I. Ten, o němž je veden záznam v Schengenském informačním systému (SIS), musí v případě nesouhlasu s tímto záznamem nejprve podat žádost o výmaz či opravu
záznamu v SIS u Policie České republiky, Policejního prezidia (§ 84 zákona
č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky). Na tom nic nemění ani to, že záznam samotný byl učiněn nikoliv českou stranou, ale naopak jiným státem Schengenského
systému (čl. 106 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985
mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo
a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích). Policie České republiky je povinna učinit vše, aby údaje žadatele byly vymazány, pokud snad jsou v SIS vedeny v rozporu se zákonem (čl. 106 odst. 3 a čl. 115 citované úmluvy). To platí navzdory tomu, že za jejich správnost a aktuálnost sama
Policie České republiky neodpovídá (čl. 105 téže úmluvy). II. Článek 111 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985
mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo
a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích nezavádí specifickou žalobu sui generis, která by byla přímo aplikovatelná
v jednotlivých smluvních státech Schengenského systému.
I. Ten, o němž je veden záznam v Schengenském informačním systému (SIS), musí v případě nesouhlasu s tímto záznamem nejprve podat žádost o výmaz či opravu
záznamu v SIS u Policie České republiky, Policejního prezidia (§ 84 zákona
č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky). Na tom nic nemění ani to, že záznam samotný byl učiněn nikoliv českou stranou, ale naopak jiným státem Schengenského
systému (čl. 106 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985
mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo
a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích). Policie České republiky je povinna učinit vše, aby údaje žadatele byly vymazány, pokud snad jsou v SIS vedeny v rozporu se zákonem (čl. 106 odst. 3 a čl. 115 citované úmluvy). To platí navzdory tomu, že za jejich správnost a aktuálnost sama
Policie České republiky neodpovídá (čl. 105 téže úmluvy). II. Článek 111 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985
mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo
a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích nezavádí specifickou žalobu sui generis, která by byla přímo aplikovatelná
v jednotlivých smluvních státech Schengenského systému.
4. 6. 2012 ovšem bylo rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrzeno. Na základě zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému
pobytu byl navíc žalobci udělen výjezdní příkaz z území České republiky.
Podáním označeným jako „žaloba dle
čl. 111 Prováděcí úmluvy k Schengenské dohodě“ se žalobce domáhal vymazání, eventuálně zúžení záznamu o jeho osobě v SIS. Tento
záznam pokládal za nesprávný a nezákonný.
Žalobce označil Ministerstvo vnitra a rakouský
Verwaltungspolizeilichen Abteilung der Sicherheitsdirektion Niederösterreich jako orgány, které údajný zásah měly provést.
Městský soud v Praze po konstatování limitů své pravomoci žalobu překvalifikoval na
žalobu proti nezákonnému zásahu Policie
České republiky a jako žalovaného označil
Policii České republiky, Policejní prezidium
České republiky. Následně však žalobu usnesením ze dne 30. 10. 2013, čj. 7 A 52/2012-19,
pro opožděnost odmítl, neboť jí žalobce nepodal v objektivní lhůtě dvou let od provedení záznamu v SIS (§ 84 odst. 1 a 2 s. ř. s.).
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení
městského soudu kasační stížnost, v níž tvrdil, že usnesení městského soudu je pro nesprávné posouzení právní otázky nezákonné;
rovněž nezákonné prý bylo odmítnutí jeho
žaloby. Dále namítal, že způsob, jakým městský soud vyložil ustanovení Prováděcí úmluvy a ustanovení soudního řádu správního, je
ryze formalistický. Soud měl dle jeho názoru
vycházet ze zásady přednosti evropského
práva a z faktu, že výše citovaná úmluva se ve
smyslu článku 10 Ústavy stala samovykonatelnou a v České republice přímo aplikovatelnou. Městský soud údajně pochybil, neboť
sui generis žalobu dle evropského práva
a mezinárodních závazků podřadil pod příslušná ustanovení soudního řádu správního.
Tento typ žaloby je dle stěžovatele autonomním institutem evropského práva, a proto ho
není možné vykládat pouze úzkým náhledem
českého procesního předpisu. Tím, že městský soud nepřeklenul nedostatky harmonizace českého vnitrostátního práva, nezaručil
stěžovateli efektivní soudní přezkum. Městský soud nad rámec textu ustanovení Prová-
děcí úmluvy doplnil lhůtu k domáhání se
soudní ochrany, čímž zásadně omezil efektivní uplatnění práva v jeho případě.
Stěžovatel se navíc ochrany před záznamem v SIS po jistou dobu nedomáhal. Ani nevěděl, že něco takového existuje, a poté, co se
o záznamu dozvěděl, důvodně očekával, že
k němu nebude českými orgány při rozhodování o udělení povolení k pobytu přihlédnuto. Navzdory záznamu v SIS mohly dle evropských předpisů české orgány vydat povolení
k pobytu, a to v případě, pokud k tomu byly
závažné důvody, tj. např. humanitární nebo
plnění mezinárodních závazků. Obdobná výjimka je obsažena i v § 87e odst. 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky. Protože stěžovatel dlouhodobě na území České republiky pobýval, zde
se v roce 1979 oženil s českou státní občankou, má dvě děti a dvě vnoučata, které všechny mají české občanství, a Českou republiku
považuje za svůj domov, očekával, že příslušné orgány k jeho záznamu v SIS nepřihlédnou. Správní řízení ve věci jeho žádosti o povolení k přechodnému pobytu trvalo více
než čtyři roky, během nichž čtyřikrát uplatnil
opatření proti nečinnosti. Až po překvapivém výsledku správního řízení, resp. na základě výjezdního příkazu, který následně obdržel, byl stěžovatel v důsledku záznamu v SIS
nucen opustit ve svých šedesáti letech svůj
domov a rodinu. Dle stěžovatele není proto
za takovéto situace možné omezit jeho právo
na soudní ochranu jen proto, že nepodal specifickou žalobu dle unijního práva ve lhůtě,
kterou toto právo nezná.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti upozornila, že městský soud nesprávně posoudil otázku její pasivní legitimace. Vzhledem k tomu, že žalovaná údaje stěžovatele do SIS systému nevložila a s ohledem
na to, že stěžovatel neuplatnil právo svého
přístupu k informacím o zpracování jeho
osobních údajů, žalovaná nemohla ani řešit
eventuální žádost o opravu, doplnění nebo
likvidaci údajů v záznamu v informačním
systému. V projednávaném případě se jednalo o otázku povolování přechodného pobytu
cizince, nikoliv o otázku práva přístupu stě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
žovatele k informacím o zpracování osobních údajů. Proto bylo pasivně legitimované
Ministerstvo vnitra.
Nejvyšší správní soud usnesení Městské-
ho soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní názor Nejvyššího správního
soudu
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování
kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že
kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů;
shledal přitom, že napadené usnesení trpí vadami, k nimž je Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109
odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Městský soud vyhodnotil stěžovatelovu žalobu jako tzv. zásahovou žalobu podle
§ 82 násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud musel
nejprve zvážit, zda se stěžovatel v dané situaci nemohl domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. Pokud by se
vskutku stěžovatel mohl bránit jinak, byla by
jeho žaloba nepřípustná podle § 85 s. ř. s.
a krajský soud by jí musel odmítnout podle
§ 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
[10] Při dalších úvahách vycházel Nejvyšší
správní soud z právního stavu, který tu byl k okamžiku podání žaloby, tedy ke dni 10. 9. 2012.
[11] Na úrovni práva EU se záznam v SIS
k datu podání žaloby řídil Prováděcí úmluvou. Ustanovení čl. 3 odst. 2 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská
unie, učinilo ustanovení Prováděcí úmluvy
ohledně SIS v České republice závaznými; tato
ustanovení se však v České republice mohla
stát použitelnými až na základě rozhodnutí
Rady vydaného po konzultaci s Evropským
parlamentem. Na základě článku 1 rozhodnutí Rady č. 2007/471/ES o uplatňování ustanovení schengenského acquis týkajících se SIS
v České republice se v rámci třetího pilíře
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
tehdejší Evropské unie vybrané části schengenského acquis staly v ČR ode dne 1. 9. 2007
přímo použitelné.
[12] Podle čl. 104 odst. 1 a 2 Prováděcí
úmluvy se na záznam vztahují „vnitrostátní
právní předpisy smluvní strany pořizující
záznam, pokud tato úmluva nestanoví přísnější podmínky. Nestanoví-li tato úmluva
zvláštní úpravu, použijí se pro údaje zařazené ve vnitrostátní součásti SIS vnitrostátní
právní předpisy dané smluvní strany.“
[13] Dle čl. 106 odst. 1 Prováděcí úmluvy
je SIS založen na „zásadě vlastníka“, dle níž
může zaznamenané údaje změnit či vymazat
pouze stát, který daný záznam do SIS vložil.
Odstavec 2 dále stanoví, že „[m]á-li některá
smluvní strana, která neprovedla záznam,
důkazy o tom, že údaje jsou fakticky nebo
právně chybné, uvědomí o tom co nejdříve
smluvní stranu, která provedla záznam
a která je povinna sdělení neprodleně ověřit,
a je-li třeba, neprodleně údaje opravit nebo
vymazat“. Dle odstavce 3 téhož ustanovení
v případě, že se smluvní strany „nemohou dohodnout, předloží smluvní strana, která nedala k záznamu podnět, věc společnému
kontrolnímu orgánu uvedenému v čl. 115
odst. 1 k vyjádření stanoviska“. Článek 115
Prováděcí úmluvy pak zřizuje pro kontrolu
technické podpůrné jednotky SIS společný
kontrolní orgán, který se skládá ze dvou zástupců každého vnitrostátního kontrolního
orgánu.
[14] Článek 114 odst. 2 Prováděcí úmluvy
zakládá právo dotčených osob požádat příslušné národní „kontrolní orgány o ověření
údajů, které se ho týkají a jsou uloženy
v Schengenském informačním systému, jakož i o ověření jejich využívání. Výkon tohoto práva se řídí vnitrostátními právními
předpisy smluvní strany, u které byla žádost
o ověření podána. Pokud byly údaje zařazeny jinou smluvní stranou, je kontrola prováděna v úzké spolupráci s kontrolním orgánem této smluvní strany.“
[15] Podle článku 110 Prováděcí úmluvy
pak má každý „právo na to, aby fakticky
chybné údaje, které se ho týkají, byly oprave-
ny a právně chybné údaje byly vymazány“.
Konečně článek 111, který je předmětem nynějšího posouzení, v prvém odstavci stanoví,
že „[k]aždý má právo na území každé
smluvní strany podat žalobu k soudu nebo
orgánu příslušnému podle vnitrostátních
právních předpisů zejména ve věci opravy,
výmazu či poskytnutí informace nebo odškodnění v souvislosti se záznamem, který
se ho týká“.
[16] Pro pořádek a nad rámec této kauzy
nutno uvést, že články 92 až 119 Prováděcí
úmluvy byly nahrazeny ke dni 9. 4. 2013 nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání
Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II) (viz čl. 52 odst. 1 citovaného nařízení). Toto nařízení zavádí SIS II.
SIS II vstoupil v účinnost na základě rozhodnutí Rady č. 2013/158/EU, kterým se stanoví
datum použitelnosti nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006. V posuzovaných otázkách nicméně nové nařízení
na stěžovatelově věci nic nemění (srov. zvláště článek 41 nařízení). Článek 43 nařízení
pak obsahuje srovnatelné ustanovení jako nyní na stěžovatelovu věc aplikovatelný čl. 111
odst. 1 Prováděcí úmluvy. Podle čl. 43 odst. 1
každý má „právo podat žalobu u soudu nebo
orgánu příslušného podle právních předpisů
kteréhokoliv členského státu, zejména ve věci přístupu, opravy, výmazu či poskytnutí informace nebo odškodnění v souvislosti se
záznamem, který se ho týká“. Podle odstavce 2
se členské státy navzájem zavazují vymáhat
konečná rozhodnutí vydaná soudy nebo orgány uvedenými v čl. 43 odst. 1.
[17] Výše citovaná ustanovení Prováděcí
úmluvy zakládající právo na přístup, opravu a výmaz údajů v SIS jsou dále konkretizována prováděcím rozhodnutím Komise č. 2011/406/EU,
kterým se mění příručka SIRENE. Z tohoto
velmi detailního rozhodnutí Komise plyne, že
k řádnému zajištění práv na přístup, opravu či
výmaz údajů uložených v SIS je nezbytná spolupráce příslušných národních orgánů, které
musí respektovat předepsané postupy.
[18] Jediná úprava pravomoci ohledně
SIS v českém právním řádu je obsažena v zá-
koně o Policii České republiky. Podle § 84
odst. 1 tohoto zákona „Policie v souladu se
závazky České republiky vyplývajícími z mezinárodních smluv o odstraňování kontrol
na společných hranicích a s nimi souvisejících předpisů Evropské unie [poznámka pod
čarou odkazuje na Prováděcí úmluvu citovanou v bodu [10] shora] provádí zpracování
informací včetně osobních údajů v SIS“. Podle § 84 odst. 2 „Policejní prezidium provozuje národní součást SIS a plní úkoly orgánu
centrálně odpovědného za národní součást
SIS a úkoly orgánu zajišťujícího výměnu doplňujících informací k záznamům v SIS“.
[19] V nyní projednávaném případě byl
do SIS rakouskou smluvní stranou zaveden
záznam státního příslušníka Kostarické republiky (stěžovatele), který se následně před
českými soudy domáhal výmazu, eventuálně
„zúžení působnosti tohoto záznamu na území Rakouské republiky“. Stěžovatel svou žalobu pojal jako specifický žalobní typ, mající
svůj základ přímo v právu EU, respektive shora citovaném čl. 111 odst. 1 Prováděcí úmluvy
(viz bod [15] shora). Klíčovou otázkou tedy
je, zda čl. 111 odst. 1 vskutku zavádí specifickou žalobu, relativně nezávislou na ustanoveních o žalobních typech v soudním řádu
správním.
[20] Při dalších úvahách vycházel Nejvyšší správní soud ze stanovisek Společného
kontrolního orgánu (dále jen „SKO“), který
byl dle čl. 115 odst. 3 Prováděcí úmluvy příslušný k výkladu úmluvy. SKO ve svém stanovisku ze dne 7. 12. 2006, č. 06-19 (dostupné
na http://schengen.consilium.europa.eu/media/137592/06-19%20jsa%20opinion%
20art.%20111%20schengen%20conv.cs10.pdf),
deklaroval, že s ohledem na systém, který
v Prováděcí úmluvě zaručuje práva subjektu
údajů, a zejména na existenci „zásady vlastníka“, je zapotřebí mechanismu, v jehož rámci musí být vykonávána pravomocná rozhodnutí soudů a orgánů uvedených v čl. 111 odst. 1,
a to i jinými schengenskými státy. Bez takového mechanismu nejsou dostatečně chráněna
základní práva na ochranu údajů, která subjektům údajů zaručuje Prováděcí úmluva.
Prováděcí úmluva proto v mnohém spoléhá
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
na vnitrostátní právní úpravu a ponechává její provedení na smluvních státech, které musí
respektovat určité základní zásady ochrany
osobních údajů.
[21] Právům dotčených osob se s ohledem na rozdílnou právní úpravu v jednotlivých smluvních státech věnuje příručka SKO
pro výkon práva na přístup ze dne 13. 10. 2009
(dostupná na http://www.uoou.cz/files/SIS_
prirucka_pro_vykon_prava.pdf).
Příručka
SKO popisuje postupy upravené Prováděcí
úmluvou. Uvádí, že mezi práva osob dotčených SIS patří především právo na přístup
k údajům uloženým v SIS, které se osoby týkají; právo na opravu fakticky chybných údajů nebo na výmaz právně chybných údajů;
právo požádat vnitrostátní orgány pro ochranu údajů o ověření údajů, které se ho týkají
a byly vloženy do SIS, jakož i o ověření jejich
využívání; právo zahájit řízení u soudu nebo
příslušného orgánu ve věci opravy nebo výmazu nesprávných údajů nebo ve věci odškodnění.
[22] Podle článku 109 Prováděcí úmluvy
má každý právo na přístup k údajům, které se
ho týkají a jsou uloženy v SIS. Toto právo je
doplněno právem na opravu fakticky chybných údajů nebo na výmaz právně chybných
údajů (článek 110). Osoba, která vykonává
právo na přístup, může podat žádost u příslušných orgánů schengenského státu dle
vlastního výběru. Libovolný stát je dle citované příručky SKO možné si zvolit proto, že
všechny vnitrostátní databáze (N.SIS) jsou totožné s centrálním systémem (C.SIS) ve Štrasburku (viz čl. 92 odst. 2 Prováděcí úmluvy).
Právo na přístup se tedy vztahuje pokaždé na
tytéž údaje bez ohledu na stát, kterému je žádost adresována.
[23] Právo na přístup je nicméně vykonáváno v souladu s právem státu, ve kterém je
žádost podána. Příručka SKO uvádí, že v současnosti existují dva typy režimů, kterými se
řídí právo na přístup k souborům údajů v držení policie, a tedy i k SIS. V některých zemích se uplatňuje právo na nepřímý přístup,
v jiných právo na přímý přístup. Právo na
nepřímý přístup předpokládá, že dotyčná
osoba zašle žádost o přístup vnitrostátnímu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
orgánu pro ochranu údajů ve státě, jemuž je
adresovaná žádost. Orgán pro ochranu údajů
ověří údaje uložené v SIS stejným způsobem
jako v případě policejních souborů týkajících
se bezpečnosti státu, obrany nebo veřejné
bezpečnosti. Naproti tomu právo na přímý
přístup vychází z toho, že dotčená osoba podává žádost přímo u orgánů, které údaji disponují (typicky různé složky policie). Pokud
to vnitrostátní právo umožňuje, žadateli může být zaslána informace, která se ho týká.
[24] České právo, jakkoliv ve vztahu k SIS
poměrně chudé, jednoznačně směřuje k právu na přímý přístup. Tomu nasvědčuje již
shora citovaný § 84 zákona o Policii České republiky (viz bod [18] shora). Ke shodnému
závěru dospěla též příručka SKO rozebíraná
v bodech [21] až [23]. Témuž závěru zjevně
odpovídá i praxe českého Úřadu pro ochranu osobních údajů, podle něhož v České republice má subjekt údajů právo na přímý přístup k informacím, což znamená, že by měl
svá práva ohledně SIS II uplatňovat v první řadě u správce údajů, kterým je Policie ČR, Policejní prezidium České republiky.
[25] Podle Prováděcí úmluvy je ke změně
nebo výmazu údajů oprávněn pouze stát, který daný záznam v SIS pořídil (článek 106).
Každý subjekt údajů má právo zaslat písemnou žádost Policii ČR, Policejnímu prezidiu ČR,
a uplatnit tak své právo na informace a výmaz
nebo opravu svých údajů, které jsou zpracovávány v SIS (článek 110). Informace o zpracovávání osobních údajů v SIS se sdělují pouze dotčenému subjektu údajů (nebo jeho
právnímu zástupci). Každý má proto v souvislosti se záznamem, který se ho týká, možnost
domáhat se svých práv před správním orgánem příslušným dle předpisů vnitrostátního
práva; v České republice před Policií ČR, Policejním prezidiem České republiky.
[26] Z uvedeného tak rozhodně nevyplývá, že by žalobu dle čl. 111 odst. 1 Prováděcí
úmluvy bylo možno podat přímo soudu bez
využití ostatních právních prostředků předpokládaných úmluvou. Citované dokumenty,
které vypracoval SKO jako orgán oprávněný
úmluvu vykládat (viz čl. 115 odst. 3 ve vztahu
k SKO), nasvědčují tomu, že článek 111 sám
o sobě nezakládá institut samostatné žaloby,
kterou by mohla dotčená osoba podat kdykoliv, aniž by se pokusila zjednat nápravu před
správním orgánem.
[27] Uvedený závěr plyne rovněž z nové
úpravy SIS II. Ta je sice na nynější žalobu
z hlediska časové působnosti nepoužitelná,
nicméně v relevantních otázkách evidentně
neměla za cíl cokoliv v právech dotčených
osob měnit. Článek 43 nařízení č. 1987/2006,
citovaný v bodu [16] shora, který téměř doslova přebírá znění článku 111 Prováděcí
úmluvy, je totiž nadepsán nadpisem Opravné
prostředky (anglicky Remedies, francouzsky
Voies de recours, německy Rechtsbehelf, polsky Řrodki odwo(cid:9)awcze). Tento nadpis činí
věc jednoznačnou. Český správní soud nerozhoduje o žalobě ve věcech záznamů v SIS
II jako první, ale jeho rozhodování nutno brát
jako ochranu proti předchozímu rozhodnutí
ve věci žádosti u příslušného policejního orgánu. S ohledem na autonomní povahu práva
EU nelze český nadpis vykládat doslovně.
Opravné prostředky jsou tak v českém kontextu „prostředky ochrany“, které vnitrostátní
právo nabízí proti správním rozhodnutím vydávaných ve věcech schengenského systému.
[28] Ostatně právě uvedené je v plném
souladu s koncepcí správního soudnictví, jak
ji zná nejen česká právní úprava. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu konstatoval v usnesení ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans
2/2012-278 (ve věci společnosti CG Holding,
s. r. o.), že podmínka, podle níž žalobce musí
nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky ve správním řízení, je vlastní celkové
koncepci správního soudnictví. Tato podmínka teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem
je
předejít soudnímu řízení v případech, kdy
lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Před použitím některého z typů žalob
je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné
prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, jež jsou k dispozici v řízení před správním orgánem. Následná soudní ochrana není
pokračováním správního řízení, byť v jiné
kvalitě a procesním standardu, ale prostřed-
kem ultima ratio, od správního řízení odděleným.
[29] Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda
právě uvedené závěry představují tzv. acte
clair, tedy věc, ve které je aplikace práva EU
natolik jasná, že nevyvolává důvodné pochybnosti o tom, jak má být právo EU vyloženo.
Soudní dvůr v této souvislosti prohlásil, že
dříve než soud členského státu dospěje k závěru, že jím posuzovaná otázka představuje
acte clair, musí si být jist, že by tato otázka byla stejně zřejmá i soudům jiných členských
států a Soudnímu dvoru (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další,
283/81, Recueil, s. 3415, bod 16). Pro ilustraci
proto Nejvyšší správní soud podává přístup
francouzský a německý.
libertés; dále
[30] Francouzský přístup je (vyjma pro
tuto věc nepodstatných výjimek) příkladem
nepřímého přístupu. Dotčená osoba se obrací na úřad na ochranu osobních údajů, nikoliv přímo na policejní orgán (viz bod [23]
shora). Francouzský národní schengenský informační systém (N-SIS) byl s účinností do 31.
4. 6. 2012 ovšem bylo rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrzeno. Na základě zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému
pobytu byl navíc žalobci udělen výjezdní příkaz z území České republiky.
Podáním označeným jako „žaloba dle
čl. 111 Prováděcí úmluvy k Schengenské dohodě“ se žalobce domáhal vymazání, eventuálně zúžení záznamu o jeho osobě v SIS. Tento
záznam pokládal za nesprávný a nezákonný.
Žalobce označil Ministerstvo vnitra a rakouský
Verwaltungspolizeilichen Abteilung der Sicherheitsdirektion Niederösterreich jako orgány, které údajný zásah měly provést.
Městský soud v Praze po konstatování limitů své pravomoci žalobu překvalifikoval na
žalobu proti nezákonnému zásahu Policie
České republiky a jako žalovaného označil
Policii České republiky, Policejní prezidium
České republiky. Následně však žalobu usnesením ze dne 30. 10. 2013, čj. 7 A 52/2012-19,
pro opožděnost odmítl, neboť jí žalobce nepodal v objektivní lhůtě dvou let od provedení záznamu v SIS (§ 84 odst. 1 a 2 s. ř. s.).
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení
městského soudu kasační stížnost, v níž tvrdil, že usnesení městského soudu je pro nesprávné posouzení právní otázky nezákonné;
rovněž nezákonné prý bylo odmítnutí jeho
žaloby. Dále namítal, že způsob, jakým městský soud vyložil ustanovení Prováděcí úmluvy a ustanovení soudního řádu správního, je
ryze formalistický. Soud měl dle jeho názoru
vycházet ze zásady přednosti evropského
práva a z faktu, že výše citovaná úmluva se ve
smyslu článku 10 Ústavy stala samovykonatelnou a v České republice přímo aplikovatelnou. Městský soud údajně pochybil, neboť
sui generis žalobu dle evropského práva
a mezinárodních závazků podřadil pod příslušná ustanovení soudního řádu správního.
Tento typ žaloby je dle stěžovatele autonomním institutem evropského práva, a proto ho
není možné vykládat pouze úzkým náhledem
českého procesního předpisu. Tím, že městský soud nepřeklenul nedostatky harmonizace českého vnitrostátního práva, nezaručil
stěžovateli efektivní soudní přezkum. Městský soud nad rámec textu ustanovení Prová-
děcí úmluvy doplnil lhůtu k domáhání se
soudní ochrany, čímž zásadně omezil efektivní uplatnění práva v jeho případě.
Stěžovatel se navíc ochrany před záznamem v SIS po jistou dobu nedomáhal. Ani nevěděl, že něco takového existuje, a poté, co se
o záznamu dozvěděl, důvodně očekával, že
k němu nebude českými orgány při rozhodování o udělení povolení k pobytu přihlédnuto. Navzdory záznamu v SIS mohly dle evropských předpisů české orgány vydat povolení
k pobytu, a to v případě, pokud k tomu byly
závažné důvody, tj. např. humanitární nebo
plnění mezinárodních závazků. Obdobná výjimka je obsažena i v § 87e odst. 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky. Protože stěžovatel dlouhodobě na území České republiky pobýval, zde
se v roce 1979 oženil s českou státní občankou, má dvě děti a dvě vnoučata, které všechny mají české občanství, a Českou republiku
považuje za svůj domov, očekával, že příslušné orgány k jeho záznamu v SIS nepřihlédnou. Správní řízení ve věci jeho žádosti o povolení k přechodnému pobytu trvalo více
než čtyři roky, během nichž čtyřikrát uplatnil
opatření proti nečinnosti. Až po překvapivém výsledku správního řízení, resp. na základě výjezdního příkazu, který následně obdržel, byl stěžovatel v důsledku záznamu v SIS
nucen opustit ve svých šedesáti letech svůj
domov a rodinu. Dle stěžovatele není proto
za takovéto situace možné omezit jeho právo
na soudní ochranu jen proto, že nepodal specifickou žalobu dle unijního práva ve lhůtě,
kterou toto právo nezná.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti upozornila, že městský soud nesprávně posoudil otázku její pasivní legitimace. Vzhledem k tomu, že žalovaná údaje stěžovatele do SIS systému nevložila a s ohledem
na to, že stěžovatel neuplatnil právo svého
přístupu k informacím o zpracování jeho
osobních údajů, žalovaná nemohla ani řešit
eventuální žádost o opravu, doplnění nebo
likvidaci údajů v záznamu v informačním
systému. V projednávaném případě se jednalo o otázku povolování přechodného pobytu
cizince, nikoliv o otázku práva přístupu stě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
žovatele k informacím o zpracování osobních údajů. Proto bylo pasivně legitimované
Ministerstvo vnitra.
Nejvyšší správní soud usnesení Městské-
ho soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní názor Nejvyššího správního
soudu
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování
kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že
kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů;
shledal přitom, že napadené usnesení trpí vadami, k nimž je Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109
odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Městský soud vyhodnotil stěžovatelovu žalobu jako tzv. zásahovou žalobu podle
§ 82 násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud musel
nejprve zvážit, zda se stěžovatel v dané situaci nemohl domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. Pokud by se
vskutku stěžovatel mohl bránit jinak, byla by
jeho žaloba nepřípustná podle § 85 s. ř. s.
a krajský soud by jí musel odmítnout podle
§ 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
[10] Při dalších úvahách vycházel Nejvyšší
správní soud z právního stavu, který tu byl k okamžiku podání žaloby, tedy ke dni 10. 9. 2012.
[11] Na úrovni práva EU se záznam v SIS
k datu podání žaloby řídil Prováděcí úmluvou. Ustanovení čl. 3 odst. 2 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská
unie, učinilo ustanovení Prováděcí úmluvy
ohledně SIS v České republice závaznými; tato
ustanovení se však v České republice mohla
stát použitelnými až na základě rozhodnutí
Rady vydaného po konzultaci s Evropským
parlamentem. Na základě článku 1 rozhodnutí Rady č. 2007/471/ES o uplatňování ustanovení schengenského acquis týkajících se SIS
v České republice se v rámci třetího pilíře
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
tehdejší Evropské unie vybrané části schengenského acquis staly v ČR ode dne 1. 9. 2007
přímo použitelné.
[12] Podle čl. 104 odst. 1 a 2 Prováděcí
úmluvy se na záznam vztahují „vnitrostátní
právní předpisy smluvní strany pořizující
záznam, pokud tato úmluva nestanoví přísnější podmínky. Nestanoví-li tato úmluva
zvláštní úpravu, použijí se pro údaje zařazené ve vnitrostátní součásti SIS vnitrostátní
právní předpisy dané smluvní strany.“
[13] Dle čl. 106 odst. 1 Prováděcí úmluvy
je SIS založen na „zásadě vlastníka“, dle níž
může zaznamenané údaje změnit či vymazat
pouze stát, který daný záznam do SIS vložil.
Odstavec 2 dále stanoví, že „[m]á-li některá
smluvní strana, která neprovedla záznam,
důkazy o tom, že údaje jsou fakticky nebo
právně chybné, uvědomí o tom co nejdříve
smluvní stranu, která provedla záznam
a která je povinna sdělení neprodleně ověřit,
a je-li třeba, neprodleně údaje opravit nebo
vymazat“. Dle odstavce 3 téhož ustanovení
v případě, že se smluvní strany „nemohou dohodnout, předloží smluvní strana, která nedala k záznamu podnět, věc společnému
kontrolnímu orgánu uvedenému v čl. 115
odst. 1 k vyjádření stanoviska“. Článek 115
Prováděcí úmluvy pak zřizuje pro kontrolu
technické podpůrné jednotky SIS společný
kontrolní orgán, který se skládá ze dvou zástupců každého vnitrostátního kontrolního
orgánu.
[14] Článek 114 odst. 2 Prováděcí úmluvy
zakládá právo dotčených osob požádat příslušné národní „kontrolní orgány o ověření
údajů, které se ho týkají a jsou uloženy
v Schengenském informačním systému, jakož i o ověření jejich využívání. Výkon tohoto práva se řídí vnitrostátními právními
předpisy smluvní strany, u které byla žádost
o ověření podána. Pokud byly údaje zařazeny jinou smluvní stranou, je kontrola prováděna v úzké spolupráci s kontrolním orgánem této smluvní strany.“
[15] Podle článku 110 Prováděcí úmluvy
pak má každý „právo na to, aby fakticky
chybné údaje, které se ho týkají, byly oprave-
ny a právně chybné údaje byly vymazány“.
Konečně článek 111, který je předmětem nynějšího posouzení, v prvém odstavci stanoví,
že „[k]aždý má právo na území každé
smluvní strany podat žalobu k soudu nebo
orgánu příslušnému podle vnitrostátních
právních předpisů zejména ve věci opravy,
výmazu či poskytnutí informace nebo odškodnění v souvislosti se záznamem, který
se ho týká“.
[16] Pro pořádek a nad rámec této kauzy
nutno uvést, že články 92 až 119 Prováděcí
úmluvy byly nahrazeny ke dni 9. 4. 2013 nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání
Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II) (viz čl. 52 odst. 1 citovaného nařízení). Toto nařízení zavádí SIS II.
SIS II vstoupil v účinnost na základě rozhodnutí Rady č. 2013/158/EU, kterým se stanoví
datum použitelnosti nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006. V posuzovaných otázkách nicméně nové nařízení
na stěžovatelově věci nic nemění (srov. zvláště článek 41 nařízení). Článek 43 nařízení
pak obsahuje srovnatelné ustanovení jako nyní na stěžovatelovu věc aplikovatelný čl. 111
odst. 1 Prováděcí úmluvy. Podle čl. 43 odst. 1
každý má „právo podat žalobu u soudu nebo
orgánu příslušného podle právních předpisů
kteréhokoliv členského státu, zejména ve věci přístupu, opravy, výmazu či poskytnutí informace nebo odškodnění v souvislosti se
záznamem, který se ho týká“. Podle odstavce 2
se členské státy navzájem zavazují vymáhat
konečná rozhodnutí vydaná soudy nebo orgány uvedenými v čl. 43 odst. 1.
[17] Výše citovaná ustanovení Prováděcí
úmluvy zakládající právo na přístup, opravu a výmaz údajů v SIS jsou dále konkretizována prováděcím rozhodnutím Komise č. 2011/406/EU,
kterým se mění příručka SIRENE. Z tohoto
velmi detailního rozhodnutí Komise plyne, že
k řádnému zajištění práv na přístup, opravu či
výmaz údajů uložených v SIS je nezbytná spolupráce příslušných národních orgánů, které
musí respektovat předepsané postupy.
[18] Jediná úprava pravomoci ohledně
SIS v českém právním řádu je obsažena v zá-
koně o Policii České republiky. Podle § 84
odst. 1 tohoto zákona „Policie v souladu se
závazky České republiky vyplývajícími z mezinárodních smluv o odstraňování kontrol
na společných hranicích a s nimi souvisejících předpisů Evropské unie [poznámka pod
čarou odkazuje na Prováděcí úmluvu citovanou v bodu [10] shora] provádí zpracování
informací včetně osobních údajů v SIS“. Podle § 84 odst. 2 „Policejní prezidium provozuje národní součást SIS a plní úkoly orgánu
centrálně odpovědného za národní součást
SIS a úkoly orgánu zajišťujícího výměnu doplňujících informací k záznamům v SIS“.
[19] V nyní projednávaném případě byl
do SIS rakouskou smluvní stranou zaveden
záznam státního příslušníka Kostarické republiky (stěžovatele), který se následně před
českými soudy domáhal výmazu, eventuálně
„zúžení působnosti tohoto záznamu na území Rakouské republiky“. Stěžovatel svou žalobu pojal jako specifický žalobní typ, mající
svůj základ přímo v právu EU, respektive shora citovaném čl. 111 odst. 1 Prováděcí úmluvy
(viz bod [15] shora). Klíčovou otázkou tedy
je, zda čl. 111 odst. 1 vskutku zavádí specifickou žalobu, relativně nezávislou na ustanoveních o žalobních typech v soudním řádu
správním.
[20] Při dalších úvahách vycházel Nejvyšší správní soud ze stanovisek Společného
kontrolního orgánu (dále jen „SKO“), který
byl dle čl. 115 odst. 3 Prováděcí úmluvy příslušný k výkladu úmluvy. SKO ve svém stanovisku ze dne 7. 12. 2006, č. 06-19 (dostupné
na http://schengen.consilium.europa.eu/media/137592/06-19%20jsa%20opinion%
20art.%20111%20schengen%20conv.cs10.pdf),
deklaroval, že s ohledem na systém, který
v Prováděcí úmluvě zaručuje práva subjektu
údajů, a zejména na existenci „zásady vlastníka“, je zapotřebí mechanismu, v jehož rámci musí být vykonávána pravomocná rozhodnutí soudů a orgánů uvedených v čl. 111 odst. 1,
a to i jinými schengenskými státy. Bez takového mechanismu nejsou dostatečně chráněna
základní práva na ochranu údajů, která subjektům údajů zaručuje Prováděcí úmluva.
Prováděcí úmluva proto v mnohém spoléhá
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
na vnitrostátní právní úpravu a ponechává její provedení na smluvních státech, které musí
respektovat určité základní zásady ochrany
osobních údajů.
[21] Právům dotčených osob se s ohledem na rozdílnou právní úpravu v jednotlivých smluvních státech věnuje příručka SKO
pro výkon práva na přístup ze dne 13. 10. 2009
(dostupná na http://www.uoou.cz/files/SIS_
prirucka_pro_vykon_prava.pdf).
Příručka
SKO popisuje postupy upravené Prováděcí
úmluvou. Uvádí, že mezi práva osob dotčených SIS patří především právo na přístup
k údajům uloženým v SIS, které se osoby týkají; právo na opravu fakticky chybných údajů nebo na výmaz právně chybných údajů;
právo požádat vnitrostátní orgány pro ochranu údajů o ověření údajů, které se ho týkají
a byly vloženy do SIS, jakož i o ověření jejich
využívání; právo zahájit řízení u soudu nebo
příslušného orgánu ve věci opravy nebo výmazu nesprávných údajů nebo ve věci odškodnění.
[22] Podle článku 109 Prováděcí úmluvy
má každý právo na přístup k údajům, které se
ho týkají a jsou uloženy v SIS. Toto právo je
doplněno právem na opravu fakticky chybných údajů nebo na výmaz právně chybných
údajů (článek 110). Osoba, která vykonává
právo na přístup, může podat žádost u příslušných orgánů schengenského státu dle
vlastního výběru. Libovolný stát je dle citované příručky SKO možné si zvolit proto, že
všechny vnitrostátní databáze (N.SIS) jsou totožné s centrálním systémem (C.SIS) ve Štrasburku (viz čl. 92 odst. 2 Prováděcí úmluvy).
Právo na přístup se tedy vztahuje pokaždé na
tytéž údaje bez ohledu na stát, kterému je žádost adresována.
[23] Právo na přístup je nicméně vykonáváno v souladu s právem státu, ve kterém je
žádost podána. Příručka SKO uvádí, že v současnosti existují dva typy režimů, kterými se
řídí právo na přístup k souborům údajů v držení policie, a tedy i k SIS. V některých zemích se uplatňuje právo na nepřímý přístup,
v jiných právo na přímý přístup. Právo na
nepřímý přístup předpokládá, že dotyčná
osoba zašle žádost o přístup vnitrostátnímu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
orgánu pro ochranu údajů ve státě, jemuž je
adresovaná žádost. Orgán pro ochranu údajů
ověří údaje uložené v SIS stejným způsobem
jako v případě policejních souborů týkajících
se bezpečnosti státu, obrany nebo veřejné
bezpečnosti. Naproti tomu právo na přímý
přístup vychází z toho, že dotčená osoba podává žádost přímo u orgánů, které údaji disponují (typicky různé složky policie). Pokud
to vnitrostátní právo umožňuje, žadateli může být zaslána informace, která se ho týká.
[24] České právo, jakkoliv ve vztahu k SIS
poměrně chudé, jednoznačně směřuje k právu na přímý přístup. Tomu nasvědčuje již
shora citovaný § 84 zákona o Policii České republiky (viz bod [18] shora). Ke shodnému
závěru dospěla též příručka SKO rozebíraná
v bodech [21] až [23]. Témuž závěru zjevně
odpovídá i praxe českého Úřadu pro ochranu osobních údajů, podle něhož v České republice má subjekt údajů právo na přímý přístup k informacím, což znamená, že by měl
svá práva ohledně SIS II uplatňovat v první řadě u správce údajů, kterým je Policie ČR, Policejní prezidium České republiky.
[25] Podle Prováděcí úmluvy je ke změně
nebo výmazu údajů oprávněn pouze stát, který daný záznam v SIS pořídil (článek 106).
Každý subjekt údajů má právo zaslat písemnou žádost Policii ČR, Policejnímu prezidiu ČR,
a uplatnit tak své právo na informace a výmaz
nebo opravu svých údajů, které jsou zpracovávány v SIS (článek 110). Informace o zpracovávání osobních údajů v SIS se sdělují pouze dotčenému subjektu údajů (nebo jeho
právnímu zástupci). Každý má proto v souvislosti se záznamem, který se ho týká, možnost
domáhat se svých práv před správním orgánem příslušným dle předpisů vnitrostátního
práva; v České republice před Policií ČR, Policejním prezidiem České republiky.
[26] Z uvedeného tak rozhodně nevyplývá, že by žalobu dle čl. 111 odst. 1 Prováděcí
úmluvy bylo možno podat přímo soudu bez
využití ostatních právních prostředků předpokládaných úmluvou. Citované dokumenty,
které vypracoval SKO jako orgán oprávněný
úmluvu vykládat (viz čl. 115 odst. 3 ve vztahu
k SKO), nasvědčují tomu, že článek 111 sám
o sobě nezakládá institut samostatné žaloby,
kterou by mohla dotčená osoba podat kdykoliv, aniž by se pokusila zjednat nápravu před
správním orgánem.
[27] Uvedený závěr plyne rovněž z nové
úpravy SIS II. Ta je sice na nynější žalobu
z hlediska časové působnosti nepoužitelná,
nicméně v relevantních otázkách evidentně
neměla za cíl cokoliv v právech dotčených
osob měnit. Článek 43 nařízení č. 1987/2006,
citovaný v bodu [16] shora, který téměř doslova přebírá znění článku 111 Prováděcí
úmluvy, je totiž nadepsán nadpisem Opravné
prostředky (anglicky Remedies, francouzsky
Voies de recours, německy Rechtsbehelf, polsky Řrodki odwo(cid:9)awcze). Tento nadpis činí
věc jednoznačnou. Český správní soud nerozhoduje o žalobě ve věcech záznamů v SIS
II jako první, ale jeho rozhodování nutno brát
jako ochranu proti předchozímu rozhodnutí
ve věci žádosti u příslušného policejního orgánu. S ohledem na autonomní povahu práva
EU nelze český nadpis vykládat doslovně.
Opravné prostředky jsou tak v českém kontextu „prostředky ochrany“, které vnitrostátní
právo nabízí proti správním rozhodnutím vydávaných ve věcech schengenského systému.
[28] Ostatně právě uvedené je v plném
souladu s koncepcí správního soudnictví, jak
ji zná nejen česká právní úprava. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu konstatoval v usnesení ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans
2/2012-278 (ve věci společnosti CG Holding,
s. r. o.), že podmínka, podle níž žalobce musí
nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky ve správním řízení, je vlastní celkové
koncepci správního soudnictví. Tato podmínka teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem
je
předejít soudnímu řízení v případech, kdy
lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Před použitím některého z typů žalob
je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné
prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, jež jsou k dispozici v řízení před správním orgánem. Následná soudní ochrana není
pokračováním správního řízení, byť v jiné
kvalitě a procesním standardu, ale prostřed-
kem ultima ratio, od správního řízení odděleným.
[29] Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda
právě uvedené závěry představují tzv. acte
clair, tedy věc, ve které je aplikace práva EU
natolik jasná, že nevyvolává důvodné pochybnosti o tom, jak má být právo EU vyloženo.
Soudní dvůr v této souvislosti prohlásil, že
dříve než soud členského státu dospěje k závěru, že jím posuzovaná otázka představuje
acte clair, musí si být jist, že by tato otázka byla stejně zřejmá i soudům jiných členských
států a Soudnímu dvoru (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další,
283/81, Recueil, s. 3415, bod 16). Pro ilustraci
proto Nejvyšší správní soud podává přístup
francouzský a německý.
libertés; dále
[30] Francouzský přístup je (vyjma pro
tuto věc nepodstatných výjimek) příkladem
nepřímého přístupu. Dotčená osoba se obrací na úřad na ochranu osobních údajů, nikoliv přímo na policejní orgán (viz bod [23]
shora). Francouzský národní schengenský informační systém (N-SIS) byl s účinností do 31.
12. 2013 upraven dekretem ze dne 6. 5. 1995
(Décret n; 95-577 du 6 mai 1995 relatif au
systčme informatique national du systčme
d’information Schengen dénommé N-SIS).
Podle jeho článku 6 se právo přístupu k osobním údajům vedeným o osobě v SIS uplatňuje
u francouzského úřadu pro ochranu osobních údajů (La Commission nationale de
l’informatique et des
jen
„CNIL“), a to v souladu s články 109 a 114 Prováděcí úmluvy. Žadatel v postavení stěžovatele v nynější kauze musí ve Francii podat žádost (o informace, o opravu údajů, nebo
o jejich výmaz) u CNIL . V případě, že záznam
provedl jiný stát než Francie, mohou nastat
dvě situace. Pokud stát, jenž provedl záznam,
aplikuje přímý přístup, CNIL informuje žadatele, že bude kontaktován přímo cizí stranou.
Naopak pokud stát, jenž provedl záznam,
aplikuje nepřímý přístup, žadatel je informován přes CNIL.
[31] Z rozhodovací praxe francouzské
Státní rady (Conseil d’Etat) plyne, že francouzské právo nepojímá čl. 111 odst. 1 Prováděcí úmluvy tak, že by zakládal přímé právo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
osoby dotčené záznamem domáhat se opravy
údajů nebo jejich výmazu v SIS u soudu. Právě naopak, Státní rada konzistentně přezkoumává rozhodnutí správního orgánu (CNIL),
který předtím rozhodoval o žádosti dotčené
osoby o výmaz nebo opravu údajů v SIS, v řízení o správní žalobě (recours pour excčs de
pouvoir). Kupříkladu v rozhodnutí ze dne
12. 2013 upraven dekretem ze dne 6. 5. 1995
(Décret n; 95-577 du 6 mai 1995 relatif au
systčme informatique national du systčme
d’information Schengen dénommé N-SIS).
Podle jeho článku 6 se právo přístupu k osobním údajům vedeným o osobě v SIS uplatňuje
u francouzského úřadu pro ochranu osobních údajů (La Commission nationale de
l’informatique et des
jen
„CNIL“), a to v souladu s články 109 a 114 Prováděcí úmluvy. Žadatel v postavení stěžovatele v nynější kauze musí ve Francii podat žádost (o informace, o opravu údajů, nebo
o jejich výmaz) u CNIL . V případě, že záznam
provedl jiný stát než Francie, mohou nastat
dvě situace. Pokud stát, jenž provedl záznam,
aplikuje přímý přístup, CNIL informuje žadatele, že bude kontaktován přímo cizí stranou.
Naopak pokud stát, jenž provedl záznam,
aplikuje nepřímý přístup, žadatel je informován přes CNIL.
[31] Z rozhodovací praxe francouzské
Státní rady (Conseil d’Etat) plyne, že francouzské právo nepojímá čl. 111 odst. 1 Prováděcí úmluvy tak, že by zakládal přímé právo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
osoby dotčené záznamem domáhat se opravy
údajů nebo jejich výmazu v SIS u soudu. Právě naopak, Státní rada konzistentně přezkoumává rozhodnutí správního orgánu (CNIL),
který předtím rozhodoval o žádosti dotčené
osoby o výmaz nebo opravu údajů v SIS, v řízení o správní žalobě (recours pour excčs de
pouvoir). Kupříkladu v rozhodnutí ze dne
2. 6. 2003 (CE, n; 219587) se žadatel, o němž
provedlo záznam v SIS Německo, obrátil nejdřív s žádostí o výmaz na CNIL, ta mu nevyhověla, poté podal žalobu u správního soudu.
Státní rada konstatovala, že CNIL nemohla
provést výmaz, poněvadž šlo o cizí záznam,
záznam německý. CNIL nepochybila tím, že
nekontaktovala německou stranu, protože
dle Státní rady informace týkající se daného
záznamu nevzbuzovaly pochybnosti o správnosti záznamu.
[32] Naproti tomu v Německu se aplikuje
přímý přístup dotčené osoby k údajům vedeným o ní v SIS. Osoba se tedy obrací přímo na
policejní orgán. Jde tedy o situaci srovnatelnou se situací českou (viz výše v bodu [21] citovaná příručka SKO). Odpovědným orgánem
na spolkové úrovni je Spolkový kriminální
úřad (Bundeskriminalamt).
[33] Ve vztahu k případu stěžovatele je instruktážní zejména rozhodnutí Správního
soudu ve Wiesbadenu ze dne 4. 3. 2010, sp.
zn. 6 K 1371/09.WI. Žalobce v dané věci po
Bundeskriminalamt požadoval vymazání údajů vedených o jeho osobě v SIS. Bundeskriminalamt žalobci sdělil, že tyto údaje mohou
vymazat pouze příslušné orgány ve státě, které záznam provedly. Žalobce podal proti rozhodnutí Bundeskriminalamt žalobu u Správního
soudu ve Wiesbadenu, v níž se s poukazem
na článek 111 Prováděcí úmluvy domáhal výmazu napadených údajů a náhrady nákladů
předchozích řízení. Správní soud ve Wiesbadenu rozhodnutí Bundeskriminalamt zrušil.
V odůvodnění rozsudku správní soud uvedl,
že Bundeskriminalamt je třeba považovat za
orgán příslušný pro záležitosti SIS. Proto
i v řízení dle čl. 111 odst. 1 Prováděcí úmluvy,
jež probíhá před příslušným soudem dle vnitrostátního práva, je Bundeskriminalamt žalovaným orgánem. Rozhodnutí o otázce, zda
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
osobní údaje budou vymazány, či nikoliv,
představuje správní akt, který při správné
aplikaci Prováděcí úmluvy může vydat pouze
orgán příslušný dle vnitrostátního práva –
zde tedy Bundeskriminalamt. Článek 105
Prováděcí úmluvy sice stanoví, že za správnost a aktuálnost záznamu do SIS odpovídá
smluvní strana, která záznam pořídila, Prováděcí úmluva však v čl. 111 odst. 1 současně
stanoví, že každý má právo podat na území
každé smluvní strany žalobu k soudu nebo
orgánu příslušnému podle vnitrostátních
právních předpisů zejména ve věci opravy,
výmazu či poskytnutí informace nebo odškodnění v souvislosti se záznamem, který se
ho týká. Má-li být toto ustanovení naplněno, je
tedy třeba nejprve uplatnit návrh vůči příslušnému orgánu (tj. zde Bundeskriminalamt).
Nezbytnou podmínkou pro podání žaloby na
zrušení správního aktu (Anfechtungsklage)
či žaloby na vydání správního aktu (Verpflichtungsklage) je podání návrhu příslušnému orgánu a vyčerpání opravných prostředků uvnitř správního řízení. Toto řízení
neprobíhá před soudem, nýbrž před příslušným správním orgánem. Bundeskriminalamt je tedy dle Prováděcí úmluvy v Německu
příslušným orgánem i přesto, že za zaznamenané údaje nenese primární odpovědnost.
Bundeskriminalamt
je ovšem přičitatelné
jednání orgánů státu, ve kterém byl učiněn
záznam do SIS. Vztah mezi Bundeskriminalamt a příslušnými orgány státu, který učinil
záznam, je tedy vnitřním vztahem; v řízení
před německými správními soudy vystupuje
jako jediný žalovaný Bundeskriminalamt.
[34] Shora podané srovnání dvou členských zemí EU tedy jednoznačně podporuje
závěr Nejvyššího správního soudu, podle něhož článek 111 Prováděcí úmluvy nezavádí
specifickou žalobu, která by byla přímo aplikovatelná v jednotlivých smluvních státech.
Jak plyne z textu Prováděcí úmluvy i z různých průvodních materiálů a rovněž z judikatury jednotlivých států, procesní stránka přístupu subjektu údajů k záznamu o jeho osobě
v SIS je upravena vnitrostátním právem každého smluvního státu zvlášť. Článek 111 Prováděcí úmluvy tedy zakládá pouze nárok, je-
hož se může dotčená osoba domoci na základě procesních prostředků smluvního státu,
v němž žádost uplatnila.
[35] Jak tomu nasvědčuje vnitrostátní
praxe Francie i Německa a zároveň i znění
současného článku 43 nařízení č. 1987/2006,
článek 111 Prováděcí úmluvy představuje spíše opravný prostředek (v českém kontextu
správní žalobu) proti rozhodnutí či nečinnosti příslušného vnitrostátního správního
orgánu. Prováděcí úmluva tedy zajištění přímého přístupu dotčených osob k soudu nikterak nevyžaduje. Tuto možnost však ani nevylučuje a ponechává otázku přístupu
k soudu na vnitrostátním právním řádu. Jak
Nejvyšší správní soud shora obsažně vysvětlil, přímý přístup k správnímu soudu podle
článku 111 Prováděcí úmluvy by byl v zásadním rozporu se základními postuláty českého
správního soudnictví a subsidiarity soudního
řízení ve vztahu k řízení správnímu. Z těchto
důvodů Nejvyšší správní soud odmítl takovou interpretaci článku 111, podle níž by Prováděcí úmluva zavedla do českého práva přímou žalobu (bez nutnosti předcházejícího
řízení před správními orgány) na opravu či
výmaz údajů ze SIS.
[36] Článek 111 Prováděcí úmluvy umožňuje dotčené osobě podat příslušnou žádost
a následně eventuálně i soudní žalobu v jakémkoliv schengenském státě. Smyslem tohoto ustanovení je evidentně nezatěžovat
osoby komplikovaným právním řízením ve
státě, jehož jazyk ani právní kulturu neznají,
a naopak jim dát možnost iniciovat správní
a potažmo soudní řízení ve státě, který je jim
nejbližší. V tomto smyslu článek 111 významným způsobem přispívá k ochraně základních práv osob dotčených záznamem v SIS.
[37] Stěžovatel měl tedy před podáním
žaloby ke správnímu soudu nejprve podat žádost o výmaz či opravu záznamu v SIS u Policie České republiky, Policejního prezidia. Na
tom nic nemění ani skuktečnost, že záznam
samotný byl učiněn nikoliv českou stranou,
ale naopak stranou rakouskou. Jednání rakouské smluvní strany, která záznam pořídila,
musí být proto přičteno Policii České republiky. Závěr, že Policie České republiky je vůči
stěžovateli příslušným orgánem, vyplývá
i z článku 106 Prováděcí úmluvy. Dle odstavce 1 je sice k výmazu údajů oprávněna pouze
smluvní strana, která záznam pořídila; odstavec 2 ovšem stanoví, že má-li některá smluvní
strana, která neprovedla záznam, důkazy
o tom, že údaje jsou fakticky nebo právně
chybné, uvědomí o tom co nejdříve smluvní
stranu, která provedla záznam a která je povinna sdělení neprodleně ověřit. Pokud se smluvní strany nemohou dohodnout, předloží dle
čl. 106 odst. 3 věc SKO k vyjádření stanoviska.
Z výše uvedeného vyplývá, že právě Policie
České republiky je povinna učinit vše, aby údaje nynějšího stěžovatele byly vymazány, pokud
snad jsou v SIS vedeny v rozporu se zákonem.
To platí navzdory tomu, že za jejich správnost
a aktuálnost sama Policie České republiky neodpovídá (článek 105 Provádějící úmluvy).
[38] Stěžovatel nicméně žádost Policii
České republiky nepodal a namísto toho se
rovnou obrátil na soud. Stěžovatel se mohl
domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky, čímž naplnil předpoklady
nepřípustnosti své žaloby podle § 85 s. ř. s.
Městský soud měl proto žalobu odmítnout nikoliv jako opožděnou podle § 84 odst. 1 a 2
s. ř. s., ale jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1
písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.
[39] Stěžovateli nynější rozhodnutí neupírá soudní ochranu. Proti případnému negativnímu rozhodnutí Policie České republiky
se bude moci bránit žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu, eventuálně v případě nečinnosti Policie České republiky žalobou nečinnostní. Stěžovatel však ze shora podaných
důvodů nemůže popřít subsidiaritu ochrany
poskytovanou správními soudy a namísto domáhání se nápravy před správním orgánem
rovnou volit cestu zásahové žaloby ke správnímu soudu.
[40] Nejvyšší správní soud na závěr poznamenává, že předmětem přezkumu v nynější věci byla správnost rozhodnutí městského soudu ohledně vymazání nebo opravy
záznamu v SIS. Předmětem přezkumu nebyla
pobytová žádost stěžovatele, která byla předmětem samostatného správního řízení. Proto
se zdejší soud nemohl zabývat námitkami stě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
Lyman Z. C. proti Policejnímu prezidiu České republiky o ochranu před nezákonným zá- *) S účinností od 9. 4. 2013 byly články 92 až 119 nahrazeny nařízením č. 1987/2006. sahem, o kasační stížnosti žalobce.