8 Ans 2/2012

4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43. Žádný z těchto

rozsudků se ovšem výslovně nevyjádřil k nečinnosti ústředního správního úřadu.

Ve zmiňovaném rozhodnutí čj. 1 Ans

3/2011-54 první senát uzavřel, že stěžovatelka byla povinna vyčerpat prostředek ochrany

proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního

řádu z roku 2004 a obrátit se na ministra zemědělství, domáhala-li se ochrany proti nečinnosti ministerstva zemědělství. Neshledal

důvodnou ani argumentaci stěžovatelky, že

žalovaný (ministerstvo zemědělství) nemá

nadřízený správní orgán. Nadřízeným orgánem ministerstva je podle § 178 správního řádu z roku 2004 ministr zemědělství.

Usnesením ze dne 11. 7. 2012, čj. 8 Ans

2/2012-249, postoupil osmý senát věc rozšířenému senátu k posouzení otázky, zda je

účastník řízení povinen vyčerpat prostředek

ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3

správního řádu z roku 2004 před podáním

žaloby podle § 79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního

správního úřadu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu rozhodl, že účastník řízení je povinen

vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku

2004 před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s.

i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu. Poté

rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí osmému senátu.

Z odůvodnění:

IV.

Posouzení věci

[15] Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. „[t]en, kdo

bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního

orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou

domáhat, aby soud uložil správnímu orgá-

nu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé

nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“

[16] Toto ustanovení upravuje jednu

z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Hypotézu právní

normy lze spatřovat 1) v (tvrzené) nečinnosti

správního orgánu a 2) v povinnosti vyčerpat

prostředky ochrany proti této nečinnosti,

které musí být a) obecně stanoveny procesním

předpisem upravujícím řízení před daným

správním orgánem a které musí být zároveň

b) v konkrétním případě bezvýsledné. Teprve

poté může nastoupit dispozice právní normy,

totiž možnost domáhat se žalobou u soudu, aby

uložil správnímu orgánu povinnost vydat meritorní rozhodnutí nebo osvědčení.

[17] Tato základní a i z hlediska jazykového výkladu v zásadě nezáludná struktura

právní normy pracuje se dvěma „výjimkami“, a to se zákonnou fikcí vydání rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiným právním důsledkem nečinnosti správního orgánu. Tyto

„výjimky“ přitom nevedou k možnosti domáhat se ochrany proti nečinnosti bez povinného předchozího vyčerpání prostředků ochrany, ale z podstaty věci k možnosti napadnout

odpovídajícím žalobním typem fiktivní rozhodnutí nebo jiný právní důsledek. Jinými

slovy, nejedná se o „zkratky“ k žalobě na

ochranu proti nečinnosti, ale o „výhybky“ na

jinou procesní kolej.

[18] Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce

musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní

prostředky, které má k dispozici ve správním

řízení, vlastní celkové koncepci správního

soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu

subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou

a činností správních soudů. Jejím účelem je

předejít soudnímu řízení v případech, kdy

lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je

upřesněna zejména v § 68 písm. a), § 79 odst. 1

a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů

žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat

opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne

4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43. Žádný z těchto

rozsudků se ovšem výslovně nevyjádřil k nečinnosti ústředního správního úřadu.

Ve zmiňovaném rozhodnutí čj. 1 Ans

3/2011-54 první senát uzavřel, že stěžovatelka byla povinna vyčerpat prostředek ochrany

proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního

řádu z roku 2004 a obrátit se na ministra zemědělství, domáhala-li se ochrany proti nečinnosti ministerstva zemědělství. Neshledal

důvodnou ani argumentaci stěžovatelky, že

žalovaný (ministerstvo zemědělství) nemá

nadřízený správní orgán. Nadřízeným orgánem ministerstva je podle § 178 správního řádu z roku 2004 ministr zemědělství.

Usnesením ze dne 11. 7. 2012, čj. 8 Ans

2/2012-249, postoupil osmý senát věc rozšířenému senátu k posouzení otázky, zda je

účastník řízení povinen vyčerpat prostředek

ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3

správního řádu z roku 2004 před podáním

žaloby podle § 79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního

správního úřadu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu rozhodl, že účastník řízení je povinen

vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku

2004 před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s.

i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu. Poté

rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí osmému senátu.

Z odůvodnění:

IV.

Posouzení věci

[15] Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. „[t]en, kdo

bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního

orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou

domáhat, aby soud uložil správnímu orgá-

nu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé

nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“

[16] Toto ustanovení upravuje jednu

z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Hypotézu právní

normy lze spatřovat 1) v (tvrzené) nečinnosti

správního orgánu a 2) v povinnosti vyčerpat

prostředky ochrany proti této nečinnosti,

které musí být a) obecně stanoveny procesním

předpisem upravujícím řízení před daným

správním orgánem a které musí být zároveň

b) v konkrétním případě bezvýsledné. Teprve

poté může nastoupit dispozice právní normy,

totiž možnost domáhat se žalobou u soudu, aby

uložil správnímu orgánu povinnost vydat meritorní rozhodnutí nebo osvědčení.

[17] Tato základní a i z hlediska jazykového výkladu v zásadě nezáludná struktura

právní normy pracuje se dvěma „výjimkami“, a to se zákonnou fikcí vydání rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiným právním důsledkem nečinnosti správního orgánu. Tyto

„výjimky“ přitom nevedou k možnosti domáhat se ochrany proti nečinnosti bez povinného předchozího vyčerpání prostředků ochrany, ale z podstaty věci k možnosti napadnout

odpovídajícím žalobním typem fiktivní rozhodnutí nebo jiný právní důsledek. Jinými

slovy, nejedná se o „zkratky“ k žalobě na

ochranu proti nečinnosti, ale o „výhybky“ na

jinou procesní kolej.

[18] Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce

musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní

prostředky, které má k dispozici ve správním

řízení, vlastní celkové koncepci správního

soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu

subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou

a činností správních soudů. Jejím účelem je

předejít soudnímu řízení v případech, kdy

lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je

upřesněna zejména v § 68 písm. a), § 79 odst. 1

a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů

žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat

opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne

18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb.,

ze dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84,

ze dne 4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze

dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59).

[19] Zásada subsidiarity soudní ochrany

naopak nemá za cíl omezovat případnou

soudní ochranu účastníků správního řízení

a jejím účelem není bránit takovým účastníkům v přístupu k soudu.

[20] Citovaný § 79 odst. 1 s. ř. s. vedle

dvou shora pojednaných výjimek neobsahuje

žádnou další výjimku z povinnosti vyčerpat

prostředky ochrany. V kontextu účelu právní

normy je však vhodné zabývat se i úvahou

o případném postupu v situaci, kdy by předpisy platné pro správní řízení stanovily prostředky k ochraně účastníka řízení proti nečinnosti

správního orgánu, ale tyto prostředky by byly

ryze formální – jinými slovy od počátku a bez

dalšího by bylo zjevné, že v žádném případě

(resp. s mimořádně vysokou mírou pravděpodobnosti, nepřipouštějící rozumné pochybnosti o opaku) nemohou vést k nápravě

nečinnosti správního orgánu. Cum grano salis lze takovou situaci nazvat apriorní „systémovou bezvýsledností“ prostředků ochrany.

[21] Trvání soudu na vyčerpání prostředků ochrany na úrovni správního řízení by se

v takovém případě nejevilo smysluplným

a nijak by nemohlo naplnit účel právní normy (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Hovoří-li druhá hypotéza právní normy o povinnosti vyčerpat prostředky ochrany, spojuje s nimi a) úpravu

těchto prostředků správním procesním předpisem a b) v konkrétním případě bezvýslednost. Lze dovodit, že hypotéza právní normy

teleologicky uvažuje z hlediska naplnění druhého znaku [b)] o prostředku ochrany, který

přes bezvýslednost v konkrétním případě

může být obecně účinný. Jen tak totiž může

vést k naplnění účelu právní normy a subsidiaritě soudní ochrany.

[22] Bylo-li by podmínkou přístupu

k soudu vyčerpání v právním řádu formálně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

existujícího, ale systémově bezvýsledného,

obecně neúčinného prostředku ochrany, nevyjadřovala by taková podmínka subsidiaritu

soudní ochrany, nýbrž obstrukční bariéru

bránící v přístupu k soudu.

[23] Ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. je proto

třeba vyložit tak, že jeho první věta nevyžaduje vyčerpání takových prostředků ochrany,

které jsou systémově prima facie neúčinné.

Netřeba dodávat, že takto míněná zjevná

systémová neúčinnost nemíří na případy, kdy

se využití určitého prostředku ochrany ukáže

bezúčelným v konkrétní věci, a dokonce ani

na případy, kdy se v konkrétní věci jeví bezúčelným předem svého využití. Nemá-li být nevyužití prostředku ochrany podmínkou pro

přístup k soudu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s.,

musí být mimořádnost a zjevnost apriorní

systémové neúčelnosti prostředku ochrany

objektivní a obecná, nikoliv nahlížená subjektivně určitým účastníkem či poměřována

skutkovými okolnostmi jednotlivého případu.

[24] Přiměřeně lze v tomto smyslu odkázat též na judikaturu Evropského soudu pro

lidská práva. Ta vymezuje zjevně neúčinnou

ochranu práv na vnitrostátní úrovni, jejíž využití není třeba pro podání stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva. Takovýmto

zjevně neúčinným prostředkem nápravy bude takový procesní postup, který nemá žádné

nebo jen zanedbatelné vyhlídky na úspěch.

Naproti tomu existence pouhých pochybností o vyhlídce na úspěch určitého prostředku nápravy, který není zjevně marný,

však není pádným důvodem pro nevyčerpání

vnitrostátních prostředků nápravy [viz rozsudek velkého senátu ze dne 19. 9. 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2), stížnost č. 10249/03,

bod 70, respektive naposledy v českém kontextu rozhodnutí ze dne 5. 3. 2013, Vomočil

a ART 38, a. s. proti České republice, stížnosti

č. 38817/04 a č. 1458/07, bod 47].

[25] Systematickému výkladu (v rámci

soudního řádu správního) a teleologickému

výkladu odpovídá i záměr zákonodárce, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu tohoto

zákona [sněmovní tisk č. 1080 pro třetí volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky (dále jen „PS PČR“), dostup-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

ný na www.psp.cz], podle kterého ochrana

proti nečinnosti podle soudního řádu správního míří na nejzávažnější případy nečinnosti, které nelze napravit pravidelnými procesními instituty samotného správního řízení.

[26] Ve vztahu k § 79 odst. 1 s. ř. s. je pak

třeba ještě dodat, že z něj samotného nelze

dovodit výjimku, podle níž by se povinné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti obecně nemělo vůbec dotýkat ústředních správních úřadů.

[27] Ve světle závěrů týkajících se § 79

odst. 1 s. ř. s. je proto třeba při posuzování

splnění podmínek řízení v konkrétním případě dále nahlížet na procesní předpisy upravující správní řízení.

[28] Právním předpisem obecně upravujícím správní řízení je správní řád z roku

2004 (srov. § 1 zejména odst. 1 a odst. 2).

[29] Historicky jím byl v době přijímání

soudního řádu správního platný a účinný

správní řád z roku 1967, který jako jedinou nápravu nečinnosti správního orgánu upravoval

ve svém § 50 atrakci věci odvolacím orgánem.

