatímco rozdíl jediné chyby, tj. 255 chyb
a více může vést k odečtu tisíců podpisů. To
navrhovatel považoval za rozporné s účelem
zákona a za protiústavní. Druhým výkladem
navrhovatel vztáhl 3% chybovost ke všem
podpisům na petici, tedy při 60 000 podpisech dovozoval, že by kontrolní vzorek musel
vykázat 1 800 chyb namísto 255.
Na základě popsaných úvah ve vztahu
k matematickým a statistickým postupům se
navrhovatel domníval, že jeho kandidátní listina měla být přijata. Navrhl také ustanovení
znalce, resp. znaleckého ústavu, který by se
vypořádal se všemi námitkami k matematickému postupu, tyto postupy vysvětlil a aplikoval „pro dané výpočty“.
Druhý okruh námitek navrhovatele se odvíjel od pochybností při vyřazování petentů.
Zde polemizoval zejména s vyřazováním petentů z důvodu chyby v adrese a s tím, že bydliště mělo být vyplněno podle trvalého bydliště, přičemž tento požadavek byl formulován
pouze malým písmem na dolním okraji stránky. Navíc tento údaj má ve smyslu zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, nicotný charakter, neboť z něj
vyplývají pouze skutečnosti evidenčního
charakteru. Občan je identifikován svým jménem, příjmením a datem narození, resp. nezaměnitelným rodným číslem. Zákon dal
ovšem přednost trvalému pobytu před jednoznačným projevem vůle občana a vyškrtnutím těch, kteří neuvedli adresu trvalého
pobytu nebo ji uvedli nesprávně, popřel jejich ústavně zaručená práva.
Navrhovatel poukázal i na „lehkomyslnost“, s níž odpůrce přistoupil k rozhodování. V té souvislosti zmínil obtíže s identifikací
trvalého bydliště prezidentského kandidáta
Miloše Zemana a to, že zástupkyni navrhovatele odpůrce oznámil, že dodala 128 podpisů,
přestože toto číslo odpovídalo počtu dodaných podpisových archů.
V souvislosti s vyřazováním petentů navrhovatel zpochybnil porovnávání údajů z petic s údaji v Centrálním registru obyvatel. Tvrdil, že do tohoto souboru dat vytvořeného
státní správou občan prakticky nemá možnost nahlédnout, navíc chybovost dalších registrů vedených státní správou vede k nedůvěře v jeho obsah. Při postupu podle zákona
o volbě prezidenta se pak vyškrtnutý petent
ani nedozví, že jím uvedené údaje byly shledány nepravdivými a nemůže se bránit proti
vyřazení.
Posledním okruhem námitek navrhovatel
brojil proti právnímu hodnocení věci. Zákon
o volbě prezidenta republiky považoval za
nesrozumitelný a protiústavní, svobodnou
soutěž politických sil, resp. kandidátů na
funkci prezidenta, za omezenou zbabělým
právním formalismem odpůrce. Postup Parlamentu České republiky při přijetí zákona
o volbě prezidenta považoval navrhovatel za
výsledek neznalosti Ústavy nebo jejího úmyslného ignorování.
Navrhovatel se také domníval, že mu zákon o volbě prezidenta republiky (i vyhláška
č. 294/2012 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o volbě prezidenta republiky)
ukládají nesplnitelnou povinnost. Kandidát
na prezidenta nemůže nijak ověřit pravost
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
údajů uváděných v petici ani zabránit uvádění nepravdivých údajů, ale zároveň je za jejich správnost odpovědný a může být trestán
vyloučením kandidatury. Zákon nesmí ukládat občanovi nesplnitelné. Zákon je projevem privatizace státní moci, neboť stát se vyloučil z organizace sběru podpisů, aniž by dal
zároveň kandidátovi odpovídající oprávnění
veřejné moci.
V rámci úvah o právním hodnocení navrhovatel vznesl otázku protiústavnosti i ústavního zákona č. 71/2012 Sb., kterým se mění
ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a kterým byla do právního řádu České
republiky zavedena přímá volba prezidenta.
V té souvislosti hodnotil množství potřebných podpisů jako nepřiměřeně omezující
a pro srovnání poukázal na slovenskou a rakouskou úpravu.
Pro případ, že by soud nepředložil věc
Ústavnímu soudu, domáhal se navrhovatel
přepočítání všech údajů všech petentů nebo
po vypořádání všech námitek změny rozhodnutí odpůrce o odmítnutí kandidátní listiny
navrhovatele a rozhodnutí o její registraci.
Odpůrce uvedl, že veškeré důvody, které
jej vedly k odmítnutí kandidátní listiny navrhovatele, jsou uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. Lhůtu pro podání návrhu a její délku odpůrce zasadil do kontextu lhůt pro vyhlášení
a konání volby prezidenta republiky. Poukázal také na shodné lhůty v ostatních volebních zákonech a upozornil i na rozhodnutí
Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2002, sp. zn. II.
ÚS 330/02.
K namítaným matematickým pochybením odpůrce nejprve upozornil na formulační nedokonalost námitky. Dále s odkazem na
odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že navrhovatel nepochopil postup zjišťování výsledného počtu započtených občanů. Zdůraznil,
že nijak neověřoval pravost podpisů na peticích, neboť mu to zákon o volbě prezidenta
republiky neukládá.
Odpůrce uzavřel se společností HewlettPackard, s. r. o., smlouvu o dodávce služeb
„Automatizace ověření petice pro přímou
volbu prezidenta“ (dostupnou na webových
stránkách odpůrce), jejíž součástí je i Metodický pokyn ke kontrole petic (dále jen „Metodický pokyn“). Na základě Metodického pokynu probíhal postupný pseudonáhodný
výběr kontrolního vzorku podle algoritmu lineárního kongruentního generátoru. Odpůrci tedy nemůže být vytýkáno, že nerespektoval matematickou a statistickou vědu a že
nepřizval odborníky z dané oblasti. Zvolená
metoda navíc vylučuje, aby odpůrce zařadil
do kontrolního vzorku zfalšované nebo odvržené archy, které ostatně v případě zjevné falšovanosti mohl vyřadit sám navrhovatel.
Namítl-li navrhovatel chybný postup spočívající v součtu zjištěných procent chybovosti obou vzorků, odpůrce uvedl, že zastává
svůj názor již od doby schvalování zákona
o volbě prezidenta republiky a že jeho interpretace byla popsána i v důvodové zprávě
a promítla se do Metodického pokynu. Odpůrce rovněž zpochybnil zprůměrování chybovosti z obou vzorků s tím, že existují chyby
nezávislé na velikosti vzorku a chyby závislé
na velikosti vzorku, mezi které řadil duplicity.
V případě druhého vzorku dochází k hledání
duplicit i se znalostí prvního vzorku a jejich
počet roste. Prostý průměr obou vzorků proto nevede ke správnému výsledku. V této souvislosti odpůrce rovněž připomněl, že ani
zprůměrování chybovosti by u navrhovatele
nevedlo k překročení hranice 50 000 petentů.
Odpůrce nepovažoval za věrohodné ani
zpochybnění kontroly petic v návaznosti na
rozdílnou chybovost obou vzorků. Odvolal se
přitom na nižší chybovost druhého vzorku
u dvou z kandidátů s tím, že u všech kandidátů byly petice kontrolovány identickým způsobem. Vyšší chybovost u druhých vzorků
většiny kandidátů odpůrce vysvětloval již
zmíněnými duplicitami.
Pokud navrhovatel namítl, že rozdíl jediné chyby mezi 254 a 255 údaji může vést
k odečtu tisíců hlasů, odpůrce podotkl, že
chybovost prvního vzorku navrhovatele činila 1645 záznamů a u druhého vzorku 1951
záznamů. Navíc stanovení určité mezní hranice je obvyklé v řadě předpisů, aniž by kvůli
tomu byly shledány protiústavními. Vztáhl-li
navrhovatel v jednom ze svých výkladů 3%
chybovost nikoliv ke kontrolnímu vzorku, ale
k celkovému počtu petentů, odpůrce namítl
nesmyslnost postupu, který by zkoumal určitou množinu záznamů a jinou množinu bral
jako kritérium chybovosti.
Ke kontrole trvalého pobytu petentů odpůrce uvedl, že akceptoval i záznamy, ve kterých údaje na petici odpovídaly údajům z historie zkoumané osoby v evidenci obyvatel
zpětně až do roku 2011, čímž zohlednil i případné provdání osoby nebo přestěhování
bez včasné změny trvalého pobytu. Na druhé
straně bylo ovšem nutné vycházet i z údajů
o trvalém pobytu, protože pouze zadáním
jména, příjmení a data narození může být
zjištěno i několik desítek osob – navíc se jedná o údaj vyžadovaný zákonem. Ostatně, obdobný požadavek platí i pro volby do Senátu
Parlamentu České republiky, k čemuž odpůrce odkázal i na judikaturu Nejvyššího soudu
a Ústavního soudu.
Odpůrce připustil možné chyby v Centrálním registru obyvatelstva a v Základním registru obyvatel, ale připomněl, že mu využití
těchto registrů ukládá zákon o volbě prezidenta republiky, a podotkl, že se jedná o nejspolehlivější zdroje, z nichž může správní orgán kontrolovat petice. Navíc podle § 4 odst. 4
zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, je referenční údaj považovaný za správný, pokud není prokázán opak nebo pokud
nevznikne oprávněná pochybnost o správnosti referenčního údaje. Odpůrce poukázal
i na to, že v případě řady kandidátů byla chybovost údajů výrazně nižší než u navrhovatele. K námitkám vztahujícím se k ústavnosti samotného zavedení přímé volby prezidenta
do právního řádu České republiky se odpůrce necítil být příslušným.
Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Právní závěry
Nejvyššího správního soudu
[26] Soud posoudil návrh podle jeho obsahu tak, že se navrhovatel v postavení kandidáta domáhá ochrany u soudu proti rozhod-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
nutí o odmítnutí kandidátní listiny (§ 65
odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky).
Podle § 89 odst. 2 s. ř. s. in fine se v takovém
případě lze domáhat vydání rozhodnutí o povinnosti správního orgánu registrovat kandidátní listinu. Takto soud vyložil i zjevně nesprávný petit navrhovatele: soud nemá
pravomoc sám rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny změnit, ale pouze vyslovit povinnost odpůrce provést registraci.
[27] V případě navrhování kandidátů na
funkci prezidenta republiky Ústava v čl. 56
odst. 5 stanoví, že je k tomu „oprávněn každý
občan České republiky, který dosáhl věku 18 let,
podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat kandidáta je oprávněno nejméně dvacet
poslanců nebo nejméně deset senátorů“.
[28] Ústavní úprava tedy umožňuje dva
typy navrhovatelů, které lze s určitou mírou
nadsázky označit za privilegované (poslanci
a senátoři) a neprivilegované (petice nejméně 50 000 občanů). Soud tuto ústavní úpravu
plně respektuje (k této otázce blíže srov.
usnesení ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 6/2012-28,
ve věci Jiřího Kesnera, body [8] a [9]).
[29] Zákon o volbě prezidenta republiky
vychází z toho, že kontrola správnosti se neprovede u všech podpisů, ale jen u kvalifikovaného vzorku. Z těch podpisů, které projdou tímto prvým sítem „úplnosti“ údajů
(§ 25 odst. 4), odpůrce „ověří správnost údajů na peticích namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů u 8 500 občanů podepsaných na každé petici. Zjistí-li nesprávné
údaje u méně než 3 % podepsaných občanů,
nezapočítá [...] tyto občany do celkového
počtu občanů podepsaných na petici“ (§ 25
odst. 5). Zjistí-li odpůrce „postupem podle odstavce 5 nesprávné údaje u 3 % nebo více než
3 % podepsaných občanů, provede kontrolu
u dalšího vzorku stejného rozsahu“. Zjistí-li
odpůrce, „že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost u méně než 3 % občanů podepsaných na petici, nezapočítá [...] občany
z obou kontrolních vzorků do celkového
počtu občanů podepsaných na petici“. Zjistíli odpůrce, „že druhý kontrolní vzorek vyka-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
zuje chybovost u 3 % nebo více než 3 % občanů podepsaných na petici, odečte od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá
chybovosti v obou kontrolních vzorcích“
(§ 25 odst. 6).
[30] Soud proto zvažoval, zda je namátková
kontrola správnosti podpisů dle zákona o volbě prezidenta republiky souladná s ústavním
požadavkem 50 000 podpisů na petici.
[31] Soud nemá za to, že ústavnímu požadavku 50 000 podpisů na petici odpovídá jen
norma zavazující odpůrce provést kontrolu
správnosti všech podpisů. Nelze dovozovat,
že ústavní norma obsažená v čl. 56 odst. 5 má
jen jednu jedinou správnou zákonnou implementaci. Sběr jednotlivých podpisů se odehrál v minulosti. Jako taková proto tato v minulosti proběhlá skutečnost není jednoduše
verifikovatelná prostým zkontrolováním každého jednotlivého podpisu. Skutečné zjištění, zda bylo dosaženo hranice 50 000 podpisů, by předpokládalo i ověřování autenticity
podpisů, tedy otázky, zda každý podpis je
vskutku podpisem občana, který je na petici
uveden. Jediný naprosto spolehlivý způsob
ověření autenticity by byl spojen s požadavkem legalizace každého podpisu, tedy jeho
úředním ověřením. Takovéto řešení by však
s ohledem na ústavní požadavek 50 000 podpisů značně znesnadnilo, až znemožnilo efektivní sběr podpisů mezi občany v „terénu“, na
náměstích atd. Ostatně zahraniční úpravy,
které sbírání podpisů mezi občany spojují
s legalizací, stanoví kvalitativně menší limity
(srov. např. navrhovatelem uváděný požadavek 6 000 podpisů v úpravě prezidentské volby v Rakousku).
[32] Zákonodárce disponoval několika
možnostmi, jak konkretizovat ústavní požadavek 50 000 podpisů. Ústavně konformní by
byla 1) úprava stanovící povinnost ověřit
správnost údajů u každého jednotlivého podpisu a současně ověřit jeho autenticitu,
2) úprava stanovící povinnost kontroly správnosti údajů u všech občanů podepsaných na
každé petici, ale i 3) úprava, která s ohledem
na procentuální chybovost údajů v relevantním vzorku dovozuje průměrnou chybovost
celé petice. Oba posléze uvedené modely vychází z předpokladu, že zákonem požadované údaje zná obvykle jen podepisující se osoba. Podle soudu třetí úprava, kterou vzal za
svou zákon o volbě prezidenta republiky, není modelem méně odrážejícím skutečný počet podpisů. Jde naopak o řešení, které může
být přesvědčivější než kontrola údajů v celé
petici. Se zvyšujícím se počtem kontrolovaných údajů, aniž by se současně rozšířil časový limit pro kontrolu petice (což s ohledem
na ústavou stanovené lhůty není možné), zákonitě roste chybovost samotné kontroly.
V krajním případě odpůrce kontroluje náhodným výběrem až 17 000 podpisů, což činí
u petice opatřené cca 55 000 podpisy bezmála třetinu všech podpisů. To zaručuje určit
chybovost celé petice s vysokou mírou určitosti, samozřejmě za podmínky zachování náhodnosti výběru kontrolovaných podpisů.
Konečně jde o řešení, které „neprivilegovaným“ navrhovatelům nevytváří další překážky pro vstup do politické soutěže nad rámec
požadavku
zmíněného přímo Ústavou.
S ohledem na to, že zvolené řešení není s to
určit všechny duplicity (opakované podpisy
stejného občana) v rámci celé petice, ale jen
v rámci kontrolovaného vzorku maximálně
17 000 podpisů, bude takto určená průměrná
chybovost jednotlivé kandidáty pravidelně
zvýhodňovat, nikoliv znevýhodňovat ve srovnání se skutečným stavem.
