V řízení vedeném Ministerstvem financí o povolení k provozování interaktivních videoloterijních terminálů dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích
a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2011 byla obec účastníkem
daného řízení, jestliže se jednalo o terminál, který měl být provozován na jejím území, a to na základě § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
V řízení vedeném Ministerstvem financí o povolení k provozování interaktivních videoloterijních terminálů dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích
a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2011 byla obec účastníkem
daného řízení, jestliže se jednalo o terminál, který měl být provozován na jejím území, a to na základě § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
[10] Předmětem sporu v nynějším řízení
je otázka účastenství žalobce v předmětném
řízení o vydání povolení k provozování IVT
vedeném stěžovatelem podle zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011.
[11] Pokud by dané správní řízení bylo
vedeno dle zákona o loteriích ve znění účinném od 1. 1. 2012, pak by odpověď na tuto
otázku jasně plynula z uvedeného zákona,
konkrétně z § 45 odst. 3, dle nějž „[o]bec, na
jejímž území má být loterie nebo jiná podobná hra podle § 2 písm. g), i), j), l) a n)
provozována, je účastníkem řízení v případě prvního správního řízení o vydání povolení k provozování této loterie nebo jiné podobné hry v provozovně na určité adrese.
V řízení o povolení sázkové hry podle § 2
písm. l) a n) jde o umístění jednotlivých koncových interaktivních videoloterních terminálů nebo lokálních loterních systémů na
území obce. Využije-li obec svého práva vyjádřit se v tomto řízení, je povinna své vyjádření odůvodnit z hlediska ochrany místních záležitostí veřejného pořádku.“ Hrami
dle § 2 písm. l) citovaného zákona jsou „sázkové hry provozované prostřednictvím
funkčně nedělitelného technického zařízení
centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami
a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů“. Zákon o loteriích ve znění účinném do
31. 12. 2011 však žádnou speciální úpravu
účastenství ve správních řízeních vedených
na jeho základě neobsahoval, a tak je potřeba
účastenství v těchto řízeních posuzovat podle obecné úpravy obsažené ve správním řádu. Otázkou tedy je, zda byl žalobce účastníkem předmětného správního řízení dle § 27
odst. 2 správního řádu, jak dovodil městský
soud.
[12] Pro zodpovězení této otázky považuje Nejvyšší správní soud předně za vhodné
vyjasnit, jak tomu bylo s pravomocí obcí regulovat obecně závaznými vyhláškami vydávanými v jejich samostatné působnosti provozování IVT.
[12] Pro zodpovězení této otázky považuje Nejvyšší správní soud předně za vhodné
vyjasnit, jak tomu bylo s pravomocí obcí regulovat obecně závaznými vyhláškami vydávanými v jejich samostatné působnosti provozování IVT.
[13] Zákon o loteriích ve znění před nabytím účinnosti jeho novelizace provedené
zákonem č. 300/2011 Sb. upravoval pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky
následujícím způsobem: „Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou
v samostatné působnosti, že výherní hrací
přístroje mohou být provozovány pouze na
místech a v čase vyhláškou určených, nebo
stanovit, na kterých veřejně přístupných
místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.“ (§ 50 odst. 4).
V praxi přitom panovaly pochybnosti ohledně toho, zda obce mají pravomoc regulovat
skrze své obecně závazné vyhlášky rovněž
provozování IVT. Podle názoru, jež zastával
stěžovatel (ale třeba také Ministerstvo vnitra), nebylo možno IVT podřadit pod pojem
výherního hracího přístroje ve smyslu § 50
odst. 4 citovaného zákona, naopak některé
obce byly názoru, že jsou oprávněny regulovat provozování IVT. Tento spor rozřešil
Ústavní soud sérií nálezů z roku 2011, konkrétně nálezy ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS
29/10, č. 202/2011 Sb., ze dne 7. 9. 2011, sp. zn.
Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., a ze dne 27. 9.
2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb., v nichž
dal jednoznačně za pravdu zastáncům druhého z uvedených právních názorů.
[13] Zákon o loteriích ve znění před nabytím účinnosti jeho novelizace provedené
zákonem č. 300/2011 Sb. upravoval pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky
následujícím způsobem: „Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou
v samostatné působnosti, že výherní hrací
přístroje mohou být provozovány pouze na
místech a v čase vyhláškou určených, nebo
stanovit, na kterých veřejně přístupných
místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.“ (§ 50 odst. 4).
V praxi přitom panovaly pochybnosti ohledně toho, zda obce mají pravomoc regulovat
skrze své obecně závazné vyhlášky rovněž
provozování IVT. Podle názoru, jež zastával
stěžovatel (ale třeba také Ministerstvo vnitra), nebylo možno IVT podřadit pod pojem
výherního hracího přístroje ve smyslu § 50
odst. 4 citovaného zákona, naopak některé
obce byly názoru, že jsou oprávněny regulovat provozování IVT. Tento spor rozřešil
Ústavní soud sérií nálezů z roku 2011, konkrétně nálezy ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS
29/10, č. 202/2011 Sb., ze dne 7. 9. 2011, sp. zn.
Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., a ze dne 27. 9.
2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb., v nichž
dal jednoznačně za pravdu zastáncům druhého z uvedených právních názorů.
[14] V prvním z těchto nálezů (tj. v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 29/10 týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Chrastavy) Ústavní
soud odmítl argumentaci Ministerstva vnitra,
podle níž nebylo možno podřazovat interaktivní videoloterní terminály pod pojem výherní hrací přístroje s tím, že rozhodujícími
faktory pro odlišení obou pojmů jsou rozdílné technické požadavky kladené na tato zařízení, a tudíž i rozdílný povolovací režim, jenž
se navenek projevuje především povahou
subjektů, které jsou zákonem zmocněny k vydávání povolení k provozování těchto zařízení. Dle Ministerstva vnitra IVT představovaly
inominátní loterii či jinou podobnou hru,
která nebyla výslovně vyjmenována ve výčtu
v § 2 ani v § 17 odst. 1 zákona o loteriích a kterou mohlo ad hoc povolovat pouze Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Pravomoc obcí regulovat obecně
závaznou vyhláškou loterie a jiné podobné
hry dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích se měla vztahovat výlučně na hry výslovně uvedené
v § 2 písm. e) zákona o loteriích. Ustanovení
§ 2 písm. e) zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 obsahovalo definici „výherního hracího přístroje“, podle níž se jednalo o „sázkové hry provozované pomocí
elektronicky nebo elektronickomechanicky
řízených výherních hracích přístrojů nebo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
řízené
podobných zařízení“. Podle § 17 odst. 1 téhož zákona se však výherním hracím přístrojem rozumělo „kompaktní, funkčně nedělitelné a programově
technické
zařízení s ovládáním určeným pouze pro
jednoho hráče“. Dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích byl stěžovatel oprávněn „povolovat
i loterie a jiné podobné hry, které nejsou
v zákoně v části první až čtvrté upraveny“.
Ústavní soud v daném nálezu na základě systematického a teleologického výkladu zákona o loteriích dovodil, že pro vymezení pojmu VHP užitého v § 50 odst. 4 zákona byl
rozhodující § 2 písm. e) zákona (obsahující
širší definici VHP), nikoliv § 17 odst. 1 téhož
zákona (obsahující užší definici VHP). Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že § 50 odst. 4
zákona o loteriích je třeba „vykládat pokud
možno extenzivně tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí veřejného pořádku“. V této souvislosti
rovněž odkázal na „přesvědčivou argumentaci“ veřejného ochránce práv, který v řízení
před Ústavním soudem poukazoval na „absurdní důsledky“ výkladu zastávaného Ministerstvem vnitra spočívající v tom, že by obec
mohla omezovat pouze provozování „klasických“ VHP, avšak pokud by namísto nich „nastoupila“ prakticky stejná nebo obdobná
technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec by již svou normotvornou kompetenci využít nemohla (viz zejména body 37–46 citovaného nálezu).