Správní soudy tento institut nepovažovaly za

prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2003,

čj. 5 As 21/2003-40, č. 491/2005 Sb. NSS).

[30] Správní řád z roku 1967 byl nahrazen

správním řádem z roku 2004, který upravil

ochranu před nečinností ve své hlavě VII

(§ 80). Správní soudy obecně považují tuto

ochranu za prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (srov. předkládací

usnesení v této věci čj. 8 Ans 2/2012-249

a v něm citovanou judikaturu). To ostatně odpovídá i záměru zákonodárce, výslovně vyjádřenému v § 6 odst. 1 správního řádu z roku 2004.

[31] Ustanovení § 80 odst. 1 a odst. 2

správního řádu z roku 2004 přikazuje nadřízenému správnímu orgánu učinit z moci

úřední opatření proti nečinnosti, pokud příslušný správní orgán 1) meritorně nerozhodl

v zákonné lhůtě nebo 2) nezahájil řízení ve

lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení

z moci úřední. Ustanovení § 80 odst. 3 umožňuje nadřízenému orgánu učinit opatření

proti nečinnosti v případě, kdy je zjevné, že

3) nebude dodržena lhůta pro zahájení řízení

z moci úřední, nebude řádně pokračováno

v řízení nebo nebude dodržena lhůta pro vydání rozhodnutí.

[32] Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti může podat i účastník řízení, a to po

uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí (§ 80

odst. 3 správního řádu z roku 2004). Jedná se

o hypotézu právní normy do značné míry

shodnou se situací 1) v předchozím bodu, tedy pokud příslušný správní orgán nerozhodl

meritorně v zákonné lhůtě – a nadřízený

správní orgán neučinil opatření z moci úřední např. proto, že se o nečinnosti dosud nedozvěděl.

[33] Ustanovení § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004 upravuje opatření, která nadřízený správní orgán může učinit a jimiž jsou

a) přikázání nečinnému správnímu orgánu

zjednat nápravu nebo vydat rozhodnutí,

b) převzetí věci usnesením a rozhodnutí namísto nečinného správního orgánu, c) usnesením pověření jiného správního orgánu

v obvodu nadřízeného správního orgánu vedením řízení, d) usnesením a za splnění několika podmínek prodloužení zákonné lhůty

pro vydání rozhodnutí.

[34] Z hlediska posuzované otázky a případné nečinnosti ústředního správního úřadu je zřejmé, že se pozornost při výkladu § 80

správního řádu z roku 2004 musí nejprve

soustředit na pojem nadřízeného správního

orgánu. Z hlediska obecného jazykového významu je nabíledni, že ústřední správní úřad

bude v rámci své působnosti „posledním v řadě“, jinými slovy nebude existovat „nadřízený“ správní orgán.

[35] Obecnému jazykovému výkladu se

zdá nasvědčovat i systematika přinejmenším

části § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004,

protože některá opatření [typicky možnost

nadřízeného správního orgánu pověřit usnesením jiný správní orgán ve svém správním

obvodu vedením řízení podle písm. c) předmětného ustanovení] jsou z podstaty věci

u nečinnosti ústředního správního úřadu

vyloučena.

[36] Systematický výklad správního řádu

z roku 2004 jako celku ovšem nesvědčí jazykovému výkladu, který by vycházel z obecného

významu pojmu „nadřízený správní orgán“.

[37] Ustanovení § 178 správního řádu z roku 2014 totiž obsahuje ucelenou konstrukci

definující pojem nadřízený správní orgán.

Odstavec dva tohoto ustanovení výslovně

konstatuje, že „[n]adřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného ústředního

správního úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného

ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu.“

[38] Ve světle § 178 správního řádu z roku 2004 lze dovodit, že v případě nečinnosti

ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem ministr, nebo vedoucí jiného ústředního

správního úřadu – tedy „představitel“ tohoto

úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního

správního úřadu je, zkráceně řečeno, tato

osoba sama.

[39] I v případě, že je nečinným správním

orgánem (ve smyslu § 80 správního řádu z roku 2004) ústřední správní úřad, lze tedy za

použití § 178 správního řádu z roku 2004

vždy určit nadřízený správní orgán, který může učinit opatření proti nečinnosti. Za situace, kdy se z § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004 nabízí zejména opatření podle písm. a)

a písm. d) předmětného ustanovení, hovoří

jazykový a systematický výklad ve prospěch

existence prostředků ochrany proti nečinnosti i v případě ústředních správních úřadů.

V této souvislosti je podstatné, že správní řád

z roku 2004 dává v § 80 odst. 3 prostor k využití prostředku ochrany i účastníkům řízení

a zároveň se jedná o prostředek, kterým je

obecně možné dosáhnout nápravy (srov. také

rozsudek soudu ze dne 10. 3. 2011, čj. 9 Ans

3/2011-358).

[40] Dále je v rámci systematického výkladu nutné připomenout, že zákonodárce

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

v případě záměru vyloučit dopad správního

řádu z roku 2004 na některé orgány nebo

úřední osoby výslovně projevil svou vůli

(srov. § 14 odst. 6 nebo § 80 odst. 5 správního

řádu z roku 2004). V případě § 80 správního

řádu svou vůli vyloučit z jeho dopadu ústřední správní úřady naopak nijak neprojevil

(srov. i obecný odkaz bez výjimek v § 6 odst. 1

správního řádu z roku 2004).

[41] Při porovnání s § 80 odst. 5 správního řádu z roku 2004 je možné namítat, že zákonodárce svou vůli vyloučit dopad § 80

odst. 4 na ústřední správní úřady neprojevil,

ale že zejména v případě písmen b) a c) citovaného ustanovení jejich aplikace nepřichází

v úvahu z podstaty věci. K tomu lze ovšem

uvést, že není-li z podstaty věci možná aplikace písmen b) a c) předmětného ustanovení,

nevylučuje to bez dalšího i aplikaci písmen a)

a d) téhož ustanovení – jak vyplývá i z dalšího

systematického výkladu.

[42] Pro řízení i u ústředních správních

orgánů je totiž třeba připomenout § 93 odst. 2

správního řádu z roku 2004, který pro odvolací řízení počítá s možností použít hlavu VII,

tedy § 80 správního řádu z roku 2004, a při

určení nadřízeného správního orgánu výslovně odkazuje na § 178 citovaného předpisu. Využití těch písmen z § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004, kde jejich aplikace není

z podstaty věci vyloučena, je pak při řízení

u ústředních správních úřadů podpořena

i § 152 odst. 4 téhož zákona, podle něhož platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání, není-li to vyloučeno povahou věci.

[43] Tento výklad zřejmě odpovídá i vůli

historického zákonodárce. V návrhu zákona,

později přijatého jako správní řád z roku 2004,

byla opatření proti nečinnosti upravena

v § 109 a § 110, definice nadřízeného správního orgánu pak v § 189. Přes jisté posuny,

k nimž u zmiňovaných ustanovení došlo

v průběhu projednávání a přijímání (zejména v návaznosti na komplexní pozměňující

návrh Ústavněprávního výboru PS PČR), zůstává důvodová zpráva k vládnímu návrhu

správního řádu z roku 2004 relevantním

zdrojem informací (důvodová zpráva je dostupná v rámci sněmovního tisku č. 201 pro

čtvrté volební období PS PČR, www.psp.cz).

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

[44] Důvodová zpráva u opatření proti nečinnosti výslovně zdůraznila subsidiaritu soudní ochrany, která má nastoupit až poté, kdy

ochrana prostředky správního práva selhala.

[45] V případě návrhu § 109 a § 110 důvodová zpráva hovořila o odvolacím správním orgánu. Nelze přitom přehlédnout, že

návrh zákona upravoval odvolání a rozklad

prakticky identicky (§ 111 a násl. návrhu zákona) se zakotvením pouze několika odlišností pro řízení o rozkladu (§ 126 návrhu zákona). S ohledem na skutečnost, že i posléze

přijatý správní řád z roku 2004 institut odvolání a rozkladu procesně do značné míry

srovnává (v návaznosti na § 152 odst. 4 srov.

např. § 153 odst. 2, § 169 odst. 2 a § 172 odst. 5

správního řádu z roku 2004), a s přihlédnutím k samotným zákonodárcem zdůrazněné

subsidiaritě soudní ochrany se proto nejeví

souladným se systematikou a účelem právní

normy odmítnout aplikaci správních prostředků na ochranu proti nečinnosti ústředních správních úřadů za pomoci uměle nakresleného dělítka mezi řízením o odvolání

a řízením o rozkladu. Záměr zákonodárce,

který se posléze projevil i ve shora rozebrané

systematice správního řádu z roku 2004, totiž

svědčí odpovídajícímu použití § 80 citovaného zákona i ve vztahu k ústředním správním

úřadům.

[46] To pak platí tím spíše, že u návrhu

§ 189 a definice nadřízeného správního orgánu důvodová zpráva uvádí, že jejím cílem není zavést institucionální nadřazenost, ale že je

nezbytná pro důslednou ochranu práv účastníků řízení.

[47] Logika této právní úpravy je zřejmá.

Správní řád z roku 2004 vychází ze soustavy

správních orgánů jako uzavřeného systému.

Ustanovení § 178 správního řádu z roku 2004

je proto ve zjevném a nepochybném vztahu

k § 14 odst. 6 citovaného zákona. Podle něj se

§ 14 odst. 1 až odst. 5 správního řádu z roku

2004, upravující vyloučení z projednávání

a rozhodování věci, tedy podjatost, nepoužije

pro vedoucí ústředních správních úřadů

a státní tajemníky. Zákonodárce zde legitimně učinil volbu mezi dvěma principy ovládajícími plně soudní a do značné míry správní

řízení – totiž na jedné straně principem nezávislého (který je vlastní především soudnímu

rozhodování) a nestranného rozhodování,

vycházejícím ze zásady nemo iudex in causa

sua, a na druhé straně zákazem denegatio

iustitie, tedy z hlediska nyní řešené právní

otázky nutností rozhodnout i na vrcholu pyramidy, byť se přitom může nabízet otázka

„kdo hlídá hlídače?“. V souladu se zásadou

subsidiarity není namístě popřít zákonnou

konstrukci správní soustavy, ale aktivovat

soudní ochranu účastníků správního řízení

teprve v okamžiku, kdy systém takto nastavený zákonodárcem selže. Soudní ochrana totiž

není kontinuálním pokračováním správního

řízení, byť v jiné kvalitě a procesním standardu, ale prostředkem ultima ratio, od správního řízení odděleným (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006,

čj. 2 Afs 31/2005-57, č. 868/2006 Sb. NSS, ze

dne 22. 1. 2013, čj. 9 Aps 5/2012-56,

č. 2811/2013 Sb. NSS a rozšířeného senátu ze

dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62,

č. 1742/2009 Sb. NSS).

[48] Přímo ve vztahu k nyní posuzované

věci je nutné připomenout i § 123 zákona

č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích),

který ve svém původním znění účinném do

18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb.,

ze dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84,

ze dne 4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze

dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59).

[19] Zásada subsidiarity soudní ochrany

naopak nemá za cíl omezovat případnou

soudní ochranu účastníků správního řízení

a jejím účelem není bránit takovým účastníkům v přístupu k soudu.

[20] Citovaný § 79 odst. 1 s. ř. s. vedle

dvou shora pojednaných výjimek neobsahuje

žádnou další výjimku z povinnosti vyčerpat

prostředky ochrany. V kontextu účelu právní

normy je však vhodné zabývat se i úvahou

o případném postupu v situaci, kdy by předpisy platné pro správní řízení stanovily prostředky k ochraně účastníka řízení proti nečinnosti

správního orgánu, ale tyto prostředky by byly

ryze formální – jinými slovy od počátku a bez

dalšího by bylo zjevné, že v žádném případě

(resp. s mimořádně vysokou mírou pravděpodobnosti, nepřipouštějící rozumné pochybnosti o opaku) nemohou vést k nápravě

nečinnosti správního orgánu. Cum grano salis lze takovou situaci nazvat apriorní „systémovou bezvýsledností“ prostředků ochrany.

[21] Trvání soudu na vyčerpání prostředků ochrany na úrovni správního řízení by se

v takovém případě nejevilo smysluplným

a nijak by nemohlo naplnit účel právní normy (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Hovoří-li druhá hypotéza právní normy o povinnosti vyčerpat prostředky ochrany, spojuje s nimi a) úpravu

těchto prostředků správním procesním předpisem a b) v konkrétním případě bezvýslednost. Lze dovodit, že hypotéza právní normy

teleologicky uvažuje z hlediska naplnění druhého znaku [b)] o prostředku ochrany, který

přes bezvýslednost v konkrétním případě

může být obecně účinný. Jen tak totiž může

vést k naplnění účelu právní normy a subsidiaritě soudní ochrany.

[22] Bylo-li by podmínkou přístupu

k soudu vyčerpání v právním řádu formálně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

existujícího, ale systémově bezvýsledného,

obecně neúčinného prostředku ochrany, nevyjadřovala by taková podmínka subsidiaritu

soudní ochrany, nýbrž obstrukční bariéru

bránící v přístupu k soudu.

[23] Ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. je proto

třeba vyložit tak, že jeho první věta nevyžaduje vyčerpání takových prostředků ochrany,

které jsou systémově prima facie neúčinné.

Netřeba dodávat, že takto míněná zjevná

systémová neúčinnost nemíří na případy, kdy

se využití určitého prostředku ochrany ukáže

bezúčelným v konkrétní věci, a dokonce ani

na případy, kdy se v konkrétní věci jeví bezúčelným předem svého využití. Nemá-li být nevyužití prostředku ochrany podmínkou pro

přístup k soudu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s.,

musí být mimořádnost a zjevnost apriorní

systémové neúčelnosti prostředku ochrany

objektivní a obecná, nikoliv nahlížená subjektivně určitým účastníkem či poměřována

skutkovými okolnostmi jednotlivého případu.

[24] Přiměřeně lze v tomto smyslu odkázat též na judikaturu Evropského soudu pro

lidská práva. Ta vymezuje zjevně neúčinnou

ochranu práv na vnitrostátní úrovni, jejíž využití není třeba pro podání stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva. Takovýmto

zjevně neúčinným prostředkem nápravy bude takový procesní postup, který nemá žádné

nebo jen zanedbatelné vyhlídky na úspěch.

Naproti tomu existence pouhých pochybností o vyhlídce na úspěch určitého prostředku nápravy, který není zjevně marný,

však není pádným důvodem pro nevyčerpání

vnitrostátních prostředků nápravy [viz rozsudek velkého senátu ze dne 19. 9. 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2), stížnost č. 10249/03,

bod 70, respektive naposledy v českém kontextu rozhodnutí ze dne 5. 3. 2013, Vomočil

a ART 38, a. s. proti České republice, stížnosti

č. 38817/04 a č. 1458/07, bod 47].

[25] Systematickému výkladu (v rámci

soudního řádu správního) a teleologickému

výkladu odpovídá i záměr zákonodárce, vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu tohoto

zákona [sněmovní tisk č. 1080 pro třetí volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu

České republiky (dále jen „PS PČR“), dostup-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

ný na www.psp.cz], podle kterého ochrana

proti nečinnosti podle soudního řádu správního míří na nejzávažnější případy nečinnosti, které nelze napravit pravidelnými procesními instituty samotného správního řízení.

[26] Ve vztahu k § 79 odst. 1 s. ř. s. je pak

třeba ještě dodat, že z něj samotného nelze

dovodit výjimku, podle níž by se povinné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti obecně nemělo vůbec dotýkat ústředních správních úřadů.

[27] Ve světle závěrů týkajících se § 79

odst. 1 s. ř. s. je proto třeba při posuzování

splnění podmínek řízení v konkrétním případě dále nahlížet na procesní předpisy upravující správní řízení.

[28] Právním předpisem obecně upravujícím správní řízení je správní řád z roku

2004 (srov. § 1 zejména odst. 1 a odst. 2).

[29] Historicky jím byl v době přijímání

soudního řádu správního platný a účinný

správní řád z roku 1967, který jako jedinou nápravu nečinnosti správního orgánu upravoval

ve svém § 50 atrakci věci odvolacím orgánem.

Správní soudy tento institut nepovažovaly za

prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2003,

čj. 5 As 21/2003-40, č. 491/2005 Sb. NSS).

[30] Správní řád z roku 1967 byl nahrazen

správním řádem z roku 2004, který upravil

ochranu před nečinností ve své hlavě VII

(§ 80). Správní soudy obecně považují tuto

ochranu za prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. (srov. předkládací

usnesení v této věci čj. 8 Ans 2/2012-249

a v něm citovanou judikaturu). To ostatně odpovídá i záměru zákonodárce, výslovně vyjádřenému v § 6 odst. 1 správního řádu z roku 2004.

[31] Ustanovení § 80 odst. 1 a odst. 2

správního řádu z roku 2004 přikazuje nadřízenému správnímu orgánu učinit z moci

úřední opatření proti nečinnosti, pokud příslušný správní orgán 1) meritorně nerozhodl

v zákonné lhůtě nebo 2) nezahájil řízení ve

lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení

z moci úřední. Ustanovení § 80 odst. 3 umožňuje nadřízenému orgánu učinit opatření

proti nečinnosti v případě, kdy je zjevné, že

3) nebude dodržena lhůta pro zahájení řízení

z moci úřední, nebude řádně pokračováno

v řízení nebo nebude dodržena lhůta pro vydání rozhodnutí.

[32] Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti může podat i účastník řízení, a to po

uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí (§ 80

odst. 3 správního řádu z roku 2004). Jedná se

o hypotézu právní normy do značné míry

shodnou se situací 1) v předchozím bodu, tedy pokud příslušný správní orgán nerozhodl

meritorně v zákonné lhůtě – a nadřízený

správní orgán neučinil opatření z moci úřední např. proto, že se o nečinnosti dosud nedozvěděl.

[33] Ustanovení § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004 upravuje opatření, která nadřízený správní orgán může učinit a jimiž jsou

a) přikázání nečinnému správnímu orgánu

zjednat nápravu nebo vydat rozhodnutí,

b) převzetí věci usnesením a rozhodnutí namísto nečinného správního orgánu, c) usnesením pověření jiného správního orgánu

v obvodu nadřízeného správního orgánu vedením řízení, d) usnesením a za splnění několika podmínek prodloužení zákonné lhůty

pro vydání rozhodnutí.

[34] Z hlediska posuzované otázky a případné nečinnosti ústředního správního úřadu je zřejmé, že se pozornost při výkladu § 80

správního řádu z roku 2004 musí nejprve

soustředit na pojem nadřízeného správního

orgánu. Z hlediska obecného jazykového významu je nabíledni, že ústřední správní úřad

bude v rámci své působnosti „posledním v řadě“, jinými slovy nebude existovat „nadřízený“ správní orgán.

[35] Obecnému jazykovému výkladu se

zdá nasvědčovat i systematika přinejmenším

části § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004,

protože některá opatření [typicky možnost

nadřízeného správního orgánu pověřit usnesením jiný správní orgán ve svém správním

obvodu vedením řízení podle písm. c) předmětného ustanovení] jsou z podstaty věci

u nečinnosti ústředního správního úřadu

vyloučena.

[36] Systematický výklad správního řádu

z roku 2004 jako celku ovšem nesvědčí jazykovému výkladu, který by vycházel z obecného

významu pojmu „nadřízený správní orgán“.

[37] Ustanovení § 178 správního řádu z roku 2014 totiž obsahuje ucelenou konstrukci

definující pojem nadřízený správní orgán.

Odstavec dva tohoto ustanovení výslovně

konstatuje, že „[n]adřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného ústředního

správního úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného

ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu.“

[38] Ve světle § 178 správního řádu z roku 2004 lze dovodit, že v případě nečinnosti

ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem ministr, nebo vedoucí jiného ústředního

správního úřadu – tedy „představitel“ tohoto

úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního

správního úřadu je, zkráceně řečeno, tato

osoba sama.

[39] I v případě, že je nečinným správním

orgánem (ve smyslu § 80 správního řádu z roku 2004) ústřední správní úřad, lze tedy za

použití § 178 správního řádu z roku 2004

vždy určit nadřízený správní orgán, který může učinit opatření proti nečinnosti. Za situace, kdy se z § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004 nabízí zejména opatření podle písm. a)

a písm. d) předmětného ustanovení, hovoří

jazykový a systematický výklad ve prospěch

existence prostředků ochrany proti nečinnosti i v případě ústředních správních úřadů.

V této souvislosti je podstatné, že správní řád

z roku 2004 dává v § 80 odst. 3 prostor k využití prostředku ochrany i účastníkům řízení

a zároveň se jedná o prostředek, kterým je

obecně možné dosáhnout nápravy (srov. také

rozsudek soudu ze dne 10. 3. 2011, čj. 9 Ans

3/2011-358).

[40] Dále je v rámci systematického výkladu nutné připomenout, že zákonodárce

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

v případě záměru vyloučit dopad správního

řádu z roku 2004 na některé orgány nebo

úřední osoby výslovně projevil svou vůli

(srov. § 14 odst. 6 nebo § 80 odst. 5 správního

řádu z roku 2004). V případě § 80 správního

řádu svou vůli vyloučit z jeho dopadu ústřední správní úřady naopak nijak neprojevil

(srov. i obecný odkaz bez výjimek v § 6 odst. 1

správního řádu z roku 2004).

[41] Při porovnání s § 80 odst. 5 správního řádu z roku 2004 je možné namítat, že zákonodárce svou vůli vyloučit dopad § 80

odst. 4 na ústřední správní úřady neprojevil,

ale že zejména v případě písmen b) a c) citovaného ustanovení jejich aplikace nepřichází

v úvahu z podstaty věci. K tomu lze ovšem

uvést, že není-li z podstaty věci možná aplikace písmen b) a c) předmětného ustanovení,

nevylučuje to bez dalšího i aplikaci písmen a)

a d) téhož ustanovení – jak vyplývá i z dalšího

systematického výkladu.

[42] Pro řízení i u ústředních správních

orgánů je totiž třeba připomenout § 93 odst. 2

správního řádu z roku 2004, který pro odvolací řízení počítá s možností použít hlavu VII,

tedy § 80 správního řádu z roku 2004, a při

určení nadřízeného správního orgánu výslovně odkazuje na § 178 citovaného předpisu. Využití těch písmen z § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004, kde jejich aplikace není

z podstaty věci vyloučena, je pak při řízení

u ústředních správních úřadů podpořena

i § 152 odst. 4 téhož zákona, podle něhož platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání, není-li to vyloučeno povahou věci.

[43] Tento výklad zřejmě odpovídá i vůli

historického zákonodárce. V návrhu zákona,

později přijatého jako správní řád z roku 2004,

byla opatření proti nečinnosti upravena

v § 109 a § 110, definice nadřízeného správního orgánu pak v § 189. Přes jisté posuny,

k nimž u zmiňovaných ustanovení došlo

v průběhu projednávání a přijímání (zejména v návaznosti na komplexní pozměňující

návrh Ústavněprávního výboru PS PČR), zůstává důvodová zpráva k vládnímu návrhu

správního řádu z roku 2004 relevantním

zdrojem informací (důvodová zpráva je dostupná v rámci sněmovního tisku č. 201 pro

čtvrté volební období PS PČR, www.psp.cz).

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

[44] Důvodová zpráva u opatření proti nečinnosti výslovně zdůraznila subsidiaritu soudní ochrany, která má nastoupit až poté, kdy

ochrana prostředky správního práva selhala.

[45] V případě návrhu § 109 a § 110 důvodová zpráva hovořila o odvolacím správním orgánu. Nelze přitom přehlédnout, že

návrh zákona upravoval odvolání a rozklad

prakticky identicky (§ 111 a násl. návrhu zákona) se zakotvením pouze několika odlišností pro řízení o rozkladu (§ 126 návrhu zákona). S ohledem na skutečnost, že i posléze

přijatý správní řád z roku 2004 institut odvolání a rozkladu procesně do značné míry

srovnává (v návaznosti na § 152 odst. 4 srov.

např. § 153 odst. 2, § 169 odst. 2 a § 172 odst. 5

správního řádu z roku 2004), a s přihlédnutím k samotným zákonodárcem zdůrazněné

subsidiaritě soudní ochrany se proto nejeví

souladným se systematikou a účelem právní

normy odmítnout aplikaci správních prostředků na ochranu proti nečinnosti ústředních správních úřadů za pomoci uměle nakresleného dělítka mezi řízením o odvolání

a řízením o rozkladu. Záměr zákonodárce,

který se posléze projevil i ve shora rozebrané

systematice správního řádu z roku 2004, totiž

svědčí odpovídajícímu použití § 80 citovaného zákona i ve vztahu k ústředním správním

úřadům.

[46] To pak platí tím spíše, že u návrhu

§ 189 a definice nadřízeného správního orgánu důvodová zpráva uvádí, že jejím cílem není zavést institucionální nadřazenost, ale že je

nezbytná pro důslednou ochranu práv účastníků řízení.

[47] Logika této právní úpravy je zřejmá.

Správní řád z roku 2004 vychází ze soustavy

správních orgánů jako uzavřeného systému.

Ustanovení § 178 správního řádu z roku 2004

je proto ve zjevném a nepochybném vztahu

k § 14 odst. 6 citovaného zákona. Podle něj se

§ 14 odst. 1 až odst. 5 správního řádu z roku

2004, upravující vyloučení z projednávání

a rozhodování věci, tedy podjatost, nepoužije

pro vedoucí ústředních správních úřadů

a státní tajemníky. Zákonodárce zde legitimně učinil volbu mezi dvěma principy ovládajícími plně soudní a do značné míry správní

řízení – totiž na jedné straně principem nezávislého (který je vlastní především soudnímu

rozhodování) a nestranného rozhodování,

vycházejícím ze zásady nemo iudex in causa

sua, a na druhé straně zákazem denegatio

iustitie, tedy z hlediska nyní řešené právní

otázky nutností rozhodnout i na vrcholu pyramidy, byť se přitom může nabízet otázka

„kdo hlídá hlídače?“. V souladu se zásadou

subsidiarity není namístě popřít zákonnou

konstrukci správní soustavy, ale aktivovat

soudní ochranu účastníků správního řízení

teprve v okamžiku, kdy systém takto nastavený zákonodárcem selže. Soudní ochrana totiž

není kontinuálním pokračováním správního

řízení, byť v jiné kvalitě a procesním standardu, ale prostředkem ultima ratio, od správního řízení odděleným (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006,

čj. 2 Afs 31/2005-57, č. 868/2006 Sb. NSS, ze

dne 22. 1. 2013, čj. 9 Aps 5/2012-56,

č. 2811/2013 Sb. NSS a rozšířeného senátu ze

dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62,

č. 1742/2009 Sb. NSS).

[48] Přímo ve vztahu k nyní posuzované

věci je nutné připomenout i § 123 zákona

č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích),

který ve svém původním znění účinném do

30. 9. 2005 stanovil proti rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu nebo jeho

předsedy jako opravný prostředek pouze odvolání. Teprve od novelizace tohoto ustanovení, provedené zákonem č. 361/2005 Sb.,

hovoří § 123 zákona o elektronických komunikacích v zásadě promiscue o „odvolání nebo o rozkladu“. Důvody této novelizace ani

vůli zákonodárce nelze identifikovat, protože

ustanovení bylo novelizováno v rámci poslaneckého pozměňovacího návrhu k návrhu zákona

nesouvisejícího se zákonem o elektronických

komunikacích v průběhu jeho projednávání

v PS PČR a důvody pozměňovacího návrhu

nevyplynuly ani z rozpravy ve Sněmovně

(srov. sněmovní tisk č. 879 pro čtvrté volební

období PS PČR, dostupný na www.psp.cz).

Přes nemožnost zabývat se úmyslem zákonodárce je ovšem možné uzavřít, že i při součas-

ném znění § 123 zákona o elektronických komunikacích by rozlišování prostředků ochrany proti nečinnosti podle toho, zda se jedná

o řízení o odvolání nebo o rozkladu, působilo

ryze uměle.

[49] Základní účel právní úpravy na

ochranu proti nečinnosti ve správním řádu

z roku 2004 je zřejmý. Poskytnout ochranu

účastníku řízení v případech, kdy správní orgán nekoná, ačkoliv má konat, resp. nerozhodne v zákonné lhůtě.

[50] Jistě lze uvažovat o tom, zda zákonodárce zvolil nejvhodnější možnou úpravu,

zda by úprava stávajících prostředků ochrany

nebo zavedení jiných nebyly vhodnější či

efektivnější. V zásadě však platí, že pokud zákonodárce zakotvil určité prostředky ochrany

účastníka řízení ve správním procesu a jako

podmínku případné soudní ochrany stanovil

nutné vyčerpání správních prostředků ochrany, soud nemůže požadavek zákonodárce odmítnout. Pouze v případech, kdy by se obecně

a systémově jednalo o prostředek ochrany

prima facie neúčinný a neefektivní, jak bylo

podrobněji rozvedeno výše v části věnující se

§ 79 odst. 1 s. ř. s., by neúčinnost prostředku

ochrany mohla vést k závěru o neexistenci

prostředku ochrany ve smyslu hypotézy

právní normy § 79 odst. 1 s. ř. s.

[51] Prostředky ochrany podle § 80 odst. 4

správního řádu z roku 2004, a to i po vyřazení těch, které z podstaty věci nelze v případě

nečinnosti ústředního správního úřadu

uplatnit, onu nepochybnou a na první pohled zjevnou neúčinnost nevykazují, a to ani

při inspiraci judikaturou Evropského soudu

pro lidská práva, zabýval-li se pro potřeby řízení před ním samotným vyčerpáním vnitrostátních prostředků nápravy (srov. k tomu

bod [24] shora).

[52] Případný závěr o neúčinnosti, založený pouze na argumentu, že by správní orgán rozhodoval o své vlastní nečinnosti („stěžovat si na Godunova přímo u Godunova“,

viz bod [10] odlišného stanoviska soudce

JUDr. Josefa Baxy), je výsledkem mimořádného zjednodušení. Pro jeho vyvrácení stačí poukázat již jen na meritorní přezkum rozhod-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

nutí ve věcech, v nichž rozhodoval ústřední

správní úřad (typicky rozklad podle § 152

správního řádu z roku 2004). Argumentací

a maiore ad minus lze dovodit, že existuje-li

prima facie efektivní možnost věcného přezkumu (např. v rámci rozhodnutí o rozkladu), nelze bez dalšího považovat za prima facie neefektivní možnost nápravy procesního

pochybení v té samé věci.

[53] Dále lze připomenout již zmíněnou

volbu zákonodárce mezi principem nemo iudex in causa sua a nutností rozhodnout.

Systémové vyloučení dopadu ustanovení

správního řádu z roku 2004 upravujících podjatost na vedoucí ústředních správních úřadů

a státní tajemníky totiž zároveň popírá argument, který by umožnil odmítnout vyčerpání

prostředků ochrany jen kvůli tomu, že správní orgán rozhoduje o své vlastní nečinnosti.

[54] Text ani systematika zákona neumožní rozlišovat situace, v níž jsou tvrzené průtahy spojené s rozhodováním orgánu, proti jehož rozhodnutí je přípustný rozklad, na

straně jedné, a průtahy s rozhodováním o rozkladu, na straně druhé. Lze souhlasit s tím, že

tu snad v některých případech mohou, slovy

judikatury Evropského soudu pro lidská práva, existovat pochybnosti „o vyhlídce na

úspěch určitého prostředku nápravy“ (srov.

k tomu bod [24] shora). Nemůže však existovat přesvědčení o zjevné neúčinnosti takového prostředku nápravy. Proti tomu stojí na

prvém místě weberovské pojetí byrokracie,

vlastní moderním demokraciím, založené na

neosobní struktuře a neosobním rozhodování.

Nelze tedy například argumentovat, že ministr

rozhodující formálně o své „vlastní“ nečinnosti jen proto nevyhoví žádosti o uplatnění

opatření proti nečinnosti. Ostatně nelze přehlédnout ani vnitřní organizační strukturu

ústředních správních úřadů, třebaže se tyto

úřady mohou navenek jevit monoliticky. Podobně je pak v případě vedoucích takových

úřadů vzdálená realitě představa, že mají detailní přehled o všech řízeních, která „před

nimi“ probíhají. I proto nelze aktivaci ochrany podle § 80 odst. 4 správního řádu z roku

2004 považovat za pouhé zdržení na cestě

k soudu, ale za prostředek, který může reálně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

vést k odstranění nečinnosti – o níž vedoucí

ústředního správního úřadu reálně dosud nemusel mít informace.

[55] Rámec relevantní argumentace by

přesahovala úvaha, zda může být soudní

ochrana proti nečinnosti bez dalšího systémově účinnější a pro účastníky řízení efektivnější ochranou proti nečinnosti správního

orgánu, než ochrana poskytovaná prostředky

správního řízení. Formalizovaná a kvalitativně, z hlediska „váhy výsledku“, vysoce efektivní soudní ochrana zpravidla představuje

pro účastníky řízení časově a ve vztahu k nákladům řízení i finančně podstatně náročnější prostředek ochrany, než méně formalizované a rychlejší správní řízení. Systémové

„odklonění“ prostředků ochrany proti nečinnosti od (některých/ústředních) správních

orgánů ke správním soudům proto vedle popření principu subsidiarity soudní ochrany,

který je nedílnou součástí konstrukce soudního řízení správního i správního řízení,

a vedle popření logiky, smyslu a konstrukce

právní úpravy, vede pouze zdánlivě ke zlepšení postavení účastníků řízení.

[56] Z uvedeného důvodu je systémově

nutné trvat na vyčerpání prostředků ochrany

podle § 80 správního řádu z roku 2004 vždy,

i když je nečinným ústřední správní úřad nebo jeho vedoucí. Za existence lhůt, jimiž je

správní orgán i při realizaci opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu z roku 2004

vázán, a v souladu s argumentací respektující

logiku právní úpravy se zmíněné vyčerpání

prostředků ochrany jeví racionální a nikoliv

na první pohled šikanózní podmínkou pro

přístup k soudu.

[57] Jelikož rozšířený senát dospěl k závěru, že účastník řízení o žalobě podle § 79

a násl. s. ř. s. je i v řízení před ústředním

správním úřadem povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80

odst. 3 správního řádu z roku 2004, nebylo

důvodu se pro účely posouzení sporné právní otázky zabývat povahou institutu stížnosti

podle § 175 správního řádu z roku 2004.

Odlišné stanovisko soudce

JUDr. Josefa Baxy

[1] S názorem většiny se neztotožňuji, nesouhlasím s výrokem ani s jeho odůvodněním,

a proto podávám toto odlišné stanovisko.

[2] Rozšířený senát při posuzování předložené sporné právní otázky, totiž zda je v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti

ústředního orgánu státní správy nutné využít

opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu z roku 2004, zaujal názor, že účastník

řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany

proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 citovaného

předpisu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s.

i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.

[3] Názor, který přijala většina, může být

vnímán na první pohled sice jako formálně

správný, ale nemusí být (a v praxi zřejmě ani

není) v souladu se smyslem a funkcí tohoto

právního institutu a jeho místem ve správním

řízení. Jsem si vědom, že následující úvahy

mohou překračovat v přísném slova smyslu

stav de lege lata a místy přecházet v úvahu

de lege ferenda, nicméně hranici mezi oběma

sférami (jde ještě o interpretaci toho, co je,

nebo už o vyjádření, jak by to mělo být?) vnímám jako dosti neostrou, spíše bych ji charakterizoval jako částečný vzájemný překryv.

Také proto je mi i bližší argumentace odlišného stanoviska soudců JUDr. Jaroslava Vlašína

a JUDr. Petra Průchy, ne ovšem do té míry,

abychom mohli odlišná stanoviska spojit do

jediného. Vůči druhému odlišnému stanovisku se však nevymezuji.

[4] Vycházím ze základních zásad správního řízení. Základní zásady, jsou-li součástí

právního předpisu, mají v něm vedle funkce

doktrinální a normotvorné mimo jiné význam interpretační. To znamená, že ony určují další obsah právního předpisu, ten by

měl být s nimi v souladu a rovněž souladně

v jejich duchu aplikován a interpretován. Samozřejmě, že zásady mohou mít v konkrétním provedení odchylky či výjimky, nicméně

ty nemohou převážit nad vůdčím principem.

Takovou výjimkou je v zásadně bezprůtahovém výkonu veřejné správy vzniklá nečinnost

a nástroje k jejímu odstranění. Tyto nástroje

jsou opět předně založeny v systémovém (organizačním, personálním, funkčním) uspořádání veřejné správy a nemají být primárně závislé na iniciativě účastníků řízení.

[5] Takto je koncipován i správní řád z roku 2004. Mezi základními zásadami jde v posuzovaném případě zejména o § 6 odst. 1 citovaného předpisu, podle něhož „[s]právní

orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů.

Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem

stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke

zjednání nápravy ustanovení o ochraně

před nečinností (§ 80).“ Je tedy zřejmé, že postupovat bez průtahů je principem ovládajícím veškerou činnost veřejné správy, úkolem

každého správního orgánu. Nadřízeným

správním orgánům je nadto uloženo z moci

úřední činit opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom samy dozví, a to bez ohledu na

zdroj takového poznání.

[6] Opatření proti nečinnosti je tedy především projevem dozorové funkce nadřízených správních orgánů. Jde o vlastní prostředek nápravy správního řízení, jehož účelem je

autoritativní zásah spočívající (zjednodušeně

řečeno) buďto ve vrchnostenském příkazu

podřízenému nečinnému orgánu odstranit

nečinnost a rozhodnout, nebo dokonce věc

odejmout nečinnému orgánu a sám v ní rozhodnout či pověřit vedením řízení (a rozhodnutím) jiný správní orgán ve svém obvodu.

[7] Smyslem všech zmíněných kompetencí je odstranění průtahů u podřízeného

správního orgánu vedoucího příslušné řízení

a obnovení jeho průchodnosti. Předpokládá

se primárně vlastní úřední činnost nadřízeného správního orgánu, který by měl být nejen procesně, ale i organizačně uzpůsoben

tak, aby případnou nečinnost sám zjišťoval

a odstraňoval. Ostatně z § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004 vyplývá jakýsi „preventivní“ pohled nadřízeného správního orgánu

na činnost podřízených správních orgánů

(srov. „Opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy

je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný orgán nedodrží lhůtu.“). Navazující

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

větu citovaného ustanovení dávající účastníku řízení právo žádat o uplatnění opatření

proti nečinnosti je tak nutno chápat jako pojistku pro situace selhání dozorové funkce

nadřízeného správního orgánu, a to včetně

navazující cesty soudní ochrany.

[8] Právní institut ochrany před nečinností spočívá v tom, že nadřízený správní orgán posuzuje důvod nečinnosti jemu podřízeného správního orgánu zvnějšku, mimo

organizační strukturu nečinného orgánu. Opatření podle § 80 správního řádu z roku 2004 je

tak prostředkem, kterým lze zvnějšku (a shora) donutit nečinný správní orgán k činnosti.

Uvnitř samotného nečinného orgánu lze nápravu zjednat odlišnými prostředky. Každý

vedoucí správního orgánu by měl být informován a zpravován o stavu probíhajících řízení či dodržování lhůt pro vydání rozhodnutí v jeho úřadu, současně by měl dohlížet na

řádné plnění pracovních povinností zaměstnanců tohoto úřadu (rozhodování v zákonem

stanovených lhůtách, zákonnost vydávaných

rozhodnutí apod.). Názor většiny, který popisuje situaci na ministerstvech a jiných ústředních správních úřadech tak, že přece vedoucí

úřadu nemůže vědět o všem, co se děje na jím

řízeném úřadu, a zasáhne tedy až na popud

zvenčí, formalizovaný do žádosti dle § 80

odst. 4 správního řádu z roku 2004, je ukázkou toho, jak by veřejná správa neměla fungovat. Nemůže být rozdílu, jestli správní řízení probíhá na obecním úřadu, krajském

úřadu, ministerstvu či jiném početném a notně zbyrokratizovaném ústředním správním

úřadu. Tím spíše, že ve všech případech platí

stejné procesní předpisy, a to nejen jejich

konkrétní ustanovení, nýbrž zejména jejich

základní principy.

[9] Dozví-li se vedoucí správního orgánu,

že jím řízený správní orgán je nečinný, může

jinými právními nástroji než opatřením proti

nečinnosti dle správního řádu z roku 2004

(např. prostředky vyplývajícími z pracovněprávních předpisů) přimět podřízené zaměstnance k činnosti. V případě ústředního

správního úřadu (ministerstva) není proto

namístě trvat na využití formalizovaného návrhu na odstranění nečinnosti k vedoucímu

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

tohoto úřadu (ministrovi) a až na tento postup vázat soudní ochranu. Striktní trvání na

takovémto postupu by bylo přílišným formalismem; vedoucí úřadu (ministr) by měl formou rozhodnutí ukládat svému úřadu povinnost v dané věci konat za situace, kdy jinými

právními prostředky (např. pokyny v rámci

pracovněprávních vztahů) by podřízeným

pracovníkům mohl uložit povinnost v určité

lhůtě vydat rozhodnutí.

[10] Dalším zásadním argumentem, proč

v případě ústředních správních úřadů nemusí účastník správního řízení podat žádost

o opatření proti nečinnosti, je skutečnost, že

podáním žádosti o opatření podle § 80 správního řádu z roku 2004 k ústřednímu úřadu

by se podstatně změnila povaha tohoto právního institutu. Opatření proti nečinnosti se

podává u nadřízeného správního orgánu, který může průtahy u podřízeného orgánu využitím opatření proti nečinnosti sám napravit.

Ovšem v případě ústředních správních úřadů, které nadřízený správní orgán nemají, by

žádost o opatření proti nečinnosti k vedoucímu tohoto úřadu (ministrovi) nedostála svého

smyslu, neboť by o daném opatření rozhodoval

sám orgán, který je nečinný. Připomínalo by to

tak situaci v historické paralele známou jako

stěžovat si na Godunova přímo u Godunova.

[11] I kdyby se účastník řízení domáhal

toho, aby správní orgán uložil povinnost být

činným sobě samotnému a takto stanovenou

povinnost sám pak kontroloval a vyvolával

tak dojem, že se uposlechl, šlo by o čistý formalismus. Podstatou uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu účastníkem je

přece postěžování si vrchnosti a očekávání

nápravy z pozice nadřízené (tudíž institucionálně i personálně) oddělené autority.

[12] Nelze zapomínat ani na to, že předpokladem pro uplatnění autority nadřízeného správního orgánu je jeho vlastní nezávislé

zjištění, jestli řízení před podřízeným orgánem probíhá v zákonných lhůtách, zda se vyskytují průtahy, či dokonce panuje nečinnost.

To pochopitelně znamená oddělenost pohledu kontrolujícího od kontrolovaného. Ochrana proti nečinnosti ústředního správního

úřadu poskytovaná osobou stojící v čele to-

hoto úřadu by byla ryze formální. Tato osoba

(předseda úřadu, ministr apod.) je sice procesně správním orgánem, ve skutečnosti

však vychází z podkladů, které mu připravuje

jeho odborný aparát. V případě nečinnosti,

na rozdíl od „klasického“ procesního uspořádání, nelze navíc počítat ani s tzv. rozkladovou komisí jakožto do jisté míry externím

prvkem v posuzování, nehledě na situaci, kdy

v nečinnosti bude sama rozkladová komise.

[13] Tento argument podporuje i struktura možných opatření proti nečinnosti vyjmenovaných v § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004. V případě ústředního správního

úřadu by totiž zejména opatření „usnesením

převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu“ [§ 80 odst. 4 písm. b)

správního řádu z roku 2004], a „usnesením

pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení“ [§ 80 odst. 4

písm. c) správního řádu z roku 2004], tedy

atrahovat věc či delegovat ji, nepřipadala

v úvahu. Přikázání „nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal

rozhodnutí“ [§ 80 odst. 4 písm. a) správního

řádu z roku 2004] či snad prodloužení lhůty

pro vydání rozhodnutí [§ 80 odst. 4 písm. d)

správního řádu] sobě samotnému by bylo

opět čirým formalismem, měkkým opatřením, které by činil ten, jehož nedodržování

zákonných lhůt, průtahy či úplná nečinnost

jsou namítány, bez nutného kritického odstupu. Opatření proti nečinnosti upravené v citovaném ustanovení je nutno pojímat jako celek fungující v komplexním rámci, v němž je

základem vlastní úřední aktivita nadřízených

orgánů a doplňkem procesní aktivita účastníků řízení na ně se obracejících v případě tvrzené (a neodstraněné) nečinnosti. Jinými slovy

jednotlivé kompetence nadřízených orgánů

k odstranění nečinnosti nelze vykuchávat

v závislosti na tom, který orgán je uplatňuje.