[33] V neposlední řadě nutno zdůraznit,
že toliko namátková kontrola správnosti údajů je obvyklá nejen v České republice, ale
i v zemích Evropské unie a ve Spojených státech amerických. Například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011
o občanské iniciativě v bodě 18 odůvodnění
uvádí, že vzhledem k nutnosti omezit jejich
administrativní zátěž by členské státy měly
provést ověření podpisů na základě vhodných kontrol, které mohou být prováděny na
náhodně vybraném vzorku. Podobně ve Spojených státech amerických se někde množství podpisů na petici ověřuje kontrolou
všech podpisů, ve větších státech (Kalifornie,
Illinois) však jen kontrolou náhodně vybraného vzorku podpisů. V některých státech je
kontrola náhodně vybraného vzorku rovnocenná kontrole všech podpisů a záleží na uvážení správního orgánu, jakou metodu zvolí
(Nevada, Washington). Kontrolované vzorky
jsou ve Spojených státech amerických vesměs v jednotkách procent a zdaleka se neblíží cca třetinovému vzorku českému (srov.
ktomu http://www.ncsl.org/legislatures-elections/
elections/verifying-si gnatures.aspx).
[34] Soud tedy shrnuje, že český zákon
upravující namátkovou kontrolu správnosti
podpisů je jednou z možných zákonných
cest, jak ověřit naplnění ústavního požadavku 50 000 podpisů.
[35] V další argumentaci soud především
zvážil ústavnost lhůty k podání návrhu podle
§ 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky (IV.A), dále se vyjádřil ke skupině argumentů obsahově se týkajících zákonnosti postupu odpůrce při výběru a kontrole
náhodných vzorků (IV.B) a k součtu chybovosti obou vzorků, namísto zprůměrování
chybovosti (IV.C). Stručně vzal v úvahu argumentaci navrhovatele o pochybeních a nejasnostech při vyřazování petentů (IV.D) a konečně vypořádal argumentaci k tvrzenému
nesprávnému právnímu hodnocení (IV.E).
[36] Návrh není důvodný.
IV.A Ústavnost lhůty k podání návrhu
podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky
[37] Navrhovatel především rozvinul argumentaci o protiústavnosti lhůty k podání
návrhu podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky.
[38] K tomu uvádí soud následující.
[39] Podle § 65 odst. 1 zákona o volbě
prezidenta republiky se proti rozhodnutí
o odmítnutí kandidátní listiny lze domáhat
ochrany u soudu do 2 pracovních dnů od doručení rozhodnutí. Podle § 26 odst. 3 téhož
zákona odpůrce „neprodleně vyhotoví rozhodnutí o registraci nebo o odmítnutí kandidátní listiny v listinné a elektronické podobě a stejnopis tohoto rozhodnutí zašle do
vlastních rukou zmocněnci“. Rozhodnutí odpůrce současně „zveřejní na svých interneto-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
vých stránkách určených pro volby, vyvěsí
ho na úřední desce Ministerstva vnitra v sídle Státní volební komise a vyznačí na něm
den vyvěšení. Za doručené se rozhodnutí považuje třetím dnem ode dne vyvěšení“.
[40] Z uvedeného plyne, že dvoudenní
lhůta, s níž polemizuje navrhovatel, je fakticky přinejmenším pětidenní (tři dny ode dne
vyvěšení plus dva dny počínaje třetím dnem
od vyvěšení). Protože se do běhu lhůty nepočítají soboty, neděle a státní svátky, může být
dle okolností i delší. V daném případě bylo
rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny vyvěšeno v pátek 23. 11. 2012, ve smyslu zákonné fikce bylo doručeno v pondělí 26. 11. 2012
(§ 26 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky), lhůta podle § 65 odst. 1 citovaného
zákona pak uběhla ve středu 28. 11. 2012.
[41] Právě uvedená koncepce lhůty není
ve věcech volebních ničím neobvyklým, jakkoliv navrhovatel argumentuje opačně. Například proti odmítnutí kandidátní listiny,
škrtnutí kandidáta na kandidátní listině nebo
proti provedení registrace kandidátní listiny
pro volby do zastupitelstva obce se lze domáhat ochrany u soudu do 2 pracovních dnů od
doručení rozhodnutí (§ 59 odst. 2 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev
obcí). Lhůta 2 dnů, bez ohledu na to, zda
jsou či nejsou pracovní, platí pro soudní
ochranu ve věci registrace kandidátních listin u voleb do zastupitelstev krajů (§ 52 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů) a pro volby do obou komor
Parlamentu České republiky (§ 86 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky) a do Evropského parlamentu
(§ 56 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu). Dvoudenní lhůta, která je s ohledem na třídenní fikci doručení
vesměs de facto delší, je tak pravidlem
u všech volebních zákonů. Smyslem této krátké lhůty, a ostatně na ni navazující krátké lhůty pro rozhodnutí soudu, je nevyvolávat po
neúměrně dlouhou dobu pochybnosti o zákonnosti průběhu voleb, stejně jako co nejdříve vymezit konečný okruh kandidátů (tuto
skutečnost jako ústavně chráněnou hodnotu
uznal v poněkud jiném kontextu voleb do Se-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
nátu i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne
29. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 275/96,
č. 110/1996 Sb. ÚS, ve kterém to označil za celospolečenský a ústavně zcela konformní zájem, proti němuž neobstojí „případné individuální zájmy stěžovatele“). S tímto ústavně
chráněným zájmem by se naopak zcela míjela
obecná dvouměsíční lhůta k podání žaloby
k soudu podle § 72 s. ř. s., jejíž aplikace se domáhá navrhovatel.
[42] O protiústavnosti lhůty k podání návrhu soudu podle § 65 odst. 1 zákona o volbě
prezidenta republiky tedy nemůže být řeč.
Navrhovatel ostatně podal svůj návrh ve lhůtě, resp. dokonce den před jejím uplynutím.
IV.B Zákonnost postupu odpůrce při
výběru a kontrole náhodných vzorků
[43] Dále navrhovatel zpochybnil metodiku zpracování náhodných vzorků. Soud k této
námitce především konstatuje, že ji navrhovatel uplatnil zcela obecně. Zatímco odpůrce,
jak je patrné z napadeného rozhodnutí i z vyjádření k návrhu, použil konkrétní algoritmus
pro pseudonáhodný výběr vzorků a věrohodně popsal postup označení jednotlivých petičních archů způsobem znemožňujícím manipulaci s těmito archy, navrhovatel obecně
hovořil o diletantismu popírajícím matematické zásady. To ovšem nijak neupřesnil.
[44] Není tedy nijak zřejmé, zda navrhovatel zpochybnil způsob označení jednotlivých archů nebo algoritmus pseudonáhodného výběru. Co do označení jednotlivých
archů, soud neshledal důvod k pochybnostem o postupu odpůrce. Archy byly spočítány v přítomnosti zmocněnce navrhovatele,
označeny čárovým kódem a sekvenčně rostoucím pořadovým číslem. Z obsahu spisů
ani z návrhu nevyplynulo, jakým způsobem
s nimi mohlo či mělo být během daného procesu nezákonně manipulováno. Následně odpůrce uplatnil již zmíněný algoritmus pro výběr kontrolovaných vzorků. Navrhovatel
nezpochybnil tento konkrétní algoritmus,
neuvedl, v čem měla spočívat jeho vadnost
a z jakého důvodu mělo jeho užití vést k nesprávnému výsledku při výběru náhodných
vzorků.
[45] Jediná konkrétní námitka, kterou
v tomto směru navrhovatel vznesl, směřovala
proti tomu, že algoritmus pseudonáhodného
výběru kontrolních vzorků vedl k testování
po celých arších, nikoliv po jednotlivých
podpisech. Jakkoliv soud připouští, že obecně se zřejmě může výběr vzorků po arších
a po jednotlivých údajích projevit v míře chybovosti, která je z kontrolního vzorku dovozována, nelze tuto skutečnost přeceňovat.
[46] Především je třeba připomenout, že
§ 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky vychází z konstrukce pravděpodobné správnosti či nesprávnosti údajů na
peticích. Zákonodárce zde zcela legitimně
i s ohledem na případnou časovou a finanční
náročnost kontroly všech podpisů umožnil
dovodit splnění předmětné podmínky po
kontrole náhodně vybraného a svým počtem
dostatečně reprezentativního vzorku údajů.
Soud připomíná, že v navrhovatelově případě se náhodná kontrola týkala 27,42 % všech
podpisů. Podstatná je v této souvislosti ona
náhodnost, která má vyloučit manipulaci
s výsledky kontroly např. zařazením na první
pohled podezřelých údajů ke kontrole, nebo
naopak jejich vyloučením z kontroly. Tato náhodnost ovšem nebyla konkrétními námitkami zpochybněna.
[47] Kontrola po celých arších jistě může
vést k vyšší míře chybovosti, pokud je zařazen ke kontrole arch obsahující jen neplatné
podpisy, ale může být i ve prospěch kandidáta, pokud takový arch není vůbec vybrán ke
kontrole. Vyloučení svévole, která by poškodila kandidáta, je pak zajištěno právě nahodilostí výběru podle stanoveného algoritmu.
Skutečnost, že se kontrola ve smyslu § 25
odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky týká tak značného množství podpisů,
který v navrhovatelově případě dosahuje
27,42 %, tedy více než čtvrtiny všech podpisů, přitom umožňuje akceptovat i postup,
který zvolil odpůrce, totiž výběr vzorků ke
kontrole po celých arších.
[48] V neposlední řadě potom soud připomíná, že znění § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona
o volbě prezidenta republiky nevede bez dalšího k výkladu, podle něhož nemohl být algo-
ritmus použit k výběru celých archů. Hovoří-li
předmětné ustanovení o kontrole „namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů
u 8 500 občanů“, lze tím rozumět i výběr
vždy všech údajů na jednom archu. Podobně
jako u argumentace o ústavnosti zákonné
úpravy lze přitom argumentovat i praktickými aspekty kontroly jednotlivých petic a časovou a finanční náročností. Byly-li při převzetí
petic transparentním způsobem převzaty
a očíslovány jednotlivé archy, pak se použití
algoritmu k výběru takto očíslovaných archů
přímo nabízí. Archy nadto neobsahují excesivní počet podpisů – u navrhovatele, který
předložil 8 612 podpisových archů obsahujících celkem 63 530 záznamů, to je něco málo
více než sedm podpisů na jeden arch.
[49] Soud si je vědom i skutečnosti, že
zmocňovací ustanovení § 69 písm. b) bod 1.
zákona o volbě prezidenta republiky ukládá
odpůrci stanovit vyhláškou v dohodě s Českým statistickým úřadem mj. postup odpůrce
při předávání podkladů z kandidátních listin
pro vytvoření registru kandidátů Českým statistickým úřadem a při kontrole správnosti
údajů uváděných na kandidátních listinách. Odpůrce stanovil postup pro kontrolu
petic včetně předmětného algoritmu Metodickým pokynem, nikoliv vyhláškou.
[50] V této souvislosti je však třeba uvést,
že ze zmocňovacího ustanovení nevyplývá
bez dalšího, že by mu podléhala i kontrola petic. Kandidátní listina podaná navrhujícím
občanem musí být podpořena peticí, která se
připojí ke kandidátní listině. To lze vyložit
tak, že petice tvoří součást kandidátní listiny,
nebo tak, že se jedná o samostatný dokument, který se připojuje k jinému dokumentu – kandidátní listině. Druhé interpretaci nasvědčuje systematický výklad zákona. Zatímco
§ 25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky ještě hovoří o tom, že se petice připojí ke
kandidátní listině, § 26 odst. 2 písm. d) již petici výslovně označuje pouze jako přílohu
kandidátní listiny. Tomuto výkladu odpovídá
i důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona
ze dne 22. 2. 2012, dostupná v rámci sněmovního tisku č. 613 na www.psp.cz. Ta ve vztahu
ke zmocňovacímu ustanovení § 69 (v rámci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
vládního návrhu § 63) uvádí: „Podle tohoto
zmocnění vydá Ministerstvo vnitra vyhlášku, v níž upraví uložení volební dokumentace, a v dohodě s Českým statistickým úřadem postup volebních orgánů při zajištění
jednotlivých úkonů v rámci volebního procesu.“ Ve vztahu k § 26 (v rámci vládního návrhu § 24) mimo jiné uvádí: „Český statistický úřad a Ministerstvo vnitra v zákonem
stanovených lhůtách poskytne informace
o kandidátech v rozsahu údajů, které se uvádějí na hlasovacím lístku. Rozsah údajů bude takový, aby umožnil identifikaci osoby,
neuvádí se však datum narození a adresa trvalého bydliště jednotlivých kandidátů.“
Soud proto uzavřel, že zmocňovací ustanovení se vztahuje pouze ke kandidátním listinám, resp. k údajům samotných kandidátů, za
účelem vytvoření jejich registru a kontroly
správnosti údajů uvedených o kandidátech
na kandidátních listinách.
[51] Celý komplex námitek proto není
důvodný. Námitky ve své obecnosti nijak nezpochybnily transparentní a podrobně zdokumentovaný postup odpůrce. Se stejnou argumentací soud neshledal důvodným návrh
na ustanovení znalce, který by se vypořádal
se všemi námitkami týkajícími se matematického postupu odpůrce. Navrhovatel totiž
s výjimkou shora vypořádaných relativně
obecných argumentů žádné konkrétní námitky napadající např. vhodnost zvoleného algoritmu nevznesl.
IV.C Zákonnost součtu chybovosti
obou vzorků a odlišnosti v chybovosti
obou vzorků
[52] Další námitkou, týkající se matematických postupů odpůrce, navrhovatel zpochybnil součet chybovosti obou vzorků, namísto jejího zprůměrování. Odpůrce hájil svůj postup
tím, že jej deklaroval od samého počátku a tento postup odpovídá i záměru zákonodárce vyjádřenému v důvodové zprávě, navíc se jedná
o postup, který nejpřesněji odráží chybovost
spočívající mimo jiné ve výskytu duplicit, resp.
opakování údajů stejných petentů.
[53] Soud připouští, že výklad předmětných ustanovení, zaujatý odpůrcem, nevybo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
čuje z jejich jazykového znění. Interpretace
navrhovatele, tedy zprůměrování vzorků, je
v rámci jazykového výkladu rovněž možná
a podle názoru soudu lépe odpovídá smyslu
předmětného ustanovení. Ten má s přiměřenou mírou pravděpodobnosti v návaznosti
na chybovost obou vzorků určit míru chybovosti ve zbývající nekontrolované části petic.
Je zřejmě, že s ohledem na velikost kontrolovaných vzorků, dosahující více než čtvrtiny
(27,42 %) počtu všech započtených podpisů,
lze důvodně předpokládat, že chybovost v nekontrolované části petic bude obdobná. Protože se chybovost druhého vzorku může zvýšit v důsledku opakování údajů některých
petentů, vede to i ke zvýšení průměru chybovosti, který se ve výsledném vzorku projeví.
Navíc odpůrce nikterak neprokázal své tvrzení o čtyřnásobném nárůstu duplicit vyhledaných v obou kontrolních vzorcích oproti duplicitám nalezeným v jednom kontrolním
vzorku. Tím méně pak odpůrce mohl tvrdit
či prokázat, že jím použitá matematická metoda vede z hlediska pravděpodobnosti
k přesnějšímu výsledku než rozumně se nabízející zprůměrování chybovosti z obou vzorků a promítnutí tohoto výsledku do nekontrolované části petice.
[54] Obstát by při tom nemohl ani, odpůrcem ostatně nenamítaný, sankční charakter
postupu sčítajícího chybovost z obou vzorků.
Za situace, kdy ze zákona nelze dovodit úmysl
zákonodárce sankcionovat případné nesprávné údaje, které se v peticích mohou objevit, bylo by uložení sankce bez zákonné
opory zcela jistě protiústavní.
[55] Soud proto uzavřel, ostatně obdobně
jako např. v usnesení ze dne 13. 12. 2012,
čj. Vol 13/2012-36, ve věci Jany Bobošíkové,
že odpůrce pochybil, pokud sečetl chybovost
z obou kontrolovaných vzorků petice podporující prezidentskou kandidaturu navrhovatele a o takto zjištěnou míru chybovosti snížil
počet podpisů pod předmětnou peticí. Byla-li
chybovost prvního vzorku 19,353 % a chybovost druhého vzorku 22,953 %, měl odpůrce
snížit počet podpisů o 21,153 %. Počet
61 966 podpisů měl proto snížit o 13 107,66798
podpisů (byť i nesprávně z hlediska za-
okrouhlování, ale ve prospěch navrhovatele
o 13 107 podpisů) na počet 48 859 podpisů.
