2 As 75/2009

k čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod Závazná stanoviska vydaná dle $ 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhod- nutím ve smyslu $ 67 správního řádu ani $ 65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum je- jich obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle $ 75 odst. 2 s. ř. s. xxf

k čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod Závazná stanoviska vydaná dle $ 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhod- nutím ve smyslu $ 67 správního řádu ani $ 65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum je- jich obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle $ 75 odst. 2 s. ř. s. xxf

Prejudikatura: č. 809/2006 Sb. NSS, č. 837/2006 Sb. NSS, č. 886/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 1717/2008 Sb. NSS, č. 1764/2009 Sb. NSS, č. 1792/2009 Sb. NSS a č. 2381/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 123/1996 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 200/96) a č. 291/1999 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným Větrná energie Morava proti Městskému úřadu Brun- tál, za účasti 1) Občanského sdružení Potůček a 2) Občanského sdružení Nízký Jeseník, „o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný vydal dle $ 12 odst. 2 zákona © visko úkonem správního orgánu, který již ne- č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny © ní samostatným rozhodnutím. Zákonem shora označené nesouhlasné závazné stano- — č. 186/2006 Sb. byl novelizován $ 90 zákona visko týkající se stavby „Větrný park Rudná — o ochraně přírody a krajiny zavedením věty pod Pradědem“. „[slouhlasy a závazná stanoviska vydávaná Žalobce následně podal žalobu ke Kraj- podle tohoto zákona jako podklad pro roz- skému soudu v Ostravě. Odkazoval na usne. | hodnutí podle zvláštního právního předpisu sení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, Jsou závazným stanoviskem podle správní- čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. Nss, — ho řádu“. a usnesení z téhož dne čj. 6 As 7/2005-97, kte- Krajský soud v Ostravě žalobu odmítl dle rá závazná stanoviska pokládají za správní $ 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s $ 70 písm. a), rozhodnutí ve smyslu $ 65 zákona s. ř. s. $ 68 písm. e) s. ř. s. Vyšel z toho, že závazné Žalovaný k přípustnosti žaloby uvedl, že — stanovisko podle $ 149 správního řádu z roku odkazovaná rozhodnutí Nejvyššího správní- 2004 je svou povahou tzv. subsumovaným ho soudu se vyjadřovala k situaci před účin- | Správním aktem, který nepodléhá samostat- ností správního řádu z roku 2004 a zákona © ně soudnímu přezkumu. V usnesení o odmít- č. 183/2006 Sb., o územním plánování a sta. — nutí návrhu uvedl krajský soud, že na projed- vebním řádu (stavební zákon), a jemu dopro- | návanou věc nejsou aplikovatelné závěry vodného zákona č. 186/2006 Sb., o změně © obsažené ve zmíněném usnesení rozšířeného některých zákonů souvisejících s přijetím sta. — senátu, dle nichž je závazné stanovisko samo- vebního zákona a zákona o vyvlastnění. Dle © statným rozhodnutím podle $ 65 odst. 1 s. ř. s. Sex správního řádu z roku 2004 je závazné stano- — Krajský soud upozornil na fakt, že rozšířený 2434 senát posuzoval věc podle právního stavu před účinností správního řádu z roku 2004. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž naopak tvr- dil, že závěry rozšířeného senátu na předmět- nou věc aplikovat lze. Spornou právní otázkou v projednávané věci je, zda závazná stanoviska ve smyslu $ 149 správního řádu z roku 2004 podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení dle $ 65 a násl. s. ř. s. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52, dospěl k názoru, že závěry rozší- řeného senátu, jimiž argumentuje žalobce v nyní projednávané věci, lze použít i na zá- vazná stanoviska vydaná podle správního řá- du z roku 2004. V rozsudku uvedl, že obecné zásady o nutnosti restriktivního výkladu kom- petenčních výluk podle $ 70 písm. a) s. ř. s. ma- jí ústavní povahu a vycházejí z koncepce žalo- by podle $ 65 s. ř. s., která od nabytí účinnosti soudního řádu správního nedoznala jakých- koli legislativních změn, a proto nemohou být změnou právní úpravy správního řízení dotčeny. Přezkum správních aktů je ve správ- ním soudnictví upraven zcela autonomně, a sice v $ 65 odst. 1 s. ř. s. Právní úprava uve- dená v $ 149 správního řádu z roku 2004 se týká výlučně postupu „uvnitř“ správního ří- zení a žádným způsobem, a to ani nepřímo, neomezuje rozsah soudního přezkumu zá- vazných stanovisek. Dle sedmého senátu je závazné stanovisko podle $ 14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále jen „památkový zákon“), nepochybně roz- hodnutím podle $ 65 odst. 1 s. ř. s., a to ze stej- ných důvodů, pro něž za „rozhodnutí“ ozna- čil rozšířený senát souhlas či nesouhlas orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle $ 44 zákona o ochraně přírody a krajiny. Opačný názor zaujal druhý senát v roz- sudku ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 34/2009-65. Zde druhý senát vyslovil, že „[d]e lege lata ře- dy může mít závazné stanovisko povahu sa- mostatného, a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v pří- 1036 padě, kdy tak stanoví zákon jako lex specia- lis k správnímu řádu“. V tomto rozsudku od- kázal i na svůj předchozí rozsudek ze dne 30. 1. 2009, čj. 2 As 41/2008-77, kde konstato- val, že „[zlmměna či zrušení závazného stano- viska prostředky danými správním řádem je totiž možná jen cestou odvolání proti prvo- stupňovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu f 149 odst. 1 správního řádu [..), nebo cestou přezkum- ného řízení (f 149 odst. 5 v návaznosti na JS 94 a násl. správního řádu) (I. Druhý senát je názoru, že usnesení rozší- řeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 47/2005-86 řešilo soudní přezkum zá- vazných stanovisek vydaných před účinností správního řádu z roku 2004 a jeho závěry ne- jsou přímo aplikovatelné na případy stanovi- sek vydaných po jeho účinnosti. S ohledem na to druhý senát svým usne- sením ze dne 17. 3. 2010, čj. 2 As 75/2009-101, postoupil věc v souladu s $ 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu. xx Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Zodůvodnění: III. Posouzení věci rozšířeným senátem x% III. 1 Pravomoc rozšířeného senátu C.) [12] Sedmý senát zaujal právní názor, že závěry rozšířeného senátu konstatované v usnesení čj. 8 As 47/2005-86 lze použít i na závazná stanoviska vydaná dle správního řá- du z roku 2004, a závazná stanoviska jsou te- dy samostatně přezkoumatelná. Oproti tomu druhý senát je toho názoru, že závěry vyplý- vající z výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu aplikovatelné na tyto případy nejsou. Druhý senát nepovažuje za rozhodné, že se ve srovnávaných případech jedná o závazná sta- noviska vydaná podle různých právních předpisů, neboť podstatné je to, zda závazné stanovisko, vydané po účinnosti správního řádu z roku 2004, obecně může být samostat- ně přezkoumáváno soudem. [13] Ačkoliv se jedná o rozdílné typy zá- vazných stanovisek (v případě předkládající- ho senátu vydaných dle $ 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; v případě sed- mého senátu dle $ 14 odst. 2 a 3 památkové- ho zákona), je účel a fungování výše uvedených typů podkladových rozhodnutí obdobný: pří- slušnému dotčenému orgánu umožňují zá- vazným způsobem formulovat právní názor s ohledem na daný chráněný zájem. Za této si- tuace rozšířený senát konstatoval, že pro úče- ly soudního přezkumu nelze mezi jednotlivý- mi typy závazných stanovisek vydávaných na základě různých zákonů činit rozdíl. [14] Nad rámec uvedeného rozšířený se- nát poznamenává, že v dané věci není pod- statné, že sedmý senát při právním hodnoce- ní pominul $ 44a odst. 3 památkového zákona, který konstatuje: „Závazné stanovis- ko podle f 14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgá- nem státní památkové péče ve věcí, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad po- dle zvláštního právního předpisu, je samostat- ným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem. Stano- víska uplatněná k politice územního rozvoje a územně plánovací dokumentaci nejsou správním rozhodnutím.“ Úkon správního or- gánu, který sedmý senát posuzoval, tedy není „závazným stanoviskem“ ve smyslu 6 149 správního řádu z roku 2004 (ačkoliv je tak na- zván), avšak samostatným rozhodnutím ve správním řízení. Vzhledem k judikatuře zdej- šího soudu je však názor vyjádřený v rozsud- ku i jako obiter dictum názorem závazným ve smyslu $ 54 odst. 6 s. ř. s. S [15] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavřel, že byť se rozpor mezi právními názory senátů zdejšího soudu vztahuje k zá- vazným stanoviskům vydávaným dle různých právních předpisů, jedná se o rozpor v práv- ních názorech ve smyslu $ 17 odst. 1 s. ř. s. III.2 Důsledky derogace správního řádu z roku 1967 [16] Správní řád z roku 1967 obsahoval té- měř výlučně úpravu vydávání správních roz- hodnutí - jako individuálních správních aktů zaměřených navenek vůči adresátům veřejné správy. Podrobnější úpravu vydávání a pře- zkumu závazných stanovisek, stejně jako osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení atd., tedy právních aktů, které neměly pova- hu správního rozhodnutí, neobsahoval. V těchto případech se postupovalo jen dle zá- kladních pravidel řízení obsažených v $ 3 odst. 1 až $ 4 správního řádu z roku 1967. [17] Správní řád z roku 2004 v tomto ohledu přinesl významnou změnu. Kromě obecné úpravy vydávání správních rozhod- nutí upravuje i vydávání závazných stanovi- sek. Ustanovení $ 149 odst. 1 tohoto zákona definuje závazné stanovisko jako „úkon uči- něný správním orgánem na základě záko- na, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgá- nu“. Správní řád z roku 2004 dále zavedl zvlášt- ní mechanismus přezkumu závazných stanovi- sek instančním postupem a v souladu se zásadou procesní ekonomie obsahuje ustano- vení, která mají optimalizovat správní řízení, ve kterých je zapotřebí závazného stanoviska. [18] Ačkoliv správní řád z roku 2004 již zavedl definici závazného stanoviska, termi- nologicky neodlišil závazné stanovisko vyda- né ve formě správního rozhodnutí ve smyslu $ 67 správního řádu z roku 2004 od závazné- ho stanoviska vydaného dle $ 149 téhož záko- na. Kterou formou se má konkrétní závazné stanovisko vydat, je upraveno od 1. 1. 2007 v jednotlivých tzv. složkových zákonech, jež toto výslovně stanoví (viz např. $ 44a odst. 3 památkového zákona: „Závazné stanovisko podle f lá odst. I a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostat- ným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem“). Ji- nak je regulována problematika závazných stanovisek v $ 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny („[slouhlasy a závazná sta- noviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanovis- 1037 2434 kem podle správního řádu“) a dalších zvlášt- ních zákonech. Institut závazného stanoviska je tedy možné nalézt jak ve formě (standard- ního) správního rozhodnutí ve smyslu $ 67 správního řádu z roku 2004, tak i (v jiné po- době) dle $ 149 téhož zákona. Přitom pod- statným pro rozlišení, v jaké formě má být zá- vazné stanovisko vydáno, je, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí konečné (jediné, fi- nální apod.), nebo slouží teprve jako podklad pro vydání takového rozhodnutí. Pro samot- ný soudní přezkum je pak rozhodné hledisko dle $ 65 s. ř. s. a v něm obsažená kritéria. V rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23.3.2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 1717/2008 Sb. NSS, bylo ostatně řečeno, že „[kloncepce citované- ho ustanovení [$ 65 s. ř. s. - pozn. NSS] vyža- - duje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změ- nil, zrušil či závazně určil“. Tento názor není nadále nijak zpochybněn, a tak bez ohledu na to, jak zvláštní zákon příslušný akt pojmenu- je, je nutno v konkrétním případě jeho pova- hu zkoumat. [19] Lze tedy učinit dílčí závěr, že uvede- ná definice závazného stanoviska, zvláštní mechanismus přezkumu a ustanovení, která mají optimalizovat správní řízení, se týkají pouze závazného stanoviska vydaného dle $ 149 správního řádu z roku 2004. IIL.3 Vývoj právního názoru Nejvyšší- ho správního soudu [20] Nejvyšší správní soud se otázkou sa- mostatné soudní přezkoumatelnosti závaz- ných stanovisek zabýval již ve své rané judi- katuře. V usnesení ze dne 28. 4. 2004, čj. 7 A 90/2001-98, č. 837/2006 Sb. NSS., dospěl k zá- věru, že závazné stanovisko je úkonem správ- ního orgánu, jímž nedošlo k založení, změně, zrušení či závaznému určení povinností. To nastane až rozhodnutím konečným. Soud ovšem nevyloučil, že i taková podkladová roz- hodnutí mohou citelně, byť nepřímo, zasáh- nout do práv účastníků. V tomto ohledu však vycházel z možného omezení soudního pře- zkumu připuštěného čl. 36 odst. 2 Listiny zá- kladních práv a svobod (dále jen „Listina“) na základě zákonem stanovených kompetenč- 1038 ních výluk obsažených v $ 70 s. ř. s. S odvolá- ním na jeho písmeno a) nebyla závazná sta- noviska z materiálního hlediska podřazena mezi rozhodnutí ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. Je- jich soudní přezkum přicházel v úvahu dle $ 75 odst. 2 s. ř. s. pouze v rámci konečného rozhodnutí. Obdobnou argumentaci je mož- né nalézt i v další rozhodovací činnosti Nej- vyššího správního soudu a před ním Vrchní- ho soudu v Praze (srov. usnesení NSS ze dne 28. 4. 2004, čj. 7 A 90/2001-98, ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 A 73/2002-54, ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 A 172/2002-13, ze dne 24. 10. 2006, čj. 2 As 51/2005-34, ze dne 12. 5. 2004, čj. 3 As 53/2003-61, ze dne 13. 8. 2003, čj. 7 A 198/2000-51, a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 8. 2000, čj. 7 A 30/2000-23). [21] Vyloučeno bylo i použití kompetenč- ní výluky dle $ 70 písm. b) s. ř. s., neboť se ne- jedná o rozhodnutí předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno (srovnej rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64). [22] Ke sjednocení rozdílných právních názorů došlo výše citovaným rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 47/2005-86 (dále též „sjedno- cující rozhodnutí“; obdobně usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97). Rozšířený se- nát vyložil hlouběji čl. 36 odst. 2 Listiny tak, že shledal jeho dvojí význam: výčtový a výkla- dový. „Výčtový význam znamená, že pro vyloučení věci ze soudního přezkumu je za- potřebí výslovného ustanovení zákona. Vý- znam výše uvedené obecné klauzule ve pro- spěch soudního přezkumu jde však nad rámec prostého výčtu; stanoví také výklado- vé vodítko pro stanovení šíře jednotlivých výjimek ze soudního přezkumu. Výjimky mají být vykládány zužujícím způsobem“ Rozšířený senát dále v této otázce odkázal na rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS: „Je-li spor- né, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje kompetenční výluka ve smyslu S 70 s. ř s. [...], je zapotřebí zvolit výklad maxt- málně dbající zachování práva na přístup k soudu“ (srov. s usnesením NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozsudkem ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, či nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.). [23] Rozšířený senát, za právního stavu před nabytím účinnosti správního řádu z ro- ku 2004 a novelizací speciálních zákonů, ve sjednocujícím rozhodnutí konkrétně vyslo- vil, že „[zlávazné stanovisko, jako je kupří- kladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochra- ny přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle f 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je správním rozhodnutím ve smyslu f 65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správ- ním soudnictví“ Rozšířený senát dodal, že „[alktivní žalobní legitimace v řízení o žalo- bě proti rozhodnutí správního orgánu (f 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zá- sahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Zdůraznil, že kompetenční výluku obsaženou v $ 70 písm. a) s. ř. s. je nut- no vykládat restriktivně a že žalobu je nutno připustit proti takovému úkonu, který zasa- huje do právní sféry jednotlivce. Podle názo- ru vysloveného rozšířeným senátem v citova- ném usnesení „[žlalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifiko- vaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vě- cí a konkrétním adresátům, závazně a auto- ritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo- žil, změnil či zrušil práva a povinnosti ža- lobce, nýbrž o to, zda se — podle tvrzení ža- lobce v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře“ (srov. též s rozsudkem NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS). [24] Po nabytí účinnosti správního řádu z roku 2004 se tedy musel Nejvyšší správní soud otázkou samostatné přezkoumatelnosti závazných stanovisek zabývat opětovně. Vzhie- dem k rozdílným právním názorům byla tato otázka předložena rozšířenému senátu. III4 Změna právní úpravy a její vliv na přezkoumatelnost závazných stanovi- sek dle soudního řádu správního [25] Jak již bylo shora nastíněno, sporná právní otázka spočívá v posouzení, zda závaz- ná stanoviska ve smyslu $ 149 správního řádu z roku 2004 podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení dle $ 65 s. ř. s. S tím přímo souvisí to, do jaké míry jsou závěry sjednocu- jícího rozhodnutí rozšířeného senátu apliku- jící a interpretující předešlou právní úpravu přenositelné na právní věci řídící se správ- ním řádem z roku 2004. [26] Sedmý senát shledal závazná stano- viska samostatně soudně přezkoumatelnými právě s odkazem na sjednocující rozhodnutí rozšířeného senátu. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že „obecné zásady o nutnosti restrik- tivního výkladu kompetenčních výluk podle J 70 písm. a) s. Ť. s., jakož i jakýchkoli jiných důvodů pro odepření soudního přezkumu činnosti veřejné správy, a o tom, za jakých okolností může a musí být rozhodovací čín- nost veřejné správy podrobena soudní Rog- nici [...], nemohou být změnou právní úpra- vy správního řízení dotčeny, neboť mají ve svém jádru ústavní povahu a vycházejí z koncepce žaloby podle f 65 s. ř. s., která od nabytí účinnosti s. Ť. s. nedoznala jakýchkoli legislativních změn“. [27] Ve správním soudnictví jsou kontro- le zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o prá- vech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Toto ustanovení obsahuje generální klausuli - obecnou garanci přístupu k soudu vyjádře- nou v první části ustanovení „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí“, současně však v druhé části to- hoto ustanovení „nestanoví-li zákon jinak“ ponechává uskutečnění této garance v kon- krétních případech na úvaze zákonodárce. Jak vyplývá z výše uvedené ústavní konstrukce, zákonodárce může v rámci „obyčejného“ zá- kona dále upravit „kdy a jak“ přezkoumávat. Nadto „zákonodárce může některá rozhod- 1039 2434 nutí orgánu veřejné správy, kterými je roz- hodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit z přezkumu soudy, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svoboď“ (výše citovaný nález pléna Ústavní- ho soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/99). [28] Na zákonné úrovni se tato ústavně zakotvená garance přístupu k soudu promítá především v $ 2 a $ 65 s. ř. s. Nelze ovšem po- míjet skutečnost, že se v tomto zákoně proje- vuje i druhá část konstrukce článku 36 odst. 2. Listiny, a to jak v úpravě podoby samotného uskutečnění této garance v konkrétních přípa- dech ve smyslu výše uvedeného „kďy a jak“, tak i ve vyloučení určitých úkonů orgánu ve- řejné správy ze soudního přezkumu vůbec. [29] Druhá z výše uvedených možností úpravy garance soudní ochrany se ve správ- ním soudnictví projevuje negativním výčtem obsaženým v $ 70 s. ř. s., kde jsou uvedeny tzv. kompetenční výluky, tzn. ty úkony orgánů ve- řejné správy, jež soudy nepřezkoumávají. Tento výčet představuje výjimku z obecného pravidla, která je vyjádřena v myšlence tzv. (pozitivní) generální klauzule. V tomto ohle- du nelze než setrvat na názoru vysloveném ve sjednocujícím rozhodnutí, že ustanovení, která vylučují soudní přezkum, je třeba vyklá- dat obzvláště restriktivně. To zejména s ohle- dem na čl. 36 odst. 2 větu druhou Listiny, kte- rá zákonodárci zakazuje vyloučit ze soudního přezkumu takové akty, které se týkají základ- ních práv a svobod. [30] Možnost úpravy podoby samotného přezkoumávání úkonů správního orgánu na úrovní podústavního práva „kdy a jak“ se ve správním soudnictví projevuje především v $5 a $ 68 s. ř s. Jedná se o situace, kdy je soudní přezkum úkonů správních orgánů za- ručen až následně v rámci přezkumu navazu- jícího rozhodnutí, např. u rozhodnutí před- běžné povahy (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS). Z pohledu právní teorie se jedná o tzv. subsumované správní akty. K takovému provedení uvedené ústavní konstrukce se vy- jádřil i Ústavní soud, který konstatoval že „vy- loučením soudního přezkumu rozhodnutí 1040 PRPA předběžné povahy, čímž se vytváří mez zá- kladního práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod, ne- jsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dosta- tečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného“ (výše citovaný nález pléna sp. zn. Pl. ÚS 8/99). Dále se úprava soudního přezkumu vy- značuje i tím, že jsou ze strany zákonodárce kladeny podmínky a až na základě jejich spl- nění může k samotnému soudnímu přezku- mu dojít. V souladu s principem subsidiarity umožňuje soudní řád správní zásadně pře- zkum rozhodnutí správních orgánů až po vy- čerpání řádných opravných prostředků v sa- motném správním řízení [$ 5 ve spojení s $ 68 písm. a) s. ř. s.]. (31] Ústavní konstrukce kontroly zákon- nosti rozhodnutí orgánů veřejné správy je obsažena v rovině podústavního práva nejen v soudním řádu správním, v němž je možné nalézt řadu odkazů na jiné zákony. Tak žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpalli ža- lobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvlášt- ní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgá- nu bylo na újmu jeho práv změněno k oprav- nému prostředku jiného [$ 68 písm. a) s. ř. s.]. Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon [$ 70 písm. f) s. ř. s.]. Mimo to i zvláštní zákony obsahují dále usta- novení, která mohou samotný soudní pře- zkum v souladu s výše uvedeným omezit či vyloučit. Příkladem je zde $ 171 zákona č. 326/1999 Sb.,o pobytu cizinců na území Čes- ké republiky („z přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza“). [32] Správní řád z roku 1967 podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných sta- novisek neobsahoval. Názor rozšířeného se- nátu ve sjednocujícím rozhodnutí se tedy vztahoval na situaci, kdy zákonodárce ani ve správním řádu z roku 1967, ani v žádném teh- dy platném zákonu uskutečnění garance soudního přezkumu v konkrétním případě závazného stanoviska dále neupravoval. Oproti tomu správní řád z roku 2004 již vy- dávání závazných stanovisek upravuje a dále zavedl zvláštní mechanismus jejich přezkumu instančním postupem. Závazná stanoviska dle správního řádu z roku 2004 ještě nezakládají, nemění ani neruší práva ani povinnosti jed- notlivců a ani je závazně neurčují. Pokud se hovoří o jejich závaznosti, ta se týká jen správ- ního řízení samotného a vztahu ke správnímu orgánu, který (po)vede „hlavní“ správní říze- ní, typicky územní řízení o umístění stavby. [33] Nejvyšší správní soud již dříve kon- statoval v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, že „[z]měny judikatu- ry za situace nezměněného právního předpi- su by se měly odehrávat z principiálních dů- vodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním před- písem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská prá- va), případně se změnily okolnosti podstat- né pro působení právní normy dotvořené ju- dikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkč- ností judikatury ve společenské realitě nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů v důsledku práv- ního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu právního ná- zoru Nejvyššího správního soudu, pokud po- třeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající exis- tencí judikatury“ Obdobnou premisu vyjád- řil i Ústavní soud, podle něhož „ustálenost a platnost [judikatury] jsou oďvislé od vývo- Je, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek. Navíc aplika- ce takové judikatury musí být v souladu s mezinárodními závazky, které Česká re- publika přijala, v daném případě především s Úmluvou o ochraně lidských práv a zá- kladních svoboď“ (nález ze dne 21. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS 200/96, č. 123/1996 Sb. ÚS). [34] Rozšířený senát na základě výše uve- deného zastává odlišný názor od sedmého se- nátu. Ačkoliv čl. 36 odst. 2 Listiny i $ 65a$70 s. ř. s. nedoznaly derogací správního řádu z roku 1967 změn, došlo k podstatné změně právní úpravy jako celku (přijetí správního řádu z roku 2004 a novelizace tzv. složkových zákonů), která může mít vliv na posouzení sa- mostatné přezkoumatelnosti závazného sta- noviska dle $ 65 s. ř. s. Závěry rozšířeného se- nátu uvedené ve sjednocujícím rozhodnutí (viz výše bod [22]) nejsou proto přímo apli- kovatelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004. IIIL5 Samostatná přezkoumatelnost závazných stanovisek [35] Rozšířený senát se tedy opětovně ve světle nové právní úpravy zabýval přezkou- matelností závazných stanovisek dle $ 65 s. ř. s. Již ve výše citovaném rozhodnutí čj. 6 A 25/2002-42 sám uvedl, že „[plojem rozhod- nutí vymezuje pro řízení o žalobě f 65 odst. 1 s. Ť s., podle něhož se jedná o úkon správní- ho orgánu [srovnej S 4 odst. 1 písm. a)s.ř.s.J, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Roz- hodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky [...]. Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotli- vého úkonu správního orgánu zkoumal, ja- ké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil“ [36] Rozšířený senát se zabýval otázkou naplnění materiálního hlediska nutného pro uplatnění $ 65 s. ř. s. V bodě [22] sjednocují- cího rozhodnutí konstatoval, že „[k]líčovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je (i) definice věcí (předmětu ří- zení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vy- mezeného předmětu (ii) vymezení subjek- tivních práv, která jsou rozhodnutím dotče- na (tedy založena, měněna či rušena“)“. III.5.a Předmět řízení [37] Vymezení předmětu správního říze- ní se tradičně děje objektivním přístupem, tedy skrze okruh chráněných zájmů, jejichž respektování má být v rámci daného řízení 1041 2434 zajištěno. Lze jen podtrhnout názor vyjádře- ný v bodě [28] sjednocujícího rozhodnutí: „Jak příliš široké, tak příliš úzké vymezení ší- ře předmětu řízení v sobě pochopitelně skýtá nebezpečí. Příliš úzké vymezení předmětu řízení a rozčlenění původně jednotného ří- zení do několika řízení svébytných v sobě může obnášet nebezpečí paralýzy jakýchko- lív rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy. Na druhou stranu, příliš široké vní- mání předmětu řízení může vést k situaci, kdy je přezkum konečného rozhodnutí pou- hou historickou judikaturou, která není s to poskytnout ochranu právům a právem chrá- něným zájmům v jakémkoliv smysluplném časovém rámci. Opožděný přístup k soudu je odepřeným přístupem k soudu. Z čl. 38 odst. 2 Listiny, stejně jako z čl. G odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svo- bod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Evropská úmluva“), plyne požadavek projednání věci bez zbytečných průtahů (srov. např, s ohledem na průtahy v řízení, nález ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I ÚS 729/2000, Sb. n. u. ÚS, sv. 39, s. 369, či nález ze dne 13. 6. 