[14] V prvním z těchto nálezů (tj. v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 29/10 týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Chrastavy) Ústavní
soud odmítl argumentaci Ministerstva vnitra,
podle níž nebylo možno podřazovat interaktivní videoloterní terminály pod pojem výherní hrací přístroje s tím, že rozhodujícími
faktory pro odlišení obou pojmů jsou rozdílné technické požadavky kladené na tato zařízení, a tudíž i rozdílný povolovací režim, jenž
se navenek projevuje především povahou
subjektů, které jsou zákonem zmocněny k vydávání povolení k provozování těchto zařízení. Dle Ministerstva vnitra IVT představovaly
inominátní loterii či jinou podobnou hru,
která nebyla výslovně vyjmenována ve výčtu
v § 2 ani v § 17 odst. 1 zákona o loteriích a kterou mohlo ad hoc povolovat pouze Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Pravomoc obcí regulovat obecně
závaznou vyhláškou loterie a jiné podobné
hry dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích se měla vztahovat výlučně na hry výslovně uvedené
v § 2 písm. e) zákona o loteriích. Ustanovení
§ 2 písm. e) zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 obsahovalo definici „výherního hracího přístroje“, podle níž se jednalo o „sázkové hry provozované pomocí
elektronicky nebo elektronickomechanicky
řízených výherních hracích přístrojů nebo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
řízené
podobných zařízení“. Podle § 17 odst. 1 téhož zákona se však výherním hracím přístrojem rozumělo „kompaktní, funkčně nedělitelné a programově
technické
zařízení s ovládáním určeným pouze pro
jednoho hráče“. Dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích byl stěžovatel oprávněn „povolovat
i loterie a jiné podobné hry, které nejsou
v zákoně v části první až čtvrté upraveny“.
Ústavní soud v daném nálezu na základě systematického a teleologického výkladu zákona o loteriích dovodil, že pro vymezení pojmu VHP užitého v § 50 odst. 4 zákona byl
rozhodující § 2 písm. e) zákona (obsahující
širší definici VHP), nikoliv § 17 odst. 1 téhož
zákona (obsahující užší definici VHP). Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že § 50 odst. 4
zákona o loteriích je třeba „vykládat pokud
možno extenzivně tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí veřejného pořádku“. V této souvislosti
rovněž odkázal na „přesvědčivou argumentaci“ veřejného ochránce práv, který v řízení
před Ústavním soudem poukazoval na „absurdní důsledky“ výkladu zastávaného Ministerstvem vnitra spočívající v tom, že by obec
mohla omezovat pouze provozování „klasických“ VHP, avšak pokud by namísto nich „nastoupila“ prakticky stejná nebo obdobná
technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec by již svou normotvornou kompetenci využít nemohla (viz zejména body 37–46 citovaného nálezu).
[15] Obdobně Ústavní soud argumentoval rovněž v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a sp. zn.
Pl. ÚS 22/11. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
56/10 Ústavní soud konstatoval, že „je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé
podle typu a parametrů té které hry. Svými
skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců,
jejich
blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí
[...] fenomén tzv. patologického hráčství se
v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým
a zdánlivě snadným výhrám, se staly typic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
kým koloritem nejen předměstí českých
měst, ale už i jejich center a center menších
obcí, a se všemi navazujícími společensky
škodlivými aktivitami představují ohrožení
veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území
regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako
cíl legitimní [...] nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by ve
svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce
byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě
obecně závazných vyhlášek o tom, kde se
mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez
ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické
uspořádání“ (bod 37 cit. nálezu).
[15] Obdobně Ústavní soud argumentoval rovněž v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a sp. zn.
Pl. ÚS 22/11. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
56/10 Ústavní soud konstatoval, že „je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé
podle typu a parametrů té které hry. Svými
skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců,
jejich
blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí
[...] fenomén tzv. patologického hráčství se
v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým
a zdánlivě snadným výhrám, se staly typic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
kým koloritem nejen předměstí českých
měst, ale už i jejich center a center menších
obcí, a se všemi navazujícími společensky
škodlivými aktivitami představují ohrožení
veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území
regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako
cíl legitimní [...] nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by ve
svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce
byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě
obecně závazných vyhlášek o tom, kde se
mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez
ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické
uspořádání“ (bod 37 cit. nálezu).
[16] Stěžovatel k uvedené judikatuře
Ústavního soudu zejména namítá, že nelze její důsledky „aplikovat zpětně“, tj. na právní
vztahy, jež byly založeny před tím, než Ústavní
soud zaujal svůj, údajně přelomový, právní názor. Tyto námitky Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými. Právní normy, aby mohly
plnit svou regulatorní funkci, musí být často
formulovány jen velmi obecným způsobem.
Je pak na soudech, aby v případech, kdy není
výklad právní normy prima facie zcela zřejmý, autoritativně stanovily, jak má být daná
norma vykládána. Standardně přitom platí, že
takto zaujatý výklad nepůsobí pouze prospektivně, tj. do budoucna, ale lze jej aplikovat např. také ve všech aktuálně probíhajících řízeních (hovoří se o tzv. incidentní
retrospektivitě působení judikatury).
[16] Stěžovatel k uvedené judikatuře
Ústavního soudu zejména namítá, že nelze její důsledky „aplikovat zpětně“, tj. na právní
vztahy, jež byly založeny před tím, než Ústavní
soud zaujal svůj, údajně přelomový, právní názor. Tyto námitky Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými. Právní normy, aby mohly
plnit svou regulatorní funkci, musí být často
formulovány jen velmi obecným způsobem.
Je pak na soudech, aby v případech, kdy není
výklad právní normy prima facie zcela zřejmý, autoritativně stanovily, jak má být daná
norma vykládána. Standardně přitom platí, že
takto zaujatý výklad nepůsobí pouze prospektivně, tj. do budoucna, ale lze jej aplikovat např. také ve všech aktuálně probíhajících řízeních (hovoří se o tzv. incidentní
retrospektivitě působení judikatury).
[17] Nejvyšší správní soud přitom nevidí
důvod, proč by tomu v nynějším případě mělo být jinak. Navíc, výklad, k němuž dospěl
Ústavní soud v citovaných nálezech, lze jen
stěží označit za překvapivý či přelomový. Skutečnost, že stěžovatel (a další správní orgány)
v praxi vycházel z odlišného výkladu, nečiní
z tohoto výkladu žádný „tehdy platný právní
názor“, jak stěžovatel argumentuje v kasační
stížnosti. Spekulace stěžovatele ohledně toho, co mohlo či nemohlo být úmyslem obcí
při vydávání obecně závazných vyhlášek regulujících provozování VHP na jejich území,
je také nutno odmítnout. Vždyť právě na tom,
že některé obce přijímaly vyhlášky, kterými
výslovně regulovaly provoz IVT, lze demonstrovat, že stěžovatelem obhajovaný právní
názor rozhodně nebyl všeobecně sdílen.
Ústavní soud dal následně za pravdu těmto
obcím, přičemž lze dodat, že Nejvyšší správní
soud považuje argumentaci Ústavního soudu
v daných nálezech za přesvědčivou a nezpochybnitelnou. Ostatně i zákonodárce na tuto
judikaturu zareagoval novelizací zákona o loteriích, jejímž výsledkem je, že uvedený zákon nyní výslovně stanoví pravomoc obcí regulovat svými obecně závaznými vyhláškami
rovněž provoz IVT.
[18] Za nepodstatné Nejvyšší správní
soud považuje, že Ústavní soud v daných nálezech posuzoval vyhlášky, které výslovně upravovaly provoz IVT, zatímco žalobce ve své vyhlášce reguloval provoz „výherních hracích
přístrojů“. Jestliže Ústavní soud obecně dovodil, že pod pojem výherní hrací přístroje je
nutno pro účely výkladu § 50 odst. 4 zákona
o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011
podřadit rovněž IVT, pak je bezpochyby možno tyto závěry vztáhnout i na obecně závaznou vyhlášku přijatou žalobcem. Stěžovateli
přitom musel být „regulační úmysl“ žalobce
patrný minimálně z přípisu, který mu žalobce zaslal dne 3. 4. 2008 (ke shrnutí jeho obsahu viz bod [9] výše).
[18] Za nepodstatné Nejvyšší správní
soud považuje, že Ústavní soud v daných nálezech posuzoval vyhlášky, které výslovně upravovaly provoz IVT, zatímco žalobce ve své vyhlášce reguloval provoz „výherních hracích
přístrojů“. Jestliže Ústavní soud obecně dovodil, že pod pojem výherní hrací přístroje je
nutno pro účely výkladu § 50 odst. 4 zákona
o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011
podřadit rovněž IVT, pak je bezpochyby možno tyto závěry vztáhnout i na obecně závaznou vyhlášku přijatou žalobcem. Stěžovateli
přitom musel být „regulační úmysl“ žalobce
patrný minimálně z přípisu, který mu žalobce zaslal dne 3. 4. 2008 (ke shrnutí jeho obsahu viz bod [9] výše).
[19] Je sice pravdou, že Ústavní soud v citovaných nálezech výslovně neřešil intertemporální dopady závěrů, k nimž dospěl. Z toho
však nelze dle Nejvyššího správního soudu
dovozovat, že by Ústavní soud zamýšlel svým
závěrům přiznat čistě prospektivní působení. Vzhledem k tomu, že incidentní retrospektivita je při působení judikatury v českém právním řádu běžným standardem, lze
předpokládat, že pokud by v tomto případě
Ústavní soud chtěl z důležitých důvodů učinit výjimku, výslovně by to zdůraznil.
[20] Argumentuje-li stěžovatel nebezpečím narušení velkého množství právních
vztahů a nepřijatelností zasahování do zásad
legitimního očekávání či právní jistoty, pak
Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje
na závěry vyslovené Ústavním soudem v cito-
vaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Ústavní
soud zde i ve vztahu k povolením k provozování IVT vydaným v minulosti zjevně přiřkl
prioritu zájmu obcí na ochraně jejich veřejného pořádku před legitimním očekáváním
provozovatelů IVT. Poukázal přitom na § 43
odst. 1 zákona o loteriích s tím, že toto ustanovení předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně
najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy,
pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání
povolení. Ústavní soud konstatoval, že „pokud tak Ministerstvo financí nepostupuje, je
to naopak ono, kdo zasahuje do ústavního
práva na územní samosprávu obcí“. Dokonce v této souvislosti „pohrozil“, že do budoucna „by mohl přikročit nejen k individuální ochraně dotčených obcí například
v řízeních o komunálních ústavních stížnostech, ale [...] též by musel vážit, zda je samotné rozdělení pravomocí mezi stát a územní
samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení umístit provozovnu loterie či jiné hry na území obce Ministerstvu
financí, ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní samosprávu.“
[20] Argumentuje-li stěžovatel nebezpečím narušení velkého množství právních
vztahů a nepřijatelností zasahování do zásad
legitimního očekávání či právní jistoty, pak
Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje
na závěry vyslovené Ústavním soudem v cito-
vaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Ústavní
soud zde i ve vztahu k povolením k provozování IVT vydaným v minulosti zjevně přiřkl
prioritu zájmu obcí na ochraně jejich veřejného pořádku před legitimním očekáváním
provozovatelů IVT. Poukázal přitom na § 43
odst. 1 zákona o loteriích s tím, že toto ustanovení předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně
najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy,
pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání
povolení. Ústavní soud konstatoval, že „pokud tak Ministerstvo financí nepostupuje, je
to naopak ono, kdo zasahuje do ústavního
práva na územní samosprávu obcí“. Dokonce v této souvislosti „pohrozil“, že do budoucna „by mohl přikročit nejen k individuální ochraně dotčených obcí například
v řízeních o komunálních ústavních stížnostech, ale [...] též by musel vážit, zda je samotné rozdělení pravomocí mezi stát a územní
samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení umístit provozovnu loterie či jiné hry na území obce Ministerstvu
financí, ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní samosprávu.“
[21] Výše uvedené závěry, které bezprostředně plynou z citované judikatury Ústavního
soudu, se nutně musí promítnout i při posuzování otázky účastenství žalobce v předmětném
řízení o vydání povolení k provozování IVT vedeném stěžovatelem. Ústavní soud se k této
otázce nevyslovoval, což je ovšem logické, neboť to nebylo zapotřebí k rozhodování
o návrzích na zrušení obecně závazných vyhlášek příslušných obcí. Opět tak nelze dovozovat, jak činí stěžovatel, že by mlčení Ústavního soudu ohledně této otázky znamenalo,
že na její řešení nelze závěry Ústavního soudu vztáhnout.
[21] Výše uvedené závěry, které bezprostředně plynou z citované judikatury Ústavního
soudu, se nutně musí promítnout i při posuzování otázky účastenství žalobce v předmětném
řízení o vydání povolení k provozování IVT vedeném stěžovatelem. Ústavní soud se k této
otázce nevyslovoval, což je ovšem logické, neboť to nebylo zapotřebí k rozhodování
o návrzích na zrušení obecně závazných vyhlášek příslušných obcí. Opět tak nelze dovozovat, jak činí stěžovatel, že by mlčení Ústavního soudu ohledně této otázky znamenalo,
že na její řešení nelze závěry Ústavního soudu vztáhnout.
[22] Podle § 27 odst. 2 správního řádu
jsou účastníky řízení též další dotčené osoby,
pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Podle § 2 odst. 3 správního řádu jsou dotčenými
osobami osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká. Jak Nejvyšší správní soud uvedl např. v rozsudku ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91,
č. 683/2005 Sb. NSS (tj. ještě ve vztahu k § 14
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení; tyto
závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené ve správním
řádu), „[k] tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý
hmotněprávní předpoklad existence jeho
práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce tvrzení o možném
dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je
účastníkem řízení vymezuje sice správní
řád, ale odpověď na to, koho svou definicí
správní řád za účastníka řízení povolává,
dávají předpisy hmotného práva. Znakem
účastníka řízení je hmotněprávní poměr
k věci, to však neznamená, že správní orgán
přizná postavení účastníka řízení jen tomu,
o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je. Správní orgán je povinen
zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení.“
[23] Městský soud považoval žalobce za
další dotčenou osobu, která mohla být rozhodnutím stěžovatele přímo dotčena ve
svých právech nebo povinnostech, na základě toho, že obecně závaznou vyhláškou reguloval provoz VHP na svém území. Nejvyšší
správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje.
Jestliže měl žalobce pravomoc regulovat provoz IVT na svém území (a dokonce tak v daném případě i učinil vydáním předmětné
obecně závazné vyhlášky), pak bezpochyby
mohl být rozhodnutím stěžovatele o povolení
provozování dalšího IVT na jeho území přímo
dotčen ve svých právech a povinnostech. Kon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
krétně v povinnosti zabezpečovat na svém
území ochranu veřejného pořádku (§ 35 odst. 2
zákona o obcích), které koresponduje právo
regulovat místní záležitosti vydáváním vyhlášek podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích.
[23] Městský soud považoval žalobce za
další dotčenou osobu, která mohla být rozhodnutím stěžovatele přímo dotčena ve
svých právech nebo povinnostech, na základě toho, že obecně závaznou vyhláškou reguloval provoz VHP na svém území. Nejvyšší
správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje.
Jestliže měl žalobce pravomoc regulovat provoz IVT na svém území (a dokonce tak v daném případě i učinil vydáním předmětné
obecně závazné vyhlášky), pak bezpochyby
mohl být rozhodnutím stěžovatele o povolení
provozování dalšího IVT na jeho území přímo
dotčen ve svých právech a povinnostech. Kon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
krétně v povinnosti zabezpečovat na svém
území ochranu veřejného pořádku (§ 35 odst. 2
zákona o obcích), které koresponduje právo
regulovat místní záležitosti vydáváním vyhlášek podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích.
[24] Nejvyšší správní soud tak nepřisvědčil námitkám stěžovatele týkajícím se problematiky účastenství obcí na správních řízeních o povolení loterie a jiné podobné hry
vedených podle zákona o loteriích před jeho
novelizací zákonem č. 300/2011 Sb. Již před
touto novelou bylo možno dovozovat účastenství obcí v daných řízeních na základě
obecné úpravy účastenství obsažené ve
správním řádu, jak se ostatně děje i v případě
mnoha jiných správních řízení vedených podle dalších složkových zákonů z oblasti správního práva. Argumentace stěžovatele, dle níž
obcím postačovala pravomoc regulovat provozování loterií a jiných podobných her vydáváním obecně závazných vyhlášek, a že jim
tato pravomoc dávala dostatečně „silné“ postavení, vyznívá obzvláště absurdně ve světle
toho, že stěžovatel danou pravomoc obcím
ve vztahu k IVT až donedávna upíral a odmítal respektovat příslušná omezení stanovená
obcemi v jejich vyhláškách. Zajisté nelze automaticky presumovat, že při provozování loterií a jiných podobných her automaticky dochází k narušení veřejného pořádku, avšak
takový požadavek správní řád k založení účastenství ve správním řízení nestanoví. Pro to,
aby dotčená osoba byla účastníkem správního řízení, postačuje pouhá možnost přímého
dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení
vydáno.
Je evidentní, že předmětné závazné stanovisko má být v daném případě podkladem
pro rozhodnutí v územním nebo stavebním
řízení. Stanovuje totiž podmínky, při jejichž
splnění správní orgány souhlasí se zásahem
do významného krajinného prvku. Tento zásah
však může být realizován teprve na základě rozhodnutí vydaného v územním nebo stavebním
řízení, tudíž samotné závazné stanovisko ještě
nijak nezasahuje do právní sféry jednotlivců.
Nejvyšší správní soud proto shledal, že v projednávané věci se jedná o závazné stanovisko
vydané podle § 149 správního řádu.