K naplnění požadavků § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geologický průzkum, jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy díky již provedeným geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumů aplikovatelné i na navrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu.
[15] Projektovou dokumentaci musí obstarat a k žádosti o stavební povolení připojit stavebník [§ 110 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006]. Prováděcí vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ve znění účinném do 28. 3. 2013 stanoví v příloze č. 1, že „[p]rojektová dokumentace musí vždy obsahovat části A až F členěné na jednotlivé položky s tím, že rozsah jednotlivých částí musí odpovídat druhu a významu stavby, jejímu umístění, stavebně technickému provedení, účelu využití, vlivu na životní prostředí a době trvání stavby“. V části F Dokumentace stavby (objektů), kapitole 1. Pozemní (stavební) objekty, oddílu 1.1. Architektonické a stavebně technické řešení, pododdílu 1.1.1 Technická zpráva se pod písm. f) vyžaduje též uvedení způsobu „založení objektu s ohledem na výsledky inženýrsko-geologického a hydrogeologického průzkumu“.
[16] Obecnými požadavky na výstavbu rozumí § 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 mimo jiné technické požadavky
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
na stavby stanovené prováděcími právními předpisy. Podle § 169 odst. 1 téhož zákona jsou právnické osoby, fyzické osoby a příslušné orgány veřejné správy povinny při územně plánovací a projektové činnosti, při povolování, provádění, užívání a odstraňování staveb respektovat též obecné požadavky na výstavbu stanovené prováděcími předpisy. Vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, pak v § 18 odst. 1 stanoví, že „[s]tavby se musí zakládat způsobem odpovídajícím základovým poměrům zjištěným geologickým průzkumem a musí splňovat požadavky dané normovými hodnotami, nesmí být při tom ohrožena stabilita jiných staveb“.
[17] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že založení stavby je zásadní a v podstatě prvotní otázkou, kterou je třeba při plánování výstavby řešit. Pokud by před započetím výstavby nebylo postaveno najisto, že založení stavby je s ohledem na geologické podmínky území bezpečné a že neohrozí jak samotnou novou stavbu, tak i nemovitosti sousední, mohlo by v průběhu výstavby či po jejím dokončení dojít ke katastrofálním následkům se škodami na majetku i lidských životech. Právě z tohoto důvodu vyhláška č. 268/2009 Sb. požaduje, aby základové poměry stavby byly zjištěny geologickým průzkumem – tedy opřeny o data získaná odbornou činností specialisty. K námitce osoby stěžovatelky však soud dodává, že k naplnění požadavků citovaného ustanovení není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geologický průzkum. Jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy díky již provedeným geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumů aplikovatelné i na navrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu, není nutné realizovat další průzkum. Ostatně výše citovaná související vyhláška č. 499/2006 Sb. je postavena na myšlence, že rozsah a obsah dokumentů tvořících projektovou dokumentaci musí odpovídat druhu a významu stavby, jejímu umístění, stavebně technickému provedení, účelu využití, vlivu na životní prostředí a době trvání stavby. Vyhláška tak sice demonstrativně uvá-
*) S účinností od 1. 1. 1958 zrušen zákonem č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon).
dí celou řadu průzkumů a rozborů, které je nutné k žádosti o stavební povolení přiložit (inženýrsko-geologický průzkum, hydrogeologický průzkum, stavebně historický průzkum apod.), avšak je na stavebním úřadu (odborném aparátu), aby vzhledem ke znalosti místních podmínek a charakteru stavby požadoval po stavebníkovi provedení těch průzkumů, které jsou pro povolení stavby nezbytné. S ohledem na základní zásady správního práva by měl být každý takový požadavek odůvodněný.