Je ovšem zřejmé, že i při napravení tohoto
pochybení odpůrce navrhovateli chybí 1 141
podpisů, tedy 2,282 % k požadovaným
50 000 podpisům, které jsou nutné k podpoře jeho prezidentské kandidatury.
[56] Další pochyby navrhovatele vyvolala
odlišná chybovost prvního a druhého vzorku, kterou si vysvětloval tím, že výběr vzorků
nebyl náhodný nebo byl první a druhý vzorek vyhodnocován odlišně. I v tomto případě
se ovšem navrhovatel pouze obecně odvolával na statisticky překvapivou situaci či nevěrohodnost pro statisticky vzdělanou veřejnost, aniž by námitky dokázal konkretizovat.
Za situace, kdy soud nepochyboval o korektnosti označení jednotlivých archů a jak shora
uvedeno, ani o jejich výběru ke kontrole na
základě určitého algoritmu, neobstála námitka o nedostatku náhodnosti výběru či odlišném vyhodnocování vzorků. Navrhovatel přitom opomněl zmínit vysvětlení, které se
nabízí a na které poukázal i odpůrce ve svém
vyjádření – totiž výskyt opakovaných údajů
stejných petentů, který se více projeví při
kontrole druhého vzorku. Pokud přitom sám
navrhovatel upozornil na rozdíly v chybovosti u jednotlivých kandidátů, přičemž u dvou
z nich byla chybovost druhého vzorku dokonce menší než v případě vzorku prvního,
lze soudit, že se nejednalo o chybu v postupu
odpůrce, ale o odraz ve výskytu opakovaných
údajů, který mohl být způsoben řadou okolností, včetně např. časové tísně při shromažďování podpisů navrhovatelem.
[57] Navrhovatel nesouhlasil ani s tím, že
rozdíl jediné chyby může vést k diametrálně
odlišným situacím, totiž odečtu přesně zjištěného počtu chyb z celkového množství podpisů na jedné straně, a odečet procentuálního poměru chyb v řádu tisíců položek na
straně druhé. Navíc nabídl alternativní výklad, podle kterého by se 3% chybovost vztahovala ke všem podpisům na petici.
[58] Soud navrhovateli nepřisvědčil. Zákonodárce musel za situace, kdy připustil
kontrolu pouze určitého vzorku, stanovit kritéria zohlednění chybových záznamů. Stejně
jako se může jevit přísným odmítnutí kandidáta s peticí podpořenou 49 999 občany, zdá
se tvrdé odečíst na základě rozdílu jediného
chybného záznamu procentuelně adekvátní
počet hlasů z celé petice. Za situace, kdy kontrola pouze části petice není podle soudu
protiústavní a kdy je odečet v celé petici zjevně proporcionálně odpovídající chybovosti
v kontrolních vzorcích, není ovšem důvod
považovat úpravu za protiústavní.
[59] Ve vztahu k namítaným matematickým pochybením odpůrce tedy soud uzavřel,
že shledal nezákonnost pouze v součtu procent chybovosti z obou kontrolních vzorků,
namísto jejího zprůměrování.
IV.D Tvrzená pochybení a nejasnosti
při vyřazování petentů
[60] Navrhovatel dále polemizoval s vyřazováním petentů, zejm. z důvodu chyby v adrese. Tato argumentace však nebyla důvodná.
Především je třeba uvést, že údaj o trvalém
pobytu je údajem požadovaným samotným
zákonem o volbě prezidenta republiky. Bylo
jistě věcí přiměřené právní obezřetnosti kandidátů i jejich příznivců, kteří organizovali
sběr podpisů, aby upozornili petenty na nutnost uvedení adresy trvalého pobytu. Také se
jedná o údaj, který je uveden v občanském
průkazu a který je standardně vyžadován při
komunikaci s orgány státu. V neposlední řadě
je pak podstatné, že se jedná o jeden z údajů,
za jejichž pomoci může být občan identifikován a jehož správnost může být odpůrcem relativně snadno ověřena porovnáním s Centrální evidencí obyvatelstva a Základním
registrem obyvatel.
[61] Navrhovatel se mýlil v názoru, že tomuto evidenčnímu údaji byla dána přednost
před jednoznačným projevem vůle petentů.
Soud totiž připomíná, že bylo nutné daný
projev vůle ověřit. Zákonodárce neupravil
ověřování podpisů samotných, které by muselo být spojeno buď s ověřováním již v okamžiku projevu vůle petenta a bylo by zřejmě
spojeno s výrazně vyššími časovými i finančními nároky ať už na petenty samotné nebo
na budoucí kandidáty shromažďující podpisy
pro svou kandidaturu, nebo s ověřováním ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
sledným, které by ovšem bylo v řadě případů
zřejmě nemožné a časově se zcela vymykající
rámci pro volbu prezidenta. Pokud se zákonodárce rozhodl ověřit projev vůle petentů
nepřímo, pouze kontrolou identifikačních
údajů, které o sobě uvedli, jednalo se v zásadě
o vstřícný krok usnadňující kandidaturu
z řad občanů. Zároveň je adresa trvalého pobytu méně citlivým údajem než nezaměnitelné rodné číslo, jehož použití k identifikaci navrhovatel zmínil. Lze tedy předpokládat, že
petenti byli za této právní úpravy ochotnější
podepsat petici ve srovnání s hypotetickou
podmínkou uvedení rodného čísla. I v tomto
směru tedy zákonodárce postupoval vstřícně
ke kandidátům navrženým občany.
[62] Soud má za to, že doslovný výklad zákona o volbě prezidenta republiky, který ministerstvo zaujalo, není ani rozporný s čl. 21
odst. 1 a odst. 4 a čl. 22 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle soudu nevede k podstatnému omezení základního politického práva volit a být volen. Naopak
tento výklad odklízí případné pochybnosti
o tom, že petici podepsala osoba se smyšlenými údaji, tedy osoba virtuální. Výklad, který v dané otázce odpůrce zaujal, spíše vede ke
zprůhlednění legitimity občanů podporujících kandidáta podpisy na petici, a současně
tak i k posílení garancí základního politického práva volit a být volen.
[63] Odpůrce prý měl přistoupit ke kontrole petic lehkomyslně, což navrhovatel demonstroval na obtížích spojených s identifikací trvalého bydliště prezidentského kandidáta
Miloše Zemana a na oznámení zástupkyni navrhovatele, že dodala 128 podpisů, přestože se
jednalo o počet podpisových archů.
[64] Ani tuto námitku soud neshledal důvodnou. V případě záměny podpisů za archy
se jedná o zjevnou písařskou chybu. Údajné
obtíže spojené s identifikací trvalého bydliště jednoho z prezidentských kandidátů nenaznačují samy o sobě „masivní nesrovnalosti“,
které navrhovatel odpůrci vytýká. Proto zdejší soud nemusel ani provádět důkaz zprávou
internetové stránce www.novinky.cz,
na
o níž se opíralo tvrzení navrhovatele ohledně
nesrovnalostí v postupu odpůrce ve vztahu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
ke kandidátovi Miloši Zemanovi. Ostatně navrhovatel se nedomáhá vydání rozhodnutí
o zrušení registrace kandidátní listiny kandidáta Miloše Zemana, v rámci kterého by teprve tato tvrzení mohla být případně relevantní.
[65] Nad rámec odůvodnění nutného k vypořádání této rovněž poměrně obecné námitky soud navíc podotýká, že namátkou porovnal vzorek podpisů označených odpůrcem
jako chybové s údaji v Centrální evidenci obyvatelstva, aniž by zjistil u kteréhokoliv z takto
ověřených údajů pochybení odpůrce. (...)
[66] Třebaže soud přisvědčil navrhovateli v názoru na omezený přístup do Centrálního registru obyvatelstva a Základního registru
obyvatel, z nichž odpůrce vycházel, nemohl
shledat námitku důvodnou. Jen stručně lze
zopakovat, že se jednalo o nejjednodušší
možnost kontroly z hlediska časového i finančního. Jiný přístup by byl zřejmě spojen
s podstatně vyššími nároky kladenými na
shromažďování podpisů a ve svém důsledku
by tak tvořil významnější bariéru pro přístup
občanů ke kandidatuře na prezidenta republiky. Na rozdíl od registru motorových vozidel nebyly údaje registrů obyvatel exaktně
zpochybněny, a námitka se tak do značné míry opírá o pouhou spekulaci. Jakkoliv přirozeně nelze úplně vyloučit, že tyto registry obsahují chyby, v rámci pravděpodobnosti,
z níž vychází i odhad chybovosti petic, je
soud nepovažoval za podstatné.
IV.E Další námitky proti právnímu
hodnocení věci
[67] Posledním okruhem námitek navrhovatel brojil proti právnímu hodnocení věci. Soud ponechává stranou proklamativní
námitky např. označující postup odpůrce za
zbabělý právní formalismus, které prakticky
znemožňují jejich vypořádání jinak než podobnou proklamací, jež by ovšem postrádala
stejně jako námitky jakýkoliv argumentační
potenciál.
[68] Navrhovatel se však také domníval,
že mu zákon o volbě prezidenta republiky
a jeho prováděcí vyhláška č. 294/2012 Sb.
ukládají nesplnitelnou povinnost, protože
kandidát na prezidenta nemůže nijak ověřit
pravost údajů uváděných v petici ani zabránit
uvádění nepravdivých údajů. V této souvislosti soud připomíná usnesení Ústavního
soudu ze dne 15. 10. 1996, sp. zn. I. ÚS 271/96,
ze kterého lze dovodit přičitatelnost vad a nedostatků v petici kandidátovi na veřejnou
funkci. Je pak jistě věcí samotného kandidáta, zda bude na základě jejich dobrovolné
spolupráce ověřovat identitu petentů, třebas
i za cenu obtížnějšího získávání podpisů, nebo zda na takové ověřování rezignuje, třebas
s rizikem výskytu chybových údajů. Soud navrhovatele upozorňuje, že chybovost jeho petice je řádově větší než chybovost údajů petic
většiny ostatních kandidátů na prezidenta republiky (srov. bod [73] níže).
[69] V žádném případě nelze dovozovat,
jak tvrdí navrhovatel, že by stát delegoval na
kandidáty výkon veřejné moci, a proto nelze
hovořit ani o její privatizaci. Pokud stát podmínil kandidaturu na určitou veřejnou funkci
podporou stanoveného počtu oprávněných
voličů, neznamená to ještě, že by získávání této podpory bylo výkonem veřejné moci, byť
se řídí předpisy veřejného práva.
[70] Hodnotil-li navrhovatel množství potřebných podpisů jako excesivní, podotýká
soud, že se jedná o požadavek samotného
ústavodárce. Soud není oprávněn jej přezkoumávat. Podle čl. 56 odst. 5 Ústavy je kandidáta oprávněn navrhovat „každý občan
České republiky, který dosáhl věku 18 let,
podpoří-li
jeho návrh petice podepsaná
nejméně 50 000 občany České republiky
oprávněnými volit prezidenta republiky“.
Navrhovatel argumentuje i protiústavností
ústavního zákona č. 71/2012 Sb. Uvedený
ústavní zákon zavedl přímou volbu prezidenta republiky. Navrhovatel nicméně nedovozuje pochybení ve formální proceduře přijetí
ústavního zákona č. 71/2012 Sb. Je evidentní,
že protiústavnost požadavku 50 000 podpisů
spatřuje přímo v Ústavě, kterou označuje za
diskriminační ve vztahu ke kandidátům nominovaným poslanci nebo senátory. Současně argumentuje, že hranice 50 000 podpisů
je nepoměrně větší než v sousedních srovnatelných zemích. Takovéto argumenty však nemohou být úspěšné. Již z podstaty věci nelze
v zásadě zpochybnit ústavnost ústavy.
[71] Soud si je vědom toho, že Ústavní
soud ve své judikatuře vychází z imperativu
nezměnitelnosti materiálního jádra Ústavy
podle čl. 9 odst. 2 Ústavy (nález Ústavního
soudu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09,
č. 318/2009 Sb.). Je však zjevné, že zavedení
přímé volby prezidenta republiky a stanovení minimálního počtu podporovatelů občanských kandidátů na prezidenta republiky bylo plně v uvážení ústavodárce, se kterým
nemůže moc soudní nijak polemizovat. Soud
je ostatně přesvědčen, že materiální jádro by
nemohlo být zasaženo ani tehdy, pokud by
ústavodárce „občanské“ kandidáty vůbec nepřipustil (tak je tomu například ve Francii nebo v Irsku).
[72] Soud neshledal důvodným ani požadavek na přepočítání všech údajů všech petentů. V tomto směru vyšel ze systematického
výkladu § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě
prezidenta republiky. Za situace, kdy předmětná ustanovení hovoří pouze o odpůrci,
ale zároveň omezují kontrolu petic pouze na
vybraný vzorek s presumpcí chybovosti do
zbytku petic, je nutné vyjít z obdobné pravomoci i ve vztahu k rozhodování soudu. Jinými
slovy, třebaže se nejedná o přezkum v rámci
správního soudnictví, je i zde třeba vyjít ze
subsidiarity soudního přezkumu ve vztahu
k rozhodování správního orgánu, kterým byl
odpůrce. Vedlo by k absurdním důsledkům,
mj. z časového hlediska, kdyby odpůrce
v souladu se zákonem přezkoumal kontrolní
vzorek podpisů a soud by byl následně povinen přepočíst a kontrolovat petice v neomezeném rozsahu. Ostatně, soud je stejně jako jiné orgány státu vázán vymezením svých
pravomocí (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2
Listiny), které jej k přezkumu petic nad rozsah kontrolovaný odpůrcem neopravňují.
V.
Závěr a náklady řízení
[73] Soud zdůrazňuje, že navrhovatel má
ze všech kandidátů, kteří předkládali petici
podepsanou občany, jednoznačně největší
chybovost údajů. Chybovost jeho petice
(19,353 % u prvého vzorku a 22,953 % u druhého vzorku) je řádově nesrovnatelná s většinou ostatních kandidátů na funkci preziden-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
ta republiky, rovněž podporovaných občany.
Například chybovost údajů u Zuzany Roithové jen 4,224 % a 3,329 %, u Taťány Fischerové
4,882 % a 5,435 %, u Vladimíra Franze 7,024 %
a 6,729 %, u Jany Bobošíkové 7,659 % a 11,494 %.
Chybovost navrhovatelovy petice je dvojnásobná i ve srovnání s kandidáty, kteří předložili podstatně větší počet podpisů než sám
navrhovatel (10,624 % a 11,224 % u Miloše Zemana, respektive 11,035 % a 12,541 % u Jana
Fischera). Chybovost je tak srovnatelná jen
s kandidátem Vladimírem Dlouhým (16,247 %
a 18,365 %), i tak je však u navrhovatele ještě
větší. Všichni kandidáti přitom byli v naprosto stejné situaci, všichni čelili stejným interpretačním problémům ohledně nové právní
úpravy prezidentské volby.
[74] Právě uvedené skutečnosti naprosto
zpochybňují údaje uvedené na navrhovatelově petici. V prvé řadě pak zpochybňují existenci a vážnou vůli bezmála čtvrtiny osob,
které se za podpisy skrývají. Soud v souladu
s judikaturou Ústavního soudu zdůrazňuje,
že závažné „nekalé praktiky“ v souvislosti
s volbami mohou oslabit integritu voleb a tedy i demokracii samotnou (takto nález ze dne
29. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 275/96,
č. 110/1996 Sb. ÚS, ve kterém to označil za celospolečenský a ústavně zcela konformní zájem, proti němuž neobstojí „případné individuální zájmy stěžovatele“). S tímto ústavně
chráněným zájmem by se naopak zcela míjela
obecná dvouměsíční lhůta k podání žaloby
k soudu podle § 72 s. ř. s., jejíž aplikace se domáhá navrhovatel.