Stojí též za připomenutí, že objektivní zjištění v tomto směru mohou být předpokladem

pro uplatnění odpovědnosti státu za výkon

veřejné moci v důsledku nesprávného úředního postupu dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu

veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. I proto musí být posuzování nečinnosti institucionálně a personálně odděleno od vlastní (ne)činnosti.

[14] Smyslem soudního řízení správního

podle § 79 a násl. s. ř. s. je ochrana před nečinností správního orgánu. Správní soudnictví je založeno na subsidiaritě soudního přezkumu, tedy nutnosti předchozího vyčerpání

prostředků, které zákon účastníku řízení dává. Musí jít však o prostředky efektivní. Jakékoli vkládání ryze samoúčelných úkonů, na

něž by bylo možné soudní ochranu vázat, by

bylo přílišným formalismem a odporovalo by

povaze soudní ochrany před nečinností. Poukaz většiny na nákladnost soudní procedury

sloužící k odrazení účastníků řízení od podání žaloby je nepřípadný.

[15] Z analýzy institutu opatření proti nečinnosti ve správním řízení je patrné, že

předpokládá existenci personálně a institucionálně odděleného nadřízeného orgánu, který

je v případě zjištěné nečinnosti povinen autoritativně zasáhnout bez ohledu na to, zda se

takového opatření někdo (z vnějšku) domáhá. Vymezení nadřízeného správního orgánu

činí § 178 správního řádu z roku 2004. Dle

odstavce 1 citovaného ustanovení je jím „ten

správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní

zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím

správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.“

Nelze-li takto určit nadřízený správní orgán,

určí se (podpůrně) dle odstavce 2, který stanoví, že (mimo jiné) „[n]adřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu

se rozumí ministr, nebo vedoucí

jiného

ústředního správního úřadu. Nadřízeným

správním orgánem ministra nebo vedoucího

jiného ústředního orgánu se rozumí vedoucí

příslušného ústředního správního úřadu“

(tedy on sám). Vím, že jde o platné právo,

ovšem při opakovaném čtení poslední věty se

nemohu ubránit vzpomínce na Hlavu XXII

nebo Kafkův Zámek.

[16] Jakkoliv jsou citovaná ustanovení jinak ve správním řízení funkční a umožňují

vstoupit těmto osobám do kompetencí jich

samotných či jejich předchůdců (např. vyslo-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

vit nicotnost rozhodnutí dle § 77 odst. 1

správního řádu z roku 2004, provést přezkumné řízení a případně znovu jinak rozhodnout dle § 95 a násl. citovaného zákona,

dožadovat se jejich mechanickou aplikací

u nich samotných opatření proti jejich vlastní nečinnosti by nebylo efektivní.

[17] Požadovat vyčerpání tohoto prostředku jakožto podmínku přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti by znamenalo

oddalovat možné poskytnutí účinné soudní

ochrany. Vyčkávat na „selhání“ prostředků

správního řízení za situace, kdy je lze s ohledem na institucionální a personální uspořádání spíše očekávat, by bylo v rozporu se základním principem soudní ochrany práv,

která má být rychlá a účinná. Jde ovšem toliko o mezičas, vynucení si vydání rozhodnutí

vůbec. Není zřejmé, jakého obsahu rozhodnutí bude, a zda případně účastník řízení (po

vyčerpání opravných prostředků ve správním

řízení) bude volit posléze cestu k ochraně

svých subjektivních práv formou žaloby proti

rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Žaloba na ochranu

proti nečinnosti je v kontextu soudních prostředků ochrany před akty rozhodování veřejné správy doplňkem, nikoliv institutem klíčovým. I proto by na její přípustnost neměly být

kladeny přehnaně náročné požadavky.

[18] Uzavírám tedy, že vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti podle § 80

odst. 3 správního řádu z roku 2004 by nemělo být podmínkou řízení o žalobě na ochranu

proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. v případě,

že k rozhodnutí ve věci je příslušný ústřední

správní úřad. Tím není řečeno, že účastník řízení se na ústřední správní úřad obrátit nesmí; často to ostatně formálně či neformálně

udělá a nápravy dosáhne. Jde jen o to, aby tak

nemusel činit v situaci, kdy je z okolností

zjevné, že by šlo o postup ryze formální, který ochranu práv nezajistí.

[19] Na okraj je nutno ve vztahu k bodu

[57] většinového rozhodnutí zdůraznit, že

smyslem a zákonnou náplní práce rozšířeného senátu je vnitřně sjednocovat rozhodovacího činnost Nejvyššího správního soudu, tedy odpovědět na předloženou spornou

právní otázku, a vyřešit tak již existující, nebo

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

reálně hrozící rozpor judikatury tříčlenných

senátů. Rozšířený senát by však měl být ve

svém rozhodování zdrženlivý a nepřekračovat své vymezené kompetence, neopouštět

skutkový a právní základ řešeného případu

(viz rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne

30. 9. 2005 stanovil proti rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu nebo jeho

předsedy jako opravný prostředek pouze odvolání. Teprve od novelizace tohoto ustanovení, provedené zákonem č. 361/2005 Sb.,

hovoří § 123 zákona o elektronických komunikacích v zásadě promiscue o „odvolání nebo o rozkladu“. Důvody této novelizace ani

vůli zákonodárce nelze identifikovat, protože

ustanovení bylo novelizováno v rámci poslaneckého pozměňovacího návrhu k návrhu zákona

nesouvisejícího se zákonem o elektronických

komunikacích v průběhu jeho projednávání

v PS PČR a důvody pozměňovacího návrhu

nevyplynuly ani z rozpravy ve Sněmovně

(srov. sněmovní tisk č. 879 pro čtvrté volební

období PS PČR, dostupný na www.psp.cz).

Přes nemožnost zabývat se úmyslem zákonodárce je ovšem možné uzavřít, že i při součas-

ném znění § 123 zákona o elektronických komunikacích by rozlišování prostředků ochrany proti nečinnosti podle toho, zda se jedná

o řízení o odvolání nebo o rozkladu, působilo

ryze uměle.

[49] Základní účel právní úpravy na

ochranu proti nečinnosti ve správním řádu

z roku 2004 je zřejmý. Poskytnout ochranu

účastníku řízení v případech, kdy správní orgán nekoná, ačkoliv má konat, resp. nerozhodne v zákonné lhůtě.

[50] Jistě lze uvažovat o tom, zda zákonodárce zvolil nejvhodnější možnou úpravu,

zda by úprava stávajících prostředků ochrany

nebo zavedení jiných nebyly vhodnější či

efektivnější. V zásadě však platí, že pokud zákonodárce zakotvil určité prostředky ochrany

účastníka řízení ve správním procesu a jako

podmínku případné soudní ochrany stanovil

nutné vyčerpání správních prostředků ochrany, soud nemůže požadavek zákonodárce odmítnout. Pouze v případech, kdy by se obecně

a systémově jednalo o prostředek ochrany

prima facie neúčinný a neefektivní, jak bylo

podrobněji rozvedeno výše v části věnující se

§ 79 odst. 1 s. ř. s., by neúčinnost prostředku

ochrany mohla vést k závěru o neexistenci

prostředku ochrany ve smyslu hypotézy

právní normy § 79 odst. 1 s. ř. s.

[51] Prostředky ochrany podle § 80 odst. 4

správního řádu z roku 2004, a to i po vyřazení těch, které z podstaty věci nelze v případě

nečinnosti ústředního správního úřadu

uplatnit, onu nepochybnou a na první pohled zjevnou neúčinnost nevykazují, a to ani

při inspiraci judikaturou Evropského soudu

pro lidská práva, zabýval-li se pro potřeby řízení před ním samotným vyčerpáním vnitrostátních prostředků nápravy (srov. k tomu

bod [24] shora).

[52] Případný závěr o neúčinnosti, založený pouze na argumentu, že by správní orgán rozhodoval o své vlastní nečinnosti („stěžovat si na Godunova přímo u Godunova“,

viz bod [10] odlišného stanoviska soudce

JUDr. Josefa Baxy), je výsledkem mimořádného zjednodušení. Pro jeho vyvrácení stačí poukázat již jen na meritorní přezkum rozhod-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

nutí ve věcech, v nichž rozhodoval ústřední

správní úřad (typicky rozklad podle § 152

správního řádu z roku 2004). Argumentací

a maiore ad minus lze dovodit, že existuje-li

prima facie efektivní možnost věcného přezkumu (např. v rámci rozhodnutí o rozkladu), nelze bez dalšího považovat za prima facie neefektivní možnost nápravy procesního

pochybení v té samé věci.

[53] Dále lze připomenout již zmíněnou

volbu zákonodárce mezi principem nemo iudex in causa sua a nutností rozhodnout.

Systémové vyloučení dopadu ustanovení

správního řádu z roku 2004 upravujících podjatost na vedoucí ústředních správních úřadů

a státní tajemníky totiž zároveň popírá argument, který by umožnil odmítnout vyčerpání

prostředků ochrany jen kvůli tomu, že správní orgán rozhoduje o své vlastní nečinnosti.

[54] Text ani systematika zákona neumožní rozlišovat situace, v níž jsou tvrzené průtahy spojené s rozhodováním orgánu, proti jehož rozhodnutí je přípustný rozklad, na

straně jedné, a průtahy s rozhodováním o rozkladu, na straně druhé. Lze souhlasit s tím, že

tu snad v některých případech mohou, slovy

judikatury Evropského soudu pro lidská práva, existovat pochybnosti „o vyhlídce na

úspěch určitého prostředku nápravy“ (srov.

k tomu bod [24] shora). Nemůže však existovat přesvědčení o zjevné neúčinnosti takového prostředku nápravy. Proti tomu stojí na

prvém místě weberovské pojetí byrokracie,

vlastní moderním demokraciím, založené na

neosobní struktuře a neosobním rozhodování.

Nelze tedy například argumentovat, že ministr

rozhodující formálně o své „vlastní“ nečinnosti jen proto nevyhoví žádosti o uplatnění

opatření proti nečinnosti. Ostatně nelze přehlédnout ani vnitřní organizační strukturu

ústředních správních úřadů, třebaže se tyto

úřady mohou navenek jevit monoliticky. Podobně je pak v případě vedoucích takových

úřadů vzdálená realitě představa, že mají detailní přehled o všech řízeních, která „před

nimi“ probíhají. I proto nelze aktivaci ochrany podle § 80 odst. 4 správního řádu z roku

2004 považovat za pouhé zdržení na cestě

k soudu, ale za prostředek, který může reálně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

vést k odstranění nečinnosti – o níž vedoucí

ústředního správního úřadu reálně dosud nemusel mít informace.