[17] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že založení stavby je zásadní a v podstatě prvotní otázkou, kterou je třeba při plánování výstavby řešit. Pokud by před započetím výstavby nebylo postaveno najisto, že založení stavby je s ohledem na geologické podmínky území bezpečné a že neohrozí jak samotnou novou stavbu, tak i nemovitosti sousední, mohlo by v průběhu výstavby či po jejím dokončení dojít ke katastrofálním následkům se škodami na majetku i lidských životech. Právě z tohoto důvodu vyhláška č. 268/2009 Sb. požaduje, aby základové poměry stavby byly zjištěny geologickým průzkumem – tedy opřeny o data získaná odbornou činností specialisty. K námitce osoby stěžovatelky však soud dodává, že k naplnění požadavků citovaného ustanovení není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geologický průzkum. Jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy díky již provedeným geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumů aplikovatelné i na navrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu, není nutné realizovat další průzkum. Ostatně výše citovaná související vyhláška č. 499/2006 Sb. je postavena na myšlence, že rozsah a obsah dokumentů tvořících projektovou dokumentaci musí odpovídat druhu a významu stavby, jejímu umístění, stavebně technickému provedení, účelu využití, vlivu na životní prostředí a době trvání stavby. Vyhláška tak sice demonstrativně uvá-
*) S účinností od 1. 1. 1958 zrušen zákonem č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon).
dí celou řadu průzkumů a rozborů, které je nutné k žádosti o stavební povolení přiložit (inženýrsko-geologický průzkum, hydrogeologický průzkum, stavebně historický průzkum apod.), avšak je na stavebním úřadu (odborném aparátu), aby vzhledem ke znalosti místních podmínek a charakteru stavby požadoval po stavebníkovi provedení těch průzkumů, které jsou pro povolení stavby nezbytné. S ohledem na základní zásady správního práva by měl být každý takový požadavek odůvodněný.
[18] Ve světle těchto úvah je třeba posoudit, nakolik byly v projednávané věci splněny podmínky § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., tedy bezpečné založení plánované stavby a eliminace ohrožení stability jiných staveb. Ve správním spisu jsou k této otázce založeny tři dokumenty (Závěrečná zpráva Jenišov – p. p. č. 348/2 a 843, GP sdružení pro geologii, ze dne 17. 4. 2008; Posouzení možnosti výstavby bytových domů, rodinných domů či objektů služeb v Jenišově na parcelách číslo 348/2, 358/2, 843, 380/2 a 363 z hlediska historické hlubinné důlní činnosti, popřípadě stanovení podmínek pro výstavbu, Ing. Jaroslav Jiskra, Ph.D., ze dne 21. 9. 2008; Posouzení geomechanických horninového vlastností prostředí z hlediska vlivu dobývání uhlí a umístění starých důlních děl na stabilitu povrchu okres Karlovy Vary, k. ú. Jenišov, Ing. Stanislav Bartoš, ze dne 28. 10. 2009). Uvedené listiny souhlasně potvrzují, že v bezprostřední blízkosti území určeného pro výstavbu se nachází důlní dílo Mariasorg. Ačkoliv podle dostupných mapových podkladů příslušné stavební parcely přímo poddolovány nejsou, je pod nimi vyvinuta hnědouhelná sloj Josef a v minulosti byly pro toto území přiděleny dolové míry pro dobývání uhlí Amalia I a Mariasorg. Podle všech zmiňovaných listin je proto poddolování možné (byť posudek Ing. Jiskry jej označuje za značně nepravděpodobné) a nelze vyloučit výskyt nezmapovaných podzemních dobývek. Posudek Ing. Bartoše upozorňuje na možné vlivy nové výstavby na stabilitu sousedních staveb
(včetně domu žalobce) nacházejících se jednoznačně na poddolovaném území, i kdyby sama nová výstavba na poddolovaném území nebyla. [V této souvislosti soud považuje za nedůvodnou kasační námitku, že posudek Ing. Bartoše je tendenční a nepravdivý: tendenčnost posudku stěžovatelka ničím nedokládá a námitka nepravdivosti je lichá, neboť Ing. Bartoš se v posudku nezaobíral primárně územím určeným pro výstavbu, nýbrž územím bezprostředně sousedícím, které je i podle ostatních listin poddolované].
týkajících
[18] Ve světle těchto úvah je třeba posoudit, nakolik byly v projednávané věci splněny podmínky § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., tedy bezpečné založení plánované stavby a eliminace ohrožení stability jiných staveb. Ve správním spisu jsou k této otázce založeny tři dokumenty (Závěrečná zpráva Jenišov – p. p. č. 348/2 a 843, GP sdružení pro geologii, ze dne 17. 4. 2008; Posouzení možnosti výstavby bytových domů, rodinných domů či objektů služeb v Jenišově na parcelách číslo 348/2, 358/2, 843, 380/2 a 363 z hlediska historické hlubinné důlní činnosti, popřípadě stanovení podmínek pro výstavbu, Ing. Jaroslav Jiskra, Ph.D., ze dne 21. 9. 2008; Posouzení geomechanických horninového vlastností prostředí z hlediska vlivu dobývání uhlí a umístění starých důlních děl na stabilitu povrchu okres Karlovy Vary, k. ú. Jenišov, Ing. Stanislav Bartoš, ze dne 28. 10. 2009). Uvedené listiny souhlasně potvrzují, že v bezprostřední blízkosti území určeného pro výstavbu se nachází důlní dílo Mariasorg. Ačkoliv podle dostupných mapových podkladů příslušné stavební parcely přímo poddolovány nejsou, je pod nimi vyvinuta hnědouhelná sloj Josef a v minulosti byly pro toto území přiděleny dolové míry pro dobývání uhlí Amalia I a Mariasorg. Podle všech zmiňovaných listin je proto poddolování možné (byť posudek Ing. Jiskry jej označuje za značně nepravděpodobné) a nelze vyloučit výskyt nezmapovaných podzemních dobývek. Posudek Ing. Bartoše upozorňuje na možné vlivy nové výstavby na stabilitu sousedních staveb
(včetně domu žalobce) nacházejících se jednoznačně na poddolovaném území, i kdyby sama nová výstavba na poddolovaném území nebyla. [V této souvislosti soud považuje za nedůvodnou kasační námitku, že posudek Ing. Bartoše je tendenční a nepravdivý: tendenčnost posudku stěžovatelka ničím nedokládá a námitka nepravdivosti je lichá, neboť Ing. Bartoš se v posudku nezaobíral primárně územím určeným pro výstavbu, nýbrž územím bezprostředně sousedícím, které je i podle ostatních listin poddolované].
týkajících
[19] Zmiňované posudky byly zpracovány jen na základě dostupných listinných podkladů inženýrsko-geologického průzkumu sousedních parcel, na základě důlních map a zrakové obhlídky terénu. Přímo na poměrně rozsáhlém území plánované výstavby nebyl v minulosti proveden žádný inženýrsko-geologický průzkum. Za normální situace by byl takový postup jistě v pořádku (viz výše bod [17]) a vydání stavebního povolení by nic nebránilo. V projednávané věci se nicméně o standardní situaci nejedná. Za prvé všechny tři předložené listiny nevylučují, že stavební pozemek může být poddolován. Tvrzení stěžovatelky, že z provedeného dokazování je evidentní, že pozemek není důlní činností dotčen, je tudíž dosti odvážné a bez opory ve spisu. Soud k tomu poukazuje též na skutečnost, že pro toto území byly v minulosti přiděleny dolové míry. Jak přitom plyne zejména z § 5 a § 42 císařského patentu č. 146/1854 ř. z., Obecného horního zákona*), dolová míra bylo oprávnění k vyhledávání a dobývání vyhrazených nerostů, jejíž výměra byla stanovena na 45 116 metrů čtverečních. Za druhé, i kdyby stavební pozemek poddolován nebyl, je zřejmé, že sousedící zastavěné pozemky (včetně pozemků žalobce) poddolovány jsou, a že tudíž nelze vyloučit vliv plánované výstavby na stabilitu již existujících staveb. Touto otázkou, která musí být s ohledem na § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb. vyjasněna, se posudek Ing. Jiskry nijak nezabýval a posudek Ing. Bartoše upozorňoval na existující rizika v tomto směru. Za třetí před-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
mětem výstavby má být komplex několika vícepatrových budov, které mají sloužit k bydlení. Charakter a účel stavby proto svědčí zvýšené opatrnosti při jejím zakládání. Vzhledem k existenci těchto tří faktorů nebylo možné spokojit se se třemi předloženými posudky a bez dalšího vydat stavební povolení, nýbrž bylo namístě vyjasnit jednak otázku poddolování stavebního pozemku, jednak otázku vlivu nové výstavby na existující stavby na sousedních pozemcích.
[19] Zmiňované posudky byly zpracovány jen na základě dostupných listinných podkladů inženýrsko-geologického průzkumu sousedních parcel, na základě důlních map a zrakové obhlídky terénu. Přímo na poměrně rozsáhlém území plánované výstavby nebyl v minulosti proveden žádný inženýrsko-geologický průzkum. Za normální situace by byl takový postup jistě v pořádku (viz výše bod [17]) a vydání stavebního povolení by nic nebránilo. V projednávané věci se nicméně o standardní situaci nejedná. Za prvé všechny tři předložené listiny nevylučují, že stavební pozemek může být poddolován. Tvrzení stěžovatelky, že z provedeného dokazování je evidentní, že pozemek není důlní činností dotčen, je tudíž dosti odvážné a bez opory ve spisu. Soud k tomu poukazuje též na skutečnost, že pro toto území byly v minulosti přiděleny dolové míry. Jak přitom plyne zejména z § 5 a § 42 císařského patentu č. 146/1854 ř. z., Obecného horního zákona*), dolová míra bylo oprávnění k vyhledávání a dobývání vyhrazených nerostů, jejíž výměra byla stanovena na 45 116 metrů čtverečních. Za druhé, i kdyby stavební pozemek poddolován nebyl, je zřejmé, že sousedící zastavěné pozemky (včetně pozemků žalobce) poddolovány jsou, a že tudíž nelze vyloučit vliv plánované výstavby na stabilitu již existujících staveb. Touto otázkou, která musí být s ohledem na § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb. vyjasněna, se posudek Ing. Jiskry nijak nezabýval a posudek Ing. Bartoše upozorňoval na existující rizika v tomto směru. Za třetí před-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
mětem výstavby má být komplex několika vícepatrových budov, které mají sloužit k bydlení. Charakter a účel stavby proto svědčí zvýšené opatrnosti při jejím zakládání. Vzhledem k existenci těchto tří faktorů nebylo možné spokojit se se třemi předloženými posudky a bez dalšího vydat stavební povolení, nýbrž bylo namístě vyjasnit jednak otázku poddolování stavebního pozemku, jednak otázku vlivu nové výstavby na existující stavby na sousedních pozemcích.
[20] Kromě již řečeného soud dále poukazuje na skutečnost, že citované listinné podklady byly předloženy již v rámci územního řízení o umístění předmětné stavby – ve stavebním řízení nebyly doloženy žádné nové podklady v tomto směru. Sám žalovaný přitom v rozhodnutí o odvolání v územním řízení ze dne 7. 4. 2010 k námitce poddolovaného území konstatoval, že „[p]roblematika zakládání stavby včetně doložení výkresů základů se detailně řeší až v řízení stavebním. Tam je projektant povinen dbát právních předpisů a obecných požadavků na výstavbu vztahujících se na konkrétní stavbu. Projektant zároveň odpovídá za správnost, celistvost, úplnost a bezpečnost stavby provedené podle jím zpracované projektové dokumentace. Z uvedeného vyplývá, že především projektant musí před zahájením prací na projektové dokumentaci ke stavebnímu řízení týkajícímu se založení staveb zjistit stav podloží tak, aby nedošlo k ohrožení bezpečnosti jak u realizované stavby, tak u staveb okolních.“ Je proto přinejmenším zarážející, že žalovaný ve stavebním řízení nijak nereflektoval své předchozí závěry a rizika plynoucí z předložených posudků v souvislosti se založením stavby a otázkou poddolovaného území. Argumentace žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí je ostatně do značné míry opsána z předchozího rozhodnutí o odvolání v územním řízení. Za dostatečné pro naplnění požadavků právních předpisů zde žalovaný považuje posudek Ing. Jiskry a zprávu GP sdružení pro geologii, čímž si ovšem do jisté míry odporuje – vrací se ke skutkovému stavu zjišťovanému v územním řízení, který nově považuje za do-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
statečný i pro řízení stavební. Odkázal-li žalovaný v této souvislosti na odpovědnost projektanta, popřel tím smysl stavebního řízení, jakož i smysl své existence, neboť jeho úkolem je hájit veřejný zájem, jímž je zde především bezpečnost výstavby, a obecně dohlížet nad dodržováním zákonnosti stavebními úřady v jeho správním obvodu (v obecné rovině viz zejména § 132 odst. 1 a § 171 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
[20] Kromě již řečeného soud dále poukazuje na skutečnost, že citované listinné podklady byly předloženy již v rámci územního řízení o umístění předmětné stavby – ve stavebním řízení nebyly doloženy žádné nové podklady v tomto směru. Sám žalovaný přitom v rozhodnutí o odvolání v územním řízení ze dne 7. 4. 2010 k námitce poddolovaného území konstatoval, že „[p]roblematika zakládání stavby včetně doložení výkresů základů se detailně řeší až v řízení stavebním. Tam je projektant povinen dbát právních předpisů a obecných požadavků na výstavbu vztahujících se na konkrétní stavbu. Projektant zároveň odpovídá za správnost, celistvost, úplnost a bezpečnost stavby provedené podle jím zpracované projektové dokumentace. Z uvedeného vyplývá, že především projektant musí před zahájením prací na projektové dokumentaci ke stavebnímu řízení týkajícímu se založení staveb zjistit stav podloží tak, aby nedošlo k ohrožení bezpečnosti jak u realizované stavby, tak u staveb okolních.“ Je proto přinejmenším zarážející, že žalovaný ve stavebním řízení nijak nereflektoval své předchozí závěry a rizika plynoucí z předložených posudků v souvislosti se založením stavby a otázkou poddolovaného území. Argumentace žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí je ostatně do značné míry opsána z předchozího rozhodnutí o odvolání v územním řízení. Za dostatečné pro naplnění požadavků právních předpisů zde žalovaný považuje posudek Ing. Jiskry a zprávu GP sdružení pro geologii, čímž si ovšem do jisté míry odporuje – vrací se ke skutkovému stavu zjišťovanému v územním řízení, který nově považuje za do-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
statečný i pro řízení stavební. Odkázal-li žalovaný v této souvislosti na odpovědnost projektanta, popřel tím smysl stavebního řízení, jakož i smysl své existence, neboť jeho úkolem je hájit veřejný zájem, jímž je zde především bezpečnost výstavby, a obecně dohlížet nad dodržováním zákonnosti stavebními úřady v jeho správním obvodu (v obecné rovině viz zejména § 132 odst. 1 a § 171 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
[21] Tyto závěry nemohou být zvráceny podmínkou č. 12 stavebního povolení a případným postupem podle § 118 citovaného zákona upravujícím řízení o změně stavby před jejím dokončením. Jestliže již v rámci stavebního řízení vyplynuly nejasnosti a rizika ohledně založení plánované stavby a jejího vlivu na stavby již existující, bylo třeba tyto nejasnosti odstranit a rizika eliminovat již před vydáním stavebního povolení, resp. zpracováním projektové dokumentace. Odložení tohoto postupu až do fáze realizace stavby nedává žádný rozumný smysl a je v rozporu s požadavkem stavebního zákona z roku 2006, aby již před vydáním stavebního povolení byl ověřen soulad stavby s obecnými požadavky na výstavbu. Tvrzení stěžovatelky (nijak nedoložené), že podmínku č. 12 stavebního povolení dodržela a že vypracovaný znalecký posudek potvrdil nezávadnost stavby a jejích základů, je proto pro posouzení věci irelevantní. Řízení o změně stavby před jejím dokončením pak má být skutečně – jak trefně poznamenal krajský soud – spíše výjimkou z pravidla, nikoliv standardním řešením situací, jejichž možný vznik byl pravděpodobný již v průběhu stavebního řízení a které mohly a měly být vyřešeny již ve stavebním povolení. V opačném případě by se ze stavebního řízení a stavebního povolení stala neformální a nezavazující procedura, jejímž jediným smyslem by bylo umožnit stavebníkovi co nejrychleji začít stavět bez ohledu na dodržení či nedodržení veřejnoprávních limitů.
[22] Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s krajským soudem uzavírá, že bylo povinností stavebního úřadu vyzvat stavebníka k odstranění nedostatků týkajících se založení
Zdeněk B. proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje, za účasti 1) Společnosti s ručením omezeným VAPROSTAV, 2) obce Jenišov, 3) Ing. Jiřího H., 4) Jaroslava B., 5) JUDr. Blanky B., 6) Ireny S. a 7) Mgr. Leony P., o povolení stavby, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 1).