[42] O protiústavnosti lhůty k podání návrhu soudu podle § 65 odst. 1 zákona o volbě
prezidenta republiky tedy nemůže být řeč.
Navrhovatel ostatně podal svůj návrh ve lhůtě, resp. dokonce den před jejím uplynutím.
IV.B Zákonnost postupu odpůrce při
výběru a kontrole náhodných vzorků
[43] Dále navrhovatel zpochybnil metodiku zpracování náhodných vzorků. Soud k této
námitce především konstatuje, že ji navrhovatel uplatnil zcela obecně. Zatímco odpůrce,
jak je patrné z napadeného rozhodnutí i z vyjádření k návrhu, použil konkrétní algoritmus
pro pseudonáhodný výběr vzorků a věrohodně popsal postup označení jednotlivých petičních archů způsobem znemožňujícím manipulaci s těmito archy, navrhovatel obecně
hovořil o diletantismu popírajícím matematické zásady. To ovšem nijak neupřesnil.
[44] Není tedy nijak zřejmé, zda navrhovatel zpochybnil způsob označení jednotlivých archů nebo algoritmus pseudonáhodného výběru. Co do označení jednotlivých
archů, soud neshledal důvod k pochybnostem o postupu odpůrce. Archy byly spočítány v přítomnosti zmocněnce navrhovatele,
označeny čárovým kódem a sekvenčně rostoucím pořadovým číslem. Z obsahu spisů
ani z návrhu nevyplynulo, jakým způsobem
s nimi mohlo či mělo být během daného procesu nezákonně manipulováno. Následně odpůrce uplatnil již zmíněný algoritmus pro výběr kontrolovaných vzorků. Navrhovatel
nezpochybnil tento konkrétní algoritmus,
neuvedl, v čem měla spočívat jeho vadnost
a z jakého důvodu mělo jeho užití vést k nesprávnému výsledku při výběru náhodných
vzorků.
[45] Jediná konkrétní námitka, kterou
v tomto směru navrhovatel vznesl, směřovala
proti tomu, že algoritmus pseudonáhodného
výběru kontrolních vzorků vedl k testování
po celých arších, nikoliv po jednotlivých
podpisech. Jakkoliv soud připouští, že obecně se zřejmě může výběr vzorků po arších
a po jednotlivých údajích projevit v míře chybovosti, která je z kontrolního vzorku dovozována, nelze tuto skutečnost přeceňovat.
[46] Především je třeba připomenout, že
§ 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky vychází z konstrukce pravděpodobné správnosti či nesprávnosti údajů na
peticích. Zákonodárce zde zcela legitimně
i s ohledem na případnou časovou a finanční
náročnost kontroly všech podpisů umožnil
dovodit splnění předmětné podmínky po
kontrole náhodně vybraného a svým počtem
dostatečně reprezentativního vzorku údajů.
Soud připomíná, že v navrhovatelově případě se náhodná kontrola týkala 27,42 % všech
podpisů. Podstatná je v této souvislosti ona
náhodnost, která má vyloučit manipulaci
s výsledky kontroly např. zařazením na první
pohled podezřelých údajů ke kontrole, nebo
naopak jejich vyloučením z kontroly. Tato náhodnost ovšem nebyla konkrétními námitkami zpochybněna.
[47] Kontrola po celých arších jistě může
vést k vyšší míře chybovosti, pokud je zařazen ke kontrole arch obsahující jen neplatné
podpisy, ale může být i ve prospěch kandidáta, pokud takový arch není vůbec vybrán ke
kontrole. Vyloučení svévole, která by poškodila kandidáta, je pak zajištěno právě nahodilostí výběru podle stanoveného algoritmu.
Skutečnost, že se kontrola ve smyslu § 25
odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky týká tak značného množství podpisů,
který v navrhovatelově případě dosahuje
27,42 %, tedy více než čtvrtiny všech podpisů, přitom umožňuje akceptovat i postup,
který zvolil odpůrce, totiž výběr vzorků ke
kontrole po celých arších.
[48] V neposlední řadě potom soud připomíná, že znění § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona
o volbě prezidenta republiky nevede bez dalšího k výkladu, podle něhož nemohl být algo-
ritmus použit k výběru celých archů. Hovoří-li
předmětné ustanovení o kontrole „namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů
u 8 500 občanů“, lze tím rozumět i výběr
vždy všech údajů na jednom archu. Podobně
jako u argumentace o ústavnosti zákonné
úpravy lze přitom argumentovat i praktickými aspekty kontroly jednotlivých petic a časovou a finanční náročností. Byly-li při převzetí
petic transparentním způsobem převzaty
a očíslovány jednotlivé archy, pak se použití
algoritmu k výběru takto očíslovaných archů
přímo nabízí. Archy nadto neobsahují excesivní počet podpisů – u navrhovatele, který
předložil 8 612 podpisových archů obsahujících celkem 63 530 záznamů, to je něco málo
více než sedm podpisů na jeden arch.
[49] Soud si je vědom i skutečnosti, že
zmocňovací ustanovení § 69 písm. b) bod 1.
zákona o volbě prezidenta republiky ukládá
odpůrci stanovit vyhláškou v dohodě s Českým statistickým úřadem mj. postup odpůrce
při předávání podkladů z kandidátních listin
pro vytvoření registru kandidátů Českým statistickým úřadem a při kontrole správnosti
údajů uváděných na kandidátních listinách. Odpůrce stanovil postup pro kontrolu
petic včetně předmětného algoritmu Metodickým pokynem, nikoliv vyhláškou.
[50] V této souvislosti je však třeba uvést,
že ze zmocňovacího ustanovení nevyplývá
bez dalšího, že by mu podléhala i kontrola petic. Kandidátní listina podaná navrhujícím
občanem musí být podpořena peticí, která se
připojí ke kandidátní listině. To lze vyložit
tak, že petice tvoří součást kandidátní listiny,
nebo tak, že se jedná o samostatný dokument, který se připojuje k jinému dokumentu – kandidátní listině. Druhé interpretaci nasvědčuje systematický výklad zákona. Zatímco
§ 25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky ještě hovoří o tom, že se petice připojí ke
kandidátní listině, § 26 odst. 2 písm. d) již petici výslovně označuje pouze jako přílohu
kandidátní listiny. Tomuto výkladu odpovídá
i důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona
ze dne 22. 2. 2012, dostupná v rámci sněmovního tisku č. 613 na www.psp.cz. Ta ve vztahu
ke zmocňovacímu ustanovení § 69 (v rámci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
vládního návrhu § 63) uvádí: „Podle tohoto
zmocnění vydá Ministerstvo vnitra vyhlášku, v níž upraví uložení volební dokumentace, a v dohodě s Českým statistickým úřadem postup volebních orgánů při zajištění
jednotlivých úkonů v rámci volebního procesu.“ Ve vztahu k § 26 (v rámci vládního návrhu § 24) mimo jiné uvádí: „Český statistický úřad a Ministerstvo vnitra v zákonem
stanovených lhůtách poskytne informace
o kandidátech v rozsahu údajů, které se uvádějí na hlasovacím lístku. Rozsah údajů bude takový, aby umožnil identifikaci osoby,
neuvádí se však datum narození a adresa trvalého bydliště jednotlivých kandidátů.“
Soud proto uzavřel, že zmocňovací ustanovení se vztahuje pouze ke kandidátním listinám, resp. k údajům samotných kandidátů, za
účelem vytvoření jejich registru a kontroly
správnosti údajů uvedených o kandidátech
na kandidátních listinách.
[51] Celý komplex námitek proto není
důvodný. Námitky ve své obecnosti nijak nezpochybnily transparentní a podrobně zdokumentovaný postup odpůrce. Se stejnou argumentací soud neshledal důvodným návrh
na ustanovení znalce, který by se vypořádal
se všemi námitkami týkajícími se matematického postupu odpůrce. Navrhovatel totiž
s výjimkou shora vypořádaných relativně
obecných argumentů žádné konkrétní námitky napadající např. vhodnost zvoleného algoritmu nevznesl.
IV.C Zákonnost součtu chybovosti
obou vzorků a odlišnosti v chybovosti
obou vzorků
[52] Další námitkou, týkající se matematických postupů odpůrce, navrhovatel zpochybnil součet chybovosti obou vzorků, namísto jejího zprůměrování. Odpůrce hájil svůj postup
tím, že jej deklaroval od samého počátku a tento postup odpovídá i záměru zákonodárce vyjádřenému v důvodové zprávě, navíc se jedná
o postup, který nejpřesněji odráží chybovost
spočívající mimo jiné ve výskytu duplicit, resp.
opakování údajů stejných petentů.
[53] Soud připouští, že výklad předmětných ustanovení, zaujatý odpůrcem, nevybo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
čuje z jejich jazykového znění. Interpretace
navrhovatele, tedy zprůměrování vzorků, je
v rámci jazykového výkladu rovněž možná
a podle názoru soudu lépe odpovídá smyslu
předmětného ustanovení. Ten má s přiměřenou mírou pravděpodobnosti v návaznosti
na chybovost obou vzorků určit míru chybovosti ve zbývající nekontrolované části petic.
Je zřejmě, že s ohledem na velikost kontrolovaných vzorků, dosahující více než čtvrtiny
(27,42 %) počtu všech započtených podpisů,
lze důvodně předpokládat, že chybovost v nekontrolované části petic bude obdobná. Protože se chybovost druhého vzorku může zvýšit v důsledku opakování údajů některých
petentů, vede to i ke zvýšení průměru chybovosti, který se ve výsledném vzorku projeví.
Navíc odpůrce nikterak neprokázal své tvrzení o čtyřnásobném nárůstu duplicit vyhledaných v obou kontrolních vzorcích oproti duplicitám nalezeným v jednom kontrolním
vzorku. Tím méně pak odpůrce mohl tvrdit
či prokázat, že jím použitá matematická metoda vede z hlediska pravděpodobnosti
k přesnějšímu výsledku než rozumně se nabízející zprůměrování chybovosti z obou vzorků a promítnutí tohoto výsledku do nekontrolované části petice.
[54] Obstát by při tom nemohl ani, odpůrcem ostatně nenamítaný, sankční charakter
postupu sčítajícího chybovost z obou vzorků.
Za situace, kdy ze zákona nelze dovodit úmysl
zákonodárce sankcionovat případné nesprávné údaje, které se v peticích mohou objevit, bylo by uložení sankce bez zákonné
opory zcela jistě protiústavní.
[55] Soud proto uzavřel, ostatně obdobně
jako např. v usnesení ze dne 13. 12. 2012,
čj. Vol 13/2012-36, ve věci Jany Bobošíkové,
že odpůrce pochybil, pokud sečetl chybovost
z obou kontrolovaných vzorků petice podporující prezidentskou kandidaturu navrhovatele a o takto zjištěnou míru chybovosti snížil
počet podpisů pod předmětnou peticí. Byla-li
chybovost prvního vzorku 19,353 % a chybovost druhého vzorku 22,953 %, měl odpůrce
snížit počet podpisů o 21,153 %. Počet
61 966 podpisů měl proto snížit o 13 107,66798
podpisů (byť i nesprávně z hlediska za-
okrouhlování, ale ve prospěch navrhovatele
o 13 107 podpisů) na počet 48 859 podpisů.
Je ovšem zřejmé, že i při napravení tohoto
pochybení odpůrce navrhovateli chybí 1 141
podpisů, tedy 2,282 % k požadovaným
50 000 podpisům, které jsou nutné k podpoře jeho prezidentské kandidatury.
[56] Další pochyby navrhovatele vyvolala
odlišná chybovost prvního a druhého vzorku, kterou si vysvětloval tím, že výběr vzorků
nebyl náhodný nebo byl první a druhý vzorek vyhodnocován odlišně. I v tomto případě
se ovšem navrhovatel pouze obecně odvolával na statisticky překvapivou situaci či nevěrohodnost pro statisticky vzdělanou veřejnost, aniž by námitky dokázal konkretizovat.
Za situace, kdy soud nepochyboval o korektnosti označení jednotlivých archů a jak shora
uvedeno, ani o jejich výběru ke kontrole na
základě určitého algoritmu, neobstála námitka o nedostatku náhodnosti výběru či odlišném vyhodnocování vzorků. Navrhovatel přitom opomněl zmínit vysvětlení, které se
nabízí a na které poukázal i odpůrce ve svém
vyjádření – totiž výskyt opakovaných údajů
stejných petentů, který se více projeví při
kontrole druhého vzorku. Pokud přitom sám
navrhovatel upozornil na rozdíly v chybovosti u jednotlivých kandidátů, přičemž u dvou
z nich byla chybovost druhého vzorku dokonce menší než v případě vzorku prvního,
lze soudit, že se nejednalo o chybu v postupu
odpůrce, ale o odraz ve výskytu opakovaných
údajů, který mohl být způsoben řadou okolností, včetně např. časové tísně při shromažďování podpisů navrhovatelem.
[57] Navrhovatel nesouhlasil ani s tím, že
rozdíl jediné chyby může vést k diametrálně
odlišným situacím, totiž odečtu přesně zjištěného počtu chyb z celkového množství podpisů na jedné straně, a odečet procentuálního poměru chyb v řádu tisíců položek na
straně druhé. Navíc nabídl alternativní výklad, podle kterého by se 3% chybovost vztahovala ke všem podpisům na petici.
[58] Soud navrhovateli nepřisvědčil. Zákonodárce musel za situace, kdy připustil
kontrolu pouze určitého vzorku, stanovit kritéria zohlednění chybových záznamů. Stejně
jako se může jevit přísným odmítnutí kandidáta s peticí podpořenou 49 999 občany, zdá
se tvrdé odečíst na základě rozdílu jediného
chybného záznamu procentuelně adekvátní
počet hlasů z celé petice. Za situace, kdy kontrola pouze části petice není podle soudu
protiústavní a kdy je odečet v celé petici zjevně proporcionálně odpovídající chybovosti
v kontrolních vzorcích, není ovšem důvod
považovat úpravu za protiústavní.
[59] Ve vztahu k namítaným matematickým pochybením odpůrce tedy soud uzavřel,
že shledal nezákonnost pouze v součtu procent chybovosti z obou kontrolních vzorků,
namísto jejího zprůměrování.
IV.D Tvrzená pochybení a nejasnosti
při vyřazování petentů
[60] Navrhovatel dále polemizoval s vyřazováním petentů, zejm. z důvodu chyby v adrese. Tato argumentace však nebyla důvodná.
Především je třeba uvést, že údaj o trvalém
pobytu je údajem požadovaným samotným
zákonem o volbě prezidenta republiky. Bylo
jistě věcí přiměřené právní obezřetnosti kandidátů i jejich příznivců, kteří organizovali
sběr podpisů, aby upozornili petenty na nutnost uvedení adresy trvalého pobytu. Také se
jedná o údaj, který je uveden v občanském
průkazu a který je standardně vyžadován při
komunikaci s orgány státu. V neposlední řadě
je pak podstatné, že se jedná o jeden z údajů,
za jejichž pomoci může být občan identifikován a jehož správnost může být odpůrcem relativně snadno ověřena porovnáním s Centrální evidencí obyvatelstva a Základním
registrem obyvatel.
[61] Navrhovatel se mýlil v názoru, že tomuto evidenčnímu údaji byla dána přednost
před jednoznačným projevem vůle petentů.
Soud totiž připomíná, že bylo nutné daný
projev vůle ověřit. Zákonodárce neupravil
ověřování podpisů samotných, které by muselo být spojeno buď s ověřováním již v okamžiku projevu vůle petenta a bylo by zřejmě
spojeno s výrazně vyššími časovými i finančními nároky ať už na petenty samotné nebo
na budoucí kandidáty shromažďující podpisy
pro svou kandidaturu, nebo s ověřováním ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
sledným, které by ovšem bylo v řadě případů
zřejmě nemožné a časově se zcela vymykající
rámci pro volbu prezidenta. Pokud se zákonodárce rozhodl ověřit projev vůle petentů
nepřímo, pouze kontrolou identifikačních
údajů, které o sobě uvedli, jednalo se v zásadě
o vstřícný krok usnadňující kandidaturu
z řad občanů. Zároveň je adresa trvalého pobytu méně citlivým údajem než nezaměnitelné rodné číslo, jehož použití k identifikaci navrhovatel zmínil. Lze tedy předpokládat, že
petenti byli za této právní úpravy ochotnější
podepsat petici ve srovnání s hypotetickou
podmínkou uvedení rodného čísla. I v tomto
směru tedy zákonodárce postupoval vstřícně
ke kandidátům navrženým občany.