2006, sp. zm. I ÚS 533/05, Sb. n. u. ÚS, sv. 41, s. 525). Mezi oběma přístupy je nezbytné najít rozumnou rovnováhu. Ta však v současnosti chybí. Účinná ochrana práv subjektů je opožděná a ve svém důsledku iluzorní“ [38] Účinností správního řádu z roku 2004 a novelizací tzv. složkových zákonů ne- byla odstraněna do té doby existující diverzi- ta pojmu závazné stanovisko. Jak bylo již výše uvedeno (viz bod [18]) závazné stanovisko je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu $ 67 správního řádu z roku 2004, tak i dle $ 149 správního řádu z roku 2004. [39] V souladu s názorem vyjádřeným ve sjednocujícím rozhodnutí není pochyb, že existují závazná stanoviska, která mají objek- tivně vymezený samostatný předmět řízení. Ze správního řádu z roku 2004 a dalších zvláštních zákonů lze vyvodit záměr zákono- dárce odlišit procesní postup vydávání a pře- zkumu takovýchto závazných stanovisek. Tato stanoviska jsou vydávána v rámci samostatné- 1042 ho správního řízení ve formě správního roz- hodnutí dle $ 67 správního řádu z roku 2004. Jedná se například o závazné stanovisko vy- dané orgánem státní památkové péče týkající se rekonstrukce nemovité kulturní památky v určitém rozsahu. Takovou otázku řešil sedmý senát v posuzovaném případu. Jedna- lo se o přípustnost výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tom- to případě zájem na ochraně kulturního dě- dictví je objektivně vymezeným předmětem řízení. Vydání pozitivního stanoviska dle $ 44a odst. 3 památkového zákona samo o sobě umožňuje žadateli v daném případě okna vy- měnit, a aniž by na to navazovalo jakékoliv další stavební řízení, je jím deklarovaný a po- žadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný. [40] Oproti tomu závazná stanoviska vy- daná dle $ 149 správního řádu z roku 2004 jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje žadatel konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je konkrétně v posuzovaném pří- padě stavba „Větrného parku Rudná pod Pradědem“, tedy vybudování a provozování několika větrných elektráren. Získání kladné- ho závazného stanoviska dle $ 12 odst. 2 zá- kona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí subjekt pro uskutečnění svého cíle uči- nit. Z objektivního pohledu je v rámci územ- ního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní sprá- vy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydá- váním závazných stanovisek ($ 4 odst. 2 sta- vebního zákona: „Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostat- ným rozhodnutím ve správním řízení, ne- stanovýlí tyto zvláštní právní předpisy jí- nak“). Právě ve světle citované judikatury Ústavního soudu a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) by příliš úzké vymezení předmětu a rozčleně- ní původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících obná- šelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodo- vacích procesů v rámci veřejné správy. [41] V případě, že se jedná o závazná sta- noviska vydávaná dle $ 149 správního řádu z roku 2004, nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné zá- vazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřej- ného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní or- gán fakticky přišel o možnost v rámci hlavní- ho řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koor- dinovat (srov. $ 4 odst. 7 stavebního zákona: „Orgány územního plánování a stavební úřa- dy projednávají protichůdná stanoviska ne- bo protichůdná závazná stanoviska dotče- ných orgánů. Dojde-li k rozporu mezí příslušnými orgány podle tohoto zákona a dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, postupuje se podle správní- ho řádu“). Toto umělé rozčlenění by tak moh- lo vést ke zhoršení podmínek pro žadatele. [42] Dále je zapotřebí podotknout, že ta- to závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (r0z- sudek NSS ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS). Také ne- jsou vždy vydávána na žádost účastníka (ty- picky stavebníka) a žadatel o vydání závazné- ho stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vy- dáváno [srov. $ 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona: „Žadatel k žádosti o vydání územní- ho rozhodnutí připojí rozhodnutí dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, závazná stanoviska, pokud byla obstarána před zahájením řízení“]. Možnost opatřit si jednotlivá závazná stanoviska před samotným správním řízením, pro která jsou pořizována jako podklad, je jen dispozitivním ustanove- ním, jehož smyslem je nabídnout subjektu v praxi rychlejší a přímou komunikaci se spe- cializovanými správními orgány. Využití to- hoto alternativního způsobu nemůže samo o sobě založit samostatný předmět řízení, ne- boť se stále jedná o žádost týkající se konečné- ho subjektivního i objektivního cíle, specializo- vaný orgán se k tomu konečnému cíli vyjadřuje ovšem pouze v rámci své působnosti. [43] S ohledem na výše uvedené lze tedy uzavřít, že závazná stanoviska vydaná dle $ 149 správního řádu z roku 2004 nemají objektiv- ně vymezený samostatný předmět řízení. Jed- ná se o podkladové úkony, které se vždy vy- dávají v rámci jiného „hlavního“ řízení. 1II.5.b Zásah do právní sféry [44] Druhým z definičních znaků správ- ního rozhodnutí je zásah do veřejných sub- jektivních práv žalobce. Soudní řád správní je svojí povahou „ochranný“ předpis, a má tedy zajistit poskytování právní ochrany v přípa- dech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob (srov. výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-42). [45] Jak bylo výše uvedeno, závazná sta- noviska vydaná dle $ 67 správního řádu z ro- ku 2004 naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení. Jelikož jsou v rámci takto vymezeného předmětu rozhod- nutím konečným a autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, jsou s to citelně zasáhnout do právní sféry jednotlivce, jako například výše zmíněné závazné stanovisko orgánu státní pa- mátkové péče týkající se výměny oken na bu- dově nacházející se v památkové rezervaci, které může výměnu znemožnit či stanovit podmínky. Tato závazná stanoviska jsou roz- hodnutími ve smyslu $ 65 s. ř. s. Z toho vyplý- vá, že za splnění ostatních podmínek [např. v $ 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpání řádných opravných prostředků] jsou samostatně pře- zkoumatelná ve správním soudnictví. [46] V případě závazných stanovisek vy- daných dle $ 149 správního řádu z roku 2004 je však objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. Toto vyplývá i z toho, že pro vy- dání konečného rozhodnutí je obvykle zapo- 1043 2434 třebí větší počet závazných stanovisek a až je- jich souhrn tvoří východisko pro rozhodová- ní správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným. [471 Skutečnost, že dle $ 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je obsah závaz- ného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samot- ného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a po- vinností vyplývajících ze závazného stanovis- ka a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného za- potřebí. Procesní úprava uvedená v $ 149 odst. 3 správního řádu z roku 2004, tedy „[jlestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vy- dáno závazné stanovisko, které znemožňu- je žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne“, je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení, po- kud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004 reflektuje i v ostatních řízeních ($ 51 odst. 3). [48] Rozšířený senát tedy uzavřel, že zá- vazné stanovisko vydané dle $ 149 správního řádu z roku 2004 není samostatně přezkou- matelným rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným pod- kladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu koneč- ného rozhodnutí ve smyslu $ 75 odst. 2 s. ř. s. IV. Shrnutí [49] Z legislativní činnosti zákonodárce lze vypozorovat snahu o komplexní řešení 1044 problematiky vydávání a přezkumu závaz- ných stanovisek. Novelizace právního pro- středí upravující otázku závazných stanovisek zavedla kromě samotné definice závazného stanoviska a mechanismu jeho přezkumu ta- ké ustanovení, která ex lege konstatují, že da- né závazné stanovisko je samostatným roz- hodnutím ve smyslu $ 67 správního řádu z roku 2004. [50] Závazná stanoviska, která jsou ex le- ge rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vy- mezeného předmětu řízení s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustano- vení týkající se správního řízení a řádných opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné sta- novisko v konkrétním případě ve formě sa- mostatného rozhodnutí, jsou obsažena pře- devším v některých zvláštních zákonech (např. $ 44a odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako refle- xi závěrů uvedených ve sjednocujícím roz- hodnutí rozšířeného senátu. [51] Závazná stanoviska vydaná dle $ 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhod- nutími ve smyslu $ 67 správního řádu ani $ 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením $ 149 správního řádu upřednostnil zásadu ekono- mie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle $ 75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení ne- bo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání nega- tivního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí. (...) 2435 Řízení před soudem: přezkum podkladových rozhodnutí Zdravotnictví: souhlas s personálním a věcným vybavením a s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zařízením k $ 10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických za- řízeních, ve znění zákona č. 121/2004 Sb. Rozhodnutí ve věci souhlasu s personálním a věcným vybavením a s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zařízením [$ 10 odst. 3 písm. b) zá- kona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních] je pod- kladovým rozhodnutím, které soud může přezkoumávat až v řízení o případné žalo- bě podané proti rozhodnutí ve věci registrace nestátního zdravotnického zařízení.

Společnost s ručením omezeným Větrná energie Morava proti Městskému úřadu Brun- tál, za účasti 1) Občanského sdružení Potůček a 2) Občanského sdružení Nízký Jeseník, „o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce.

[11] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

[12] Sedmý senát zaujal právní názor, že závěry rozšířeného senátu konstatované v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, lze použít i na závazná stanoviska vydaná dle správního řádu z roku 2004 a závazná stanoviska jsou tedy samostatně přezkoumatelná. Oproti tomu druhý senát je toho názoru, že závěry vyplývající z výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu aplikovatelné na tyto případy nejsou. Druhý senát nepovažuje za rozhodné, že se ve srovnávaných případech jedná o závazná stanoviska vydaná podle různých právních předpisů, neboť podstatné je to, zda závazné stanovisko, vydané po účinnosti správního řádu z roku 2004, obecně může být samostatně přezkoumáváno soudem.

[13] Ačkoliv se jedná o rozdílné typy závazných stanovisek (v případě předkládajícího senátu vydaných dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; v případě sedmého senátu dle § 14 odst. 2 a 3 památkového zákona), je účel a fungování výše uvedených typů podkladových rozhodnutí obdobný: Příslušnému dotčenému orgánu umožňují závazným způsobem formulovat právní názor s ohledem na daný chráněný zájem. Za této situace rozšířený senát konstatoval, že pro účely soudního přezkumu nelze mezi jednotlivými typy závazných stanovisek vydávaných na základě různých zákonů činit rozdíl.

[14] Nad rámec uvedeného rozšířený senát poznamenává, že v dané věci není podstatné, že sedmý senát při právním hodnocení pominul § 44a odst. 3 památkového zákona, který konstatuje: „Závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem. Stanoviska uplatněná k politice územního rozvoje a územně plánovací dokumentaci nejsou správním rozhodnutím.“ Úkon správního orgánu, který sedmý senát posuzoval, tedy není „závazným stanoviskem“ ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004 (ačkoliv je tak nazván), avšak samostatným rozhodnutím ve správním řízení. Vzhledem k judikatuře zdejšího soudu je však názor vyjádřený v rozsudku i jako obiter dictum názorem závazným ve smyslu § 54 odst. 6 s. ř. s.

[15] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavřel, že byť se rozpor mezi právními názory senátů zdejšího soudu vztahuje k závazným stanoviskům vydávaným dle různých právních předpisů, jedná se o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

III.2.Důsledky derogace zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení

[15] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavřel, že byť se rozpor mezi právními názory senátů zdejšího soudu vztahuje k závazným stanoviskům vydávaným dle různých právních předpisů, jedná se o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

III.2.Důsledky derogace zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení

[16] Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, (dále též „správní řád z roku 1967“) obsahoval téměř výlučně úpravu vydávání správních rozhodnutí - jako individuálních správních aktů zaměřených navenek vůči adresátům veřejné správy. Podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek, stejně jako osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení atd., tedy právních aktů, které neměly povahu správního rozhodnutí, neobsahoval. V těchto případech se postupovalo jen dle základních pravidel řízení obsažených v § 3 odst. 1 až § 4 starého správního řádu.

[17] Správní řád z roku 2004 v tomto ohledu přinesl významnou změnu. Kromě obecné úpravy vydávání správních rozhodnutí upravuje i vydávání závazných stanovisek. Ustanovení § 149 odst. 1 tohoto zákona definuje závazné stanovisko jako „úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“ Správní řád z roku 2004 dále zavedl zvláštní mechanismus přezkumu závazných stanovisek instančním postupem a v souladu se zásadou procesní ekonomie obsahuje ustanovení, která mají optimalizovat správní řízení, ve kterých je zapotřebí závazného stanoviska.

[17] Správní řád z roku 2004 v tomto ohledu přinesl významnou změnu. Kromě obecné úpravy vydávání správních rozhodnutí upravuje i vydávání závazných stanovisek. Ustanovení § 149 odst. 1 tohoto zákona definuje závazné stanovisko jako „úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“ Správní řád z roku 2004 dále zavedl zvláštní mechanismus přezkumu závazných stanovisek instančním postupem a v souladu se zásadou procesní ekonomie obsahuje ustanovení, která mají optimalizovat správní řízení, ve kterých je zapotřebí závazného stanoviska.

[18] Ačkoliv správní řád z roku 2004 již zavedl definici závazného stanoviska, terminologicky neodlišil závazné stanovisko vydané ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004 od závazného stanoviska vydaného dle § 149 téhož zákona. Kterou formou se má konkrétní závazné stanovisko vydat, je upraveno od 1. 1. 2007 v jednotlivých tzv. složkových zákonech, jež toto výslovně stanoví (viz např. § 44a odst. 3, památkového zákona „Závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem.“. Jinak je regulována problematika závazných stanovisek v § 90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny „(…) Souhlasy a závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu. (…)“ a dalších zvláštních zákonech. Institut závazného stanoviska je tedy možné nalézt jak ve formě (standardního) správního rozhodnutí ve smyslu § 67, tak i (v jiné podobě) dle § 149 téhož zákona. Přitom podstatným pro rozlišení, v jaké formě má být závazné stanovisko vydáno, je, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí konečné (jediné, finální, apod.), nebo slouží teprve jako podklad pro vydání takového rozhodnutí. Pro samotný soudní přezkum je pak rozhodné hledisko dle § 65 s. ř. s., a v něm obsažená kritéria. V rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42 bylo ostatně řečeno, že „[k]oncepce citovaného ustanovení (§ 65 s. ř. s. – pozn. NSS) vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil“. Tento názor není nadále nijak zpochybněn, a tak bez ohledu na to, jak zvláštní zákon příslušný akt pojmenuje, je nutno v konkrétním případě jeho povahu zkoumat.

[19] Lze tedy učinit dílčí závěr, že uvedená definice závazného stanoviska, zvláštní mechanismus přezkumu a ustanovení, která mají optimalizovat správní řízení, se týkají pouze závazného stanoviska vydaného dle § 149 správního řádu z roku 2004.

III.3.Vývoj právního názoru Nejvyššího správního soudu

[20] Nejvyšší správní soud se otázkou samostatné soudní přezkoumatelnosti závazných stanovisek zabýval již ve své rané judikatuře. V usnesení ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001 - 98, publikovaném pod č. 837/2006 Sb. NSS., dospěl k závěru, že závazné stanovisko je úkonem správního orgánu, jímž nedošlo k založení, změně, zrušení či závaznému určení povinností. To nastane až rozhodnutím konečným. Soud ovšem nevyloučil, že i taková podkladová rozhodnutí mohou citelně, byť nepřímo, zasáhnout do práv účastníků. V tomto ohledu však vycházel z možného omezení soudního přezkumu připuštěného čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) na základě zákonem stanovených kompetenčních výluk, obsažených v § 70 s. ř. s. S odvoláním na jeho písm. a) nebyla závazná stanoviska z materiálního hlediska podřazena mezi rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Jejich soudní přezkum přicházel v úvahu dle § 75 odst. 2 s. ř. s. pouze v rámci konečného rozhodnutí. Obdobnou argumentaci je možné nalézt i v další rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu a před ním Vrchního soudu v Praze (srovnej usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001 - 98, ze dne 26. 10. 2004, č. j. 6 A 73/2002 – 54, ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 A 172/2002 – 13, ze dne 24. 10. 2006, č. j. 2 As 51/2005 - 34, ze dne 12. 5. 2004, č. j. 3 As 53/2003 – 61, ze dne 13. 8. 2003, č. j. 7 A 198/2000 – 51 a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 8. 2000, č. j. 7 A 30/2000 – 23).

