V řízení vedeném Ministerstvem financí o povolení k provozování interaktivních videoloterijních terminálů dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném do 31. 12. 2011 byla obec účastníkem daného řízení, jestliže se jednalo o terminál, který měl být provozován na jejím území, a to na základě § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
[10] Předmětem sporu v nynějším řízení je otázka účastenství žalobce v předmětném řízení o vydání povolení k provozování IVT vedeném stěžovatelem podle zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011.
[11] Pokud by dané správní řízení bylo vedeno dle zákona o loteriích ve znění účinném od 1. 1. 2012, pak by odpověď na tuto otázku jasně plynula z uvedeného zákona,
konkrétně z § 45 odst. 3, dle nějž „[o]bec, na jejímž území má být loterie nebo jiná podobná hra podle § 2 písm. g), i), j), l) a n) provozována, je účastníkem řízení v případě prvního správního řízení o vydání povolení k provozování této loterie nebo jiné podobné hry v provozovně na určité adrese. V řízení o povolení sázkové hry podle § 2 písm. l) a n) jde o umístění jednotlivých koncových interaktivních videoloterních terminálů nebo lokálních loterních systémů na území obce. Využije-li obec svého práva vyjádřit se v tomto řízení, je povinna své vyjádření odůvodnit z hlediska ochrany místních záležitostí veřejného pořádku.“ Hrami dle § 2 písm. l) citovaného zákona jsou „sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů“. Zákon o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 však žádnou speciální úpravu účastenství ve správních řízeních vedených na jeho základě neobsahoval, a tak je potřeba účastenství v těchto řízeních posuzovat podle obecné úpravy obsažené ve správním řádu. Otázkou tedy je, zda byl žalobce účastníkem předmětného správního řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu, jak dovodil městský soud.
[12] Pro zodpovězení této otázky považuje Nejvyšší správní soud předně za vhodné vyjasnit, jak tomu bylo s pravomocí obcí regulovat obecně závaznými vyhláškami vydávanými v jejich samostatné působnosti provozování IVT.
[13] Zákon o loteriích ve znění před nabytím účinnosti jeho novelizace provedené zákonem č. 300/2011 Sb. upravoval pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky následujícím způsobem: „Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných
místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.“ (§ 50 odst. 4). V praxi přitom panovaly pochybnosti ohledně toho, zda obce mají pravomoc regulovat skrze své obecně závazné vyhlášky rovněž provozování IVT. Podle názoru, jež zastával stěžovatel (ale třeba také Ministerstvo vnitra), nebylo možno IVT podřadit pod pojem výherního hracího přístroje ve smyslu § 50 odst. 4 citovaného zákona, naopak některé obce byly názoru, že jsou oprávněny regulovat provozování IVT. Tento spor rozřešil Ústavní soud sérií nálezů z roku 2011, konkrétně nálezy ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb., v nichž dal jednoznačně za pravdu zastáncům druhého z uvedených právních názorů.
[14] V prvním z těchto nálezů (tj. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Chrastavy) Ústavní soud odmítl argumentaci Ministerstva vnitra, podle níž nebylo možno podřazovat interaktivní videoloterní terminály pod pojem výherní hrací přístroje s tím, že rozhodujícími faktory pro odlišení obou pojmů jsou rozdílné technické požadavky kladené na tato zařízení, a tudíž i rozdílný povolovací režim, jenž se navenek projevuje především povahou subjektů, které jsou zákonem zmocněny k vydávání povolení k provozování těchto zařízení. Dle Ministerstva vnitra IVT představovaly inominátní loterii či jinou podobnou hru, která nebyla výslovně vyjmenována ve výčtu v § 2 ani v § 17 odst. 1 zákona o loteriích a kterou mohlo ad hoc povolovat pouze Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou loterie a jiné podobné hry dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích se měla vztahovat výlučně na hry výslovně uvedené v § 2 písm. e) zákona o loteriích. Ustanovení § 2 písm. e) zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 obsahovalo definici „výherního hracího přístroje“, podle níž se jednalo o „sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
řízené
podobných zařízení“. Podle § 17 odst. 1 téhož zákona se však výherním hracím přístrojem rozumělo „kompaktní, funkčně nedělitelné a programově technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče“. Dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích byl stěžovatel oprávněn „povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny“. Ústavní soud v daném nálezu na základě systematického a teleologického výkladu zákona o loteriích dovodil, že pro vymezení pojmu VHP užitého v § 50 odst. 4 zákona byl rozhodující § 2 písm. e) zákona (obsahující širší definici VHP), nikoliv § 17 odst. 1 téhož zákona (obsahující užší definici VHP). Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích je třeba „vykládat pokud možno extenzivně tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí veřejného pořádku“. V této souvislosti rovněž odkázal na „přesvědčivou argumentaci“ veřejného ochránce práv, který v řízení před Ústavním soudem poukazoval na „absurdní důsledky“ výkladu zastávaného Ministerstvem vnitra spočívající v tom, že by obec mohla omezovat pouze provozování „klasických“ VHP, avšak pokud by namísto nich „nastoupila“ prakticky stejná nebo obdobná technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec by již svou normotvornou kompetenci využít nemohla (viz zejména body 37–46 citovaného nálezu).
