K vymezení záplavového území a omezení v něm je oprávněn pouze vodoprávní
úřad (§ 66 a § 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách). Jestliže obec v územním plánu
stanoví záplavová území a omezení v něm bez předchozího vymezení takového území vodoprávním úřadem, jedná mimo oblast své působnosti.
K vymezení záplavového území a omezení v něm je oprávněn pouze vodoprávní
úřad (§ 66 a § 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách). Jestliže obec v územním plánu
stanoví záplavová území a omezení v něm bez předchozího vymezení takového území vodoprávním úřadem, jedná mimo oblast své působnosti.
[34] V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjád-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
řeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za
prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé,
v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil
meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté
v přezkumu obsahu opatření obecné povahy
z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu
vydaného opatření obecné povahy z hlediska
jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že
pokud u některého z kroků algoritmu shledá
důvod pro zrušení napadeného opatření
obecné povahy, aplikací dalších kroků se již
nezabývá.
[35] K první otázce pravomoci postačí
konstatovat, že zastupitelstvo obce Kamenice
bylo na základě § 12, § 13, § 26 odst. 2 a § 31
odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 a § 84
odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu obce Kamenice. Navrhovatel ostatně
otázku pravomoci v návrhu nijak nezpochybňoval: pokud hovořil o zneužití pravomoci
odpůrcem, mířila jeho námitka obsahově
buď k otázce překročení působnosti, nebo
k otázce zákonnosti, případně proporcionality změny č. 1.
[35] K první otázce pravomoci postačí
konstatovat, že zastupitelstvo obce Kamenice
bylo na základě § 12, § 13, § 26 odst. 2 a § 31
odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 a § 84
odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu obce Kamenice. Navrhovatel ostatně
otázku pravomoci v návrhu nijak nezpochybňoval: pokud hovořil o zneužití pravomoci
odpůrcem, mířila jeho námitka obsahově
buď k otázce překročení působnosti, nebo
k otázce zákonnosti, případně proporcionality změny č. 1.
[36] K druhému bodu algoritmu – otázce
působnosti – navrhovatel namítal překročení
působnosti jednak v případě regulace zdrojů
znečišťování ovzduší, jednak v případě vymezení záplavových území. V prvním případě
Nejvyšší správní soud jednání odpůrce ultra
vires neshledal a ztotožnil se s jeho přesvědčivou argumentací. Námitka navrhovatele
zde zjevně míří vůči části změny územního
plánu, které zakazují na území obce umísťovat nové velké a střední zdroje znečišťování
ovzduší. Ze skutečnosti, že krajský úřad podle § 17 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 48 odst. 1
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
písm. r) zákona o ochraně ovzduší v rozhodném znění povolil navrhovateli stavbu velkého
zdroje znečišťování ovzduší, nelze dovozovat,
že by odpůrce neměl oprávnění regulovat výstavbu zdrojů znečišťování ovzduší v územním plánu. Krajský úřad totiž rozhoduje
o povolení stavby konkrétního zdroje znečišťování, avšak nemá pravomoc obecně (bez
vztahu ke konkrétnímu záměru) omezit či vyloučit stavbu takových zdrojů na určitém území, např. na území obce. Vzhledem k formulaci obsahu a účelu územních plánů obcí
vyplývajících z § 1, § 2 a § 10 stavebního zákona z roku 1976 (zejména stanovení limitů
využití území) naopak takové oprávnění nelze upřít obci v její územně plánovací dokumentaci. Regulativem zakazujícím na území
obce umísťovat nové velké a střední zdroje
znečišťování ovzduší tedy odpůrce nezasáhl
do působnosti orgánů ochrany ovzduší ani
orgánů jiných a s ohledem na obsah a účel
územního plánu byl oprávněn takový regulativ přijmout.
[36] K druhému bodu algoritmu – otázce
působnosti – navrhovatel namítal překročení
působnosti jednak v případě regulace zdrojů
znečišťování ovzduší, jednak v případě vymezení záplavových území. V prvním případě
Nejvyšší správní soud jednání odpůrce ultra
vires neshledal a ztotožnil se s jeho přesvědčivou argumentací. Námitka navrhovatele
zde zjevně míří vůči části změny územního
plánu, které zakazují na území obce umísťovat nové velké a střední zdroje znečišťování
ovzduší. Ze skutečnosti, že krajský úřad podle § 17 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 48 odst. 1
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
písm. r) zákona o ochraně ovzduší v rozhodném znění povolil navrhovateli stavbu velkého
zdroje znečišťování ovzduší, nelze dovozovat,
že by odpůrce neměl oprávnění regulovat výstavbu zdrojů znečišťování ovzduší v územním plánu. Krajský úřad totiž rozhoduje
o povolení stavby konkrétního zdroje znečišťování, avšak nemá pravomoc obecně (bez
vztahu ke konkrétnímu záměru) omezit či vyloučit stavbu takových zdrojů na určitém území, např. na území obce. Vzhledem k formulaci obsahu a účelu územních plánů obcí
vyplývajících z § 1, § 2 a § 10 stavebního zákona z roku 1976 (zejména stanovení limitů
využití území) naopak takové oprávnění nelze upřít obci v její územně plánovací dokumentaci. Regulativem zakazujícím na území
obce umísťovat nové velké a střední zdroje
znečišťování ovzduší tedy odpůrce nezasáhl
do působnosti orgánů ochrany ovzduší ani
orgánů jiných a s ohledem na obsah a účel
územního plánu byl oprávněn takový regulativ přijmout.
[37] Ke zcela opačnému závěru však zdejší soud dospěl v případě vymezení záplavových území. Jakkoliv podle § 1 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 vytváří územní
plánování předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních
a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu
jeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší,
je k vymezení záplavového území podle § 66
odst. 1 vodního zákona výslovně oprávněn
pouze vodoprávní úřad. Ponechání vymezení
záplavových území pouze na vodoprávních
úřadech je odůvodněno zejména tím, že s vymezením záplavového území, resp. jeho aktivní zóny (viz § 66 odst. 2 vodního zákona)
je spojena celá řada omezení vlastníků dotčených nemovitostí stanovená vodním zákonem (§ 67). Pro zpracování návrhu a stanovení záplavového území navíc platí poměrně
rigidní postup s přesně specifikovanými podklady pro zpracování návrhu a náležitostmi
návrhu (srov. vyhlášku Ministerstva životního
prostředí č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území). Není proto možné, aby si or-
gán územního plánování bez ohledu na zákonem a vyhláškou předpokládaný postup a vymezenou působnost vodoprávního úřadu
osoboval právo sám závazně stanovit v územním plánu jak záplavové území, tak i některá
nebo všechna omezení vlastníků dotčených
nemovitostí, která vodní zákon normuje pouze pro aktivní zóny záplavových území stanovených vodoprávním úřadem. Opačný přístup by vedl k úplné zbytečnosti rozhodování
vodoprávních úřadů na tomto úseku, což nemohl být záměr zákonodárce.
[37] Ke zcela opačnému závěru však zdejší soud dospěl v případě vymezení záplavových území. Jakkoliv podle § 1 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 vytváří územní
plánování předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních
a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu
jeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší,
je k vymezení záplavového území podle § 66
odst. 1 vodního zákona výslovně oprávněn
pouze vodoprávní úřad. Ponechání vymezení
záplavových území pouze na vodoprávních
úřadech je odůvodněno zejména tím, že s vymezením záplavového území, resp. jeho aktivní zóny (viz § 66 odst. 2 vodního zákona)
je spojena celá řada omezení vlastníků dotčených nemovitostí stanovená vodním zákonem (§ 67). Pro zpracování návrhu a stanovení záplavového území navíc platí poměrně
rigidní postup s přesně specifikovanými podklady pro zpracování návrhu a náležitostmi
návrhu (srov. vyhlášku Ministerstva životního
prostředí č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území). Není proto možné, aby si or-
gán územního plánování bez ohledu na zákonem a vyhláškou předpokládaný postup a vymezenou působnost vodoprávního úřadu
osoboval právo sám závazně stanovit v územním plánu jak záplavové území, tak i některá
nebo všechna omezení vlastníků dotčených
nemovitostí, která vodní zákon normuje pouze pro aktivní zóny záplavových území stanovených vodoprávním úřadem. Opačný přístup by vedl k úplné zbytečnosti rozhodování
vodoprávních úřadů na tomto úseku, což nemohl být záměr zákonodárce.
[38] Odpůrce přitom nemohl dovozovat
svou působnost v této otázce z § 66 odst. 5
vodního zákona, podle nějž – ve znění platném v době přijetí změny územního plánu –
pokud záplavová území nejsou určena, mohou vodoprávní a stavební úřady při své činnosti vycházet zejména z dostupných podkladů správců povodí a správců vodních toků
o pravděpodobné hranici území ohroženého
povodněmi. Toto ustanovení směřovalo na
případy konkrétní rozhodovací činnosti stavebního úřadu (např. územní rozhodnutí či
stavební povolení) nebo vodoprávního úřadu a umožňovalo příslušným správním orgánům zohlednit v konkrétním případě nebezpečí záplav, byť záplavové území nebylo
vodoprávním úřadem stanoveno. Územní
plán je však dlouhodobé opatření, které z tohoto ustanovení vykazujícího prvky určité
naléhavosti a nutnosti řešit situaci bez záplavového území nemůže vycházet. Závěr o jednání odpůrce ultra vires v případě stanovení
záplavového území nemůže zvrátit ani námitka, že tento regulativ vychází z povodňového
plánu obce, neboť povodňový plán závazně
nestanovuje záplavová území, pouze může zachycovat záplavová území již vodoprávním
úřadem stanovená [srov. § 71 odst. 2 písm. c)
vodního zákona]; ani námitka, že předmětný
regulativ nebyl zpochybněn dotčenými orgány státní správy včetně vodoprávního úřadu,
neboť absence protestu ze strany těchto or-
gánů, potažmo vodoprávního úřadu, nemůže
založit působnost odpůrce v této věci.