[62] Soud má za to, že doslovný výklad zákona o volbě prezidenta republiky, který ministerstvo zaujalo, není ani rozporný s čl. 21
odst. 1 a odst. 4 a čl. 22 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle soudu nevede k podstatnému omezení základního politického práva volit a být volen. Naopak
tento výklad odklízí případné pochybnosti
o tom, že petici podepsala osoba se smyšlenými údaji, tedy osoba virtuální. Výklad, který v dané otázce odpůrce zaujal, spíše vede ke
zprůhlednění legitimity občanů podporujících kandidáta podpisy na petici, a současně
tak i k posílení garancí základního politického práva volit a být volen.
[63] Odpůrce prý měl přistoupit ke kontrole petic lehkomyslně, což navrhovatel demonstroval na obtížích spojených s identifikací trvalého bydliště prezidentského kandidáta
Miloše Zemana a na oznámení zástupkyni navrhovatele, že dodala 128 podpisů, přestože se
jednalo o počet podpisových archů.
[64] Ani tuto námitku soud neshledal důvodnou. V případě záměny podpisů za archy
se jedná o zjevnou písařskou chybu. Údajné
obtíže spojené s identifikací trvalého bydliště jednoho z prezidentských kandidátů nenaznačují samy o sobě „masivní nesrovnalosti“,
které navrhovatel odpůrci vytýká. Proto zdejší soud nemusel ani provádět důkaz zprávou
internetové stránce www.novinky.cz,
na
o níž se opíralo tvrzení navrhovatele ohledně
nesrovnalostí v postupu odpůrce ve vztahu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
ke kandidátovi Miloši Zemanovi. Ostatně navrhovatel se nedomáhá vydání rozhodnutí
o zrušení registrace kandidátní listiny kandidáta Miloše Zemana, v rámci kterého by teprve tato tvrzení mohla být případně relevantní.
[65] Nad rámec odůvodnění nutného k vypořádání této rovněž poměrně obecné námitky soud navíc podotýká, že namátkou porovnal vzorek podpisů označených odpůrcem
jako chybové s údaji v Centrální evidenci obyvatelstva, aniž by zjistil u kteréhokoliv z takto
ověřených údajů pochybení odpůrce. (...)
[66] Třebaže soud přisvědčil navrhovateli v názoru na omezený přístup do Centrálního registru obyvatelstva a Základního registru
obyvatel, z nichž odpůrce vycházel, nemohl
shledat námitku důvodnou. Jen stručně lze
zopakovat, že se jednalo o nejjednodušší
možnost kontroly z hlediska časového i finančního. Jiný přístup by byl zřejmě spojen
s podstatně vyššími nároky kladenými na
shromažďování podpisů a ve svém důsledku
by tak tvořil významnější bariéru pro přístup
občanů ke kandidatuře na prezidenta republiky. Na rozdíl od registru motorových vozidel nebyly údaje registrů obyvatel exaktně
zpochybněny, a námitka se tak do značné míry opírá o pouhou spekulaci. Jakkoliv přirozeně nelze úplně vyloučit, že tyto registry obsahují chyby, v rámci pravděpodobnosti,
z níž vychází i odhad chybovosti petic, je
soud nepovažoval za podstatné.
IV.E Další námitky proti právnímu
hodnocení věci
[67] Posledním okruhem námitek navrhovatel brojil proti právnímu hodnocení věci. Soud ponechává stranou proklamativní
námitky např. označující postup odpůrce za
zbabělý právní formalismus, které prakticky
znemožňují jejich vypořádání jinak než podobnou proklamací, jež by ovšem postrádala
stejně jako námitky jakýkoliv argumentační
potenciál.
[68] Navrhovatel se však také domníval,
že mu zákon o volbě prezidenta republiky
a jeho prováděcí vyhláška č. 294/2012 Sb.
ukládají nesplnitelnou povinnost, protože
kandidát na prezidenta nemůže nijak ověřit
pravost údajů uváděných v petici ani zabránit
uvádění nepravdivých údajů. V této souvislosti soud připomíná usnesení Ústavního
soudu ze dne 15. 10. 1996, sp. zn. I. ÚS 271/96,
ze kterého lze dovodit přičitatelnost vad a nedostatků v petici kandidátovi na veřejnou
funkci. Je pak jistě věcí samotného kandidáta, zda bude na základě jejich dobrovolné
spolupráce ověřovat identitu petentů, třebas
i za cenu obtížnějšího získávání podpisů, nebo zda na takové ověřování rezignuje, třebas
s rizikem výskytu chybových údajů. Soud navrhovatele upozorňuje, že chybovost jeho petice je řádově větší než chybovost údajů petic
většiny ostatních kandidátů na prezidenta republiky (srov. bod [73] níže).
[69] V žádném případě nelze dovozovat,
jak tvrdí navrhovatel, že by stát delegoval na
kandidáty výkon veřejné moci, a proto nelze
hovořit ani o její privatizaci. Pokud stát podmínil kandidaturu na určitou veřejnou funkci
podporou stanoveného počtu oprávněných
voličů, neznamená to ještě, že by získávání této podpory bylo výkonem veřejné moci, byť
se řídí předpisy veřejného práva.
[70] Hodnotil-li navrhovatel množství potřebných podpisů jako excesivní, podotýká
soud, že se jedná o požadavek samotného
ústavodárce. Soud není oprávněn jej přezkoumávat. Podle čl. 56 odst. 5 Ústavy je kandidáta oprávněn navrhovat „každý občan
České republiky, který dosáhl věku 18 let,
podpoří-li
jeho návrh petice podepsaná
nejméně 50 000 občany České republiky
oprávněnými volit prezidenta republiky“.
Navrhovatel argumentuje i protiústavností
ústavního zákona č. 71/2012 Sb. Uvedený
ústavní zákon zavedl přímou volbu prezidenta republiky. Navrhovatel nicméně nedovozuje pochybení ve formální proceduře přijetí
ústavního zákona č. 71/2012 Sb. Je evidentní,
že protiústavnost požadavku 50 000 podpisů
spatřuje přímo v Ústavě, kterou označuje za
diskriminační ve vztahu ke kandidátům nominovaným poslanci nebo senátory. Současně argumentuje, že hranice 50 000 podpisů
je nepoměrně větší než v sousedních srovnatelných zemích. Takovéto argumenty však nemohou být úspěšné. Již z podstaty věci nelze
v zásadě zpochybnit ústavnost ústavy.
[71] Soud si je vědom toho, že Ústavní
soud ve své judikatuře vychází z imperativu
nezměnitelnosti materiálního jádra Ústavy
podle čl. 9 odst. 2 Ústavy (nález Ústavního
soudu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09,
č. 318/2009 Sb.). Je však zjevné, že zavedení
přímé volby prezidenta republiky a stanovení minimálního počtu podporovatelů občanských kandidátů na prezidenta republiky bylo plně v uvážení ústavodárce, se kterým
nemůže moc soudní nijak polemizovat. Soud
je ostatně přesvědčen, že materiální jádro by
nemohlo být zasaženo ani tehdy, pokud by
ústavodárce „občanské“ kandidáty vůbec nepřipustil (tak je tomu například ve Francii nebo v Irsku).
[72] Soud neshledal důvodným ani požadavek na přepočítání všech údajů všech petentů. V tomto směru vyšel ze systematického
výkladu § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě
prezidenta republiky. Za situace, kdy předmětná ustanovení hovoří pouze o odpůrci,
ale zároveň omezují kontrolu petic pouze na
vybraný vzorek s presumpcí chybovosti do
zbytku petic, je nutné vyjít z obdobné pravomoci i ve vztahu k rozhodování soudu. Jinými
slovy, třebaže se nejedná o přezkum v rámci
správního soudnictví, je i zde třeba vyjít ze
subsidiarity soudního přezkumu ve vztahu
k rozhodování správního orgánu, kterým byl
odpůrce. Vedlo by k absurdním důsledkům,
mj. z časového hlediska, kdyby odpůrce
v souladu se zákonem přezkoumal kontrolní
vzorek podpisů a soud by byl následně povinen přepočíst a kontrolovat petice v neomezeném rozsahu. Ostatně, soud je stejně jako jiné orgány státu vázán vymezením svých
pravomocí (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2
Listiny), které jej k přezkumu petic nad rozsah kontrolovaný odpůrcem neopravňují.
V.
Závěr a náklady řízení
[73] Soud zdůrazňuje, že navrhovatel má
ze všech kandidátů, kteří předkládali petici
podepsanou občany, jednoznačně největší
chybovost údajů. Chybovost jeho petice
(19,353 % u prvého vzorku a 22,953 % u druhého vzorku) je řádově nesrovnatelná s většinou ostatních kandidátů na funkci preziden-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
ta republiky, rovněž podporovaných občany.
Například chybovost údajů u Zuzany Roithové jen 4,224 % a 3,329 %, u Taťány Fischerové
4,882 % a 5,435 %, u Vladimíra Franze 7,024 %
a 6,729 %, u Jany Bobošíkové 7,659 % a 11,494 %.
Chybovost navrhovatelovy petice je dvojnásobná i ve srovnání s kandidáty, kteří předložili podstatně větší počet podpisů než sám
navrhovatel (10,624 % a 11,224 % u Miloše Zemana, respektive 11,035 % a 12,541 % u Jana
Fischera). Chybovost je tak srovnatelná jen
s kandidátem Vladimírem Dlouhým (16,247 %
a 18,365 %), i tak je však u navrhovatele ještě
větší. Všichni kandidáti přitom byli v naprosto stejné situaci, všichni čelili stejným interpretačním problémům ohledně nové právní
úpravy prezidentské volby.
[74] Právě uvedené skutečnosti naprosto
zpochybňují údaje uvedené na navrhovatelově petici. V prvé řadě pak zpochybňují existenci a vážnou vůli bezmála čtvrtiny osob,
které se za podpisy skrývají. Soud v souladu
s judikaturou Ústavního soudu zdůrazňuje,
že závažné „nekalé praktiky“ v souvislosti
s volbami mohou oslabit integritu voleb a tedy i demokracii samotnou (takto nález ze dne
4. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 6/11, č. 85/2011 Sb.
ÚS, bod 37). Zákon o volbě prezidenta republiky je svou koncepcí vůči kandidátům na
prezidenta republiky podporovaných občany velmi vstřícný (srov. body [32] a [61] shora). Pokud by však i v situaci takto flagrantní
chybovosti byla posouzena navrhovatelova
kandidátní listina jako bezvadná, byl by zcela
vyprázdněn ústavní požadavek 50 000 podpisů. Současně by byla hrubým způsobem narušena férovost nastávajících voleb prezidenta
republiky.
[75] Soud tedy shrnuje, že návrh je nedůvodný. Navrhovatel ve své věci sice prokázal
odpůrci pochybení, a to v tom, že odpůrce
namísto určení průměrné chybovosti kontrolovaných vzorků chybovost obou vzorků sečetl. Toto pochybení nicméně nemohlo mít
vliv na konečné rozhodnutí odpůrce, kterým
navrhovatelovu kandidátní listinu odmítl.
Proto soud návrh zamítl. Ve věci v souladu se
zákonem rozhodl bez jednání (§ 89 odst. 5
věta druhá s. ř. s.).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Radana
Malíka a JUDr. Jana Passera
[1] Následující stanovisko je rozděleno
do dvou částí. Nejprve se v obecné rovině věnuje úvahám a rozboru právní úpravy registrace kandidátů podpořených peticí občanů.
Teprve poté reaguje na konkrétní skutkové
okolnosti a na argumentaci ostatních názorů
vyjádřených v rozhodnutí.
[2] S ohledem na časový rámec rozhodování Nejvyššího správního soudu (§ 89 odst. 5
s. ř. s.) je zřejmé, že prostor pro seznámení se
s konečnou podobou dalších názorů a pro
formulaci reakce na konkrétní argumenty byl
zanedbatelný. Stručnost druhé části tohoto
stanoviska je tedy daní lhůtě pro rozhodnutí
a neodráží význam posuzované věci.
[3] Zároveň stanovisko úmyslně pomíjí
otázky právní úpravy bezprostředně nesouvisející s rozhodovanou problematikou, jakkoliv se mohou zdát zajímavé. Takové úvahy by
však mohly nepřípustně předjímat rozhodování soudu v dalších věcech souvisejících
s prezidentskými volbami, s nimiž může být
soud v budoucnu konfrontován.
[4] Vzhledem k podrobnosti argumentace v obecné části tohoto stanoviska uvádíme
nyní jeho krátké shrnutí: Požadavek podpory
„občanského“ kandidáta peticí 50 000 oprávněných voličů není ústavním excesem a spolu s jasně deklarovaným úmyslem ústavodárce
kontrolovat jeho splnění představuje konkrétní příkaz zákonodárci. Zákonodárce svou
povinnost nesplnil a přijatou zákonnou úpravou znemožnil kontrolu podpisů v jakékoliv
podobě. Současně zákonodárce upravil pouze namátkovou kontrolu ostatních údajů,
aniž ústavně konformně upravil promítnutí
výsledků namátkové kontroly do zbývající
části petic a tím porušil základní politické
právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek. Konečně pak zákonodárce
zvolenou úpravou vyloučil účinný soudní
přezkum, který prakticky vylučuje nejen úplnou kontrolu registrace či jejího odmítnutí,
ale de facto neumožňuje ani kontrolu postupu odpůrce.
I.
Obecné úvahy
I. a) Ústavní požadavek petice pode-
psané 50 000 oprávněnými voliči
[5] Východiskem jakýchkoliv úvah je článek 56 odst. 5 Ústavy, podle kterého může
kandidáta navrhnout nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů nebo musí
být jeho kandidatura podpořena peticí podepsanou nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými volit prezidenta republiky.
[6] Jako součást Ústavy může být předmětné ustanovení pouze předmětem výkladu
soudu. Ústavní soud sice ve shora uvedeném
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 shledal svou pravomoc rušit ústavní zákony pro jejich rozpor
s materiálním jádrem Ústavy a teoreticky lze
pro takový případ zřejmě uvažovat i o analogickém postupu obecného soudu podle čl. 95
odst. 1 Ústavy a předložení věci Ústavnímu
soudu, ale nepochybujeme o tom, že podobnou situaci si lze představit jen ve zcela mezním případě, na pomyslné stupnici četnosti
ještě o několik řádů níže než „zcela výjimečně“.
[7] Třebaže Ústavní soud zařadil ve výše
citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 do materiálního jádra Ústavy i základní principy volebního práva, v případě čl. 56 odst. 5 Ústavy
rozpor s tímto jádrem neexistuje.
[8] Ústavodárce byl totiž nepochybně
oprávněn stanovit požadavek určité minimální podpory kandidáta. Jedná se o prvek legitimizující kandidaturu a povyšující ji nad
pouhý subjektivní rozmar kandidáta, který
nelze per se považovat za omezení práva na
přístup k veřejným funkcím nebo omezení
svobodné politické soutěže (srov. ve vztahu
k obdobné podmínce u senátních voleb shora uvedený nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS
275/96 nebo u voleb do zastupitelstev obcí
usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 4. 1995,
sp. zn. III. ÚS 196/94). K opačnému závěru by
snad mohla vést úprava, která by podmínila
kandidaturu počtem podpisů oprávněných
voličů v rozsahu prima facie vylučujícím či
prakticky vylučujícím takovou kandidaturu –
i tento závěr ovšem platí pouze cum grano
salis a za určitých okolností, protože ani pří-
má volba prezidenta sama o sobě neznamená,
že musí existovat možnost navrhování kandidátů přímo občany a v tomto směru lze jen
obtížně hledat omezení, jimiž by byl ústavodárce vázán. Článek 56 odst. 5 Ústavy podmiňující kandidaturu podporou 50 000 oprávněných voličů, tj. cca 0,6 % z celkového počtu
oprávněných voličů (počet oprávněných voličů při volbách do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky v roce 2010 činil
8 415 892 – srov. www.csu.cz), ústavním excesem v žádném případě není.