[14] V prvním z těchto nálezů (tj. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Chrastavy) Ústavní soud odmítl argumentaci Ministerstva vnitra, podle níž nebylo možno podřazovat interaktivní videoloterní terminály pod pojem výherní hrací přístroje s tím, že rozhodujícími faktory pro odlišení obou pojmů jsou rozdílné technické požadavky kladené na tato zařízení, a tudíž i rozdílný povolovací režim, jenž se navenek projevuje především povahou subjektů, které jsou zákonem zmocněny k vydávání povolení k provozování těchto zařízení. Dle Ministerstva vnitra IVT představovaly inominátní loterii či jinou podobnou hru, která nebyla výslovně vyjmenována ve výčtu v § 2 ani v § 17 odst. 1 zákona o loteriích a kterou mohlo ad hoc povolovat pouze Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou loterie a jiné podobné hry dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích se měla vztahovat výlučně na hry výslovně uvedené v § 2 písm. e) zákona o loteriích. Ustanovení § 2 písm. e) zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 obsahovalo definici „výherního hracího přístroje“, podle níž se jednalo o „sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
řízené
podobných zařízení“. Podle § 17 odst. 1 téhož zákona se však výherním hracím přístrojem rozumělo „kompaktní, funkčně nedělitelné a programově technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče“. Dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích byl stěžovatel oprávněn „povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny“. Ústavní soud v daném nálezu na základě systematického a teleologického výkladu zákona o loteriích dovodil, že pro vymezení pojmu VHP užitého v § 50 odst. 4 zákona byl rozhodující § 2 písm. e) zákona (obsahující širší definici VHP), nikoliv § 17 odst. 1 téhož zákona (obsahující užší definici VHP). Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích je třeba „vykládat pokud možno extenzivně tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí veřejného pořádku“. V této souvislosti rovněž odkázal na „přesvědčivou argumentaci“ veřejného ochránce práv, který v řízení před Ústavním soudem poukazoval na „absurdní důsledky“ výkladu zastávaného Ministerstvem vnitra spočívající v tom, že by obec mohla omezovat pouze provozování „klasických“ VHP, avšak pokud by namísto nich „nastoupila“ prakticky stejná nebo obdobná technická zařízení s podstatně problematičtějším dopadem, obec by již svou normotvornou kompetenci využít nemohla (viz zejména body 37–46 citovaného nálezu).
[15] Obdobně Ústavní soud argumentoval rovněž v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a sp. zn. Pl. ÚS 22/11. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud konstatoval, že „je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí [...] fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
kým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní [...] nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání“ (bod 37 cit. nálezu).
[16] Stěžovatel k uvedené judikatuře Ústavního soudu zejména namítá, že nelze její důsledky „aplikovat zpětně“, tj. na právní vztahy, jež byly založeny před tím, než Ústavní soud zaujal svůj, údajně přelomový, právní názor. Tyto námitky Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými. Právní normy, aby mohly plnit svou regulatorní funkci, musí být často formulovány jen velmi obecným způsobem. Je pak na soudech, aby v případech, kdy není výklad právní normy prima facie zcela zřejmý, autoritativně stanovily, jak má být daná norma vykládána. Standardně přitom platí, že takto zaujatý výklad nepůsobí pouze prospektivně, tj. do budoucna, ale lze jej aplikovat např. také ve všech aktuálně probíhajících řízeních (hovoří se o tzv. incidentní retrospektivitě působení judikatury).
[17] Nejvyšší správní soud přitom nevidí důvod, proč by tomu v nynějším případě mělo být jinak. Navíc, výklad, k němuž dospěl Ústavní soud v citovaných nálezech, lze jen stěží označit za překvapivý či přelomový. Skutečnost, že stěžovatel (a další správní orgány) v praxi vycházel z odlišného výkladu, nečiní z tohoto výkladu žádný „tehdy platný právní názor“, jak stěžovatel argumentuje v kasační stížnosti. Spekulace stěžovatele ohledně toho, co mohlo či nemohlo být úmyslem obcí při vydávání obecně závazných vyhlášek regulujících provozování VHP na jejich území,
je také nutno odmítnout. Vždyť právě na tom, že některé obce přijímaly vyhlášky, kterými výslovně regulovaly provoz IVT, lze demonstrovat, že stěžovatelem obhajovaný právní názor rozhodně nebyl všeobecně sdílen. Ústavní soud dal následně za pravdu těmto obcím, přičemž lze dodat, že Nejvyšší správní soud považuje argumentaci Ústavního soudu v daných nálezech za přesvědčivou a nezpochybnitelnou. Ostatně i zákonodárce na tuto judikaturu zareagoval novelizací zákona o loteriích, jejímž výsledkem je, že uvedený zákon nyní výslovně stanoví pravomoc obcí regulovat svými obecně závaznými vyhláškami rovněž provoz IVT.
[18] Za nepodstatné Nejvyšší správní soud považuje, že Ústavní soud v daných nálezech posuzoval vyhlášky, které výslovně upravovaly provoz IVT, zatímco žalobce ve své vyhlášce reguloval provoz „výherních hracích přístrojů“. Jestliže Ústavní soud obecně dovodil, že pod pojem výherní hrací přístroje je nutno pro účely výkladu § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném do 31. 12. 2011 podřadit rovněž IVT, pak je bezpochyby možno tyto závěry vztáhnout i na obecně závaznou vyhlášku přijatou žalobcem. Stěžovateli přitom musel být „regulační úmysl“ žalobce patrný minimálně z přípisu, který mu žalobce zaslal dne 3. 4. 2008 (ke shrnutí jeho obsahu viz bod [9] výše).
[19] Je sice pravdou, že Ústavní soud v citovaných nálezech výslovně neřešil intertemporální dopady závěrů, k nimž dospěl. Z toho však nelze dle Nejvyššího správního soudu dovozovat, že by Ústavní soud zamýšlel svým závěrům přiznat čistě prospektivní působení. Vzhledem k tomu, že incidentní retrospektivita je při působení judikatury v českém právním řádu běžným standardem, lze předpokládat, že pokud by v tomto případě Ústavní soud chtěl z důležitých důvodů učinit výjimku, výslovně by to zdůraznil.
[20] Argumentuje-li stěžovatel nebezpečím narušení velkého množství právních vztahů a nepřijatelností zasahování do zásad legitimního očekávání či právní jistoty, pak Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje na závěry vyslovené Ústavním soudem v cito-
vaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Ústavní soud zde i ve vztahu k povolením k provozování IVT vydaným v minulosti zjevně přiřkl prioritu zájmu obcí na ochraně jejich veřejného pořádku před legitimním očekáváním provozovatelů IVT. Poukázal přitom na § 43 odst. 1 zákona o loteriích s tím, že toto ustanovení předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Ústavní soud konstatoval, že „pokud tak Ministerstvo financí nepostupuje, je to naopak ono, kdo zasahuje do ústavního práva na územní samosprávu obcí“. Dokonce v této souvislosti „pohrozil“, že do budoucna „by mohl přikročit nejen k individuální ochraně dotčených obcí například v řízeních o komunálních ústavních stížnostech, ale [...] též by musel vážit, zda je samotné rozdělení pravomocí mezi stát a územní samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení umístit provozovnu loterie či jiné hry na území obce Ministerstvu financí, ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní samosprávu.“
[21] Výše uvedené závěry, které bezprostředně plynou z citované judikatury Ústavního soudu, se nutně musí promítnout i při posuzování otázky účastenství žalobce v předmětném řízení o vydání povolení k provozování IVT vedeném stěžovatelem. Ústavní soud se k této otázce nevyslovoval, což je ovšem logické, neboť to nebylo zapotřebí k rozhodování o návrzích na zrušení obecně závazných vyhlášek příslušných obcí. Opět tak nelze dovozovat, jak činí stěžovatel, že by mlčení Ústavního soudu ohledně této otázky znamenalo, že na její řešení nelze závěry Ústavního soudu vztáhnout.
[22] Podle § 27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Podle § 2 odst. 3 správního řádu jsou dotčenými osobami osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká. Jak Nejvyšší správní soud uvedl např. v rozsudku ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
dne 28. 4. 2004, čj. 6 A 31/2001-91, č. 683/2005 Sb. NSS (tj. ještě ve vztahu k § 14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení; tyto závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené ve správním řádu), „[k] tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená, že správní orgán přizná postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je. Správní orgán je povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení.“
[23] Městský soud považoval žalobce za další dotčenou osobu, která mohla být rozhodnutím stěžovatele přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech, na základě toho, že obecně závaznou vyhláškou reguloval provoz VHP na svém území. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje. Jestliže měl žalobce pravomoc regulovat provoz IVT na svém území (a dokonce tak v daném případě i učinil vydáním předmětné obecně závazné vyhlášky), pak bezpochyby mohl být rozhodnutím stěžovatele o povolení provozování dalšího IVT na jeho území přímo dotčen ve svých právech a povinnostech. Kon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
krétně v povinnosti zabezpečovat na svém území ochranu veřejného pořádku (§ 35 odst. 2 zákona o obcích), které koresponduje právo regulovat místní záležitosti vydáváním vyhlášek podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích.
[24] Nejvyšší správní soud tak nepřisvědčil námitkám stěžovatele týkajícím se problematiky účastenství obcí na správních řízeních o povolení loterie a jiné podobné hry vedených podle zákona o loteriích před jeho novelizací zákonem č. 300/2011 Sb. Již před touto novelou bylo možno dovozovat účastenství obcí v daných řízeních na základě obecné úpravy účastenství obsažené ve správním řádu, jak se ostatně děje i v případě mnoha jiných správních řízení vedených podle dalších složkových zákonů z oblasti správního práva. Argumentace stěžovatele, dle níž obcím postačovala pravomoc regulovat provozování loterií a jiných podobných her vydáváním obecně závazných vyhlášek, a že jim tato pravomoc dávala dostatečně „silné“ postavení, vyznívá obzvláště absurdně ve světle toho, že stěžovatel danou pravomoc obcím ve vztahu k IVT až donedávna upíral a odmítal respektovat příslušná omezení stanovená obcemi v jejich vyhláškách. Zajisté nelze automaticky presumovat, že při provozování loterií a jiných podobných her automaticky dochází k narušení veřejného pořádku, avšak takový požadavek správní řád k založení účastenství ve správním řízení nestanoví. Pro to, aby dotčená osoba byla účastníkem správního řízení, postačuje pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno.
Je evidentní, že předmětné závazné stanovisko má být v daném případě podkladem pro rozhodnutí v územním nebo stavebním řízení. Stanovuje totiž podmínky, při jejichž splnění správní orgány souhlasí se zásahem do významného krajinného prvku. Tento zásah však může být realizován teprve na základě rozhodnutí vydaného v územním nebo stavebním řízení, tudíž samotné závazné stanovisko ještě nijak nezasahuje do právní sféry jednotlivců.
Nejvyšší správní soud proto shledal, že v projednávané věci se jedná o závazné stanovisko vydané podle § 149 správního řádu.