[21] Vyloučeno bylo i použití kompetenční výluky dle § 70 písm. b) s. ř. s., neboť se nejedná o rozhodnutí předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs/183/2005 – 64).

[22] Ke sjednocení rozdílných právních názorů došlo rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaném pod č. 1764/2009 Sb. NSS (obdobně usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97; dále jen „sjednocující rozhodnutí“). Rozšířený senát vyložil hlouběji čl. 36 odst. 2 Listiny tak, že shledal jeho dvojí význam: výčtový a výkladový. „Výčtový význam znamená, že pro vyloučení věci ze soudního přezkumu je zapotřebí výslovného ustanovení zákona. Význam výše uvedené obecné klauzule ve prospěch soudního přezkumu jde však nad rámec prostého výčtu; stanoví také výkladové vodítko pro stanovení šíře jednotlivých výjimek ze soudního přezkumu. Výjimky mají být vykládány zužujícím způsobem.“ Rozšířený senát dále v této otázce odkázal na rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, č. 809/2006 Sb. NSS: „Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje kompetenční výluka ve smyslu § 70 s. ř. s. […], je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu.“ (srovnej s usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozsudkem ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 – 197 či nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.).

[22] Ke sjednocení rozdílných právních názorů došlo rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaném pod č. 1764/2009 Sb. NSS (obdobně usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 – 97; dále jen „sjednocující rozhodnutí“). Rozšířený senát vyložil hlouběji čl. 36 odst. 2 Listiny tak, že shledal jeho dvojí význam: výčtový a výkladový. „Výčtový význam znamená, že pro vyloučení věci ze soudního přezkumu je zapotřebí výslovného ustanovení zákona. Význam výše uvedené obecné klauzule ve prospěch soudního přezkumu jde však nad rámec prostého výčtu; stanoví také výkladové vodítko pro stanovení šíře jednotlivých výjimek ze soudního přezkumu. Výjimky mají být vykládány zužujícím způsobem.“ Rozšířený senát dále v této otázce odkázal na rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, č. 809/2006 Sb. NSS: „Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje kompetenční výluka ve smyslu § 70 s. ř. s. […], je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu.“ (srovnej s usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozsudkem ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 – 197 či nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.).

[23] Rozšířený senát, za právního stavu před nabytím účinnosti správního řádu z roku 2004 a novelizací speciálních zákonů, ve sjednocujícím rozhodnutí konkrétně vyslovil, že „[z]ávazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví“. Rozšířený senát dodal, že „[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Zdůraznil, že kompetenční výluku obsaženou v § 70 písm. a) s. ř. s. je nutno vykládat restriktivně a že žalobu je nutno připustit proti takovému úkonu, který zasahuje do právní sféry jednotlivce. Podle názoru vysloveného rozšířeným senátem v citovaném usnesení „[ž]alobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“ (srovnej též s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197).

[23] Rozšířený senát, za právního stavu před nabytím účinnosti správního řádu z roku 2004 a novelizací speciálních zákonů, ve sjednocujícím rozhodnutí konkrétně vyslovil, že „[z]ávazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví“. Rozšířený senát dodal, že „[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Zdůraznil, že kompetenční výluku obsaženou v § 70 písm. a) s. ř. s. je nutno vykládat restriktivně a že žalobu je nutno připustit proti takovému úkonu, který zasahuje do právní sféry jednotlivce. Podle názoru vysloveného rozšířeným senátem v citovaném usnesení „[ž]alobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“ (srovnej též s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197).

[24] Po nabytí účinnosti správního řádu z roku 2004 se tedy musel Nejvyšší správní soud otázkou samostatné přezkoumatelnosti závazných stanovisek zabývat opětovně. Vzhledem k rozdílným právním názorům byla tato otázka předložena rozšířenému senátu.

III.4. Změna právní úpravy a její vliv na přezkoumatelnost závazných stanovisek dle s. ř. s.

[25] Jak již bylo shora nastíněno, sporná právní otázka spočívá v posouzení, zda závazná stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004 podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení dle § 65 s. ř. s. S tím přímo souvisí to, do jaké míry jsou závěry sjednocujícího rozhodnutí rozšířeného senátu aplikující a interpretující předešlou právní úpravu přenositelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004.

[25] Jak již bylo shora nastíněno, sporná právní otázka spočívá v posouzení, zda závazná stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004 podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení dle § 65 s. ř. s. S tím přímo souvisí to, do jaké míry jsou závěry sjednocujícího rozhodnutí rozšířeného senátu aplikující a interpretující předešlou právní úpravu přenositelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004.

[26] Sedmý senát shledal závazná stanoviska samostatně soudně přezkoumatelnými právě s odkazem na sjednocující rozhodnutí rozšířeného senátu. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že „obecné zásady o nutnosti restriktivního výkladu kompetenčních výluk podle ust. § 70 písm. a) s. ř. s., jakož i jakýchkoli jiných důvodů pro odepření soudního přezkumu činnosti veřejné správy, a o tom, za jakých okolností může a musí být rozhodovací činnost veřejné správy podrobena soudní kognici (…) nemohou být změnou právní úpravy správního řízení dotčeny, neboť mají ve svém jádru ústavní povahu a vycházejí z koncepce žaloby podle ust. § 65 s. ř. s., která od nabytí účinnosti s. ř. s. nedoznala jakýchkoli legislativních změn“.

[27] Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Toto ustanovení obsahuje generální klausuli - obecnou garanci přístupu k soudu, vyjádřenou v první části ustanovení „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí“, současně však v druhé části tohoto ustanovení „nestanoví-li zákon jinak“ ponechává uskutečnění této garance v konkrétních případech na úvaze zákonodárce. Jak vyplývá z výše uvedené ústavní konstrukce, zákonodárce může v rámci „obyčejného“ zákona dále upravit „kdy a jak“ přezkoumávat. Nadto „zákonodárce může některá rozhodnutí orgánu veřejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit z přezkumu soudy, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod.“ (srovnej nález pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.)

[28] Na zákonné úrovni se tato ústavně zakotvená garance přístupu k soudu promítá především v § 2 a § 65 s. ř. s. Nelze ovšem pomíjet skutečnost, že se v tomto zákoně projevuje i druhá část konstrukce článku 36 odst. 2. Listiny, a to jak v úpravě podoby samotného uskutečnění této garance v konkrétních případech ve smyslu výše uvedeného „kdy a jak“, tak i ve vyloučení určitých úkonů orgánu veřejné správy ze soudního přezkumu vůbec.

[28] Na zákonné úrovni se tato ústavně zakotvená garance přístupu k soudu promítá především v § 2 a § 65 s. ř. s. Nelze ovšem pomíjet skutečnost, že se v tomto zákoně projevuje i druhá část konstrukce článku 36 odst. 2. Listiny, a to jak v úpravě podoby samotného uskutečnění této garance v konkrétních případech ve smyslu výše uvedeného „kdy a jak“, tak i ve vyloučení určitých úkonů orgánu veřejné správy ze soudního přezkumu vůbec.

[29] Druhá z výše uvedených možností úpravy garance soudní ochrany se ve správním soudnictví projevuje negativním výčtem obsaženým v § 70 s. ř. s., kde jsou uvedeny tzv. kompetenční výluky, tzn. ty úkony orgánů veřejné správy, jež soudy nepřezkoumávají. Tento výčet představuje výjimku z obecného pravidla, která je vyjádřena v myšlence tzv. (pozitivní) generální klauzule. V tomto ohledu nelze než setrvat na názoru vysloveném ve sjednocujícím rozhodnutí, že ustanovení, která vylučují soudní přezkum, jsou třeba vykládat obzvláště restriktivně. To zejména s ohledem na čl. 36 odst. 2 větu druhou Listiny, který zákonodárci zakazuje vyloučit ze soudního přezkumu takové akty, které se týkají základních správ a svobod.

[30] Možnost úpravy podoby samotného přezkoumávání úkonů správního orgánu na úrovni podústavního práva „kdy a jak“, se ve správním soudnictví projevuje především v § 5 a § 68 s. ř. s. Jedná se o situace, kdy je soudní přezkum úkonů správních orgánů zaručen až následně v rámci přezkumu navazujícího rozhodnutí, např. u rozhodnutí předběžné povahy (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný pod č. 886/2006 Sb. NSS). Z pohledu právní teorie se jedná o tzv. subsumované správní akty. K takovému provedení uvedené ústavní konstrukce se vyjádřil i Ústavní soud, který konstatoval že „vyloučením soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy, čímž se vytváří mez základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod, nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného“ (srovnej nález pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.). Dále se úprava soudního přezkumu vyznačuje i tím, že jsou ze strany zákonodárce kladeny podmínky a až na základě jejich splnění může k samotnému soudnímu přezkumu dojít. V souladu s principem subsidiarity umožňuje soudní řád správní zásadně přezkum rozhodnutí správních orgánů až po vyčerpání řádných opravných prostředků v samotném správním řízení (§ 5 ve spojení s § 68 písm. a/ s. ř. s.).

[30] Možnost úpravy podoby samotného přezkoumávání úkonů správního orgánu na úrovni podústavního práva „kdy a jak“, se ve správním soudnictví projevuje především v § 5 a § 68 s. ř. s. Jedná se o situace, kdy je soudní přezkum úkonů správních orgánů zaručen až následně v rámci přezkumu navazujícího rozhodnutí, např. u rozhodnutí předběžné povahy (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný pod č. 886/2006 Sb. NSS). Z pohledu právní teorie se jedná o tzv. subsumované správní akty. K takovému provedení uvedené ústavní konstrukce se vyjádřil i Ústavní soud, který konstatoval že „vyloučením soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy, čímž se vytváří mez základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod, nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného“ (srovnej nález pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.). Dále se úprava soudního přezkumu vyznačuje i tím, že jsou ze strany zákonodárce kladeny podmínky a až na základě jejich splnění může k samotnému soudnímu přezkumu dojít. V souladu s principem subsidiarity umožňuje soudní řád správní zásadně přezkum rozhodnutí správních orgánů až po vyčerpání řádných opravných prostředků v samotném správním řízení (§ 5 ve spojení s § 68 písm. a/ s. ř. s.).

[31] Ústavní konstrukce kontroly zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy je obsažena v rovině podústavního práva nejen v soudním řádu správním, v němž je možné nalézt řadu odkazů na jiné zákony. Tak žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného [§ 68 písm. a]. Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon (§ 70 písm. f). Mimo to i zvláštní zákony obsahují dále ustanovení, která mohou samotný soudní přezkum v souladu s výše uvedeným omezit či vyloučit. Příkladem je zde § 171 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky („z přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza… “).

[31] Ústavní konstrukce kontroly zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy je obsažena v rovině podústavního práva nejen v soudním řádu správním, v němž je možné nalézt řadu odkazů na jiné zákony. Tak žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného [§ 68 písm. a]. Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon (§ 70 písm. f). Mimo to i zvláštní zákony obsahují dále ustanovení, která mohou samotný soudní přezkum v souladu s výše uvedeným omezit či vyloučit. Příkladem je zde § 171 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky („z přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza… “).

[32] Správní řád z roku 1967 podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek neobsahoval. Názor rozšířeného senátu ve sjednocujícím rozhodnutí se tedy vztahoval na situaci, kdy zákonodárce ani ve správním řádu z roku 1967, ani v žádném tehdy platném zákonu uskutečnění garance soudního přezkumu v konkrétním případě závazného stanoviska dále neupravoval. Oproti tomu správní řád z roku 2004 již vydávání závazných stanovisek upravuje a dále zavedl zvláštní mechanismus jejich přezkumu instančním postupem. Závazná stanoviska dle správního řádu z roku 2004 ještě nezakládají, nemění ani neruší práva ani povinnosti jednotlivců a ani je závazně neurčují. Pokud se hovoří o jejich závaznosti, ta se týká jen správního řízení samotného a vztahu ke správnímu orgánu, který (po)vede „hlavní“ správní řízení, typicky územní řízení o umístění stavby.

[32] Správní řád z roku 1967 podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek neobsahoval. Názor rozšířeného senátu ve sjednocujícím rozhodnutí se tedy vztahoval na situaci, kdy zákonodárce ani ve správním řádu z roku 1967, ani v žádném tehdy platném zákonu uskutečnění garance soudního přezkumu v konkrétním případě závazného stanoviska dále neupravoval. Oproti tomu správní řád z roku 2004 již vydávání závazných stanovisek upravuje a dále zavedl zvláštní mechanismus jejich přezkumu instančním postupem. Závazná stanoviska dle správního řádu z roku 2004 ještě nezakládají, nemění ani neruší práva ani povinnosti jednotlivců a ani je závazně neurčují. Pokud se hovoří o jejich závaznosti, ta se týká jen správního řízení samotného a vztahu ke správnímu orgánu, který (po)vede „hlavní“ správní řízení, typicky územní řízení o umístění stavby.

[33] Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77, zveřejněném pod č. 1792/2009 Sb. NSS, „že změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva), případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkčnosti judikatury ve společenské realitě nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů v důsledku právního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury.“ Obdobnou premisu vyjádřil i Ústavní soud, podle něhož „ustálenost a platnost [judikatury] jsou odvislé od vývoje, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek. Navíc aplikace takové judikatury musí být v souladu s mezinárodními závazky, které Česká republika přijala, v daném případě především s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.“ (srovnej nález IV. ÚS 200/96, Sb. ÚS, sv. 6, s. 387 násl., na s. 392).

[34] Rozšířený senát na základě výše uvedeného zastává odlišný názor od sedmého senátu. Ačkoliv čl. 36 odst. 2 Listiny i ustanovení § 65 a § 70 s. ř. s. nedoznaly derogací správního řádu z roku 1967 změn, došlo k podstatné změně právní úpravy jako celku (přijetí správního řádu z roku 2004 a novelizace tzv. složkových zákonů), která může mít vliv na posouzení samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska dle § 65 s. ř. s. Závěry rozšířeného senátu uvedené ve sjednocujícím rozhodnutí (viz bod 22) nejsou proto přímo aplikovatelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004.

III.5. Samostatná přezkoumatelnost závazných stanovisek

[34] Rozšířený senát na základě výše uvedeného zastává odlišný názor od sedmého senátu. Ačkoliv čl. 36 odst. 2 Listiny i ustanovení § 65 a § 70 s. ř. s. nedoznaly derogací správního řádu z roku 1967 změn, došlo k podstatné změně právní úpravy jako celku (přijetí správního řádu z roku 2004 a novelizace tzv. složkových zákonů), která může mít vliv na posouzení samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska dle § 65 s. ř. s. Závěry rozšířeného senátu uvedené ve sjednocujícím rozhodnutí (viz bod 22) nejsou proto přímo aplikovatelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004.

III.5. Samostatná přezkoumatelnost závazných stanovisek

[35] Rozšířený senát se tedy opětovně ve světle nové právní úpravy zabýval přezkoumatelností závazných stanovisek dle § 65 s. ř. s. Již v rozhodnutí ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. sám uvedl, že „pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [srovnej § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky (…) Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil“.

[36] Rozšířený senát se zabýval otázkou naplnění materiálního hlediska nutného pro uplatnění § 65 s. ř. s. V bodě [22] sjednocujícího rozhodnutí konstatoval že „klíčovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je (i) definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu (ii) vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (tedy „založena, měněna či rušena“)“.

III. 5. a) Předmět řízení

[36] Rozšířený senát se zabýval otázkou naplnění materiálního hlediska nutného pro uplatnění § 65 s. ř. s. V bodě [22] sjednocujícího rozhodnutí konstatoval že „klíčovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je (i) definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu (ii) vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (tedy „založena, měněna či rušena“)“.

III. 5. a) Předmět řízení

[37] Vymezení předmětu správního řízení se tradičně děje objektivním přístupem, tedy skrze okruh chráněných zájmů, jejichž respektování má být v rámci daného řízení zajištěno. Lze jen podtrhnout názor vyjádřený v bodě [28] sjednocujícího rozhodnutí: „Jak příliš široké, tak příliš úzké vymezení šíře předmětu řízení v sobě pochopitelně skýtá nebezpečí. Příliš úzké vymezení předmětu řízení a rozčlenění původně jednotného řízení do několika řízení svébytných v sobě může obnášet nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy. Na druhou stranu, příliš široké vnímání předmětu řízení může vést k situaci, kdy je přezkum konečného rozhodnutí pouhou historickou judikaturou, která není s to poskytnout ochranu právům a právem chráněným zájmům v jakémkoliv smysluplném časovém rámci. Opožděný přístup k soudu je odepřeným přístupem k soudu. Z čl. 38 odst. 2 Listiny, stejně jako z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Evropské úmluvy“), plyne požadavek projednání věci bez zbytečných průtahů (srov. např., s ohledem na průtahy v řízení, nález ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, Sb. n. u. ÚS, sv. 39, str. 369 či nález ze dne 13. 6. 2006, sp. zn. I. ÚS 533/05, Sb. n. u. ÚS, sv. 41, str. 525) Mezi oběma přístupy je nezbytné najít rozumnou rovnováhu. Ta však v současnosti chybí. Účinná ochrana práv subjektů je opožděná a ve svém důsledku iluzorní.“

[38] Účinností správního řádu z roku 2004 a novelizací tzv. složkových zákonů nebyla odstraněna do té doby existující diverzita pojmu závazné stanovisko. Jak bylo již výše uvedeno (viz bod 18) závazné stanovisko je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004, tak i dle § 149 správního řádu z roku 2004.

[38] Účinností správního řádu z roku 2004 a novelizací tzv. složkových zákonů nebyla odstraněna do té doby existující diverzita pojmu závazné stanovisko. Jak bylo již výše uvedeno (viz bod 18) závazné stanovisko je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004, tak i dle § 149 správního řádu z roku 2004.

[39] V souladu s názorem vyjádřeným ve sjednocujícím rozhodnutí není pochyb, že existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Z ustanovení správního řádu z roku 2004 a dalších zvláštních zákonů lze vyvodit záměr zákonodárce odlišit procesní postup vydávání a přezkumu takovýchto závazných stanovisek. Tato stanoviska jsou vydávána v rámci samostatného správního řízení ve formě správního rozhodnutí dle § 67 správního řádu z roku 2004. Jedná se například o závazné stanovisko vydané orgánem státní památkové péče týkající se rekonstrukce nemovité kulturní památky v určitém rozsahu. Takovou otázku řešil sedmý senát v posuzovaném případu. Jednalo se o přípustnost výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tomto případě zájem na ochraně kulturního dědictví je objektivně vymezeným předmětem řízení. Vydání pozitivního stanoviska dle § 44a odst. 3 památkového zákona samo o sobě umožňuje žadateli v daném případě okna vyměnit, a aniž by na to navazovalo jakékoliv další stavební řízení, je jím deklarovaný a požadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný.

[40] Oproti tomu závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje žadatel konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je konkrétně v posuzovaném případě stavba „Větrného parku Rudná pod Pradědem“, tedy vybudování a provozování několika větrných elektráren. Získání kladného závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí subjekt pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (§ 4 odst. 2 stavebního zákona „Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak“). Právě ve světle citované judikatury Ústavního soudu a Evropské úmluvy by příliš úzké vymezení předmětu a rozčlenění původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících obnášelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy.

[40] Oproti tomu závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje žadatel konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je konkrétně v posuzovaném případě stavba „Větrného parku Rudná pod Pradědem“, tedy vybudování a provozování několika větrných elektráren. Získání kladného závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí subjekt pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (§ 4 odst. 2 stavebního zákona „Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak“). Právě ve světle citované judikatury Ústavního soudu a Evropské úmluvy by příliš úzké vymezení předmětu a rozčlenění původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících obnášelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy.

[41] V případě, že se jedná o závazná stanoviska vydávaná dle § 149 správního řádu z roku 2004, nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat (srovnej § 4 odst. 7 stavebního zákona: „Orgány územního plánování a stavební úřady projednávají protichůdná stanoviska nebo protichůdná závazná stanoviska dotčených orgánů. Dojde-li k rozporu mezi příslušnými orgány podle tohoto zákona a dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, postupuje se podle správního řádu“). Toto umělé rozčlenění by tak mohlo vést ke zhoršení podmínek pro žadatele.

[41] V případě, že se jedná o závazná stanoviska vydávaná dle § 149 správního řádu z roku 2004, nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat (srovnej § 4 odst. 7 stavebního zákona: „Orgány územního plánování a stavební úřady projednávají protichůdná stanoviska nebo protichůdná závazná stanoviska dotčených orgánů. Dojde-li k rozporu mezi příslušnými orgány podle tohoto zákona a dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, postupuje se podle správního řádu“). Toto umělé rozčlenění by tak mohlo vést ke zhoršení podmínek pro žadatele.

[42] Dále je zapotřebí podotknout, že tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 - 150). Také nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vydáváno (srovnej § 86 odst. 2 písm. b/ stavebního zákona „Žadatel k žádosti o vydání územního rozhodnutí připojí rozhodnutí dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, závazná stanoviska, pokud byla obstarána před zahájením řízení.“). Možnost opatřit si jednotlivá závazná stanoviska před samotným správním řízením, pro která jsou pořizována jako podklad, je jen dispozitivním ustanovením, jehož smyslem je nabídnout subjektu v praxi rychlejší a přímou komunikaci se specializovanými správními orgány. Využití tohoto alternativního způsobu nemůže samo o sobě založit samostatný předmět řízení, neboť se stále jedná o žádost týkající se konečného subjektivního i objektivního cíle, specializovaný orgán se k tomu konečnému cíli vyjadřuje ovšem pouze v rámci své působnosti.

[43] S ohledem na výše uvedené lze tedy uzavřít, že závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného „hlavního“ řízení.

III. 5. b) Zásah do právní sféry

[44] Druhým z definičních znaků správního rozhodnutí je zásah do veřejných subjektivních práv žalobce. Soudní řád správní je svojí povahou „ochranný“ předpis a má tedy zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. (srovnej usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS),

[44] Druhým z definičních znaků správního rozhodnutí je zásah do veřejných subjektivních práv žalobce. Soudní řád správní je svojí povahou „ochranný“ předpis a má tedy zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. (srovnej usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS),

[45] Jak bylo výše uvedeno, závazná stanoviska vydaná dle § 67 správního řádu z roku 2004 naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení. Jelikož jsou v rámci takto vymezeného předmětu rozhodnutím konečným a autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, jsou s to citelně zasáhnout do právní sféry jednotlivce, jako například výše zmíněné závazné stanovisko orgánu státní památkové péče týkající se výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci, které může výměnu znemožnit či stanovit podmínky. Tato závazná stanoviska jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. Z toho vyplývá, že za splnění ostatních podmínek (např. v. § 68 písm. a/ s. ř. s.) vyčerpání řádných opravných prostředků) jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví.

[46] V případě závazných stanovisek vydaných dle § 149 správního řádu z roku 2004 je však objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. Toto vyplývá i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným.

[47] Skutečnost, že dle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v § 149 odst. 3 správního řádu z roku 2004, tedy „Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.“, je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení, pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004 reflektuje i v ostatních řízeních (§ 51 odst. 3).

[48] Rozšířený senát tedy uzavřel, že závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu z roku 2004 není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.

IV. Shrnutí

[48] Rozšířený senát tedy uzavřel, že závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu z roku 2004 není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.

IV. Shrnutí

[49] Z legislativní činnosti zákonodárce lze vypozorovat snahu o komplexní řešení problematiky vydávání a přezkumu závazných stanovisek. Novelizace právního prostředí upravující otázku závazných stanovisek zavedla kromě samotné definice závazného stanoviska a mechanismu jeho přezkumu také ustanovení, která ex lege konstatují, že dané závazné stanovisko je samostatným rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004.

[50] Závazná stanoviska, která jsou ex lege rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vymezeného předmětu řízení s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustanovení týkající se správního řízení a řádných opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné stanovisko v konkrétním případě ve formě samostatného rozhodnutí, jsou obsažena především v některých zvláštních zákonech (např. § 44a odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako reflexi závěrů uvedených ve sjednocujícím rozhodnutí rozšířeného senátu.

[51] Závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením § 149 správního řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí.

V. Závěr

[52] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. Jelikož se jednalo o jedinou právní otázku významnou pro posouzení věci samé, rozhodl rozsudkem o věci samé v souladu s ustanovením § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.

[53] V duchu zaujatého právního názoru dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Krajský soud v Ostravě správně posoudil, že závazné stanovisko vydané dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je závazným stanoviskem vydaným dle § 149 správního řádu z roku 2004 a není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žalobu tedy odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a), § 68 písm. e) s. ř. s.

[53] V duchu zaujatého právního názoru dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Krajský soud v Ostravě správně posoudil, že závazné stanovisko vydané dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je závazným stanoviskem vydaným dle § 149 správního řádu z roku 2004 a není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žalobu tedy odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a), § 68 písm. e) s. ř. s.

[54] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že žalobce byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, zde nebylo prokázáno, že by mu nějaké náklady v souvislosti s tímto řízením vznikly. V případě osob zúčastněných na řízení jim nebyla soudem uložena žádná zvláštní povinnost. Nejvyšší správní soud proto v jejich případě rozhodl tak, že se jim náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. srpna 2011

JUDr. Josef Baxa

předseda rozšířeného senátu