[9] Rozpor s materiálním jádrem Ústavy
nelze hledat ani v kombinaci prvků přímé
a zastupitelské demokracie, v jejímž důsledku vede ke kandidatuře nejen podpora stanoveného počtu oprávněných voličů, ale i nominace dvaceti poslanci nebo deseti senátory.
Jistě přitom neexistuje rovnítko mezi přesným počtem oprávněných voličů a hlasem
poslance či senátora. V kontextu zastupitelské demokracie lze ovšem konstatovat, že volení zástupci legitimizují navrženého kandidáta
nejen svým vlastním hlasem, ale v symbolické
rovině i hlasem svých voličů. Při navrhování
kandidátů skupinou poslanců či senátorů je
podstatná také role politických stran a jejich
ústavní význam pro politický systém (srov.
čl. 5 Ústavy). Uvedené skutečnosti a legitimní
volba ústavodárce otevřít cestu ke kandidatuře za použití prvků přímé i zastupitelské demokracie prakticky vylučují závěr, že by požadavkem na petici 50 000 oprávněných
voličů došlo k jakési diskriminaci či znevýhodnění „občanského“ kandidáta oproti těm,
kteří byli navrženi skupinou poslanců či senátorů (obdobně srov. již citovaná rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. III. ÚS
275/96 a sp. zn. III. ÚS 196/94).
[10] Uvedený závěr platí tím spíše, že požadavek podpory kandidatury určitým počtem oprávněných voličů (byť řádově nižším
počtem oproti požadované podpoře prezidentských kandidátů), který byl u jiných typů
voleb (zejm. do Senátu Parlamentu České republiky) dosud posuzován Ústavním soudem
a shledán ústavně konformním, vycházel na
rozdíl od volby prezidenta republiky pouze
ze zákona.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[11] Třebaže nelze v případě kandidáta
navrženého skupinou poslanců či senátorů
určit, jak velký počet oprávněných voličů
zprostředkovaně stojí za takovou kandidaturou, je nepochybné, že pro samotnou registraci kandidáta je konkrétní počet poslanců či
senátorů podstatný. Hovoří-li čl. 56 odst. 5
Ústavy o podpoře nejméně dvaceti poslanců
nebo deseti senátorů, kandidát podpořený
devatenácti poslanci nebo devíti senátory hypotézu ústavní normy bezpochyby nenaplnil.
[12] Podobně hovoří-li stejné ustanovení
o petici 50 000 oprávněných voličů, nepochybujeme o tom, že osoba podporovaná peticí 49 999 oprávněných voličů nesplňuje
podmínku, dle níž je možné ucházet se o přízeň voličů v samotné volbě. Lex dura sed lex.
Jistě lze argumentovat opačně a poukazovat
na úmysl ústavodárce a zákonodárce, směřující k podpoře kandidatury nezanedbatelným
počtem oprávněných voličů – a touto perspektivou se skutečně může jevit rozdíl jediného hlasu jako nepodstatný a nepřipuštění
kandidatury v důsledku jeho neexistence jako přísné a formalistické. Přesto je nutné na
hranici 50 000 podpisů stanovené ústavodárcem i zákonodárcem trvat.
[13] Soud rozhoduje vždy v podmínkách
konkrétního případu a ve vztahu k právům
a povinnostem určitého subjektu (či určitých
subjektů). Současně ovšem musí mít na paměti dopady svého rozhodnutí do budoucích
obdobných právních vztahů. Neměl by proto
přijímat řešení, které by se v podmínkách
konkrétního řešeného případu jevilo jako
vhodnější či individuálně spravedlivější, ale
za cenu méně vhodného či spravedlivého řešení v jiných srovnatelných případech (podrobněji srov. Schauer, F. Thinking Like a Lawyer. Harvard University Press, 2009, s. 8
a násl.). Jsme si vědomi teze Gustava Radbrucha, přijímané Ústavním soudem, podle níž
„vůle zákonodárce není metodou výkladu,
nýbrž cílem výkladu a výsledkem výkladu,
výrazem pro apriorní nezbytnost systémově
nerozporného výkladu celého právního řádu. Je proto možné konstatovat jako vůli zákonodárce to, co nikdy jako vědomá vůle
autora zákona nebylo přítomno. Interpret
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon musí být moudřejší
než jeho autor – on právě musí být moudřejší než jeho autor“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 14/02,
č. 207/2003 Sb.). Pochybujeme však, že by její
použití bez dalšího mohlo či mělo vést k jednoduchému popření nepochybného a jasného ustanovení určité normy – jako např. stanovení určité lhůty nebo požadavek podpory
určitého počtu oprávněných voličů. Čím více
se totiž interpret hodlá odchýlit od jasného
znění normy, do tím většího napětí se dostává mj. s principem právní jistoty. Byl-li požadavek podpory 50 000 oprávněných voličů
stanoven zcela zřejmě, konkrétně a jednoznačně nejen zákonem, ale přímo Ústavou,
musely by být důvody pro popření takto vyjádřené vůle ústavodárce a zákonodárce výkladem např. soudu i v souladu s Radbruchovou
formulí velmi silné, podobně silné, jako při
již zmíněném nepravděpodobném rozporu
s materiálním jádrem Ústavy. V kontextu prezidentské volby v České republice a předmětné právní úpravy takové důvody nenalézáme.
[14] V rámci argumentace týkající se „občanského“ kandidáta na prezidenta dále považujeme za podstatné zmínit důvodovou
zprávu k ústavnímu zákonu, který do ústavního pořádku zavedl přímou volbu prezidenta
(dostupná v rámci již zmíněného sněmovního tisku č. 415). Podle této zprávy měl být stanovený počet občanů v petici tak velký, aby
deklaroval dostatečně silnou podporu kandidáta a zamezil nadměrnému užívání tohoto
práva – cílem bylo vyloučit extrémně velký
počet kandidátů prezidentské volby, zároveň
měl být ovšem tak malý, aby umožnil ověření,
že podpisy pod peticí nejsou fiktivní (sic!).
Výsledný počet 50 000 podpisů byl navržen
jako průnik obou množin, umožňující spojit
do jisté míry protichůdné požadavky.
[15] Lze předpokládat, že ústavodárce se
s východisky naznačenými v důvodové zprávě ztotožnil, jak vyplývá nejen z textu čl. 56
odst. 5 Ústavy, ale i z diskusí v průběhu projednávání předmětného ústavního zákona
v Parlamentu České republiky. Ty se soustředily především na otázku pravomocí a odpo-
vědnosti přímo voleného prezidenta a na to,
který subjekt politického spektra má na zavedení přímé volby největší podíl, resp. „politickou zásluhu“. Otázka navrhování kandidátů
občany podpořenými peticí oprávněných voličů zůstala během debat zcela nepovšimnuta
a lze uzavřít, že se žádná z komor Parlamentu
České republiky nehodlala v tomto bodu nijak odchýlit od návrhu.
[16] Úmysl zákonodárce, resp. ústavodárce, je pouze jednou z metod výkladu právní
normy. V kontextu čl. 56 odst. 5 Ústavy lze
ovšem i s ohledem na shora uvedené uzavřít,
že ústavodárce stanovil požadavek minimálního počtu občanů podporujících kandidáta
s předpokladem, že bude ověřován jejich projev
vůle, tedy skutečnost, zda petici skutečně podepsali. Ze skutečnosti, že záměrem umožnit kontrolu podpisů ústavodárce argumentoval při stanovení minimálního počtu petentů, a způsobu,
jak tento argument uplatnil, lze rovněž dovodit,
že předpokládal kontrolu všech podpisů. Konečně argumentací od většího k menšímu můžeme a z hlediska logiky normy musíme dojít
k závěru, že s ověřením projevu vůle je spojena
také identifikace petenta, tedy možnost ověření,
že se jedná o oprávněného voliče.
[17] Další kroky přenechal ústavodárce zákonodárci. Článek 58 Ústavy obsahující ústavní zmocnění pro zákonodárce, totiž svěřuje
úpravu mj. podrobností navrhování kandidátů a soudního přezkumu zvláštnímu zákonu.
Vedle obecných povinností vyplývajících
z ústavního pořádku tento zákon musel nepochybně respektovat základní požadavek
pro registraci kandidátů ve shora popsaném
smyslu čl. 56 odst. 5 Ústavy.
I. b) Prováděcí zákon
[18] Prováděcím zákonem se stal volební
zákon. Oproti předpokladu vyjádřenému
v důvodové zprávě k ústavnímu zákonu, který
zavedl přímou volbu prezidenta, nebyl prováděcím zákonem „komplexní“ volební zákoník, který by upravoval mj. volbu prezidenta,
ale zvláštní zákon upravující pouze volbu prezidenta republiky (srov. důvodovou zprávu
k volebnímu zákonu v rámci sněmovního tisku č. 613, 6. volební období, www.psp.cz).
[19] V kontextu registrace kandidátů je
podstatný zejména § 25 (ve vládním návrhu
číslován jako § 23) zákona o volbě prezidenta
republiky upravující náležitosti kandidátní
listiny a petic a také kontrolu petic.
[20] Ustanovení § 25 odst. 3 zákona o volbě
prezidenta republiky stanoví náležitosti petice a údaje, které jsou petenti povinni připojit
(uvést), zejm. jméno, příjmení, datum narození, adresu místa trvalého pobytu a vlastnoruční podpis petenta.
[21] Zákonodárce neuložil petentům povinnost připojit ověřený podpis, podepisovat
petice na konkrétním místě s ověřením totožnosti petenta (např. na obecních úřadech nebo na kontaktních místech Czech POINTu)
apod., jinými slovy nevytvořil systém, který by
a priori vyloučil či alespoň omezil existenci
fiktivních podpisů (ve smyslu podpisů
neexistujících, resp. zcela smyšlených osob,
příp. podepisování za jiné osoby). Současně
zákonodárce přijatou úpravou nevytvořil
systém, který by v jakékoliv podobě umožnil
posteriorní kontrolu pravosti podpisů.
[22] V kontextu kontroly petic rozebraném dále, považujeme takto nastavený rámec
zákonných požadavků na obsah petic za významný a ve vztahu k podpisům i předurčující
prakticky úplnou absenci jakékoliv kontroly.
Kontrola petic má dvě fáze – kontrolu úplnosti údajů uvedených na peticích (§ 25 odst. 4
zákona o volbě prezidenta republiky) a posléze v omezeném rozsahu kontrolu jejich
správnosti (§ 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky).
[23] Podle § 25 odst. 4 zákona o volbě
prezidenta republiky odpůrce „zjistí celkový
počet občanů oprávněných volit prezidenta
republiky podepsaných na petici. V případě,
že na podpisovém archu petice chybí některý
z požadovaných údajů nebo je uveden neúplně, do celkového počtu jej nezapočítá.“
V tomto směru se jedná o úpravu obdobnou
např. registraci kandidátů pro volby do Senátu
Parlamentu České republiky [srov. § 61 odst. 2
písm. d) zákona o volbách do Parlamentu
České republiky], která obstála i v testu ústavnosti (srov. např. shora uvedené usnesení
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 271/96).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[24] Kontrola správnosti údajů se nevztahuje k celým peticím a má rovněž dvě fáze.
Podle § 25 odst. 5 zákona o volbě prezidenta
republiky odpůrce „ověří správnost údajů
na peticích namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů u 8 500 občanů podepsaných na každé petici. Zjistí-li nesprávné údaje u méně než 3 % podepsaných občanů,
nezapočítá [...] tyto občany do celkového
počtu občanů podepsaných na petici.“
[25] Podle § 25 odst. 6 zákona o volbě
prezidenta republiky zjistí-li odpůrce „postupem podle odstavce 5 nesprávné údaje u 3 %
nebo více než 3 % podepsaných občanů, provede kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu“. Zjistí-li odpůrce, „že druhý kontrolní
vzorek vykazuje chybovost u méně než 3 %
občanů podepsaných na petici, nezapočítá
[...] občany z obou kontrolních vzorků do celkového počtu občanů podepsaných na petici“. Zjistí-li odpůrce, „že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost u 3 % nebo více než 3 %
občanů podepsaných na petici, odečte od celkového počtu občanů podepsaných na petici
počet občanů, který procentuálně odpovídá
chybovosti v obou kontrolních vzorcích“.
Pravost podpisů
[26] Ze samotného § 25 odst. 5 a odst. 6
zákona o volbě prezidenta republiky nevyplývá, že by měl odpůrce při kontrole vzorků
opomenout některý z údajů. Systematickým
výkladem za použití § 8 odst. 3 až odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky, podle nichž
odpůrce pro mj. kontrolu petic využívá referenční údaje ze základního registru obyvatel
(jméno, příjmení, adresa místa pobytu, datum narození, státní občanství) a z informačního systému evidence obyvatel (jméno a příjmení včetně předchozích příjmení, datum
narození, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a zbavení způsobilosti k právním
úkonům) je však zřejmé, že kontrole podléhají pouze jméno, příjmení, datum narození
a adresa místa trvalého pobytu. Zákon o volbě prezidenta republiky úplně postrádá
úpravu, která by odpůrci umožnila kontrolu
podpisů. Zákonodárce tedy oproti předpokladu ústavodárce rezignoval na byť i namátkovou kontrolu podpisů petentů a jejich pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
jevu vůle podpořit prezidentskou kandidaturu toho kterého občana.
[27] Ve vztahu k podpisům na peticích,
resp. jejich pravosti, tak právní norma neobsahuje sankci (pojem sankce ve smyslu stavby normy hypotéza, dispozice, sankce – jinými slovy Ústava i zákon o volbě prezidenta
republiky předpokládají, že petice má být podepsána osobou, jejíž osobní údaje jsou na
petici uvedeny, ale již neřeší situaci, kdy petice bude podepsána někým jiným). Tato bezzubost citovaného zákona, vynucená časovou
tísní, v níž se zákonodárce nacházel, ale kterou současně, a to považujeme za zásadní,
sám vyvolal, může jistě zpochybnit výsledek,
jehož hodlal nejen zákonodárce, ale i ústavodárce dosáhnout. Zákonodárce tak vytvořil
prostředí, v němž se podpora kandidáta peticí určitého počtu oprávněných voličů může
snadno zvrhnout v pouhé ověření schopnosti kandidáta nashromáždit předepsaný počet
správných osobních údajů.
[28] Jistě lze argumentovat tím, že autenticita podpisů není ověřována ani u jiných typů petic. Proti tomu lze ovšem uvést, že
u obecné úpravy petičního práva není podmínkou „úspěšnosti“ určitý minimální počet
petentů (srov. § 1 odst. 1 zákona č. 85/1990 Sb.,
o právu petičním) a ověřování podpisů za
účelem zjištění, kolik petentů podpisem petice
skutečně projevilo vůli, není pro povinnost
adresáta petice konat relevantní. Autenticita
podpisů není ověřována ani u nejbližšího typu petice, a to pro volby do Senátu Parlamentu České republiky [srov. § 61 odst. 2 písm. d)
za použití § 13 odst. 2 a § 12 odst. 5 až odst. 9
zákona o volbách do Parlamentu České republiky]. V případě petice pro volby do Senátu musí
ovšem petenti uvést své rodné číslo, tedy z hlediska osobních údajů citlivější údaj než datum
narození a současně jednoznačně identifikující
osobu petenta. Podstatným rozdílem je i to, že
v případě voleb do Senátu nebyl zákonodárce,
na rozdíl od volby prezidenta republiky, vázán
poměrně konkrétním ustanovením Ústavy
a tím méně zcela jasným požadavkem ústavodárce opírajícím se o důvodovou zprávu.
[29] Je ovšem třeba také uvést, že byť i jen
namátková posteriorní kontrola autenticity
podpisů je zejména s ohledem na lhůty, jimiž
je odpůrce vázán, prakticky vyloučena. Již jen
spekulace na témata např. jak by taková kontrola měla vypadat, jak skloubit případné
zveřejnění petičních archů se zákonem
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů,
jak by byly řešeny rozpory o autenticitu podpisů v případě jejich popření petenty a další
naznačují, že úvahy o následné kontrole podpisů se mohou vážně míjet s realitou. Zároveň
ovšem apriorní kontrola a poměrně široká
škála v úvahu přicházejících možností, jak ji
upravit, by vyžadovala podstatné zásahy do
zákona o volbě prezidenta republiky. Nejednalo by se o triviální úpravu či doplnění několika paragrafů, ale bylo by nutné přistoupit
k systémovým změnám celého zákona. Případná protiústavnost vyplývající z nerespektování požadavku ústavodárce zákonodárcem by si tedy zřejmě vynutila širší zásah
Ústavního soudu do zákona o volbě prezidenta republiky než pouhé zrušení jednoho
či dvou odstavců bezprostředně aplikovaného paragrafu.
[30] Vede popsaný nedostatek kontroly
podpisů ve volebním zákonu k jeho rozporu
s Ústavou, zejména s jejím čl. 56 odst. 5?
[31] Jsme přesvědčeni, že ano. Tento závěr je podporován požadavkem ústavodárce,
který nejen odpovídá textu Ústavu, ale také je
bez jakýchkoliv pochybností zřejmý ze smyslu a účelu ústavního zákona, který se odrazil
i v důvodové zprávě k tomuto zákonu zavádějícímu přímou volbu prezidenta republiky.
Jsme si přitom vědomi shora popsaných
praktických obtíží, které by s kontrolou, byť
i jen namátkovou (za definované míry pravděpodobnosti, s níž kontrolovaná část odpovídá té zbývající –viz úvahy k namátkové kontrole v další části stanoviska), souvisely. Jsme
si vědomi i srovnávacího argumentu, dle kterého státy vyžadující určitou formu apriorního ověření podpisů zpravidla požadují řádově
nižší počet podpisů než český ústavodárce.
Podotýkáme však, že srovnávací argumenty
mohou být ošidné a bez adekvátního zasazení do kontextu zavádějící. Lze tedy poukázat
i na to, že podpisy mohou být třeba namátkově
kontrolovány i posteriorně (http://www.ncsl.
org/legislatures-elections/elections/verifying-signatures.aspx), ale bez podrobného zasazení do kontextu bychom takovou argumentaci nepovažovali za korektní.
[32] Nedostatek zákona o volbě prezidenta republiky, spočívající v chybějící obvyklé
součásti právní normy, totiž sankce, který by
obecně vedl k nedokonalosti zákona, ale nemusel dosahovat protiústavní intenzity, takové intenzity dosahuje, pokud byla existence
této chybějící části ústavodárcem předjímána.
Chybovost dovozená z kontrolních vzorků
[33] Odpůrce kontroluje s výjimkou podpisů správnost všech údajů na peticích porovnáním s jejich základními databázemi,
tj. Centrální evidencí obyvatelstva a Základním registrem obyvatel. Byť osoby shromažďující podpisy pod petici nemají oprávnění vyzývat petenty k předložení občanského průkazu
nebo jiného dokladu totožnosti k ověření
uváděných údajů, resp. petenti nemají povinnost předložit takový doklad, není vyloučeno, aby tak činili na základě dobrovolnosti.
Třebaže by uvedený postup bezpochyby vedl
k obtížnějšímu získávání podpisů na petici,
poskytl by uchazeči o kandidaturu vyšší míru
jistoty o správnosti údajů. Pokud ten na podobnou snahu úplně rezignuje, nezbývá mu
než počítat s chybovostí uváděných údajů.
Odpůrcovu kontrolu správnosti údajů uváděných na peticích však nepovažujeme za protiústavní, resp. nenalézáme žádné právo chráněné ústavním pořádkem, které by takovou
úpravou bylo porušeno. Spíše naopak, v kontextu argumentace týkající se ústavního zakotvení petice a záměru ústavodárce je možné požadavek kontroly jednoznačně identifikovat.
[34] Již na okraj pak podotýkáme, že podstatně nižší chybovost u řady kandidátů naznačuje, že její míru bylo možné ovlivnit způsobem sběru podpisů. Měly-li tedy na jedné
straně kontrolní vzorky např. kandidátky Zuzany Roithové chybovost 4,224 %, resp. 3,329 %,
kandidátky Taťány Fischerové 4,882 %, resp.
5,435 % nebo kandidáta Vladimíra Franze
7,024 %, resp. 6,729 % a na straně druhé kontrolní vzorky např. kandidáta Vladimíra Dlouhého 16,247 %, resp. 18,365 % nebo Tomio
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
Okamury 19,353 %, resp. 22,953 %, znamená
to (za předpokladu shodného postupu odpůrce při kontrole vzorků) různě pečlivé sběry podpisů jednotlivými kandidáty.
[35] Vedle posouzení rozsahu údajů, které je odpůrce povinen podle zákona o volbě
prezidenta republiky kontrolovat, je nutné
zabývat se i tím, kolik údajů kontroluje a jaké
důsledky pro ústavnost zákonné úpravy z takové kontroly plynou.
[36] Již jsme uvedli argumenty pro závěr,
že ústavodárce předpokládal kontrolu všech
(resp. nejméně do dosažení počtu předepsaných 50 000 platných) podpisů. Pokud zákonná úprava zcela nerezignuje na kontrolu
petic, čímž by ovšem prakticky negovala
ústavní i navazující zákonný požadavek na
minimální voličskou podporu kandidatury,
musí se pohybovat v ústavním rámci. Zde
shledáváme několik důvodů, pro které považujeme zejména § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona
o volbě prezidenta republiky za protiústavní.
[37] Jakkoliv pohlížíme s nedůvěrou na
namátkovou kontrolu petic, v obecné rovině
ji za protiústavní nepovažujeme. Jazykem
práva a nikoliv matematiky by však měla i namátková kontrola vést k závěru, že s mírou
pravděpodobnosti vylučující rozumné pochybnosti o opaku ten který kandidát podmínku předepsaného počtu validních údajů
(podle zákona o volbě prezidenta republiky
nikoliv podpisů!) splnil. Ústavodárce totiž
podmínil prezidentskou kandidaturu podporou nejméně 50 000 oprávněných voličů
(včetně ústavního imperativu kontroly), nikoliv přibližně, asi, zhruba 50 000 oprávněných voličů, a zákonodárce (na rozdíl např.
od voleb do Senátu Parlamentu České republiky) tak byl omezen jasným a bezpodmínečným ustanovením Ústavy a vůlí ústavodárce.
[38] To považujeme za významnou skutečnost odlišující volbu prezidenta republiky
od jiného typu voleb. Zakotvil-li zákonodárce
pouze namátkovou kontrolu, nezbavilo jej to
povinnosti ověřit, byť za pomoci pravděpodobnosti a ne empiricky, že kandidáti dosáhli
ústavodárcem požadované podpory oprávněných voličů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[39] Nejsme na tomto místě schopni vyslovit kategorický závěr, zda by zmíněné míře
pravděpodobnosti vyhověla 95 %, 97 %, nebo
99 % pravděpodobnost. Za problematické
ovšem považujeme, že při přijímání zákonné
úpravy úvahy o míře pravděpodobnosti chyběly úplně. Zákonodárce byl v tomto směru
při akceptaci právní úpravy veden lakonickým konstatováním předkladatele zákona,
podle nějž „[v]zhledem ke krátkosti času není možné zkontrolovat všechny údaje na petici“. (srov. již zmíněnou důvodovou zprávu,
dostupnou v rámci sněmovního tisku č. 613).
Konkrétní zákonná úprava tedy nevyšla
z předpokladu, že zvolený model namátkové
kontroly vede s určitou, zákonodárcem definovanou, mírou pravděpodobnosti k závěru
o splnění ústavního požadavku – protože jediným důvodem pro přijetí zvoleného řešení
byla časová tíseň spojená s úplnou rezignací
na byť i jen předstírání vztahu mezi chybovostí kontrolovaných vzorků a chybovostí
zbytku petic.
[40] Obecně předpokládáme existenci
matematicky vyčíslitelné míry statistické
pravděpodobnosti, s níž chybovost celku odpovídá za určitým způsobem definovaných
podmínek chybovosti vzorku vybraného z tohoto celku (jakkoliv se taková míra zřejmě
bude lišit za situace, kdy se stejně velký vzorek vztahuje k různě velkým celkům – což nastává v posuzovaných věcech kvůli podstatným rozdílům v počtu petentů u jednotlivých
prezidentských kandidátů). Ve vztahu k předmětné právní úpravě takto vyčíslená pravděpodobnost ovšem chybí úplně.
[41] Další pochybnosti týkající se namátkové kontroly v rámci předmětné právní
úpravy souvisejí s rozdílnými důsledky podle
míry chybovosti – v návaznosti na něž můžeme dovodit několik různých způsobů odečtu
údajů/petentů, které nepovažujeme za matematicky ani právně odůvodnitelné.
[42] Pokud první kontrolovaný vzorek
vykáže méně než 3% chybovost, kontrola nepokračuje a od celkového počtu údajů na petici se odečte pouze absolutní počet chyb
zjištěných v prvním vzorku. Jinými slovy,
všechny údaje mimo kontrolovaného vzorku
jsou nadány presumpcí správnosti, třebaže
lze ve skutečnosti předpokládat, že i zbývající
část petice bude obsahovat chyby v určitém
poměru odpovídající chybám v kontrolovaném vzorku.
[43] Vykáže-li první kontrolovaný vzorek
3% nebo vyšší chybovost, ale druhý kontrolovaný vzorek vykáže menší než 3% chybovost,
odečte se od celkového počtu údajů na petici
pouze absolutní počet chyb zjištěných v prvním a druhém vzorku (jediný rozumný výklad zjevně směřuje k odečtu součtu chyb
z obou vzorků). Jinými slovy, všechny údaje
mimo oba kontrolované vzorky jsou nadány
presumpcí správnosti, třebaže lze ve skutečnosti předpokládat, že i zbývající část petice
bude obsahovat chyby v určitém poměru odpovídající chybám v kontrolovaných vzorcích.
[44] Konečně jestliže první kontrolovaný
vzorek vykáže 3% nebo vyšší chybovost a druhý kontrolovaný vzorek rovněž vykáže 3%
nebo vyšší chybovost, odečte se od celkového počtu údajů na petici počet údajů procentuálně odpovídajících chybovosti v obou
kontrolních vzorcích. Jinými slovy všechny
údaje mimo oba kontrolované vzorky jsou nadány presumpcí nesprávnosti v procentuální
míře dovozené z chybovosti obou kontrolních vzorků. V tuto chvíli ponecháme stranou otázku, zda se procentuální chybovostí
v obou vzorcích myslí průměr či součet procentuální chybovosti v každém ze vzorků,
a soustředíme se na neodůvodněné rozdíly,
které zákonná úprava přináší.
[45] Bylo-li cílem zákonné úpravy nahrazení kontroly všech vzorků (jak by alespoň
vzdáleně odpovídalo záměru ústavodárce)
namátkovou kontrolou, měla by tato kontrola
s jasně definovanou mírou pravděpodobnosti dovodit z kontroly vzorku chybovost zbývající nekontrolované části petic. Jak ovšem bylo
v předchozích odstavcích popsáno, zákonná
úprava zcela nelogicky předpokládá, že do
určité chybovosti vzorku není zbývající část
petice chybná vůbec, nad rámec určité chybovosti prvního vzorku a do určité chybovosti druhého vzorku obdobně předpokládá, že
je chybná pouze část odpovídající oběma
vzorkům a zbývající část není chybná vůbec
a teprve nad rámec určité chybovosti obou
vzorků předpokládá i chybovost zbývající
části petice.
[46] Není přitom zřejmé, proč 2,99% chybovost prvního vzorku vede k předpokladu,
že zbývající údaje jsou správné. Není zřejmé,
proč 3% nebo vyšší chybovost prvního vzorku vede k předpokladu, že další údaje mohou
být chybné a následně menší než 3% chybovost druhého vzorku vede k předpokladu, že
zbývající údaje jsou správné. A konečně není
zřejmé, v čem se z hlediska pravděpodobného výskytu chybovosti zbytku petice liší od
prvních dvou případů situace, ve které je
chybovost prvního a druhého vzorku 3% nebo vyšší.
[47] Obstát by nemohl ani případný
sankční charakter promítající od určité chybovosti vzorků tuto chybovost i do zbývající
části petice. Za situace, ve které ze zákona
o volbě prezidenta republiky nelze dovodit
úmysl zákonodárce sankcionovat uvedení nesprávných údajů, které se v peticích mohou
objevit, bylo by uložení sankce bez zákonné
opory zcela jistě protiústavní, a to tím spíše,
že možnosti kandidátů kontrolovat správnost
údajů na peticích jsou omezené (v zásadě na
případy dobrovolné spolupráce petentů).
[48] Takto popsané rozdíly v nakládání
s peticemi, mající původ v samotném zákonu
o volbě prezidenta republiky, nás vedou k závěru o rozporu § 25 odst. 5 a odst. 6 citovaného zákona s čl. 21 odst. 4 Listiny, podle kterého mají občané přístup k voleným funkcím za
rovných podmínek. Rozdílný přístup k chybovosti v nekontrolovaných částech petic vedoucí v některých případech k presumpci
správnosti a v jiných k presumpci nesprávnosti, který se jeví být pouze svévolí nekoncepčního zákonodárce, podle našeho názoru
zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi jednotlivými kandidáty.
Soudní ochrana
[49] Ustanovení § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky odkazuje při rozhodnutí odpůrce o odmítnutí kandidátní listiny na soudní ochranu podle soudního řádu
správního. Stručná úprava upravuje okruh
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
účastníků a předmět řízení (§ 89 odst. 2 s. ř. s.)
a stanoví soudu patnáctidenní lhůtu pro rozhodnutí (§ 89 odst. 5 s. ř. s.).
[50] V této souvislosti se nabízí otázka,
v jakém rozsahu soud zkoumá splnění podmínek pro registraci kandidátní listiny. V úvahu přicházejí dvě varianty. Podle první je
soud vázán rozsahem, v němž rozhodoval odpůrce, jedná se o jakýsi quasi přezkum správního rozhodnutí – což by vedlo k tomu, že by
byl soud stejně jako odpůrce omezen na přezkum kontrolních vzorků ve smyslu § 25
odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Druhá možnost vychází z premisy, že
se nejedná o přezkum správního rozhodnutí,
soud není omezen rozsahem, v němž se kandidátními listinami a peticemi zabýval odpůrce, a není tedy omezen ani § 25 odst. 5 a odst. 6
citovaného zákona. Existují přitom argumenty pro obě řešení.
[51] První linie argumentace vychází ze
subsidiarity soudního přezkumu. Nedává smyslu, aby byl odpůrce s celým aparátem, který
má k dispozici, omezen na přezkum kontrolního vzorku petic, zatímco soud s podstatně
menším aparátem a v rámci formalizovanějšího řízení, navíc ve velmi krátké lhůtě, přezkoumával petice v jejich celistvosti. Navíc
chybí výslovná úprava, která by soudu dávala
oprávnění zkoumat petice nad rámec toho,
jak se jimi zabýval odpůrce.
[52] Druhá linie argumentace se odvíjí od
toho, že § 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě
prezidenta republiky zavazuje výslovně toliko odpůrce. Soudní řád správní již hovoří
pouze o tom, že se lze „domáhat vydání rozhodnutí o povinnosti správního orgánu
kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci registrovat“. Právní úprava tak ve své obecnosti umožňuje soudu neomezený přezkum.
Má-li postup odpůrce dopad i do nezkoumané části petice s možným důsledkem odmítnutí registrace kandidátní listiny, musí se
uplatnit ústavní imperativ ochrany základních práv soudní mocí (čl. 4 Ústavy a čl. 36
odst. 2 Listiny).
[53] Jsme přesvědčeni, že platí druhá linie argumentace. K tomuto závěru nás vede
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
skutečnost, že i u jiných řízení ve věcech voleb prakticky chybí úprava rozsahu, v němž
se soud věcí zabývá – a přesto např. v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11.
2010, čj. Vol 67/2010-47, soud neváhal přikročit na základě relativně vágních „indicií“
k přezkumu volebních výsledků ve všech volebních okrscích předmětného volebního
obvodu. Zároveň by přijetím první linie argumentace soud připustil možnost zákonodárce prostřednictvím zdánlivě omezeného rozhodování orgánu veřejné moci – např. pouze
ve vztahu ke kontrolnímu vzorku petice, které má ovšem významné důsledky i v oblasti
formálně nekryté tímto rozhodováním – např.
ve vztahu k nekontrolované části petice stižené presumpcí nesprávnosti, výrazně omezit
nebo úplně vyloučit soudní přezkum aktů veřejné správy. To považujeme za zcela neakceptovatelné.
[54] Domníváme se však, že rozhodnutí
o otázce rozsahu přezkumu není podstatné,
protože obě varianty ve svém důsledku neodvratně vedou k porušení práva na soudní
ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny, nebo zásahům do prezidentské volby
a tím i do svobodné politické soutěže.
[55] I model omezeného přezkumu činí
soudní ochranu vzhledem zvláště k časovému rámci, v němž se pohybuje, ryze formální
a prakticky neexistující. Zpochybní-li byť i jediný kandidát, třebas na základě indicií jako
v již zmíněné věci sp. zn. Vol 67/2010, správnost kontroly provedené odpůrcem a soud
přezkoumá pouze údaje, které odpůrce shledal chybnými, dostává se zcela mimo časový
rámec vymezený § 89 odst. 5 s. ř. s. V této souvislosti je navíc třeba mít na paměti, že kandidáti nemají k dispozici přístup do databází využívaných odpůrcem ke kontrole petic,
a proto i jejich možnosti namítat konkrétní pochybení odpůrce zůstávají poměrně omezené.
[56] Pokud by se pak chybovost pohybovala na samé dolní hranici zakládající presumpci chybovosti do nekontrolované části
petice, jednalo by se o šest procent z celkem
17 000 údajů z obou vzorků, které by měl
soud zkontrolovat, tedy o 1 020 údajů. Počítali-li bychom na kontrolu každého údaje v evi-
denci 3 minuty, dostali bychom 51 hodin u jediného kandidáta – pouze ke kontrole správnosti, bez zohlednění dalších skutečností, tedy např. toho, že soud neobdrží relevantní
spisovou dokumentaci odpůrce v den, kdy
mu byl podán návrh, a začala běžet lhůta pro
rozhodnutí, že soud musí v rámci řízení činit
řadu dalších úkonů a jeho rozhodování se
zdaleka neomezuje na mechanickou kontrolu údajů vyřazených odpůrcem, a v neposlední řadě toho, že modelová situace je podstatně příznivější než skutečnost. Vyjdeme-li
např. ze skupiny nyní projednávaných věcí,
obrátilo se na soud více kandidátů a chybovost jejich kontrolních vzorků se pohybovala
i přes 20 %.
[57] Soud v takovém případě nemá mnoho možností. Buď prakticky rezignuje na kontrolu postupu odpůrce, který přezkoumá jen
velmi formálně, tedy nesplní svou roli vyplývající z čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny. Nebo
reálně přezkoumá postup odpůrce, čímž poruší lhůtu pro rozhodnutí vyplývající z § 89
odst. 5 s. ř. s. a vzhledem k celkovému nastavení lhůt lze předpokládat, že prakticky vždy
zasáhne do termínu konání prezidentských
voleb.
[58] V případě, že by soud nebyl ve svém
přezkumu omezen rozsahem, v němž rozhodl
odpůrce, platila by předchozí argumentace
o to silněji a rozhodování soudu by se v případě jiné než formální kontroly pohybovalo
ne méně než v mnoha měsících.
Mezera v zákoně
[59] Z dosavadní argumentace vyplývá,
že protiústavnost je dovozována dílem z § 25
odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky, dílem pak z mezery v citovaném zákoně. Jakkoliv jsme si vědomi, že mezera v zákoně může jen zřídka dosahovat protiústavní
intenzity vyžadující zásah Ústavního soudu,
v případě zákona o volbě prezidenta republiky tuto intenzitu shledáváme. I v řízení o kontrole norem Ústavní soud může zrušit normu, pokud v ní protiústavně něco chybí
(srov. Problematika legislativního opomenutí v judikatuře Ústavního soudu, dotazník
pro XIV. Kongres konference evropských
ústavních soudů, 2007, http://www.confcoc o n s t e u . o r g / r e p o r t s / r e p - x i v / r e p o r t _
Czech_cz.pdf) . Protiústavní nečinnost zákonodárce pak lze definovat tam, kde je povinen přijmout určitou zákonnou úpravu a neučiní tak (srov. Šimíček, V. Opomenutí
zákonodárce jako porušení základních práv,
v Deset let Listiny základních práv a svobod
v právním řádu České republiky a Slovenské
republiky, eds. Dančák, B.; Šimíček, V. Brno :
Masarykova univerzita, 2001, s. 145). Sem lze
řadit i volební právo, kde je stát povinen
umožnit realizaci volebního práva např. tím,
že přijme volební zákonodárství nebo že
zajistí organizaci volebního procesu tak, aby
občané mohli svobodně vykonávat svoje aktivní a pasivní volební právo (viz tamtéž, s.
147). Zásadně se však musí jednat o situaci, ve
které navrhovateli nelze vyhovět z důvodu zákonné úpravy a nejedná se pouze o problém
aplikace práva v konkrétním případě.
[60] Zjednodušeně řečeno, protiústavní
nečinnost odlišuje od běžné nečinnosti zákonodárce to, že musí existovat závazek upravit
právně určitý okruh vztahů (např. z ústavního pořádku, neuložil-li si zákonodárce takovou povinnost sám v rovině jednoduchého
práva) a neupravení těchto vztahů vyvolává
ústavněprávní důsledky (srov. např. nález ze
dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 9/07, č. 242/2010 Sb.).
[61] K povinnosti zákonodárce přijmout
určitou relativně konkrétní úpravu k naplnění čl. 56 odst. 5 Ústavy odkazujeme na úvahy
pod bodem I. a) shora. K ústavněprávním důsledkům nepřijetí zákonné úpravy odpovídající požadavku čl. 56 odst. 5 Ústavy odkazujeme na úvahy pod bodem I. b) shora a pod
bodem II.
II.
Konkrétní výhrady
[62] Většina se rozhodla vyjít z předpokládaného souladu zákona o volbě prezidenta
republiky s ústavním pořádkem, což ji nevyhnutelně zavedlo do protiústavního odepření soudní ochrany. Z dosavadních úvah tohoto
odlišného stanoviska je však zřejmá základní
argumentační linie, pro kterou a v jejímž rozsahu nemůžeme souhlasit s usnesením. Na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
tomto místě již doplňujeme pouze několik
výhrad k jeho konkrétním částem.
[63] Usnesení akceptuje namátkovou kontrolu petic s tím, že „svým počtem dostatečně
reprezentativní vzorek údajů“, resp. kontrola
„značného množství podpisů“ umožňuje
„s vysokou mírou určitosti“ určit chybovost
celé petice. Tento závěr považujeme za nepřezkoumatelný a jsme přesvědčeni, že ve
světle jasného ústavního požadavku na určitý
počet podpisů neobstojí. Použití zmíněných
termínů neposkytuje oporu pro věrohodné
vztažení míry chybovosti kontrolovaných
vzorků k chybovosti celé petice.
[64] V podrobnostech argumentace odkazujeme na pasáže tohoto odlišného stanoviska, které obecně připouští namátkovou
kontrolu, ale na rozdíl od usnesení nesouhlasí s jejím faktickým vyprázdněním, k jakému
dochází v případě předmětné právní úpravy.
[65] Nepovažujeme za opodstatněnou
ani argumentaci úpravou v jiných státech,
která je bez zasazení do kontextu nevypovídající a může být zavádějící např. již jen proto, že usnesení v rámci zmíněných odkazů argumentuje kontrolou podpisů, na niž ovšem
český zákonodárce rezignoval úplně.
[66] Pokud usnesení dovozuje věrohodnost podpisů pouze z toho, že údaje uváděné
na petici zná obvykle jen daná osoba, lze poukázat na veřejně dostupné zdroje, např. obchodní rejstřík, v nichž je získání takových
údajů triviální záležitostí. Jsme přesvědčeni,
že údaje požadované zákonem o volbě prezidenta republiky o pravosti k nim připojených podpisů prakticky nevypovídají.
[67] K argumentaci usnesení pod bodem
IV. B. nabízíme konkurenční názor v tomto
stanovisku. Ve vztahu k metodice výběru
kontrolních vzorků nelze přehlédnout, že vyřazení některých kandidátů vyvolalo pozornost veřejnosti a existují indicie, podle nichž
postup odpůrce neodpovídal zvolenému algoritmu, popsanému v rozhodnutích odpůrce (srov. např. http://www.ceskapozice.cz/
domov/politika/jak-se-v-kocourkove-dela-nahodny-prezidentsky-vyber).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
[68] Jsme přesvědčeni, že rozhodl-li se
soud vyjít z ústavnosti zákona o volbě prezidenta republiky, pochybil, pokud se zcela
konkrétně nezabýval postupem odpůrce při
náhodném výběru vzorků ke kontrole podle
§ 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky, a to případně i za pomoci
soudního znalce. S ohledem na zmíněné indicie vyvolává pochybnosti samotný postup odpůrce při pseudonáhodném výběru vzorků,
ale stranou pozornosti by neměla zůstat např.
ani otázka, nakolik byly výsledky ovlivněny tím,
že algoritmus byl použit k výběru celých archů,
nikoliv jednotlivých podpisů. Závěry, které se
v tomto směru v usnesení objevují, nevycházejí z exaktních definovatelných pravidel.
[69] K argumentaci usnesení pod bodem IV. C. uvádíme pouze tolik, že pochybení odpůrce, který v případě více než 3% chybovosti obou kontrolovaných vzorků údaje
před promítnutím do zbytku petice namísto
zprůměrování sečetl, se jeví v kontextu ostatních vad jako triviální. Toto pochybení byl
soud schopen bez zvláštních obtíží odstranit.
I nadále však zůstalo nevyjasněné, nakolik
z hlediska exaktně vyjádřené pravděpodobnosti odpovídá takto zprůměrovaná chybovost kontrolovaných vzorků chybovosti zbývajících částí petic.
[70] K argumentaci usnesení pod bodem IV. D. nabízíme rovněž konkurenční názor a poukazujeme na systémové chyby zákonné úpravy, které vylučují poskytnutí účinné soudní ochrany. Soud se, omezen svými
reálnými možnostmi, vzdal přezkumu výsledku kontroly odpůrce. Pomineme-li symbolickou kontrolu dvaceti údajů vyřazených odpůrcem jako nesprávné, celá zbývající část
vyřazených údajů soudní kontrolou neprošla.
Vzhledem k legitimní námitce, podle níž sami kandidáti nemají přístup do databází použitých odpůrcem ke kontrole, považujeme
neprovedení takové kontroly za porušení
práva na soudní ochranu.
[71] V tomto kontextu se jako utopická jeví úvaha, že by soud v případě vyřazení některého kandidáta, sám nevázán omezením
§ 25 odst. 5 a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky, zkontroloval celou petici –
ať již namátkovou kontrolou s jasně definovaným vztahem chybovosti mezi kontrolovanou a zbývající částí petice toho kterého navrhovatele, nebo v krajním případě fyzickou
kontrolou údajů v celé petici.
[72] Aplikace zákona o volbě prezidenta
republiky vedoucí k zamítnutí návrhu za situace, kdy nebyl exaktně stanoven vztah
pravděpodobnosti mezi chybovostí kontrolovaných vzorků a zbývající části petic a kdy nebyla provedena ani kontrola údajů vyřazených odpůrcem, vedla k vyprázdnění soudní
ochrany poskytované soudem.
[73] Rozumíme praktickým důvodům,
které mohly vést většinu k jejímu rozhodnutí.
Snaha neblokovat volby prezidenta republiky
soudním iniciováním řízení u Ústavního soudu
je zcela pochopitelná. To, aby se volby odehrávaly podle pravidel, která si společnost určila, však považujeme za stejně významné, jako volby samotné. Jinak by se mohly stát svou
vlastní karikaturou. Máme pochopení pro
uvažování většiny, ale historie i zkušenost
současného světa nás pak učí, že cesta k popření principů právního státu bývá často lemována patníky demokratických voleb. S názorem na ústavnost zákona, který nutí soud
k předstírání fakticky neexistující ochrany
nebo pouze k formálnímu respektování zákona, proto nadále nesouhlasíme.
[74] S velkým politováním přitom konstatujeme, že se tak děje při příležitosti zákonného provedení vážné změny české Ústavy
v době, kdy uplynulo 20 let od jejího schválení. Zavedení přímé volby prezidenta republiky občany, tedy nový proces kreování jednoho z nejdůležitějších ústavních činitelů, mělo
být ukázkou pevných, jasných, srozumitelných a jednoznačných pravidel, navíc včas
schválených. Bylo úkolem zákonodárce, aby
naplnil čl. 56 Ústavy a na základě zmocnění
jejího čl. 58 upravil mimo jiné zákonný postup ověření skutečně projevené vůle voličů.
Namísto toho je výsledkem legislativního
procesu zákon, který je „ozdoben“ mnoha tolikrát kritizovanými nedostatky již chronicky
provázejícími platný právní řád. Nejedno-
značně znějící, nejasný a nesrozumitelný, nenaplňující požadavek ústavního zmocnění,
místy mlčící a (s přiznáním samotného předkladatele ve své důvodové zprávě) přijímaný
ve chvatu.
[75] Aplikace zákona o volbě prezidenta
republiky v podobě úkonů prováděných jednotlivými aktéry ucházejícími se o možnost
kandidatury na funkci prezidenta republiky,
i postupů odpůrce, pouze zvýraznily vady
v intenzitě neústavnosti. Veřejná moc, ať už
zákonodárná nebo výkonná, nemůže rezignovat na naplnění ústavní normy stanovící jako
podmínku kandidatury projevenou vůli nejméně 50 000 voličů. Splnění této podmínky
musí být garantováno na zákonné úrovni
a následně praktickou činností správního orgánu v ověření (byť v rozsahu reprezentativního vzorku) nejen úplnosti, ale i správnosti
údajů prokazujících projevenou vůli voličů
(petentů).
[76] Opustit tento požadavek, resp. ustat
při kontrole a srovnání s úředními evidencemi jen na zjištění, zda osoby, jejichž údaje
jsou na petičních arších uvedeny, existují,
znamená připustit nebezpečí, které příště
může přinést přímé zneužití zákonné procedury, např. tím, že potenciální kandidát se
omezí jen na sběr a shromáždění dostatečného počtu osobních údajů o voličích, bez toho,
že by ti skutečně projevili svou vůli jeho kandidaturu osobně podpořit. Platná právní
úprava tomu nebrání.
[77] Soud provádějící přezkum aktů jiných orgánů veřejné moci by neměl projevovat nadměrné „předporozumění“ či dokonce
pochopení, a to i za situace, kdy jeho kroky
by mohly znamenat, že volby prezidenta republiky se podle těchto pravidel v původně
naplánovaném termínu neuskuteční. Cestou
není ani použití soudního rozhodnutí jako jakési hojivé náplasti, která pro tento případ
„vyléčí“ zákon z jeho protiústavní podoby
tím, že do soutěže zařadí všechny kandidáty,
kteří předložili k registraci petiční archy
s údaji o občanech, kteří je podpořili, i když
nedosáhli potřebného minimálního počtu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 013
Tomio Okamura proti Ministerstvu vnitra o návrh na vydání rozhodnutí o povinnosti re- § 68 odst. 3 správního řádu, podle něhož
v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při
jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů, a informace o tom, jak se správní
orgán vypořádal s návrhy a námitkami účast- (sp. zn. Pl. ÚS 6/11) a č. 318/2009 Sb. gistrovat kandidátní listinu navrhovatele.