[38] Odpůrce přitom nemohl dovozovat
svou působnost v této otázce z § 66 odst. 5
vodního zákona, podle nějž – ve znění platném v době přijetí změny územního plánu –
pokud záplavová území nejsou určena, mohou vodoprávní a stavební úřady při své činnosti vycházet zejména z dostupných podkladů správců povodí a správců vodních toků
o pravděpodobné hranici území ohroženého
povodněmi. Toto ustanovení směřovalo na
případy konkrétní rozhodovací činnosti stavebního úřadu (např. územní rozhodnutí či
stavební povolení) nebo vodoprávního úřadu a umožňovalo příslušným správním orgánům zohlednit v konkrétním případě nebezpečí záplav, byť záplavové území nebylo
vodoprávním úřadem stanoveno. Územní
plán je však dlouhodobé opatření, které z tohoto ustanovení vykazujícího prvky určité
naléhavosti a nutnosti řešit situaci bez záplavového území nemůže vycházet. Závěr o jednání odpůrce ultra vires v případě stanovení
záplavového území nemůže zvrátit ani námitka, že tento regulativ vychází z povodňového
plánu obce, neboť povodňový plán závazně
nestanovuje záplavová území, pouze může zachycovat záplavová území již vodoprávním
úřadem stanovená [srov. § 71 odst. 2 písm. c)
vodního zákona]; ani námitka, že předmětný
regulativ nebyl zpochybněn dotčenými orgány státní správy včetně vodoprávního úřadu,
neboť absence protestu ze strany těchto or-
gánů, potažmo vodoprávního úřadu, nemůže
založit působnost odpůrce v této věci.
[39] Konečně nelze působnost odpůrce
v této oblasti odvodit ani z § 31a stavebního
zákona z roku 1976, který byl do tohoto zákona včleněn zákonem č. 422/2002 Sb. Toto
ustanovení se sice zabývá otázkou záplav, nicméně řeší situaci nastalou po záplavách
(ex post). Jedná se o reakci na ničivé záplavy
v roce 2002, jejichž důsledky si vyžádaly bezodkladné změny územně plánovací dokumentace pro území dotčené záplavami (viz důvodová zpráva k zákonu č. 422/2002 Sb., tisk
č. 39/0, Poslanecká sněmovna 2002–2006, digitální repozitář, www.psp.cz). Jestliže na
území regulovaném územním plánem dojde
k rozsáhlým záplavám, je tedy příslušný orgán
územního plánování oprávněn zrušit územně
plánovací dokumentaci pro území dotčené
záplavami a současně rozhodnout o pořízení
změny územně plánovací dokumentace, která ve vymezeném dotčeném území zohlední
důsledky záplav. Oprávnění obce stanovovat
ve svém územním plánu autonomně záplavová území však ani z této úpravy neplyne.
[40] Námitka je v této části důvodná; Nejvyšší správní soud se proto v dalších krocích
již otázkou zákonnosti vymezení záplavových
území nezabýval. (...)
VII.
Závěr
[40] Námitka je v této části důvodná; Nejvyšší správní soud se proto v dalších krocích
již otázkou zákonnosti vymezení záplavových
území nezabýval. (...)
VII.
Závěr
[63] Nejvyšší správní soud po podrobném
přezkoumání napadeného opatření obecné povahy uzavírá, že stanovením záplavového území
a omezením činností v tomto území v napadeném opatření obecné povahy jednal odpůrce
mimo oblast své působnosti. Tato omezení se
mimo jiné týkala výše specifikovaných nemovitostí navrhovatele, a zasáhla tak nepochybně do
jeho právní sféry, konkrétně do práva na vlastnictví a práva na podnikání. Z těchto důvodů
Nejvyšší správní soud zrušil části změny č. 1
územního plánu obce Kamenice specifikované
ve výroku I. tohoto rozsudku. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
Společnost s ručením omezeným Strojmetal Aluminium Forging proti obci Kamenice *) S účinností od 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (sta- **) S účinností od 1. 8. 2010 byla tato ustanovení dále změněna zákonem č. 150/2010 Sb. smyslu § 77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu přijaté do 1. 4. 2008 nabývá
účinnosti dnem, kdy došlo k faktickému
umístění dopravní značky v terénu. [22] V projednávané věci byla dopravní
značka B 28 Zákaz zastavení umístěna v křižovatce ulic Krušnohorská a Tovární v polovině měsíce září roku 2007. Od tohoto okamžiku bylo toto opatření obecné povahy
účinné a účastníci silničního provozu se jím
byli povinni řídit. To ostatně potvrzuje i chování stěžovatele, který se touto značkou řídit
odmítal a snažil se několik měsíců o její odstranění. Je potom zřejmé, že na věc je nutno
aplikovat tříletou lhůtu k podání návrhu na
zrušení opatření obecné povahy obsaženou
v článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb. Zjištění přesného data umístění dopravní značky
není v této věci podstatné: tříletá lhůta uply- znění zákonů č. 20/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.**)