[55] Rámec relevantní argumentace by

přesahovala úvaha, zda může být soudní

ochrana proti nečinnosti bez dalšího systémově účinnější a pro účastníky řízení efektivnější ochranou proti nečinnosti správního

orgánu, než ochrana poskytovaná prostředky

správního řízení. Formalizovaná a kvalitativně, z hlediska „váhy výsledku“, vysoce efektivní soudní ochrana zpravidla představuje

pro účastníky řízení časově a ve vztahu k nákladům řízení i finančně podstatně náročnější prostředek ochrany, než méně formalizované a rychlejší správní řízení. Systémové

„odklonění“ prostředků ochrany proti nečinnosti od (některých/ústředních) správních

orgánů ke správním soudům proto vedle popření principu subsidiarity soudní ochrany,

který je nedílnou součástí konstrukce soudního řízení správního i správního řízení,

a vedle popření logiky, smyslu a konstrukce

právní úpravy, vede pouze zdánlivě ke zlepšení postavení účastníků řízení.

[56] Z uvedeného důvodu je systémově

nutné trvat na vyčerpání prostředků ochrany

podle § 80 správního řádu z roku 2004 vždy,

i když je nečinným ústřední správní úřad nebo jeho vedoucí. Za existence lhůt, jimiž je

správní orgán i při realizaci opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu z roku 2004

vázán, a v souladu s argumentací respektující

logiku právní úpravy se zmíněné vyčerpání

prostředků ochrany jeví racionální a nikoliv

na první pohled šikanózní podmínkou pro

přístup k soudu.

[57] Jelikož rozšířený senát dospěl k závěru, že účastník řízení o žalobě podle § 79

a násl. s. ř. s. je i v řízení před ústředním

správním úřadem povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80

odst. 3 správního řádu z roku 2004, nebylo

důvodu se pro účely posouzení sporné právní otázky zabývat povahou institutu stížnosti

podle § 175 správního řádu z roku 2004.

Odlišné stanovisko soudce

JUDr. Josefa Baxy

[1] S názorem většiny se neztotožňuji, nesouhlasím s výrokem ani s jeho odůvodněním,

a proto podávám toto odlišné stanovisko.

[2] Rozšířený senát při posuzování předložené sporné právní otázky, totiž zda je v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti

ústředního orgánu státní správy nutné využít

opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu z roku 2004, zaujal názor, že účastník

řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany

proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 citovaného

předpisu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s.

i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.

[3] Názor, který přijala většina, může být

vnímán na první pohled sice jako formálně

správný, ale nemusí být (a v praxi zřejmě ani

není) v souladu se smyslem a funkcí tohoto

právního institutu a jeho místem ve správním

řízení. Jsem si vědom, že následující úvahy

mohou překračovat v přísném slova smyslu

stav de lege lata a místy přecházet v úvahu

de lege ferenda, nicméně hranici mezi oběma

sférami (jde ještě o interpretaci toho, co je,

nebo už o vyjádření, jak by to mělo být?) vnímám jako dosti neostrou, spíše bych ji charakterizoval jako částečný vzájemný překryv.

Také proto je mi i bližší argumentace odlišného stanoviska soudců JUDr. Jaroslava Vlašína

a JUDr. Petra Průchy, ne ovšem do té míry,

abychom mohli odlišná stanoviska spojit do

jediného. Vůči druhému odlišnému stanovisku se však nevymezuji.

[4] Vycházím ze základních zásad správního řízení. Základní zásady, jsou-li součástí

právního předpisu, mají v něm vedle funkce

doktrinální a normotvorné mimo jiné význam interpretační. To znamená, že ony určují další obsah právního předpisu, ten by

měl být s nimi v souladu a rovněž souladně

v jejich duchu aplikován a interpretován. Samozřejmě, že zásady mohou mít v konkrétním provedení odchylky či výjimky, nicméně

ty nemohou převážit nad vůdčím principem.

Takovou výjimkou je v zásadně bezprůtahovém výkonu veřejné správy vzniklá nečinnost

a nástroje k jejímu odstranění. Tyto nástroje

jsou opět předně založeny v systémovém (organizačním, personálním, funkčním) uspořádání veřejné správy a nemají být primárně závislé na iniciativě účastníků řízení.

[5] Takto je koncipován i správní řád z roku 2004. Mezi základními zásadami jde v posuzovaném případě zejména o § 6 odst. 1 citovaného předpisu, podle něhož „[s]právní

orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů.

Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem

stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke

zjednání nápravy ustanovení o ochraně

před nečinností (§ 80).“ Je tedy zřejmé, že postupovat bez průtahů je principem ovládajícím veškerou činnost veřejné správy, úkolem

každého správního orgánu. Nadřízeným

správním orgánům je nadto uloženo z moci

úřední činit opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom samy dozví, a to bez ohledu na

zdroj takového poznání.

[6] Opatření proti nečinnosti je tedy především projevem dozorové funkce nadřízených správních orgánů. Jde o vlastní prostředek nápravy správního řízení, jehož účelem je

autoritativní zásah spočívající (zjednodušeně

řečeno) buďto ve vrchnostenském příkazu

podřízenému nečinnému orgánu odstranit

nečinnost a rozhodnout, nebo dokonce věc

odejmout nečinnému orgánu a sám v ní rozhodnout či pověřit vedením řízení (a rozhodnutím) jiný správní orgán ve svém obvodu.

[7] Smyslem všech zmíněných kompetencí je odstranění průtahů u podřízeného

správního orgánu vedoucího příslušné řízení

a obnovení jeho průchodnosti. Předpokládá

se primárně vlastní úřední činnost nadřízeného správního orgánu, který by měl být nejen procesně, ale i organizačně uzpůsoben

tak, aby případnou nečinnost sám zjišťoval

a odstraňoval. Ostatně z § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004 vyplývá jakýsi „preventivní“ pohled nadřízeného správního orgánu

na činnost podřízených správních orgánů

(srov. „Opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy

je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný orgán nedodrží lhůtu.“). Navazující

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

větu citovaného ustanovení dávající účastníku řízení právo žádat o uplatnění opatření

proti nečinnosti je tak nutno chápat jako pojistku pro situace selhání dozorové funkce

nadřízeného správního orgánu, a to včetně

navazující cesty soudní ochrany.

[8] Právní institut ochrany před nečinností spočívá v tom, že nadřízený správní orgán posuzuje důvod nečinnosti jemu podřízeného správního orgánu zvnějšku, mimo

organizační strukturu nečinného orgánu. Opatření podle § 80 správního řádu z roku 2004 je

tak prostředkem, kterým lze zvnějšku (a shora) donutit nečinný správní orgán k činnosti.

Uvnitř samotného nečinného orgánu lze nápravu zjednat odlišnými prostředky. Každý

vedoucí správního orgánu by měl být informován a zpravován o stavu probíhajících řízení či dodržování lhůt pro vydání rozhodnutí v jeho úřadu, současně by měl dohlížet na

řádné plnění pracovních povinností zaměstnanců tohoto úřadu (rozhodování v zákonem

stanovených lhůtách, zákonnost vydávaných

rozhodnutí apod.). Názor většiny, který popisuje situaci na ministerstvech a jiných ústředních správních úřadech tak, že přece vedoucí

úřadu nemůže vědět o všem, co se děje na jím

řízeném úřadu, a zasáhne tedy až na popud

zvenčí, formalizovaný do žádosti dle § 80

odst. 4 správního řádu z roku 2004, je ukázkou toho, jak by veřejná správa neměla fungovat. Nemůže být rozdílu, jestli správní řízení probíhá na obecním úřadu, krajském

úřadu, ministerstvu či jiném početném a notně zbyrokratizovaném ústředním správním

úřadu. Tím spíše, že ve všech případech platí

stejné procesní předpisy, a to nejen jejich

konkrétní ustanovení, nýbrž zejména jejich

základní principy.

[9] Dozví-li se vedoucí správního orgánu,

že jím řízený správní orgán je nečinný, může

jinými právními nástroji než opatřením proti

nečinnosti dle správního řádu z roku 2004

(např. prostředky vyplývajícími z pracovněprávních předpisů) přimět podřízené zaměstnance k činnosti. V případě ústředního

správního úřadu (ministerstva) není proto

namístě trvat na využití formalizovaného návrhu na odstranění nečinnosti k vedoucímu

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

tohoto úřadu (ministrovi) a až na tento postup vázat soudní ochranu. Striktní trvání na

takovémto postupu by bylo přílišným formalismem; vedoucí úřadu (ministr) by měl formou rozhodnutí ukládat svému úřadu povinnost v dané věci konat za situace, kdy jinými

právními prostředky (např. pokyny v rámci

pracovněprávních vztahů) by podřízeným

pracovníkům mohl uložit povinnost v určité

lhůtě vydat rozhodnutí.

[10] Dalším zásadním argumentem, proč

v případě ústředních správních úřadů nemusí účastník správního řízení podat žádost

o opatření proti nečinnosti, je skutečnost, že

podáním žádosti o opatření podle § 80 správního řádu z roku 2004 k ústřednímu úřadu

by se podstatně změnila povaha tohoto právního institutu. Opatření proti nečinnosti se

podává u nadřízeného správního orgánu, který může průtahy u podřízeného orgánu využitím opatření proti nečinnosti sám napravit.

Ovšem v případě ústředních správních úřadů, které nadřízený správní orgán nemají, by

žádost o opatření proti nečinnosti k vedoucímu tohoto úřadu (ministrovi) nedostála svého

smyslu, neboť by o daném opatření rozhodoval

sám orgán, který je nečinný. Připomínalo by to

tak situaci v historické paralele známou jako

stěžovat si na Godunova přímo u Godunova.

[11] I kdyby se účastník řízení domáhal

toho, aby správní orgán uložil povinnost být

činným sobě samotnému a takto stanovenou

povinnost sám pak kontroloval a vyvolával

tak dojem, že se uposlechl, šlo by o čistý formalismus. Podstatou uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu účastníkem je

přece postěžování si vrchnosti a očekávání

nápravy z pozice nadřízené (tudíž institucionálně i personálně) oddělené autority.

[12] Nelze zapomínat ani na to, že předpokladem pro uplatnění autority nadřízeného správního orgánu je jeho vlastní nezávislé

zjištění, jestli řízení před podřízeným orgánem probíhá v zákonných lhůtách, zda se vyskytují průtahy, či dokonce panuje nečinnost.

To pochopitelně znamená oddělenost pohledu kontrolujícího od kontrolovaného. Ochrana proti nečinnosti ústředního správního

úřadu poskytovaná osobou stojící v čele to-

hoto úřadu by byla ryze formální. Tato osoba

(předseda úřadu, ministr apod.) je sice procesně správním orgánem, ve skutečnosti

však vychází z podkladů, které mu připravuje

jeho odborný aparát. V případě nečinnosti,

na rozdíl od „klasického“ procesního uspořádání, nelze navíc počítat ani s tzv. rozkladovou komisí jakožto do jisté míry externím

prvkem v posuzování, nehledě na situaci, kdy

v nečinnosti bude sama rozkladová komise.

[13] Tento argument podporuje i struktura možných opatření proti nečinnosti vyjmenovaných v § 80 odst. 4 správního řádu z roku 2004. V případě ústředního správního

úřadu by totiž zejména opatření „usnesením

převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu“ [§ 80 odst. 4 písm. b)

správního řádu z roku 2004], a „usnesením

pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení“ [§ 80 odst. 4

písm. c) správního řádu z roku 2004], tedy

atrahovat věc či delegovat ji, nepřipadala

v úvahu. Přikázání „nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal

rozhodnutí“ [§ 80 odst. 4 písm. a) správního

řádu z roku 2004] či snad prodloužení lhůty

pro vydání rozhodnutí [§ 80 odst. 4 písm. d)

správního řádu] sobě samotnému by bylo

opět čirým formalismem, měkkým opatřením, které by činil ten, jehož nedodržování

zákonných lhůt, průtahy či úplná nečinnost

jsou namítány, bez nutného kritického odstupu. Opatření proti nečinnosti upravené v citovaném ustanovení je nutno pojímat jako celek fungující v komplexním rámci, v němž je

základem vlastní úřední aktivita nadřízených

orgánů a doplňkem procesní aktivita účastníků řízení na ně se obracejících v případě tvrzené (a neodstraněné) nečinnosti. Jinými slovy

jednotlivé kompetence nadřízených orgánů

k odstranění nečinnosti nelze vykuchávat

v závislosti na tom, který orgán je uplatňuje.

Stojí též za připomenutí, že objektivní zjištění v tomto směru mohou být předpokladem

pro uplatnění odpovědnosti státu za výkon

veřejné moci v důsledku nesprávného úředního postupu dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu

veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. I proto musí být posuzování nečinnosti institucionálně a personálně odděleno od vlastní (ne)činnosti.

[14] Smyslem soudního řízení správního

podle § 79 a násl. s. ř. s. je ochrana před nečinností správního orgánu. Správní soudnictví je založeno na subsidiaritě soudního přezkumu, tedy nutnosti předchozího vyčerpání

prostředků, které zákon účastníku řízení dává. Musí jít však o prostředky efektivní. Jakékoli vkládání ryze samoúčelných úkonů, na

něž by bylo možné soudní ochranu vázat, by

bylo přílišným formalismem a odporovalo by

povaze soudní ochrany před nečinností. Poukaz většiny na nákladnost soudní procedury

sloužící k odrazení účastníků řízení od podání žaloby je nepřípadný.

[15] Z analýzy institutu opatření proti nečinnosti ve správním řízení je patrné, že

předpokládá existenci personálně a institucionálně odděleného nadřízeného orgánu, který

je v případě zjištěné nečinnosti povinen autoritativně zasáhnout bez ohledu na to, zda se

takového opatření někdo (z vnějšku) domáhá. Vymezení nadřízeného správního orgánu

činí § 178 správního řádu z roku 2004. Dle

odstavce 1 citovaného ustanovení je jím „ten

správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní

zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím

správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.“

Nelze-li takto určit nadřízený správní orgán,

určí se (podpůrně) dle odstavce 2, který stanoví, že (mimo jiné) „[n]adřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu

se rozumí ministr, nebo vedoucí

jiného

ústředního správního úřadu. Nadřízeným

správním orgánem ministra nebo vedoucího

jiného ústředního orgánu se rozumí vedoucí

příslušného ústředního správního úřadu“

(tedy on sám). Vím, že jde o platné právo,

ovšem při opakovaném čtení poslední věty se

nemohu ubránit vzpomínce na Hlavu XXII

nebo Kafkův Zámek.

[16] Jakkoliv jsou citovaná ustanovení jinak ve správním řízení funkční a umožňují

vstoupit těmto osobám do kompetencí jich

samotných či jejich předchůdců (např. vyslo-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

vit nicotnost rozhodnutí dle § 77 odst. 1

správního řádu z roku 2004, provést přezkumné řízení a případně znovu jinak rozhodnout dle § 95 a násl. citovaného zákona,

dožadovat se jejich mechanickou aplikací

u nich samotných opatření proti jejich vlastní nečinnosti by nebylo efektivní.

[17] Požadovat vyčerpání tohoto prostředku jakožto podmínku přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti by znamenalo

oddalovat možné poskytnutí účinné soudní

ochrany. Vyčkávat na „selhání“ prostředků

správního řízení za situace, kdy je lze s ohledem na institucionální a personální uspořádání spíše očekávat, by bylo v rozporu se základním principem soudní ochrany práv,

která má být rychlá a účinná. Jde ovšem toliko o mezičas, vynucení si vydání rozhodnutí

vůbec. Není zřejmé, jakého obsahu rozhodnutí bude, a zda případně účastník řízení (po

vyčerpání opravných prostředků ve správním

řízení) bude volit posléze cestu k ochraně

svých subjektivních práv formou žaloby proti

rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Žaloba na ochranu

proti nečinnosti je v kontextu soudních prostředků ochrany před akty rozhodování veřejné správy doplňkem, nikoliv institutem klíčovým. I proto by na její přípustnost neměly být

kladeny přehnaně náročné požadavky.

[18] Uzavírám tedy, že vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti podle § 80

odst. 3 správního řádu z roku 2004 by nemělo být podmínkou řízení o žalobě na ochranu

proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. v případě,

že k rozhodnutí ve věci je příslušný ústřední

správní úřad. Tím není řečeno, že účastník řízení se na ústřední správní úřad obrátit nesmí; často to ostatně formálně či neformálně

udělá a nápravy dosáhne. Jde jen o to, aby tak

nemusel činit v situaci, kdy je z okolností

zjevné, že by šlo o postup ryze formální, který ochranu práv nezajistí.

[19] Na okraj je nutno ve vztahu k bodu

[57] většinového rozhodnutí zdůraznit, že

smyslem a zákonnou náplní práce rozšířeného senátu je vnitřně sjednocovat rozhodovacího činnost Nejvyššího správního soudu, tedy odpovědět na předloženou spornou

právní otázku, a vyřešit tak již existující, nebo

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

reálně hrozící rozpor judikatury tříčlenných

senátů. Rozšířený senát by však měl být ve

svém rozhodování zdrženlivý a nepřekračovat své vymezené kompetence, neopouštět

skutkový a právní základ řešeného případu

(viz rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne

12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009

Sb. NSS, ve věci České přístavy). Nelze tedy

připustit, aby sám sobě, či dokonce navenek

pokládal otázky zcela nové, nebo je dokonce,

byť ve formě hypotetických úvah, zodpovídal,

a předjímal tak případné rozhodování tříčlenných senátů o určité, judikaturou dosud

neřešené otázce. Je-li v daném případě názor

většiny na položenou spornou právní otázku

postaven na nutnosti bezvýjimečného využití

prostředku k ochraně proti nečinnosti upraveného v § 80 správního řádu z roku 2004, jakožto předpokladu přípustnosti žaloby na

ochranu proti nečinnosti, je zcela zbytečné

poukazovat na institut stížnosti dle § 175 téhož zákona, který v dané věci nebyl vůbec

předmětem sporné otázky, navíc v podobě nejasného sdělení vzbuzujícího řadu otazníků.

Odlišné stanovisko soudců

JUDr. Petra Průchy

a JUDr. Jaroslava Vlašína

[1] Ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. vyžaduje

před podáním žaloby k ochraně proti nečinnosti správního orgánu bezvýsledně vyčerpat prostředky, které procesní předpis platný

pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho

ochraně proti nečinnosti správního orgánu.

[2] Tomu konvenuje § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004, který dává účastníkům

řízení možnost žádat nadřízený správní orgán o uplatnění opatření proti nečinnosti,

a to po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí.

[3] Tato ustanovení uvedených právních

předpisů si „jdou cíleně vzájemně vstříc“, čímž

tak naplňují či potvrzují subsidiaritu využitelnosti soudní ochrany ve správním soudnictví.

[4] Pro zodpovězení otázky, zda lze požadavek § 79 s. ř. s. (bezvýsledně vyčerpat prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho

ochraně proti nečinnosti správního orgánu)

vztahovat i na nečinnost v řízení před ústředními správními úřady, je třeba posoudit, lze-li

i u těchto úřadů počítat s jim nadřízenými

správními orgány, nebo zda mít za to, že ústřední správní úřady žádné nadřízené správní

orgány nemají.

[5] Co, či kdo, se rozumí nadřízeným

správním orgánem pro potřeby režimů ve

správním řádu z roku 2004, vymezuje jeho

§ 178, a to následovně:

„(1) Nadřízeným správním orgánem je

ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je

jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává

dozor.

(2) Nelze-li nadřízený správní orgán určit

podle odstavce 1, určí se podle tohoto odstavce.

Nadřízeným správním orgánem orgánu obce

se rozumí krajský úřad. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené

působnosti věcně příslušný ústřední správní

úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci

nejbližší. Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace se rozumí

správní orgán pověřený výkonem dozoru

a nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle

zvláštního zákona rozhoduje o odvolání;

není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Nadřízeným správním orgánem ústředního

správního úřadu se rozumí ministr, nebo

vedoucí

jiného ústředního správního

úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního

správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu.“

[6] Nadřízené správní orgány jsou tak

většinově vymezovány po organizační vertikále mezi samostatnými organizačními stupni organizace veřejné správy.

V případě ústředních správních úřadů

pak správní řád z roku 2004 nadřízený

správní orgán (či nadřízené správní orgány)

koncipuje specificky, vždy v rámci daného

(navenek „jednoho“, resp. „jediného“) organizačního stupně veřejné správy, cestou vertikálního rozložení funkční příslušnosti v jeho

vnitřním organizačním uspořádání.

[7] Z uvedeného je zřejmé, že u ústředních správních úřadů správní řád z roku 2004

s institutem „nadřízeného správního orgánu“ počítá, avšak nečiní tak ve smyslu obecně „organizačním“, ale toliko ve smyslu

tzv. funkčním, resp. procesním.

[8] Tomu konvenuje i institut rozkladu,

jako řádného opravného prostředku proti

rozhodnutí, které vydal ústřední správní

úřad, ministr, státní tajemník ministerstva,

nebo vedoucí jiného ústředního správního

úřadu v prvním stupni (§ 152 správního řádu z roku 2004).

O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu,

který v této procesní pozici vystupuje (v intencích § 178 správního řádu z roku 2004)

v postavení nadřízeného správního orgánu.

[9] S ohledem na dikci § 152 a § 178

správního řádu z roku 2004 tak lze při pohledu na ústřední správní úřady rozlišit dvě skupiny procesních situací. Ústřední správní

úřady mohou v řízeních podle správního řádu z roku 2004 vystupovat buďto

– v postavení úřadu, který rozhoduje

„v prvním stupni“, nebo

– v postavení nadřízeného správního

orgánu.

Zatímco v prvním případě s nadřízeným

správním orgánem u ústředních správních

úřadů počítat lze, v případě druhém je tomu

naopak.

[10] Podle našeho názoru tak lze na otázku, zda požadavek § 79 s. ř. s. (bezvýsledně

vyčerpat prostředky, které procesní předpis

platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního

orgánu) vztahovat i na nečinnost v řízení

před ústředními správními úřady, odpově-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014

Společnost s ručením omezeným CG Holding proti Českému telekomunikačnímu úřadu v řízení před krajským soudem byly dány důvody pro takový postup [§ 110 odst. 2 písm. a)

s. ř. s.], a vrátil věc žalovanému k dalšímu ří- k § 80 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)

k § 79 soudního řádu správního o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobkyně.