I. Výrok rozhodnutí 0 jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uve- dením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. II. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, pod- statně poruší ustanovení o řízení [$ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. sl. IIX. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhod- nutí z tohoto důvodu zruší.
I. Výrok rozhodnutí 0 jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uve- dením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. II. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, pod- statně poruší ustanovení o řízení [$ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. sl. IIX. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhod- nutí z tohoto důvodu zruší.
C.) Rozšířený senát vycházel při posouze- ní věci z následujících východisek. V rámci veřejnoprávní odpovědnosti za protispole- čenská jednání teorie rozeznává zejména trestné činy, přestupky, jiné správní delikty; v další specifikaci pak ještě správní discipli- nární delikty a správní delikty pořádkové. De- liktním je jen takové porušení povinností (konání či opomenutí), které konkrétní zá- kon takto označuje. Rozlišovacím kritériem mezi jednotlivými druhy deliktů podle závaž- nosti je míra jejich typové společenské ne- bezpečnosti vyjádřená ve znacích skutkové podstaty, u jiných správních deliktů a discip- linárních deliktů pak ještě okruh subjektů, které se deliktu mohou dopustit. Výstižně to stanoví zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „pře- stupkový zákon“), v $ 2 odst. 1, který definuje přestupek jako zaviněné jednání, které poru- šuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních před- pisů anebo o trestný čin. Jde vlastně o téměř zrcadlový odraz úpravy trestněprávní odpo- vědnosti vyjádřené v trestním zákoně. Podle jeho $ 3 odst. 1 a 2 je trestným činem pro spo- lečnost nebezpečný čin, jehož znaky jsou uvedeny v tomto (tedy trestním) zákoně. Čin, jehož stupeň nebezpečnosti pro společnost je nepatrný, není trestným činem, i když jinak vykazuje znaky trestného činu. Jiné správní delikty jsou svou povahou nejblíže právě přestupkům. V obou přípa- dech se jedná o součást tzv. správního trestá- ní, o postih správním orgánem za určité ne- dovolené jednání (konání či opomenutí). Oba druhy deliktů jsou projednávány ve správním řízení, pouze s tím rozdílem, že pře- stupky soustředěné v přestupkovém zákoně, ač míra jejich společenské nebezpečnosti i škála a citelnost ukládaných opatření či sankcí je obvykle nižší než u jiných správních deliktů, mají vlastní a (z hlediska spravedlivé- ho procesu) přísnější procesní režim než jiné správní delikty, byť zásady trestání a řízení o tom jsou obdobné. Souhrnně je třeba zdůraznit, že formální označení určitého typu protispolečenského jednání a tomu odpovídající zařazení mezi trestné činy, přestupky, jiné správní delikty a z toho odvozené následky v podobě sankcí, včetně příslušného řízení, tedy zda půjde o oblast soudního či správního trestání, je spíše vyjádřením reálné trestní politiky státu, tedy reflexí názoru společnosti na potřebnou míru ochrany jednotlivých vztahů, zájmů a hodnost (právních statků) než systematic- kým přístupem k úpravě veřejnoprávních po- vinností a odpovědnosti za jejich porušení. Kriminalizace či naopak někdy dekriminali- zace určitých jednání nachází výraz v platné právní úpravě a jejích změnách, volbě pro- cesních nástrojů potřebných k odhalení, zjiš- tění, prokázání konkrétních skutků a v nepo- slední řadě i v přísnosti postihu jejich původců. Proto také nelze přeceňovat odliš- nosti jednotlivých hmotněprávních úprav, ale zejména procesních pravidel. Z těchto premis je třeba vycházet při po- souzení nezbytnosti konkretizace skutku a je- ho místa v rozhodnutí. K této otázce se práv- ní úprava staví u různých druhů deliktů různě. Zákonná úprava je jednoznačná, po- kud jde o řízení o trestných činech. Podle $ 120 odst. 3 trestního zákona musí výrok rozsudku přesně označovat trestný čin, jehož se týká, a to nejen zákonným pojmenováním a uvedením příslušného zákonného ustano- vení, nýbrž i uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i jiných skutečností, jichž je třeba, aby skutek nemohl být zamě- něn s jiným. Soud může rozhodovat jen o skutku, který je uveden v žalobním návrhu, jeho právním posouzením naopak není vá- zán ($ 220 odst. 1, 3 trestního zákona). Řízení před soudem o trestném činu může být vede- no jen na základě obžaloby (nebo návrhu na potrestání) podané státním zástupcem, ovšem jen pro skutek, pro který bylo zaháje- no trestní stíhání [$ 2 odst. 8, $ 176 odst. 2, $ 177 písm. b), $ 160 odst. 1 trestního zákona]. I pokud jde o přestupek, nalezneme ob- dobnou úpravu. Podle $ 77 přestupkového zákona výrok rozhodnutí o přestupku musí obsahovat též popis skutku s označením mís- ta a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměru sankce. Široká oblast jiných správ- ních deliktů však takto jednoznačné vymeze- ní náležitostí výroku rozhodnutí postrádá a zpravidla, tak jako v posuzovaném případě, odkazuje na správní řád, a to s výjimkami uve- denými ve zvláštních předpisech, přičemž ty se obvykle výrokových náležitostí netýkají. V tomto případě byl rozhodným ustanove- ním $ 47 správního řádu. Podle $ 47 odst. 2 výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvede- ním ustanovení právního předpisu, podle ně- hož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhod- nutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi ří- zení povinnost k plnění, stanoví pro ni správ- ní orgán lhůtu; lhůta nesmí být kratší, než sta- noví zvláštní právní předpis. Nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) účinný od 1. 1. 2006 v $ 68 odst. 2 vymezuje náležitosti výro- ku obdobně (ve výrokové části se uvede řeše- ní otázky, která je předmětem řízení). Rozhodující otázkou tak je, jakou míru specifikace vyžadují pojmy „rozhodnutí ve věci“ či nově „řešení otázky, která je předmě- tem řízení“ v případě jiných správních delik- tů a zda skutečnost, že zákonodárce nepodro- bil řízení o jiných správních deliktech úpravě řízení v přestupkovém zákoně či ji samostat- ně neupravil stejným způsobem, mohl založit důvod pro odlišnost v náležitostech popisu skutku a jeho místa v rozhodnutí. V právní úpravě řízení o jiných správních deliktech však nelze vysledovat žádný takový záměr. Tak např. zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způ- sobilosti, řízení rozděluje podle toho, zda jde o přestupek, nebo o jiný správní delikt ($ 156 odst. 5, $ 159). Naopak stavební zákon 409 1546 č. 183/2006 Sb., který rovněž vymezuje skut- kové podstaty jak přestupků ($ 178), tak i jiných správních deliktů ($ 180), podrobuje řízení o obou druzích deliktů pouze správnímu řá- du ($ 192). Pokud by tedy právní úprava nále- Žitostí výroku rozhodnutí uvedená v přestup- kovém zákoně byla považována za rozhodnou pouze pro přestupky v něm vyjmenované, ne- bo pro přestupky podle jiných zákonů obsa- hujících výslovný odkaz na přestupkový zá- kon, znamenalo by to, že přestupky jemu nepodrobené ve výroku specifikovány být ne- musí. Takový závěr ovšem nemůže obstát. Zajímavé je i srovnání právní úpravy dis- ciplinárních deliktů. Tam je úprava rozdílná, jedná-li se o jednání, které má znaky přestup- ku, kde se postupuje podle přestupkového zákona ($ 189 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků ozbroje- ných sborů), a u ostatních kázeňských pře- stupků ($ 50 odst. 1), kde by platila úprava náležitostí rozhodnutí podle $ 181 odst. 4 té- hož zákona, podle něhož výrok obsahuje ře- šení otázky, která je předmětem rozhodová- ní, ustanovení právního nebo služebního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto. Prá- vě u této skupiny deliktů by podobně para- doxně vyzněl závěr, že porušení služební káz- ně policistou, které nemá znaky přestupku, by nemuselo být řádně specifikováno ve vý- roku rozhodnutí, na rozdíl od porušení slu- žební kázně, které má znaky přestupku, když obě tato jednání vedou shodně ke kázeňské- mu řízení se shodnými nebo obdobnými dů- sledky vůči provinivšímu se policistovi ($ 51 citovaného zákona). Vymezení předmětu řízení ve výroku roz- hodnutí o správním deliktu proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sank- cionované jednání nebylo zaměnitelné s jed- náním jiným. Tento závěr je přitom dovodi- telný přímo z $ 47 odst. 2 starého správního řádu, neboť věcí, o níž je rozhodováno, je v daném případě jiný správní delikt a vyme- zení věci musí odpovídat jejímu charakteru. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních delik- tech, je nezbytné postavit najisto, za jaké kon- krétní jednání je subjekt postižen - to lze za- 410 ručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spá- chání, popřípadě i uvedením jiných skuteč- ností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to ze- jména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vylouče- ní překážky věci rozhodnuté, pro určení roz- sahu dokazování a pro zajištění řádného prá- va na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení ří- zení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spácha- ného skutku, rozsahu způsobeného násled- ku, apod. Typicky takové situace mohou na- stat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhod- nutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jed- notlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro urče- ní totožnosti skutku, vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakované- ho postihu za týž skutek a současně umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti po- stihu v daném konkrétním případě. Ze všech výše uvedených důvodů je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou li tyto nále- žitosti uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. Je pravdou, že předešlá judikatura akceptovala, pokud byl v odůvodnění obsažen některý z identifikačních znaků (k tomu srovnej např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998, sp. zn. 6 A 168/1995). V soudní praxi tak bylo postupováno v případech, kdy výrok postrádal některý z identifikačních znaků skutku a ten pak byl obsažen v odů- vodnění. Soudní praxe připouštěla, že pokud identifikace skutku nebyla náležitostí výro- ku, aby byla celá součástí odůvodnění. Tako- vý závěr je nadále nepřijatelný. Identifikace skutku neslouží jen k vědo- mosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyšší- ho správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z význa- mu výrokové části rozhodnutí, která je schop- na zasáhnout práva a povinnosti účastníků ří- zení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skut- ku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toli- ko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla ulo- žena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) mů- že být vynucen správní exekucí apod. Uvedené závěry jistě dopadají i na posu- zovaný případ. V dané věci se jednalo již o druhé prvostupňové rozhodnutí, přičemž v rozhodnutí ze dne 24. 1. 2003 bylo shledá- no porušení $ 12 odst. 1 a 2, $ 16 odst. 1 písm. a) a $ 16 odst. 3 zákona o odpadech, a to v letech 2000 až 2002, zatímco v rozhodnutí ze dne 16. 7. 2003 již bylo shledáno pouze porušení $ 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech (což se odrazilo i v jeho výroku, který je zde roze- bírán), a to pouze v roce 2002, což se ve vý- roku již nijak neprojevilo. Závěr o nezbytnosti úplné specifikace ji- ného správního deliktu (specifikace z hledis- ka věcného, časového a místního) plně kores- ponduje i mezinárodním závazkům. Nelze opomenout, že i na rozhodování o jiných správních deliktech dopadají požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a zá- kladních svobod (č. 209/1992 Sb.). Ve vztahu k trestání za správní delikty upravované záko- nem o odpadech byly ostatně standardy této Úmluvy aplikovány již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002 (č. 461/2005 Sb. NSS), kde bylo mimo jiné uvedeno: „Také trestání za správ- ní delikty musí podléhat stejnému režimu ja- ko trestání za trestné činy a v tomto smyslu Je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obvině- nému z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodně- no přírozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu. Bylo by ostatně možno na mnohých případech z historického právního vývoje dokumento- vat, že např. snaha účelově snížit nepříznivě se vyvíjející počty spáchaných trestných činů vedla v některých případech ke změnám zá- konů, přesouvajícím trestné činy méně zá- važné do kategorie přestupků, anebo na druhé straně rozmáhající se drobné delikty byly novelami zákonů přesunuty do katego- rie činů soudně trestných. Z těchto důvodů - a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svo- bod - není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čín nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o jakémkoli trestním obvinění, je třeba zá- ruky, v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Ev- ropského soudu pro lidská práva. Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachate- le výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním. Shodně ostatně judikují i správní soudy (srov. k tomu např. rozhod- nutí uveřejněné pod č. 91/2004 Sb. NSS).“ Tento přístup byl předtím potvrzen i v ná- lezu Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 16/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 96), kterým ke dni 31. 12. 2002 zrušil celou část pátou občanského soudního řádu, tedy v nálezu, který vedl k no- vé koncepci správního soudnictví a ve kte- rém bylo mimo jiné řečeno, že „trestním ob- viněním“ ve smyslu čl. G odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení o veške- rých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukláda- ných v řízení disciplinárním nebo kárném 411 1546 (státním zaměstnancům, vojákům, policis- tům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její příiměřenost“. Dále je třeba posoudit důsledky opome- nutí specifikace skutku ve výroku rozhodnu- tí o jiném správním deliktu. Shora citované rozhodnutí čj. 3 Ads 21/2004-55 nedostatek této specifikace neztotožnilo s nepřezkouma- telností pro nesrozumitelnost ve smyslu $ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale s nezákonností ve smyslu $ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S takovým posouzením lze souhlasit. Nepřezkoumatel- ným pro nesrozumitelnost by bylo jen roz- hodnutí neobsahující specifikaci skutku ani ve výroku, ani v odůvodnění, případně za při- stoupení jiných vad. Neuvedeli správní or- gán náležitosti, jimiž je skutek dostatečně a nezaměnitelně identifikován, do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustano- vení o řízení [$ 76 odst. 1 písm. c) s. Ť. s.]. Nakonec zbývá zhodnotit, zda taková ne- zákonnost je důvodem ke zrušení rozhodnutí správního orgánu soudem z moci úřední, či zda se tak může stát jen k námitce žalobce. Ustanovení $ 76 odst. 1 s. ř. s. upravuje po- stup soudu v případech, kdy soud může roz- hodnutí zrušit i bez nařízení jednání - z toho lze dovodit jen to, že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhod- nutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední - tj. bez návrhu - pouze v případě ni- cotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak po- stup z moci úřední přichází v úvahu iu vad spo- čívajících v nepřezkoumatelnosti podle $ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkou- matelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. U vad podřazených pod $ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. se jedná o vady skutkového sta- vu - v daném případě tedy jeho užití nepři- chází v úvahu. Ustanovení $ 76 odst. 1 písm. c) v Dostupný na www.nssoud.cz. 412 s. ř. s. umožňuje zrušení rozhodnutí správní- ho orgánu bez jednání v případě, že došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za ná- sledek nezákonné rozhodnutí o věci, což je posuzovaný případ nedostatků identifikace skutku v rozhodnutí 0 jiném správním delik- tu. Jde o nezákonnost, k níž přihlíží soud jen k námitce, jak již dříve vyslovil rozšířený se- nát v rozsudku ze dne 23. 10. 2007, sp. zn. 9 Afs 86/2007 (dostupné na www.nssoud.cz). Nelze opomíjet, že správní soudnictví sto- jí na zásadě dispoziční, pokud z ní zákon vý- slovně nestanoví výjimky. V případě nezákon- nosti podle $ 76 odst. 1 písm. C) s. ř. s. tomu však tak není. Na tom nic nemění ani ustano- vení $ 76 odst. 3 s. ř. s. dávající možnost zru- šení rozhodnutí (případně vyslovení nicot nosti) z důvodů uvedených v odstavcích 1 a 2 v případě, že tyto vady vyjdou najevo až při jednání. Pojem „vyjití najevo“ je totiž třeba rovněž vykládat ve vztahu k dispoziční zásadě - tedy, že vyjít najevo mohou jen skutečnosti, které nemohly být obsahem žaloby - k tomu lze odkázat na rozhodnutí Nejvyššího správ- ního soudu dne 17. 12. 2007, čj. 2 Afs 57/2007-92», podle něhož „zásada koncent- race a dispozitivnosti řízení ve správním soudnictví je zmírněna korelativem obsaže- ným v f 76 s. Ť. s., jenž umožňuje přihléd- nout k některým vadám bez toho, aby byly obsaženy v žalobě, pokud „vyjdou při jedná- ní najevo“, což je nutno vyložit lak, že určí- tou námitku vznese samotný žalobce, žalo- vaný, osoba zúčastněná na řízení, čí se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný roz- hodující krajský soud. Společným jmenova- telem všech těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být známa žalobci, takže po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních bodů. Může se při- tom jednat o skutečnosti skutkové, 1 o sku- tečnosti právní“. 1547 Správní trestání: neoznačení vozidla taxislužby cenovou nabídkou k $ 11 odst. 2 a $ 14 odst. 2 vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě“ k $ 21 odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákonů č. 304/1997 Sb., č. 150/2000 Sb. a č. 221/2005 Sb. Pokud provozovatel taxislužby označil vozidlo informací o aktuální nabídce ce- ny uvedenou slovem „max.“, porušil svou povinnost vyjádřit dílčí položku aktuální nabídky ceny za přepravní služby pouze numericky vyjádřenou sazbou. Takové vy- jádření cenové informace je uvedením rozpětí ceny za nabízenou službu, nikoli ce- ny aktuální, jak požaduje $ 11 odst. 2 a $ 14 odst. 2 vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě.
Akciová společnost AOUA SERVIS proti Ministerstvu životního prostředí o uložení po-
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Svou první námitkou brojí stěžovatel proti tomu, že ve výroku rozhodnutí není v rozporu s § 47 odst. 2 správního řádu popsán skutek, ve kterém spatřoval prvostupňový správní orgán delikt, za jehož spáchání stěžovatele potrestal. Je pravdou, že takový požadavek z § 47 odst. 2 tehdy účinného správního řádu neplyne přímo, ale pouze skrytě, neboť v tomto ustanovení samotném je pouze stanoveno, že „výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu; lhůta nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis.“ Zahrnutí popisu skutkové podstaty do výroku správního rozhodnutí je oproti tomu výslovně požadováno pouze v případě rozhodnutí o přestupcích, a to v ustanovení § 77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle nějž „výrok rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, musí obsahovat též popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměru sankce, popřípadě rozhodnutí o upuštění od uložení sankce (§ 11 odst. 3), o započtení doby do doby zákazu činnosti (§ 14 odst. 2), o uložení ochranného opatření (§ 16), o nároku na náhradu škody (§ 70 odst. 2) a o náhradě nákladů řízení (§ 79 odst. 1).“
Otázkou spornou mezi účastníky ovšem je, zda i na rozhodnutí o jiných správních deliktech je třeba aplikovat tyto požadavky výslovně uvedené v zákoně o přestupcích, či zda naopak rozhodnutí o jiném správním deliktu tyto náležitosti, včetně věcného a časového vymezení skutku obsahovat nemusí. Pokud by pak byl správný prvý z obou naznačených výkladů, je třeba se ptát, zda opomenutí takto uložené náležitosti rozhodnutí o jiném správním deliktu povede v případě soudního přezkoumání k jeho zrušení a z jakého zákonného důvodu, či zda k němu povede pouze při přistoupení dalších okolností, například nevymezení trestaného skutku nejen ve výroku, ale ani v odůvodnění takového rozhodnutí.
Právě tímto posledně jmenovaným způsobem bylo toto implicitní rozšíření náležitostí správního rozhodnutí o jiném správním deliktu nad rámec výslovně uvedený v § 47 odst. 2 správního řádu vyloženo i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004 (publ. na www.nssoud.cz): „Při ukládání sankce za tzv. jiný správní delikt neodpovídá ustanovení § 47 odst. 2 správního řádu, je-li popis skutku obsažen jen v odůvodnění a nikoliv ve výroku rozhodnutí. Taková skutečnost však nezpůsobuje nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nesrozumitelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud, který takové rozhodnutí přezkoumává ve správním soudnictví, musí v souladu s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. posoudit, zda uvedené podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Tak tomu zpravidla nebude, je-li skutek, v němž je spatřován jiný správní delikt, odpovídajícím způsobem popsán v odůvodnění rozhodnutí.“
Druhý senát Nejvyššího správního soudu rozhodující nyní posuzovanou věc se s tímto právním názorem třetího senátu téhož soudu neztotožnil v tom ohledu, že podle názoru druhého senátu toto porušení ustanovení o řízení jeho nezákonnost naopak zásadně vyvolá, a předložil věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Ten rozhodl v této věci usnesením ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, v němž vyšel jednak z mezinárodních lidskoprávních závazků České republiky, konkrétně z požadavků článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.), a dále ze vzájemné blízkosti správního trestání s trestáním soudním podle trestního řádu a v rámci správního trestání pak ze značné věcné podobnosti mezi postihováním přestupků, jiných správních deliktů a disciplinárních deliktů a odklonil se od dosud zastávaného názoru citovaného výše, když dospěl k těmto závěrům: „Výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“
Aplikuje-li tento nový právní názor nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu, který je jím vázán, na zde posuzovanou situaci, shledává, že ve výroku rozhodnutí ČIŽP ze dne 16. 7. 2003 bylo toliko uvedeno, že pokuta je stěžovateli ukládána „za porušení ustanovení § 16 odst. 1 písm. a) (odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle § 5 a 6) zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech“. Prvostupňový orgán tak sice zahrnul do výroku všechny skladebné součásti výslovně požadované správním řádem a uvedl také zákonné ustanovení, na jehož základě pokutu uložil. Nezahrnul ovšem do výroku rozhodnutí časové a místní vymezení skutku samotného, které je obsaženo pouze v odůvodnění tohoto rozhodnutí. Toto opomenutí tak skutečně založilo porušení ustanovení o řízení, a to již proto, že při takovéto neúplnosti výroku hrozí záměna sankcionovaného skutku s jiným, jak bylo vyloženo na půdorysu tohoto případu v usnesení rozšířeného senátu: „Vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Tento závěr je přitom dovoditelný přímo z ustanovení § 47 odst. 2 starého správního řádu, neboť věcí, o níž je rozhodováno, je v daném případě jiný správní delikt a vymezení věci musí odpovídat jejímu charakteru. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahujících popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jednotlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro určení totožnosti skutku, vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě.
Ze všech výše uvedených důvodů je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou-li tyto náležitosti uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. Je pravdou, že předešlá judikatura akceptovala, pokud byl v odůvodnění obsažen některý z identifikačních znaků (k tomu srovnej např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998, sp. zn. 6 A 168/1995). V soudní praxi tak bylo postupováno v případech, kdy výrok postrádal některý z identifikačních znaků skutku a ten pak byl obsažen v odůvodnění. Soudní praxe připouštěla, že pokud identifikace skutku nebyla náležitostí výroku, aby byla celá součástí odůvodnění. Takový závěr je nadále nepřijatelný.
Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání je sankcionován. Shodně se závěry výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.
Uvedené závěry jistě dopadají i na posuzovaný případ. V dané věci se jednalo již o druhé prvostupňové rozhodnutí, přičemž v rozhodnutí ze dne 24. 1. 2003 bylo shledáno porušení § 12 odst. 1 a 2, § 16 odst. 1 písm. a) a § 16 odst. 3 zákona o odpadech, a to v letech 2000 až 2002, zatímco v rozhodnutí ze dne 16. 7. 2003 již bylo shledáno pouze porušení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech (což se odrazilo i v jeho výroku, který je zde rozebírán), a to pouze v roce 2002, což se ve výroku již nijak neprojevilo.“
Je tak nutno přisvědčit stěžovateli, že městský soud měl k jeho žalobní námitce zrušit napadené rozhodnutí pro podstatné porušení ustanovení o řízení ve smyslu ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a nevyhovění této jeho žalobní námitce je nutno považovat za nesprávné posouzení právní otázky městským soudem. Tato jeho kasační námitka je tedy důvodná a rozsudek městského soudu je proto třeba zrušit.
Ve vztahu ke stěžovatelově druhé námitce by naopak mohl zdejší soud nad rámec důvodů vedoucích jej ke zrušení rozsudku městského soudu pouze zopakovat myšlenkový postup, který na stěžovatelovu situaci aplikovaly již správní orgány prvého a druhého stupně i městský soud. Stěžovatel nezpochybnil důkazní situaci, tedy to, že na základě rozborů kalu z čistírny odpadních vod Rychnov nad Kněžnou pořízených na žádost ČIŽP bylo zjištěno, že jsou tyto kaly kontaminovány salmonellou a určitým množstvím termotolerantních koliformních bakterií a enterokoků. ČIŽP z této skutečnosti nutně dovodila, že se jedná o kal mající vlastnost H9 podle přílohy č. 2 k zákonu o odpadech, tedy infekčnost; respektive o kal obsahující infekční složky, tedy složky mající vlastnost C35 podle přílohy č. 5 k zákonu o odpadech. Byl-li kal znečištěn takovou složkou, znamená to, že se jednalo o odpad, který byl „smíšen nebo znečištěn některou ze složek uvedených v Seznamu složek, které činí odpad nebezpečným, uvedeném v příloze č. 5 k tomuto zákonu“ ve smyslu § 6 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech. Takový odpad je nutno klasifikovat jako nebezpečný, a to i s ohledem na definiční znění § 4 písm. a) zákona o odpadech, podle nějž se rozumí „nebezpečným odpadem - odpad uvedený v Seznamu nebezpečných odpadů uvedeném v prováděcím právním předpise a jakýkoliv jiný odpad vykazující jednu nebo více nebezpečných vlastností uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu“. Pokud jej tak stěžovatel neoznačil a nenakládal s ním podle toho, skutečně porušil ustanovení § 16 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech, podle nějž je původce odpadů povinen „odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle § 5 a 6“, a pokuta mu podle tohoto ustanovení byla uložena právem.
Nejvyšší správní soud tento myšlenkový postup opakuje pouze proto, aby demonstroval, že algoritmus úvahy, kterým prošly správní orgány obou stupňů a na jehož základě byla stěžovateli předmětná pokuta uložena, je přesvědčivý a není v něm prostor a důvod pro zohlednění takového nesouvisejícího hlediska, jako je vztah k úpravě obsažené ve vyhlášce č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě. Je sice pravda, že podle bakteriologických rozborů předmětných kalů splňují tyto kaly mikrobiologická kritéria pro aplikaci na zemědělskou půdu ve smyslu přílohy č. 4 k této vyhlášce, tato skutečnost ovšem nijak nezpochybňuje výše rekapitulovanou úvahu vedoucí ke klasifikaci tohoto kalu jako nebezpečného odpadu.
Na první pohled může sice působit překvapivě, že by jeden předpis klasifikoval tyto kaly jako nebezpečný odpad a druhý předpis mající nižší právní sílu by umožňoval jejich aplikaci na zemědělskou půdu, jak na to stěžovatel opakovaně upozorňoval; tato překvapivost se však zmírňuje při vědomí, že již vzhledem k výskytu salmonelly by tyto kaly mohly být z hlediska mikrobiologických kritérií pro použití kalů na zemědělské půdě zařazeny jedině do kategorie II. Zde jsou přitom zahrnuty „kaly, které je možno aplikovat na zemědělské půdy určené k pěstování technických plodin, a na půdy, na kterých se nejméně 3 roky po použití čistírenských kalů nebude pěstovat polní zelenina a intenzivně plodící ovocná výsadba, a při dodržení zásad ochrany zdraví při práci a ostatních ustanovení vyhlášky.“ Jinými slovy, i v režimu této vyhlášky by nakládání s předmětnými kaly podléhalo určitým omezením, přitom není důvodu srovnávat, zda by tato omezení byla fakticky mírnější či přísnější než omezení kladená na nakládání s nebezpečnými odpady obecně zákonem o odpadech.
Lze tak uzavřít posouzení této námitky závěrem, že pro argumentaci tím, že stěžovatelem produkované kaly splňovaly mikrobiologická kritéria podle přílohy č. 4 k vyhlášce č. 382/2001 Sb., není prostoru ani věcně, neboť stěžovatel nebyl postihován za nesprávnou aplikaci těchto kalů na zemědělské půdě, nýbrž za jejich nesprávné zařazení v rámci ukládání na skládku. Stejně je tomu z hlediska systematického výkladu zákona o odpadech, neboť pro poukazování na tuto vyhlášku není v rámci myšlenkového postupu vedoucího k uložení pokuty prostor a není k němu důvod ani proto, že by tento myšlenkový postup vedl ve stěžovatelově případě k absurdním závěrům, jak se snažil stěžovatel dokázat.
Nedůvodnost této druhé stěžovatelovy námitky však nemění nic na tom, že jeho prvá námitka směřující proti tomu, že skutek, jímž měla být naplněna skutková podstata, nebyl dostatečně specifikován již ve výroku rozhodnutí, ale až v jeho odůvodnění, byla shledána důvodnou. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo než rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Rozhodnutí městského soudu bylo postiženo vadou spočívající v nesprávném vymezení náležitostí rozhodnutí o jiném správním deliktu plynoucích z § 47 odst. 2 správního řádu, což je nutno považovat z jeho strany za nesprávné posouzení právní otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). V takovém případě rovněž městský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu