a 0 změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích) I. Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zá- konné úrovni soudní řád správní, konkrétně ustanovení $ 4 ve spojenís $ 2 s. ř. s. Zá- konná definice obsahuje tři prvky. Za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a po- vinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblas- ti veřejné správy. II. S ohledem na ústavní principy je nezbytné rozsah kompetenčních výluk ve správním soudnictví vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyňal, jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny. Přezkum aktů prezidenta republiky však z rozhodování ve správním soudnictví zákonodárcem vyloučen nebyl. III. Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Prezident republiky při jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v zákonných mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek a není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou z těchto podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta navrženého vládou nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jeho jmenování odmítl.
a 0 změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích) I. Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zá- konné úrovni soudní řád správní, konkrétně ustanovení $ 4 ve spojenís $ 2 s. ř. s. Zá- konná definice obsahuje tři prvky. Za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a po- vinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblas- ti veřejné správy. II. S ohledem na ústavní principy je nezbytné rozsah kompetenčních výluk ve správním soudnictví vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyňal, jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny. Přezkum aktů prezidenta republiky však z rozhodování ve správním soudnictví zákonodárcem vyloučen nebyl. III. Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Prezident republiky při jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v zákonných mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek a není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou z těchto podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta navrženého vládou nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jeho jmenování odmítl.
V. Přípustnost přezkumu jmenovacích aktů prezidenta republiky ve správním soudnictví V. 1. K zákonným a ústavním aspektům Nejvyšší správní soud konstatoval, že ka- sační námitky žalovaného z podstatné části nesměřují k věcné stránce sporu, který byl předmětem přezkumu v rozsudku Městské- ho soudu v Praze. Namísto toho opětovně po- lemizují s předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu týkajícím se otázky pře- zkoumatelnosti jmenovacích aktů prezidenta republiky ve správním soudnictví. v“ 4 Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbý- vá než v otázkách přípustnosti přezkumu předmětné věci ve správním soudnictví od- kázat na odůvodnění svého předchozího roz- sudku ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-51, k němuž přesto (s ohledem na stěžovatelovy námitky, které nemohl dříve uplatnit) pro úplnost dodává: Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně $ 4 ve spojení s $ 2 s. ř. s. Ustanovení $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno roz- hodování o právech a povinnostech fyzic- kých a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost „správní- ho orgánu“ či jemu přičitatelný nezákonný zásah. Zákonná definice obsahuje tři prvky: za pr- vé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fy- zických a právnických osob. Za třetí, toto roz- hodování se děje v oblasti veřejné správy. Prezident republiky je orgánem moci vý- konné. Tuto roli mu přisuzuje samotná syste- matika Ústavy České republiky, která jej v hla- vě třetí řadí do moci výkonné. Stejný závěr plyne i z rozboru kompetencí prezidenta re- publiky; jak již zdejší soud obecněji konstato- val, při vymezení pojmu správní orgán pro účely $ 4 s. ř. s. je třeba mít na zřeteli nikoliv pouze konkrétní personální obsazení či orga- nizační strukturu posuzovaného subjektu, nýbrž souhrn a charakteristiku jím vykonáva- ných kompetencí (k této otázce viz např. usne- sení ze dne 29. 8. 2007, čj. Obn 1/2006-11, č. 1386/2007 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správ- ní soud dovodil, že v určitých případech vy- dává rozhodnutí v postavení správního úřa- du i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky). Stejně tak je nesporné, že žalova- ný rozhoduje v konkrétním případě o prá- vech a povinnostech fyzických osob: jmeno- váním do funkce soudce vznikají fyzické osobě práva a povinnosti s výkonem této funkce spojené. Jmenování kandidátů do funkcí soudců je konečně také rozhodování v oblasti veřejné správy. Ať je za výchozí bod úvah akceptová- na jakákoliv ze standardních definic obsahu pojmu veřejné správy (srov. např. Hendrych, D., a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 3 - 7, respektive s. 100-107, anebo Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno : Masary- kova univerzita, 1998, s. 349 - 353), vrchno- stenské rozhodování o jmenování kandidátů do funkcí soudců bude vždy posuzováno jako činnost, která má zákonný rámec a děje se ve veřejném zájmu. Činnost či absence činnosti výše defino- vaných správních orgánů spadá do přezkum- né pravomoci správních soudů vždy tehdy, pokud jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob ($ 2 s. ř. s.). Činnost žalovaného se takových práv nepo- chybně dotýká. Jak již Nejvyšší správní soud zdůraznil ve svém předchozím rozhodnutí, žádné veřejné subjektivní právo na jmenová- ní soudcem neexistuje. Veřejná subjektivní práva, která však v konkrétním případě do- tčena být mohou, jsou právo na rovné pod- mínky přístupu k voleným a jiným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny) a zákaz diskriminace (čl. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny). Mezi veřejná subjektivní práva lze také zařadit ochranu subjektů právní regulace či adresátů činnosti orgánů moci výkonné před nezákon- ným či svévolným počínáním těchto orgánů, které by vybočilo z limitů striktní zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (čL 2 odst. 2 Listiny). Jak je navíc patrno z judikatury Nejvyšší- ho správního soudu, žalobní legitimace ve správním soudnictví není nutně svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce. Rozší- řený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, konstato- val, že ke vzniku žalobní legitimace v kontex- tu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud je dotčena právní sféra žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci vý- konné, vztahující se ke konkrétní věci a kon- krétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - ne- gativně projevil v jeho právní sféře. Není po- chyb o tom, že odmítání přístupu k funkci soudce se právní sféry žalobce podstatným způsobem dotýká. Určujícím argumentem pro nutnost pře- zkumu projednávané věci ve správním soud- nictví je konečně také ústavní povinnost správních soudů poskytovat ochranu prá- vům (čl. 36 odst. 2 Listiny, též čl. 90 Ústavy). Na ústavní úrovni má pro činnost správního 1039 1717 soudnictví klíčový význam právě čl. 36 odst. 2 Listiny: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné sprá- vy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví- li zákon jinak. Z pravomoci soudu však ne- smí být vyloučeno přezkoumávání rozhod- nutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Listina vymezuje pravomoc soudů posky- tovat ochranu subjektivním právům obecnou pozitivní klauzulí: přezkoumat lze každé roz- hodnutí orgánu veřejné moci, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon. Tato pozitivní klauzule zakládá jakousi „pre- sumpci přezkumu“, která soudům velí podro- bit akty moci veřejné přezkumu potud, po- kud není jejich přezkum výslovně vyloučen. Princip presumpce přezkoumatelnosti roz- hodnutí správního orgánu hraje dále roli šir- šího interpretačního vodítka pro případ po- chybností o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit. Zužující výklad, který by omezoval přístupu k soudu a zbavoval fyzické a práv- nické osoby právní ochrany, je nepřípustný. V tomto aspektu lze odkázat na bohatou judi- katuru Nejvyššího správního soudu, opírající se rovněž o judikaturu Ústavního soudu, např. na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS; všechna rozhodnutí jsou rovněž přístupná na www.nssoud.cz. Citované ustanovení Listiny nalézá svůj zákonný odraz v ustanovení $ 6 s. ř. s., které stanoví, že „z rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon“. S ohle- dem na výše uvedené ústavní principy je €xi- stenci kompetenčních výluk ve správních soudnictví nezbytné vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vy- loučil, jsou z přezkumu ve správním soudnic- tví vyloučeny. Nic ostatně nebrání zákono- dárci, aby rozhodování o některých typech rozhodnutí orgánů veřejné moci z pravomo- 1040 ci správních soudů vyloučil. V případech, kdy by tato výluka nebyla ústavně přípustná, jak je tomu právě u soudní kontroly činnosti prezidenta republiky ve věci jmenování soud- ců, neboť tato činnost se, jak bylo výše vylože- no, ústavně zaručených práv fyzických osob dotýká, zákonodárce může svěřit rozhodování o těchto otázkách jinému orgánu soudní moci, popřípadě výlučně Ústavnímu soudu. Z hledis- ka ústavněprávního totiž není rozhodující, kte- rý konkrétní soud provádí kontrolu rozhodnu- tí způsobilých zasahovat do základních práv a svobod. Podstatné je, že kontrola nezávislým a nestranným orgánem moci soudní je zaruče- na. Věcí zákonodárce je podrobněji upravit, který z článků soustavy soudů bude oprávněn tuto kontrolu v konkrétním případě provádět. Pravomoc ochrany základních práv zaru- čených ústavním pořádkem proti rozhodnu- tím orgánů veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny je rozdělena mezi Ústavní soud a správní soudy, respektive „správní soudy soukromoprávní“, fungující podle nynější části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Pro vztah mezi těmito typy ochrany platí princip subsidiarity: poskytnout ochranu právům zkráceným rozhodnutím orgánu ve- řejné správy je v prvé řadě úkolem správního soudnictví. Z tohoto náhledu, nesčetněkrát opakovaného v rozhodovací činnosti Ústav- ního soudu, vycházejí ostatně také výše cito- vaná dvě usnesení Ústavního soudu, která se týkají ústavní stížnosti žalobce: Ústavní soud s odkazem na princip subsidiarity správního přezkumu soudního při ochraně práv žalob- ce řízení o jeho ústavní stížnosti nejprve pře- rušil a teprve po zjištění, že správní soudy se budou projednávaným případem zabývat věcně, ústavní stížnost odmítl. Přinejmenším nepřímo tak nevyloučil možnost přezkumu napadeného aktu prezidenta republiky ústav- ní stížností a zároveň respektoval primární ochranu, poskytovanou správními soudy. V.2. Evropská úmluva a judikatura ESLP Žalovaný se s ohledem na otázku přípust- nosti soudního přezkumu dále dovolával ju- MY un <... dikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně rozsudku velkého senátu ESLP ze dne 8. 12. 1999 ve věci Pellegrín proti Francii [stížnost č. 28541/95, publikováno v ECHR 1999-V1NI, v češtině v Přehledu rozsudků Ev- ropského soudu pro lidská práva (nakl. ASPD, roč. 2000, č. 1, s. 7], dále rozhodnutí ze dne 12. 10. 1992 ve věci Salerno proti Itálii, stíž- nost č. 11955/86, publikováno v Series A no. 245-D) a konečně rozhodnutí ze dne 31. 3. 1992 ve věci X proti Francii (stížnost č. 18020/91, publikováno v Series A no. 234-C). Odkazem na rozsudek Pellegrim proti Francii žalovaný především dovozoval, že ža- loba by neměla být vůbec před českými sou- dy projednána; tedy že se nejedná o otázku, která by měla být projednána správními sou- dy. V citované kauze se ESLP zabýval otázkou, zda se na spory státních zaměstnanců, týkající se jejich kariéry, náboru, případně ukončení je- jich činnosti, vztahuje čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, tj. zda se jedná o rozhodování o občan- ských právech či závazcích dané osoby či o trestní obvinění proti němu ve smyslu citova- ného ustanovení Evropské úmluvy. Rozsah to- hoto ustanovení a tím pádem též příslušnosti ESLP ratione materiae je třeba dle Evropského soudu pro lidská práva vykládat autonomně, tj. jak je uvedeno v dalších rozhodnutích citova- ných žalovaným, nezávisle na tom, pod jaký typ závazků či obvinění určitý typ kauz řadí právní řády jednotlivých smluvních stran. V rozsudku Pellegrin proti Francii Evrop- ský soud pro lidská práva konstatoval (bod 66 odůvodnění), že „.. z pole působnosti čl. 6 odst. I unikají spory veřejných zaměstnan- ců, jejichž zaměstnání je charakterizováno specifickými | aktivitami veřejné správy v rozsahu, v jakém jedná jakožto držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných správních celků. Zřejmým příkladem takovýchto činností Jsou ozbrojené síly a policie. Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje - s ohledem na pova- hu funkcí a odpovědností, které zahrnuje - přímou či nepřímou účast na výkonu veřej- né moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu.“ Z rozsudku Pellegrin proti Francii by tedy bylo skutečně možné dovodit, že čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy nevyžaduje umožnění soudního přezkumu pro spory veřejných za- městnanců. Tento rozsudek byl však zásadně revidován rozsudkem velkého senátu ESLP ze dne 19. 4. 2007 ve věci Vilho Eskelinen a další proti Finsku (stížnost č. 63235/00, anotace rozhodnutí J. Kmec, Soudní rozhledy roč. 2007, č. 6, s. 249 an.). Případ se týkal ža- lob finských policistů proti státu o přiznání mzdové náhrady pro geografickou vzdále- nost mezi bydlištěm a výkonem jejich služby. V odůvodnění rozhodnutí, kterým ESLP kon- statoval, že daný typ sporu pod čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy spadá, soud zvrátil svoji do- savadní judikaturu. V bodě 62 odůvodnění pak zformuloval nový test pro výklad šíře čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy s ohledem na spory státních zaměstnanců. Tento typ sporů na- příště spadá pod čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, s výjimkou případů, kdy je přístup veřejných zaměstnanců k soudní ochraně vnitrostátním právem vyloučen. Pro aplikaci této výjimky formuloval ESLP dvě podmínky: za prvé, vy- loučení musí být výslovné, tedy právní řád dané smluvní strany musí výslovně vylučovat přístup k soudu u příslušných pozic či kate- gorií zaměstnanců. Za druhé, tato výjimka musí spočívat na objektivních důvodech spo- jených se zájmem státu. Z výše uvedeného se. tedy podává, že v případě státních či veřejných zaměstnanců je přezkum pravidlem a absence přezkumu výjimkou, která musí být v právním řádu smluvní strany výslovně stanovena a musí být objektivně zdůvodnitelná. Pochybnosti, kte- ré by bylo možné vznést s ohledem na tem- porální působení výše citovaného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva, je pak možné rozptýlit uvědoměním si role a úlohy judikatury tohoto orgánu v právních řádech smluvních stran. Evropská úmluva a ji naplňu- jící judikatura Evropského soudu pro lidská práva stanoví „minimální práh“, tedy soubor minimálních požadavků v oblasti ochrany zá- kladních práv a svobod, které musí právní řád každé smluvní strany zajistit. Účelem je vytvořit obecný evropský standard ochrany 1041 1717 lidských práv (srov. kupř. rozsudek ze dne 8. 6. 1976 ve věci Engel a další protí Nizoze- mí, stížnost č. 5100/71, Series A no. 22, bod 80 - 81, či rozsudek ze dne 28. 6. 1978 ve věci Kónig proti Německu, stížnost č. 6232/73, Series A no. 27, body 87 - 91). Argumentační využití tohoto standardu na úrovni právního řádu smluvní strany je svojí povahou jedno- směrné: lze jej použít pouze pro rozšiřování nezbytné míry ochrany, kterou vyžaduje Ev- ropská úmluva, ale která není zaručena práv- ním řádem smluvní strany. Nicméně skuteč- nost, že určitý typ ochrany Evropská úmluva nevyžaduje, zajisté není argumentem pro odebrání již existující ochrany na úrovní vnitrostátní, tj. ochrany v právním řádu smluvní strany Evropské úmluvy (srov. v tom- to ohledu čl. 53 Evropské úmluvy). České právo soudní ochranu pro žaloby státních zaměstnanců umožňovalo a umož- ňuje, respektive je při existenci obecné klau- zule ve prospěch soudního přezkumu čl. 36 odst. 2 Listiny nevylučuje (srov. v tomto ohle- du také nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, č. 322/2001 Sb.). Je nesporné, že správní soudy jsou příslušné pro projednávání žalob ve věcech služebních poměrů zaměstnanců státu (k rozsahu pře- zkumu na půdorysu zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie Čes- ké republiky, viz zejména rozsudek ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS; rozsudek ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, č. 1046/2007 Sb. NSS; dále rozsu- dek ze dne 11. 7. 2007, čj. 6 As 55/2006-96, č. 1351/2007 Sb. NSS). Správní soudy jsou dá- le povolány rozhodovat i o odvolání/nejme- nování do jiných funkcí [namátkou viz např. rozsudek ze dne 30. 11.2006, čj. 1 As 41/2005-76, www.nssoud.cz (odvolání člena Rady pro rozhla- sové a televizní vysílání), či rozsudek ze dne 22. 9. 2004, čj. 2 As 19/2004-92, č. 430/2005 Sb. NSS (pozastavení výkonu exekutorského úřadu)]. Konečně také judikatura Ústavního soudu vnímá mimo jiné čl. 21 odst. 4 Listiny jako do- statečný důvod pro umožnění soudního pře- zkumu v otázkách přístupu, volby či odvolá- vání do jiných veřejných funkcí [viz např. nález ze dne 3. 8. 1999, sp. zn. IV. ÚS 255/99, 1042 Sb. n. u. ÚS, sv. 15, č. 108, str. 71 (odvolání zá- stupce pojištěnců z funkce člena Správní ra- dy VZP); nález ze dne 30. 4. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 24/01, č. 235/2002 Sb. (členství v Radě České televize); nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 (odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu), vše přístupné na http;// nalus.usoud.cz]. V.3. Na základě výše uvedených závěrů ohled- ně českého práva i práva Evropské úmluvy Nejvyšší správní soud uzavřel, že přezkum aktů prezidenta republiky není vyloučen z rozhodování ve správním soudnictví. Nelze si nepovšimnout, že v argumentaci žalovaného ohledně přípustnosti přezkumu aktů prezidenta republiky ve správním soud- nictví dochází ke směšování dvou skutečnos- tí: absence osobní odpovědnosti (trestní, správní) prezidenta republiky, zakotvené v čl. 54 odst. 3 Ústavy, je zaměňována za ab- senci jakékoliv kontroly jeho činnosti či pře- zkoumatelnosti jeho aktů. Podobné vnímání funkce hlavy státu je v demokratickém práv- ním státě, za který se Česká republika považu- je (čl. 1 odst. 1 Ústavy, respektive čl. 2 odst. 1 Listiny), nepřijatelné. Prezident republiky není nad zákonem a ani mimo jeho kontrolu. Ustanovení čl. 54 odst. 3 Ústavy je nezbyt- né vykládat pouze tak, že prezident republiky nemá přímou politickou odpovědnost vůči ostatním mocím ve státě, jakou nese kupří- kladu na základě čl. 68 odst. 1 Ústavy vláda. Jeho osobní odpovědnost v rovině ústavní, ve své podstatě kvazitrestní odpovědnost, je dá- na jen v mezích odpovědnosti za ústavní de- likt velezrady podle čl. 65 odst. 2 Ústavy a $ 96 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. To však neznamená vyloučení přezkumu rozhodnutí prezidenta republiky, která jsou schopna za- sáhnout do veřejných subjektivních práv fy- zických či právnických osob, z kompetence správních soudů. VI Obsah pravomoci prezidenta republiky při jmenování soudců VI. 1. Ke vztahu prezidenta a vlády v procesu jmenování soudců Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce řadí čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy mezi pravomoci, jejichž platná realizace vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pově- řeného člena vlády (čl. 63 odst. 3 Ústavy). Lze souhlasit s názorem žalovaného, že se jedná o akt úvahy prezidenta, který není ani v ústav- ní, ani v zákonné rovině vázán návrhem ze strany vlády. Jak také žalovaný korektně uvádí, usnesení vlády, kterým tato schvaluje seznam kandidátů na funkce soudců, není formálně ničím jiným než „doporučením předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezi- denta republiky o jmenování kandidátů“, uve- dených v příloze jednotlivých usnesení. Nelze však přijmout argumentaci žalova- ného, že usnesení vlády, kterým tato doporu- čuje předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenová- ní kandidátů, nepůsobí žádné právní násled- ky. Ústavu, ostatně stejně jako celou oblast ve- řejného práva, nelze vykládat jen s ohledem na formu výkonu veřejné moci, ale přede- vším s ohledem na její reálný obsah. Nutně rámcová úprava ústavní je dotvářena praxí a ústavními zvyklostmi, které se tvoří v závis- losti na povaze vykonávaných pravomocí, je- jich smyslu a účelu. V nálezu ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. PL. ÚS 14/01, č. 285/2001 Sb., který se týkal otázky spolupodpisu předsedy vlády při jmenování guvernéra České národní banky, Ústavní soud potvrdil význam ústavních zvyklostí pro dotváření ústavního práva: „.. ústavní zvy- klosti, konvence, mají v ústavním státě velký význam právě tím, že komponují ústavu do funkčního celku a zaplňují prostor mezi strohým vyjádřením ústavních principů a institucí a variabilitou ústavních situací. V demokratickém právním státě je sotva představítelné, aby interpretace ústavy a jí odpovídající ústavní zvyklosti, respektované a nenapadené po celou dobu od jejího vzní- ku, byly její účelovou dezinterpretací zpo- chybněny a s ními i celá dosavadní praxe včetně řady rozhodnutí, jež nebyla dosud nt- kdy napadena.“ Normativní relevanci ústav- ní praxe soud dále potvrdil v nálezu ze dne 12. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 87/2006, http://na- lus.usoud.cz, který se týkal pravomoci prezi- denta republiky odvolat předsedu Nejvyšší- ho soudu. V citovaném nálezu sp. zn. PI. ÚS 14/01 Ústavní soud konstatoval, že ústavní zvyklostí je „dlouhodobě praktikovaný postup, který odpovídá určitému hodnotovému a institu- cionálnímu konsensu ústavních orgánů a opakovaně potvrzuje určitou interpretaci ustanovení Ústavy“. Definiční znaky jsou tedy dvojí: dlouhodobé praktikování určitého po- stupu a hodnotový a institucionální konsen- sus. Druhé ze zmiňovaných kritérií implikuje přesvědčení ústavních aktérů o závaznosti zformovaného pravidla. Byť jej nezakotvuje výslovně, lze se domnívat, že institucionální konsensus vyžaduje shodné přesvědčení o zá- vaznosti daného pravidla; blíže viz Kindlo- vá, M. Ústavní zvyklosti jako součást Ústavy (komparace commonwealthského přístupu a judikatury Ústavního soudu ČR). In: Klí- ma, K., Jirásek, J. (eds.) Pocta Jánu Grónské- mu. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 300 - 317. Zformovaná ústavní zvyklost jednak v po- litickém smyslu váže ústavní aktéry, jednak slouží jako výkladové vodítko pro interpreta- ci Ústavy Ústavním soudem a soudy obecný- mi. V tomto ohledu se pojetí ústavních zvy- klostí v českém právu vzdaluje od vnímání ústavních zvyklostí v angloamerickém systé- mu. V tamním pojetí jsou ústavní zvyklosti pravidly politickými, která soudům, povola- ným aplikovat pravidla právní, nepřísluší vy- nucovat (srov. kupř. rozsudek Nejvyššího soudu Kanady ze dne 28. 9. 1981, Re: Resolu- tion to Amend the Constitution, [1981] 1 S.C.R. 753, str. 880 an., přístupné online na http;//scc.lexum.umontreal.ca). Přístup raže- ný Ústavním soudem se však přibližuje po- hledu německému, reprezentovanému judi- katurou Spolkového ústavního soudu. Ta 1043 1717 chápe „trvale vykonávanou a doposud ne- rozporovanou aplikační praxi státních or- gánů“ [Staatspraxis] jako výkladové vodítko a potvrzení určitého čtení ústavy (srov. např. BVerfGE 72, 189, bod 38; BVerfGE 106, 62, body 161, 221, 274; BVerfGE 106, 310, bo- dy 124, 161, 164 a především pak BVerfGE 91, 148, bod 65 an.). Obsahem dodržované ústavní zvyklosti při jmenování soudců v novodobé historii České republiky je reakce prezidenta repub- liky na podnět ministra spravedlnosti, od druhé poloviny devadesátých let minulého století pak na podnět vlády, kterým je předlo- žen soubor kandidátů do funkcí soudců spo- lu s doprovodnými podklady. Nejvyšší správ- ní soud zdůrazňuje, že obsahem konvence je, že prezident reaguje na předložený podnět; tímto podnětem však není, jak se žalovaný nesprávně domnívá, spuštěn jakýkoliv „jme- novací automatismus“. Skutečnost, že se urči- tý kandidát ocitne na seznamu přiloženém k usnesení vlády, neznamená povinnost hlavy státu tohoto kandidáta jmenovat do funkce soudce. Předložením seznamu vhodných kan- didátů pouze dává druhá složka moci výkon- né, která je v konečné fázi skrze ústavní akt kontrasignace prováděný předsedou vlády od- povědná za rozhodnutí prezidenta republiky, najevo svoji vůli v případě souhlasu preziden- ta republiky dané rozhodnutí spolupodepsat. Z materiálního hlediska lze považovat usnesení vlády, kterým 'doporučuje svému předsedovi spolupodepsání rozhodnutí pre- zidenta o jmenování kandidátů do funkcí soudců, za vyslovení souhlasu se spolupodpi- sem ze strany předsedy vlády ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Je přirozeně pravdou, že for- mální akt spolupodpisu je proveden teprve v návaznosti na rozhodnutí prezidenta re- publiky. Jak však sám žalovaný uvádí, lze si jen obtížně představit situaci, kdy by předse- da vlády, respektive jím pověřený ministr, po rozhodnutí prezidenta republiky nerespek- toval usnesení vlády a spolupodpis odmítl. Už jen z toho důvodu, že vláda rozhoduje ve sboru (čl. 76 odst. 1 Ústavy) a sbor jako celek je v rámci své působnosti oprávněn zavazovat své jednotlivé členy. Srov. v tomto ohledu ta- 1044 ké přiměřeně ustanovení $ 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, podle něhož se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí také usneseními vlády. Schválením konkrétních kandidátů usne- sením vlády je tak ze strany veřejné moci v materiálním smyslu zahájen proces vedoucí ke jmenování daných kandidátů do funkcí soudců. Nejpozději tímto okamžikem vstupu- je veřejná moc do právní sféry osoby daného kandidáta. Vytváří v ní legitimní očekávání v tom smyslu, že o jeho kandidatuře bude zá- konným a s dosavadní praxí konzistentním způsobem rozhodnuto. Mimo jiné v něm také vytváří legitimní očekávání, že nezmění-li se v mezidobí relevantní okolnosti (např. kandi- dát přestane splňovat zákonné podmínky pro jmenování či se změní potřeby soudnictví ne- bo materiální předpoklady pro zajištění soudcovského místa ve vztahu k danému kan- didátovi), bude podnět ke jmenování dotyč- né osoby postoupen prezidentu republiky. Tato skutečnost, tedy že kandidát byl ze strany orgánu veřejné moci vybrán jako vhod- ný kandidát a jeho kandidatura byla následně předložena prezidentu republiky, je nejenom určující pro zformování veřejného subjcktiv- ního práva, resp. pro zásah do jeho právní sťé- ry, ale ve svém důsledku pro žalobní legitima- ci. Tento proces individualizace naopak zásadně vylučuje vznik legitimního očekávání v právní sféře všech ostatních potenciálních kandidátů na funkci soudce, a to nejenom z řad justičních čekatelů, ale i dalších osob, které by splňovaly zákonná kritéria pro jme- nování soudcem, jako například právě žalova- ným zmiňovaných advokátů, notářů, exekuto- rů či státních zástupců. Tyto skupiny osob, ač by zákonné podmínky pro jmenování do funkce soudce splňovaly, však nebyly vybrány ani jedním z orgánů veřejné moci, nadaných spoluúčastí na aktu jmenování. Nelze tedy přisvědčit argumentaci žalova- ného, že usnesení vlády, kterým doporučuje svému předsedovi, aby spolupodepsal roz- hodnutí prezidenta republiky o jmenování určitých kandidátů do funkcí soudců, je čistě interním dokumentem vlády „přípravného“ charakteru, který nevyvolává žádné právní následky vně vlády. Pro podporu svých tvrze- ní žalovaný odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97, Sb. n. u. US, sv. č. 10, usnesení č. 37, s. 483. V tomto usnesení se Ústavní soud vyjádřil k právnímu charakteru usnesení vlády. Ve vě- ci šlo o návrh Komunistické strany Čech a Moravy a M. Grebeníčka na zrušení usnese- ní vlády České republiky č. 699 ze dne 5. 11. 1997 ke Zprávě o průběhu a výsledcích jed- nání mezi Českou republikou a Organizací Severoatlantické smlouvy o přístupu České republiky k Severoatlantické smlouvě. Navr- hovatelé dovozovali, že napadeným usnese- ním byla porušena základní práva a svobody členů KSČM, stejně jako další práva druhého navrhovatele. Ústavní soud návrh odmítl jako nepřípustný. Konstatoval, že napadené usne- sení vůbec není schopno zasáhnout práva třetích osob. Usnesení, kterým byla projedná- na zpráva o vládním vyjednávání a stanoveny další priority při vyjednávání o přistoupení k Organizaci Severoatlantické smlouvy, bylo přípravným, vnitřním dokumentem vlády. Zabývalo se pouze úpravou vnitřního chodu vládních prací. Již s ohledem na popsané pozadí rozhod- nutí Ústavního soudu jsou patrné zásadní skutkové odlišnosti. Interní zpráva o postu- pujících politických jednáních, kterou vláda projednává, jak Ústavní soud zdůraznil, jako přípravný dokument pro další jednání a pro sjednocení pozic v rámci kabinetu, je svým charakterem aktem odlišným od vyslovení souhlasu ze strany vlády se jmenováním kon- krétních kandidátů do funkcí soudců. Vláda rozhoduje ve sboru s tím, že každé rozhodnu- tí je přijímáno formou usnesení (čl. 76 odst. 2 Ústavy). Stejná forma však může mít velice odlišné materiální dopady do právní sféry ad- resátů a dotčených osob. Zásah do veřejných subjektivních práv či dotčení právní sféry fy- zických či právnických osob je tedy v případě usnesení vlády vždy nezbytné posuzovat jed- notlivě s ohledem na obsah konkrétního při- jatého usnesení, nikoliv paušálně s odkazem na skutečnost, že se formálně jedná o usnese- ní vlády. Jmenování soudců podle čl 63 odst. 1 písm. i) Ústavy je aktem, který ke své platnos- ti vyžaduje spolupodpis předsedy vlády. Ne- jedná se proto o proces, který by mohl být ak- tivován výlučně iniciativou vlády. Lze si představit i situaci, kdy se zahájení procesu vedoucího k jmenování soudcem chopí sám prezident republiky. Ten může své představy o vhodném kandidátu/kandidátech na funk- ce soudců sdělit předsedovi vlády, v případě shromáždění všech potřebných podkladů a ověření splnění všech zákonných požadav- ků pak přímo požádat o spolupodpis jmeno- vacího aktu. I v tomto případě by pak platilo obecné pravidlo uvedené výše: výběrem urči- tého kandidáta a jeho navržením předsedovi vlády ze strany prezidenta republiky je ve sféře vybraného kandidáta / vybraných kandi- dátů zformováno legitimní očekávání v tom ohledu, že druhý orgán moci výkonné (tj. vlá- da), který se podílí na výběru soudců, o návr- hu v rozumném časovém horizontu zákonným způsobem rozhodne: to znamená, že jmenová- ní buď spolupodepíše, anebo vydá formální písemný akt, v němž odůvodní, proč kontra- signaci neprovede. Rovněž takovéto negativní rozhodnutí by následně podléhalo případné- mu přezkumu ve správním soudnictví. S ohledem na naposledy zmiňovanou mož- nost je však vhodné zdůraznit, že určující slo- vo ve vztahu prezidenta republiky a vlády pat- ří vládě všude tam, kde Ústava vyžaduje pro platnost aktu hlavy státu spolupodpis předse- dy vlády či jím pověřeného člena vlády (tedy pro realizaci pravomocí dle čl. 63 Ústavy stej- ně jako pravomoci založené zákonem). Z prin- cipu odpovědnosti vlády za tyto akty preziden- ta republiky (čl. 63 odst. 4 Ústavy) vyplývá, že určující slovo při realizaci těchto pravomocí má vláda, nikoliv prezident republiky. Z aplikace tohoto principu na projedná- vaný případ vyplývá, že za fungování justice, včetně jmenování soudců, je primárně odpo- vědná vláda, potažmo její odpovědný člen - ministr spravedlnosti. Ministerstvo spravedl- nosti průběžně sleduje a vyhodnocuje situaci na jednotlivých soudech a v závislosti na tom přiděluje volná soudcovská místa, k čemuž má k dispozici i potřebný profesionální apa- 1045 1717 rát. Naopak prezident takovými finančními, personálními ani institucionálními zdroji ve vztahu k obecným, především nižším sou- dům, nedisponuje. Subsididiaritu (nikoliv však výlučnost ve prospěch vlády) role prezi- denta v procesu výběru soudců je možné do- vodit i s pomocí argumentu adď absurdum; lze si asi stěží představit situaci, kdy by prezi- dent jmenoval (tj. předkládal ke kontrasigna- ci) kandidáty na funkci soudce, pro které by v rámci justice neexistovala odpovídající sys- temizovaná a finančně zabezpečená místa. VI. 2. K úvaze prezidenta republiky při jmenování soudců Prezident republiky je orgánem moci vý- konné. I na jeho počínání se tudíž beze zbyt- ku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zá- konem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Jmenování soudců, stejně jako jakékoliv jiné formy čin- nosti prezidenta republiky, vyplývají-li z jeho ústavního postavení a majíli účinky vůči ji- ným orgánům nebo osobám, než je prezident republiky samotný, jsou způsobem uplatňo- vání státní moci. Konkrétní podmínky pro vý- kon státní moci ze strany prezidenta republi- ky při jmenování soudců jsou stanoveny rámcově Ústavou, konkrétně pak jednotlivý- mi ustanoveními zákona č. 6/2002 Sb., o sou- dech a soudcích, ve znění pozdějších předpi- sů (dále jen „zákon“). Ústavní rámec podmínek pro jmenování soudcem v čl. 93 odst. 2 Ústavy je dále kon- kretizován v $ 60 odst. 1 zákona: „Soudcem nebo přísedícím může být ustanoven státní občan České republiky ..., který je způsobilý k právním úkonům a bezúhonný, jestliže je- ho zkušenosti a morální vlastností dávají záruku, že bude svou funkci řádně zastával, v den ustanovení dosáhl věku nejméně 30 let a souhlasí se svým ustanovením za soudce nebo přísedícího a s přidělením k ur- čitému soudu.“ Podle $ 60 odst. 3 zákona pak pro soudce navíc oproti přísedícím platí, že „předpokladem pro ustanovení soudcem je též vysokoškolské vzdělání získané řádným 1046 ukončením studia v magisterském studijním programu v oblasti práva na vysoké škole v České republice a složení odborné justiční zkoušky“. Prezident republiky má při výběru kandi- dátů Ústavou a zákony vymezené pole uváže- ní. Vázanost nejen ústavním pořádkem, ale i zákony, plyne nejenom z jeho postavení or- gánu moci výkonné, ale koneckonců i ze sli- bu prezidenta republiky, kterým se zavazuje zachovávat nejen Ústavu, ale též a především zákony (čl. 59 odst. 2 Ústavy). Prezidentu re- publiky tak při aplikaci již platných zákonů nepřísluší, na rozdíl od Ústavního soudu, pravomoc abstraktního posuzování souladu zákonů s ústavním pořádkem. Je toliko opráv- něn a povinen zákony v mezích svých pravo- mocí aplikovat a při jejich aplikaci je ústavně konformně interpretovat. Požadavek striktní zákonnosti jednání ve- řejné moci se v případě pravomocí jmenova- cích materializuje ve dvou aspektech: za pr- vé, stanoví-li zákon taxativní výčet podmínek, které je potřeba splnit pro jmenování do ut- čité funkce, pak zároveň stanoví zákonné me- ze uplatnění státní moci v konkrétním přípa- dě. Pouze a výlučně za splnění dané množiny podmínek je možné uskutečnit akt jmenová- ní. To znamená, že státní moc je oprávněna a zároveň povinna kontrolovat splnění dané- ho souboru podmínek. Za druhé, státní moc není oprávněna seznam podmínek dále rozši- řovat či naopak zužovat. Tím by vykročila za mez stanovenou zákonem. V rámci kontroly naplnění stávajících zá- konných podmínek má veřejná moc nicméně určitou míru uvážení. Tak tomu bude typicky v případech, kdy jsou podmínky jmenování vymezeny neurčitými právními pojmy, jako jsou kupříkladu „zkušeností a morální vlast- nosti“, „řádný výkon funkce“ apod. V rovině právní teorie jsou neurčité právní pojmy od- lišné od prostoru vymezeného k volnému uvážení (zákonně zpravidla zakotvenému použitím uvozujících spojení typu „lze“ či „může“ při vymezení pravomocí příslušného orgánu). V aplikační praxi však mají obě le- gislativní techniky stejnou funkci: vytvořit pro příslušný orgán prostor pro jeho relativ- ně samostatnou úvahu při výkonu svěřené pravomoci a umožnit mu adekvátně reagovat na různost okolností. Při výkladu neurčitých pojmů je tedy jmenovací orgán nadán urči- tou mírou úvahy. Jak již nicméně Nejvyšší správní soud konstatoval, absolutní či neo- mezené volné správní uvážení je v právním státě pojmově vyloučeno (srov. usnesení roz- šířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS; srov. k tomu v podstatě obdobně nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, Sb. n. u. ÚS, sv. 40, č. 62, s. 607, část V/b., kde Ústavní soud sice absolutní uvážení připou- ští, ale dále pak „absolutnost“ takové úvahy relativizuje, když jasně dává možnost soudní- ho přezkumu i v těchto oblastech). Orgán ve- řejné moci je tak i v rámci svých úvah vždy vázán ústavním pořádkem, právními princi- py, které vyplývají z charakteru České repub- liky coby právního státu, jakož i dalšími sou- visejícími zákonnými předpisy, které mohou pole uvážení podstatně zúžit je povinen re- spektovat a chránit základní práva ústavním pořádkem zaručená. S ohledem na předvída- telnost a konzistentnost správních rozhodnu- tí je orgán veřejné moci také vázán svojí dosa- vadní aplikační praxí. Úvaha prezidenta republiky při jmenová- ní soudců se proto omezuje na kontrolu spl nění zákonných podmínek pro jmenování - soudcem, stanovených zákonem o soudech a soudcích a souvisejícími předpisy. Tato sku- tečnost nezakládá ani povinnost jmenovat všechny kandidáty vládou vybrané, ani nevy- lučuje úvahu při hodnocení charakteristik jednotlivých kandidátů. Úvaha při jmenování se však musí odehrávat výlučně v rámci zá- konných podmínek. Prezident republiky pro- to nemůže v prostoru daném pro jeho uváže- ní další kritéria nad rámec kritérií zákonem výslovně stanovených vytvořit, tj. vyžadovat splnění kritérií, která zákon neobsahuje. Pre- zident republiky je však oprávněn a zároveň povinen odmítnout jmenování kandidáta, u kterého na základě úvahy odpovídající pra- vidlům správního uvážení v materiálním právním státě dospěje k závěru, že by jeho „zkušenosti a morální vlastnosti“ nedávaly „záruku, že bude svou funkci řádně zastá- vat“, či pokud shledá, že není splněno někte- ré z relativně exaktně definovaných zákon- ných kritérií (kupříkladu podmínka státního občanství, způsobilost k právním úkonům, bezúhonnost či naplnění věkové hranice a další). Z imperativu zákonnosti činnosti orgánů veřejné moci, z principu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 Ústavy), jakož i ze zákazu libovůle orgánů veřejné moci ko- nečně plyne požadavek odůvodnit přijaté rozhodnutí. Dle ustálené judikatury Ústavní- ho soudu je náležité odůvodnění, které sro- zumitelně a plně vyloží důvody pro přijaté rozhodnutí, pojistkou proti libovůli a nekon- zistenci rozhodování orgánu veřejné moci (srov. kupř. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, Sb. n. u. ÚS, sv. 3, č. 34, s. 257; nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, Sb. n. u. ÚS, sv. 8, č. 85, s. 287; k neústavnosti absence odůvodnění v rozhodování, viz nález ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/03, č. 153/2004 Sb., či nález ze dne 15. 7. 2004, sp. zn. II. ÚS 594/02, Sb. n. u. ÚS, sv. 34, č. 99, s. 57). Ke stejným závěrům ostatně dospívá i judikatura zdejšího soudu (srov. kupř. roz- sudek ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 9. 10. 2007, čj. 2 As 18/2007-115, www.nssoud.cz). Výše uvedené obecné závěry, aplikovány na projednávaný případ, znamenají, že prezi- dent republiky při jmenování soudců realizu- je úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v jeho mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek. Není opráv- něn stanovit podmínky vlastní, které by ne- byly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé z podmínek od- hlédnout a jmenovat kandidáta, který by ně- kterou ze zákonných podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kan- didáta vlády nejmenovat, pak je povinen jas- ně a srozumitelně odůvodnit, proč jej odmítl. VII. K nečinnosti žalovaného S ohledem na výše popsaný právní rámec je patrné, že Městský soud v Praze nepochy- 1047 1717 bil, pokud dovodil, že žalovaný zůstává i přes opakované návrhy vlády nečinný. Nečinnost soud dovodil i přesto, že žádný procesní předpis nestanoví výslovně lhůtu, v rámci které by byl prezident o návrhu vlády povi- nen rozhodnout, a také, že žalobce nebyl oso- bou, jež by proces vedoucí ke svému jmeno- vání byla oprávněna samostatně iniciovat. Právě tyto dva závěry Městského soudu v Pra- ze žalovaný napadá ve své kasační stížnosti. Je pravda, že žádný předpis nestanoví prezidentovi republiky lhůtu, v níž by měl na podnět vlády adekvátně reagovat jmenová- ním předložených kandidátů, anebo vydá- ním formálního písemného aktu, v němž také odůvodní, proč jmenování neprovede. Stejně tak je nutné přisvědčit argumentaci žalova- ného v tom, že čl. 38 odst. 2 Listiny se vztahu- je pouze na rozhodování orgánů soudních, a nikoliv na rozhodovací činnost správních orgánů. Jak však Nejvyšší správní soud již vý- še poukázal, rozhodování prezidenta republi- ky se neodehrává v právním vakuu, ale je vá- záno stejnými principy jako veškerý výkon státní moci: striktní zákonností, zákazem li- bovůle a z toho plynoucími požadavky na konzistenci a předvídatelnost rozhodování. Jedním z logických atributů požadavků na rozhodování orgánů veřejné moci v práv- ním státě je také rozhodování v přiměřeném čase, respektive rozhodování bez zbytečných průtahů. Kodifikaci tohoto obecného princi- pu právního ostatně obsahuje nejenom sou- časně platný správní řád ($ 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), ale též správní řá- dy předchozí ($ 3 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, či $ 4 vládního nařízení č. 91/1960 Sb., o správním řízení); uvedené ostatně plyne ze samotného ústavně zakotve- ného principu právního státu. Nad rámec charakteru rozhodování v přiměřené lhůtě coby obecného principu právního lze pouká- zat na $ 177 nyní platného správního řádu, který základní zásady správního řízení, mezi něž patří též výše citované vyřizování věcí bez zbytečných průtahů, výslovně vztahuje na veškeré počínání veřejné správy. Jak Nejvyšší správní soud dovodil výše, prvním z opakovaných podnětů ze strany vlá- 1048 dy, aby prezident republiky jmenoval žalobce do funkce soudce (další z uvedených projevů toliko stvrdily trvající zájem vlády na jmeno- vání), došlo k zahájení řízení ke jmenování ža- lobce do funkce soudce. Jak však Městský soud v Praze zjistil ze shromážděných důkazů a jak bylo ostatně potvrzeno samotným žalo- vaným, žalovaný do dne rozhodování soudu ($ 81 odst. 1 s. ř. s.), tedy přibližně ve lhůtě dvou let, o věci nerozhodl. Městský soud v Praze dále uvedl, že žalovaný soudu nesdělil a soud ani sám nezjistil žádné skutečnosti, které by jeho rozhodnutí ve věci jmenování žalobce soudcem bránily. Ze spisového mate- riálu se konečně podává, že žalovaný ve srov- natelných případech již dávno rozhodl - a to jednak o ostatních kandidátech navržených vládou ve stejných usneseních, jakož i o kan- didátech navržených vládou později. Za těch- to okolností Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než se připojit k právnímu náhledu Městského soudu v Praze, že již uplynula do- ba dostatečná pro rozhodnutí ve věci samé. Argumentům žalovaného lze přisvědčit i v tom ohledu, že žalobce není oprávněn proces vedoucí ke jmenování soudcem inici- ovat. Z této skutečnosti však neplyne, že by v procesu, který byl zahájen z podnětu jiného orgánu veřejné moci, nemohla být dotčena veřejná subjektivní práva třetích osob. Ostat- ně právě dotčení konkrétních veřejných sub- jektivních práv žalobce je v projednávané kauze důvodem, proč je dána příslušnost správních soudů, a nikoliv (pouze) přísluš- nost Ústavního soudu v rámci řízení ve spo- rech o rozsah kompetencí státních orgánů. Je totiž zjevné, že stejné jednání, tedy nečinnost prezidenta republiky ve vztahu k ústavně re- levantnímu podnětu vlády ke jmenování urči- té osoby do funkce soudce, může s ohledem na typ žalobce být předmětem přezkumu ve dvou větvích moci soudní; před Ústavním soudem v rámci řízení ve sporu o rozsah kompetencí dvou státních orgánů tehdy, po- kud by byla žalobcem vláda podle či. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, respektive $ 120 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a dále pak ve správním soudnictvím tehdy, pokud stejná nečinnost je k újmě práv třetích osob a do- tčená osoba se domáhá soudní ochrany. Lze tedy uzavřít, že žalovaný zůstává ne- činný vůči podnětu vlády. Děje se tak k újmě veřejných subjektivních práv žalobce. Nej- vyšší správní soud ani Městský soud v Praze nedisponují pravomocí k tomu, aby v přípa- dě prezidentovy nečinnosti nahradily jeho úkon svým vlastním rozhodnutím. V tomto ohledu má rozhodnutí Městského soudu v Praze vskutku toliko povahu morálního apelu, jak již Nejvyšší správní soud pozname- nal ve svém rozsudku ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35. Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; rozhodnutí soudu bez nařízení jednání k $ 51 odst. 1 a $ 83 soudního řádu správního I. V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, který žalobce spatřuje v jedná- ní justiční stráže učiněném na základě pokynu předsedy soudu a v jeho mezích, je žalovaným podle 6 83 s. ř. s. předseda soudu jakožto správní orgán. II. Pokud krajský soud zašle žalobci výzvu podle $ 51 odst. 1 s. ř. s. a žalobce ve lhůtě dvou týdnů soudu sdělí, že nemůže uvést, zda s rozhodnutím bez jednání sou- hlasí či nikoli, neboť mu dosud není známo stanovisko žalovaných k žalobě, nelze z takového sdělení dovodit fikci žalobcova souhlasu s rozhodnutím bez nařízení jed- nání podle citovaného ustanovení. Soud je naopak povinen zaslat žalobci vyjádření žalovaných a spolu s nimi i novou výzvu podle $ 51 odst. 1 s. ř. s.
JUDr. Petr L. proti Prezidentu republiky o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalova- ného.
e na http://scc.lexum.umontreal.ca). Přístup ražený Ústavním soudem se však přibližuje pohledu německému, representovanému judikaturou Spolkového ústavního soudu. Ta chápe „trvale vykonávanou a doposud nerozporovanou aplikační praxi státních orgánů“ [Staatspraxis] jako výkladové vodítko a potvrzení určitého čtení ústavy (srov. např. BVerfGE 72, 189, bod 38; BVerfGE 106, 62, body 161, 221, 274; BVerfGE 106, 310, body 124, 161, 164 a především pak BVerfGE 91, 148, bod 65 an.).
Obsahem dodržované ústavní zvyklosti při jmenování soudců v novodobé historii České republiky je reakce prezidenta republiky na podnět ministra spravedlnosti, od druhé poloviny devadesátých let minulého století pak na podnět vlády, kterým je předložen soubor kandidátů do funkcí soudců spolu s doprovodnými podklady. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že obsahem konvence je, že prezident reaguje na předložený podnět; tímto podnětem však není, jak se žalovaný nesprávně domnívá, spuštěn jakýkoliv „jmenovací automatismus“. Skutečnost, že se určitý kandidát ocitne na seznamu přiloženém k usnesení vlády, neznamená povinnost hlavy státu tohoto kandidáta jmenovat do funkce soudce. Předložením seznamu vhodných kandidátů pouze dává druhá složka moci výkonné, která je v konečné fázi skrze ústavní akt kontrasignace prováděný předsedou vlády, odpovědná za rozhodnutí prezidenta republiky, najevo svoji vůli v případě souhlasu prezidenta republiky dané rozhodnutí spolupodepsat.
Z materiálního hlediska lze považovat usnesení vlády, kterým doporučuje svému předsedovi spolupodepsání rozhodnutí prezidenta o jmenování kandidátů do funkcí soudců, za vyslovení souhlasu se spolupodpisem ze strany předsedy vlády ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Je přirozeně pravdou, že formální akt spolupodpisu je proveden teprve v návaznosti na rozhodnutí prezidenta republiky. Jak však sám žalovaný uvádí, lze si jen obtížně představit situaci, kdy by předseda vlády, respektive jím pověřený ministr, po rozhodnutí prezidenta republiky nerespektoval usnesení vlády a spolupodpis odmítl. Už jen z toho důvodu, že vláda rozhoduje ve sboru (čl. 76 odst. 1 Ústavy) a sbor jako celek je v rámci své působnosti oprávněn zavazovat své jednotlivé členy. Srov. v tomto ohledu také přiměřeně ustanovení § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, podle něhož se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí také usneseními vlády.
Schválením konkrétních kandidátů usnesením vlády je tak ze strany veřejné moci v materiálním smyslu zahájen proces vedoucí ke jmenování daných kandidátů do funkcí soudců. Nejpozději tímto okamžikem vstupuje veřejná moc do právní sféry osoby daného kandidáta. Vytváří v ní legitimní očekávání v tom smyslu, že o jeho kandidatuře bude zákonným a s dosavadní praxí konsistentním způsobem rozhodnuto. Mimo jiné v něm také vytváří legitimní očekávání, že nezmění-li se v mezidobí relevantní okolnosti (např. kandidát přestane splňovat zákonné podmínky pro jmenování či se změní potřeby soudnictví nebo materiální předpoklady pro zajištění soudcovského místa ve vztahu k danému kandidátovi), bude podnět ke jmenování dotyčné osoby postoupen prezidentu republiky.
Tato skutečnost, tedy že kandidát byl ze strany orgánu veřejné moci vybrán jako vhodný kandidát a jeho kandidatura byla následně předložena prezidentu republiky, je nejenom určující pro zformování veřejného subjektivního práva, resp. pro zásah do jeho právní sféry, ale ve svém důsledku pro žalobní legitimaci. Tento proces individualizace naopak zásadně vylučuje vznik legitimního očekávání v právní sféře všech ostatních potenciálních kandidátů na funkci soudce, a to nejenom z řad justičních čekatelů, ale i dalších osob, které by splňovaly zákonná kritéria pro jmenování soudcem, jako například právě žalovaným zmiňovaných advokátů, notářů, exekutorů či státních zástupců. Tyto skupiny osob, ač by zákonné podmínky pro jmenování do funkce soudce splňovaly, však nebyly vybrány ani jedním z orgánů veřejné moci, nadaných spoluúčastí na aktu jmenování.
Nelze tedy přisvědčit argumentaci žalovaného, že usnesení vlády, kterým doporučuje svému předsedovi, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování určitých kandidátů do funkcí soudců, je čistě interním dokumentem vlády „přípravného“ charakteru, který nevyvolává žádné právní následky vně vlády. Pro podporu svých tvrzení žalovaný odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97, Sb. n. u. US, sv. č. 10, usnesení č. 37, s. 483. V tomto usnesení se Ústavní soud vyjádřil k právnímu charakteru usnesení vlády. Ve věci šlo o návrh Komunistické strany Čech a Moravy a M. Grebeníčka na zrušení usnesení vlády České republiky č. 699 ze dne 5. 11. 1997 ke Zprávě o průběhu a výsledcích jednání mezi Českou republikou a Organizací Severoatlantické smlouvy o přístupu České republiky k Severoatlantické smlouvě. Navrhovatelé dovozovali, že napadeným usnesením byla porušena základní práva a svobody členů KSČM, stejně jako další práva druhého navrhovatele. Ústavní soud návrh odmítl jako nepřípustný. Konstatoval, že napadené usnesení vůbec není schopno zasáhnout práva třetích osob. Usnesení, kterým byla projednána zpráva o vládním vyjednávání a stanoveny další priority při vyjednávání o přistoupení k Organizaci Severoatlantické smlouvy, bylo přípravným, vnitřním dokumentem vlády. Zabývalo se pouze úpravou vnitřního chodu vládních prací.
Již s ohledem na popsané pozadí rozhodnutí Ústavního soudu jsou patrné zásadní skutkové odlišnosti. Interní zpráva o postupujících politických jednáních, kterou vláda projednává, jak Ústavní soud zdůraznil, jako přípravný dokument pro další jednání a pro sjednocení pozic v rámci kabinetu, je svým charakterem aktem odlišná od vyslovení souhlasu ze strany vlády se jmenováním konkrétních kandidátů do funkcí soudců. Vláda rozhoduje ve sboru s tím, že každé rozhodnutí je přijímáno formou usnesení (čl. 76 odst. 2 Ústavy). Stejná forma však může mít velice odlišné materiální dopady do právní sféry adresátů a dotčených osob. Zásah do veřejných subjektivních práv či dotčení právní sféry fyzických či právnických osob je tedy v případě usnesení vlády vždy nezbytné posuzovat jednotlivě s ohledem na obsah konkrétního přijatého usnesení, nikoliv paušálně s odkazem na skutečnost, že se formálně jedná o usnesení vlády.
Jmenování soudců podle čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy je aktem, který ke své platnosti vyžaduje spolupodpis předsedy vlády. Nejedná se proto o proces, který by mohl být aktivován výlučně iniciativou vlády. Lze si představit i situaci, kdy se zahájení procesu vedoucího k jmenování soudcem chopí sám prezident republiky. Ten může své představy o vhodném kandidátu/kandidátech na funkce soudců sdělit předsedovi vlády, v případě shromáždění všech potřebných podkladů a ověření splnění všech zákonných požadavků pak přímo požádat o spolupodpis jmenovacího aktu. I v tomto případě by pak platilo obecné pravidlo uvedené výše: výběrem určitého kandidáta a jeho navržením předsedovi vlády ze strany prezidenta republiky je ve sféře vybraného kandidáta/vybraných kandidátů zformováno legitimní očekávání v tom ohledu, že druhý orgán moci výkonné (tj. vláda), který se podílí na výběru soudců, o návrhu v rozumném časovém horizontu zákonným způsobem rozhodne: to znamená, že jmenování buď spolupodepíše, anebo vydá formální písemný akt, v němž odůvodní, proč kontrasignaci neprovede. Rovněž takovéto negativní rozhodnutí by následně podléhalo případnému přezkumu ve správním soudnictví.
S ohledem na naposledy zmiňovanou možnost je však vhodné zdůraznit, že určující slovo ve vztahu prezidenta republiky a vlády patří vládě všude tam, kde Ústava vyžaduje pro platnost aktu hlavy státu spolupodpis předsedy vlády či jím pověřeného člena vlády (tedy pro realizaci pravomocí dle čl. 63 Ústavy stejně jako pravomoci založené zákonem). Z principu odpovědnosti vlády za tyto akty prezidenta republiky (čl. 63 odst. 4 Ústavy) vyplývá, že určující slovo při realizaci těchto pravomocí má vláda, nikoliv prezident republiky.
Z aplikace tohoto principu na projednávaný případ vyplývá, že za fungování justice, včetně jmenování soudců, je primárně odpovědná vláda, potažmo její odpovědný člen – ministr spravedlnosti. Ministerstvo spravedlnosti průběžně sleduje a vyhodnocuje situaci na jednotlivých soudech a v závislosti na tom přiděluje volná soudcovská místa, k čemuž má k dispozici i potřebný profesionální aparát. Naopak prezident takovými finančními, personálními ani institucionálními zdroji ve vztahu k obecným, především nižším soudům, nedisponuje. Subsididiaritu (nikoliv však výlučnost ve prospěch vlády) role prezidenta v procesu výběru soudců je možné dovodit i s pomocí argumentu ad absurdum; lze si asi stěží představit situaci, kdy by prezident jmenoval (tj. předkládal ke kontrasignaci) kandidáty na funkce soudce, pro které by v rámci justice neexistovala odpovídající systemizovaná a finančně zabezpečená místa.
VI. 2.
K úvaze prezidenta republiky při jmenování soudců
Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Jmenování soudců, stejně jako jakékoliv jiné formy činnosti prezidenta republiky, vyplývají-li z jeho ústavního postavení a mají-li účinky vůči jiným orgánům nebo osobám, než je prezident republiky samotný, jsou způsobem uplatňování státní moci. Konkrétní podmínky pro výkon státní moci ze strany prezidenta republiky při jmenování soudců jsou stanoveny rámcově Ústavou, konkrétně pak jednotlivými ustanoveními zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „z. s. s.“).
Ústavní rámec podmínek pro jmenování soudcem v čl. 93 odst. 2 Ústavy je dále konkretizován v § 60 odst. 1 z. s. s.: „Soudcem nebo přísedícím může být ustanoven státní občan České republiky […], který je způsobilý k právním úkonům a bezúhonný, jestliže jeho zkušenosti a morální vlastnosti dávají záruku, že bude svou funkci řádně zastávat, v den ustanovení dosáhl věku nejméně 30 let a souhlasí se svým ustanovením za soudce nebo přísedícího a s přidělením k určitému soudu.“ Podle § 60 odst. 3 z. s. s. pak pro soudce navíc oproti přísedícím platí, že „předpokladem pro ustanovení soudcem je též vysokoškolské vzdělání získané řádným ukončením studia v magisterském studijním programu v oblasti práva na vysoké škole v České republice a složení odborné justiční zkoušky.“
Prezident republiky má při výběru kandidátů Ústavou a zákony vymezené pole uvážení. Vázanost nejen ústavním pořádkem, ale i zákony, plyne nejenom z jeho postavení orgánu moci výkonné, ale koneckonců i ze slibu prezidenta republiky, kterým se zavazuje zachovávat nejen Ústavu, ale též a především zákony (čl. 59 odst. 2 Ústavy). Prezidentu republiky tak při aplikaci již platných zákonů nepřísluší, na rozdíl od Ústavního soudu, pravomoc abstraktního posuzování souladu zákonů s ústavním pořádkem. Je toliko oprávněn a povinen zákony v mezích svých pravomocí aplikovat a při jejich aplikaci je ústavně konformně interpretovat.
Požadavek striktní zákonnosti jednání veřejné moci se v případě pravomocí jmenovacích materializuje ve dvou aspektech: za prvé, stanoví-li zákon taxativní výčet podmínek, které je potřeba splnit pro jmenování do určité funkce, pak zároveň stanoví zákonné meze uplatnění státní moci v konkrétním případě. Pouze a výlučně za splnění dané množiny podmínek je možné uskutečnit akt jmenování. To znamená, že státní moc je oprávněna a zároveň povinna kontrolovat splnění daného souboru podmínek. Za druhé, státní moc není oprávněna seznam podmínek dále rozšiřovat či naopak zužovat. Tím by vykročila za mez stanovenou zákonem.
V rámci kontroly naplnění stávajících zákonných podmínek má veřejná moc nicméně určitou míru uvážení. Tak tomu bude typicky v případech, kdy jsou podmínky jmenování vymezeny neurčitými právními pojmy, jako jsou kupříkladu „zkušenosti a morální vlastnosti“, „řádný výkon funkce“ apod. V rovině právní teorie jsou neurčité právní pojmy odlišné od prostoru vymezenému k volnému uvážení (zákonně zpravidla zakotvenému použitím uvozujících spojení typu „lze“ či „může“ při vymezení pravomocí příslušného orgánu). V aplikační praxi však mají obě legislativní techniky stejnou funkci: vytvořit pro příslušný orgán prostor pro jeho relativně samostatnou úvahu při výkonu svěřené pravomoci a umožnit mu adekvátně reagovat na různost okolností. Při výkladu neurčitých pojmů je tedy jmenovací orgán nadán určitou mírou úvahy. Jak již nicméně Nejvyšší správní soud konstatoval, absolutní či neomezené volné správní uvážení je v právním státě pojmově vyloučeno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS; srov. k tomu v podstatě obdobně nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, Sb. n. u. ÚS, sv. 40, č. 62, s. 607, část V/b., kde Ústavní soud sice absolutní uvážení připouští, ale dále pak „absolutnost“ takové úvahy relativizuje, když jasně dává možnost soudního přezkumu i v těchto oblastech). Orgán veřejné moci je tak i v rámci svých úvah vždy vázán ústavním pořádkem, právními principy, které vyplývají z charakteru České republiky coby právního státu, jakož i dalšími souvisejícími zákonnými předpisy, které mohou pole uvážení podstatně zúžit; je povinen respektovat a chránit základní práva ústavním pořádkem zaručená. S ohledem na předvídatelnost a konzistentnost správních rozhodnutí je orgán veřejné moci také vázán svojí dosavadní aplikační praxí.
Úvaha prezidenta republiky při jmenování soudců se proto omezuje na kontrolu splnění zákonných podmínek pro jmenování soudcem, stanovených zákonem o soudech a soudcích a souvisejícími předpisy. Tato skutečnost nezakládá ani povinnost jmenovat všechny kandidáty vládou vybrané, ani nevylučuje úvahu při hodnocení charakteristik jednotlivých kandidátů. Úvaha při jmenování se však musí odehrávat výlučně v rámci zákonných podmínek. Prezident republiky proto nemůže v prostoru daném pro jeho uvážení další kritéria nad rámec kritérií zákonem výslovně stanovených vytvořit, tj. vyžadovat splnění kritérií, které zákon neobsahuje. Prezident republiky je však oprávněn a zároveň povinen odmítnout jmenování kandidáta, u kterého na základě úvahy odpovídající pravidlům správního uvážení v materiálním právním státě dospěje k závěru, že by jeho „zkušenosti a morální vlastnosti“ nedávaly „záruku, že bude svou funkci řádně zastávat“, či pokud shledá, že není splněno některé z relativně exaktně definovaných zákonných kritérií (kupříkladu podmínka státního občanství, způsobilost k právním úkonům, bezúhonnost či naplnění věkové hranice a další).
Z imperativu zákonnosti činnosti orgánů veřejné moci, z principu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 Ústavy) jakož i ze zákazu libovůle orgánů veřejné moci konečně plyne požadavek odůvodnit přijaté rozhodnutí. Dle ustálené judikatury Ústavního soudu je náležité odůvodnění, které srozumitelně a plně vyloží důvody pro přijaté rozhodnutí, pojistkou proti libovůli a nekonzistenci rozhodování orgánu veřejné moci (srov. kupř. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, Sb. n. u. ÚS, sv. 3, č. 34, s. 257; nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, Sb. n. u. ÚS, sv. 8, č. 85, s. 287; k neústavnosti absence odůvodnění v rozhodování, viz nález ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/03, č. 153/2004 Sb. či nález ze dne 15. 7. 2004, sp. zn. II.ÚS 594/02, Sb. n. u. ÚS, sv. 34, č. 99, s. 57). Ke stejným závěrům ostatně dospívá i judikatura zdejšího soudu (srov. kupř. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS či rozsudek ze dne 9. 10. 2007,
č. j. 2 As 18/2007 - 115, www.nssoud.cz).
Výše uvedené obecné závěry, aplikovány na projednávaný případ, znamenají, že prezident republiky při jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v jeho mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek. Není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé z podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou ze zákonných podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta vlády nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jej odmítl.
VII.
K nečinnosti žalovaného
S ohledem na výše popsaný právní rámec je patrné, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud dovodil, že žalovaný zůstává i přes opakované návrhy vlády nečinný. Nečinnost soud dovodil i přesto, že žádný procesní předpis nestanoví výslovně lhůtu, v rámci které by byl prezident o návrhu vlády povinen rozhodnout, a také, že žalobce nebyl osobou, jež by proces vedoucí ke svému jmenování byla oprávněna samostatně iniciovat. Právě tyto dva závěry Městského soudu v Praze žalovaný napadá ve své kasační stížností.
Je pravda, že žádný předpis nestanoví prezidentovi republiky lhůtu, v níž by měl na podnět vlády adekvátně reagovat jmenováním předložených kandidátů, anebo vydáním formálního písemného aktu, v němž také odůvodní, proč jmenování neprovede. Stejně tak je nutné přisvědčit argumentaci žalovaného v tom, že čl. 38 odst. 2 Listiny se vztahuje pouze na rozhodování orgánů soudních a nikoliv na rozhodovací činnost správních orgánů. Jak však Nejvyšší správní soud již výše poukázal, rozhodování prezidenta republiky se neodehrává v právním vakuu, ale je vázáno stejnými principy jako veškerý výkon státní moci: striktní zákonností, zákazem libovůle a z toho plynoucími požadavky na konzistenci a předvídatelnost rozhodování.
Jedním z logických atributů požadavků na rozhodování orgánů veřejné moci v právním státě je také rozhodování v přiměřeném čase, respektive rozhodování bez zbytečných průtahů. Kodifikaci tohoto obecného principu právního ostatně obsahuje nejenom současně platný správní řád (§ 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), ale též správní řády předchozí (§ 3 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, či § 4 vládního nařízení č. 91/1960 Sb., o správním řízení); uvedené ostatně plyne ze samotného ústavně zakotveného principu právního státu. Nad rámec charakteru rozhodování v přiměřené lhůtě coby obecného principu právního lze poukázat na § 177 nyní platného správního řádu, který základní zásady správního řízení, mezi něž patří též výše citované vyřizování věcí bez zbytečných průtahů, výslovně vztahuje na veškeré počínání veřejné správy.
Jak Nejvyšší správní soud dovodil výše, prvním z opakovaných podnětů ze strany vlády, aby prezident republiky jmenoval žalobce do funkce soudce (další z uvedených projevů toliko stvrdily trvající zájem vlády na jmenování), došlo k zahájení řízení ke jmenování žalobce do funkce soudce. Jak však Městský soud v Praze zjistil ze shromážděných důkazů a jak bylo ostatně potvrzeno samotným žalovaným, žalovaný do dne rozhodování soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.), tedy přibližně ve lhůtě dvou let, o věci nerozhodl. Městský soud v Praze dále uvedl, že žalovaný soudu nesdělil a soud ani sám nezjistil žádné skutečnosti, které by jeho rozhodnutí ve věci jmenování žalobce soudcem bránily. Ze spisového materiálu se konečně podává, že žalovaný ve srovnatelných případech již dávno rozhodl – a to jednak o ostatních kandidátech navržených vládou ve stejných usneseních, jakož i o kandidátech navržených vládou později. Za těchto okolností Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než se připojit k právnímu náhledu Městského soudu v Praze, že již uplynula doba dostatečná pro rozhodnutí ve věci samé.
Argumentům žalovaného lze přisvědčit i v tom ohledu, že žalobce není oprávněn proces vedoucí ke jmenování soudcem iniciovat. Z této skutečnosti však neplyne, že by v procesu, který byl zahájen z podnětu jiného orgánu veřejné moci, nemohla být dotčena veřejná subjektivní práva třetích osob. Ostatně právě dotčení konkrétních veřejných subjektivních práv žalobce je v projednávané kauze důvodem, proč je dána příslušnost správních soudů a nikoliv (pouze) příslušnost Ústavního soudu v rámci řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů. Je totiž zjevné, že stejné jednání, tedy nečinnost prezidenta republiky ve vztahu k ústavně relevantnímu podnětu vlády ke jmenování určité osoby do funkce soudce, může s ohledem na typ žalobce být předmětem přezkumu ve dvou větvích moci soudní; před Ústavním soudem v rámci řízení ve sporu o rozsah kompetencí dvou státních orgánů tehdy, pokud by byla žalobcem vláda podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, respektive § 120 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a dále pak ve správním soudnictvím tehdy, pokud stejná nečinnost je k újmě práv třetích osob a dotčená osoba se domáhá soudní ochrany.
Lze tedy uzavřít, že žalovaný zůstává nečinný vůči podnětu vlády. Děje se tak k újmě veřejných subjektivních práv žalobce. Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze nedisponují pravomocí k tomu, aby v případě prezidentovy nečinnosti nahradily jeho úkon svým vlastním rozhodnutím. V tomto ohledu má rozhodnutí Městského soudu v Praze vskutku toliko povahu morálního apelu, jak již Nejvyšší správní soud poznamenal ve svém rozsudku ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35.
VIII.
K dalším věcným námitkám žalovaného
Zbylé námitky uplatněné v kasační stížnosti žalovaného směřují k otázce namítané diskriminace z důvodu věku. V rozsudku Městského soudu v Praze žalovaný také spatřuje porušení základního práva občana Václava Klause tím, že mu jednak brání vykonávat jeho ústavní funkci v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a jednak že porušuje jeho základní právo a základní právo všech občanů České republiky podílet se na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny). Občanu Václavu Klausovi, stejně jako všem občanům České republiky, je proto zaručeno právo na odpor (čl. 23 Listiny).
VIII. 1.
Diskriminace z důvodu věku
Žalobce ve svých podáních dovodil, že odmítnutí jmenovat, respektive nečinnost žalovaného při jmenování z důvodu, že žalobce nedosáhl věku třiceti let, je diskriminací z důvodu věku. V jednání žalovaného spatřuje porušení čl. 3 odst. 1 Listiny (zákaz diskriminace v ochraně základních práv a svobod), respektive čl. 1 Listiny (rovnost lidí v důstojnosti a právech).
Žalovaný replikoval, že k žádné diskriminaci nedošlo. Pokud by k ní však mělo dojít v případě žalobce, pak je za diskriminační ustanovení možné považovat celý čl. X písm. b) zákona č. 192/2003 Sb., který stanovil výjimku z obecné podmínky třiceti let pouze pro jmenování justičních čekatelů. Zákonodárce při stanovení této hranice vůbec nevzal v úvahu všechny advokáty, státní zástupce, notáře či exekutory, kteří byli v době vydání zákona mladší třiceti let a splňovali zákonné podmínky pro jmenování soudcem. Celá tato skupina byla zásahem zákonodárce diskriminována na úkor privilegované skupiny justičních čekatelů mladších třiceti let, neboť jim byla bez dalšího odepřena možnost být jmenován soudcem.
Podmínka, že soudcem může být jmenován pouze kandidát, který v den ustanovení dosáhl věku nejméně 30 let, byla s účinností od 1. 7. 2003 vložena do § 60 odst. 1 z. s. s. článkem I bod 10 zákona č. 192/2003 Sb. Zmíněný čl. X citovaného zákona obsahoval také přechodné ustanovení ve znění: „Požadavek dosažení věku 30 let se nevztahuje a) na soudce a přísedící, kteří byli jmenováni do funkce soudce nebo zvoleni do funkce přísedícího přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, b) na ustanovení soudcem u justičních čekatelů, jejichž pracovní poměr trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona.“
Zřetelná vůle zákonodárce byla jednak zvýšit minimální věk pro jmenování do funkce soudce, zároveň však chránit nabytá práva a legitimní očekávání již jmenovaných soudců, k nabytí účinnosti novely mladších třiceti let, a dále pak všech justičních čekatelů, jejichž pracovní poměr trval ke dni nabytí účinnosti novely. Uvedené přechodné ustanovení se do zákona č. 192/2003 Sb. dostalo, stejně jako ustanovení o zvýšení minimálního věku pro jmenování soudcem z 25 na 30 let, na základě komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny (sněmovní tisk 299/1, 4. volební období: 2002 - 2006, elektronická verze viz www.psp.cz).
V rozpravě Poslanecké sněmovny k této otázce (viz stenoprotokoly ze 16. schůze Poslanecké sněmovny v jejím 4. volebním období: 2002 - 2006, 16. 5. 2003, rozprava k bodu 1., elektronická verze viz www.psp.cz) výslovně nezaznělo, jaký je smysl a účel právě takto pojatého přechodného ustanovení, zavádějícího ve vztahu k podmínce minimálního věku zvláštní režim toliko pro justiční čekatele, a nikoli pro jiné osoby, které by též připadaly v úvahu jako kandidáti na funkci soudce. Z celkového kontextu projednávání návrhu zákona však lze soudit, že úmyslem zákonodárce bylo zavést zvláštní přechodový režim u justičních čekatelů zejména s ohledem na to, že se v tehdejší situaci jednalo o nejčastější zdroj kandidátů na funkci soudce. Reálná situace byla taková, že složil-li justiční čekatel justiční zkoušku a splnil-li i další zákonné podmínky, byl až na výjimky do funkce soudce také jmenován. Jakkoli tedy jmenovací „automatismus“ v právní rovině neplatil, fakticky do značné míry fungoval. Tato fakticita pak byla zřejmě důvodem, pro který zákonodárce přijal pro určitou skupinu, a sice pro justiční čekatele, jejichž pracovní poměr trval ke dni účinnosti novely, zvláštní (ve své podstatě zvýhodněný) režim.
Stejně tak je patrné, že pozice justičního čekatele je s ohledem na přístup k funkci soudce pozicí specifickou: jedná se o speciální typ přípravné služby, jejímž účelem je právě příprava na funkci soudce. Justiční čekatel není v porovnání s ostatními potenciálními kandidáty na funkci soudci ve srovnatelné pozici. Advokát, notář, státní zástupce či soudní exekutor vykonávají samostatnou právní profesi; jmenování do funkce soudce pro ně znamená opuštění dosavadní profese a přechod do justice. Pozice justičního čekatele však samostatnou právní profesí není; v tomto ohledu je srovnatelná nikoliv s pozicí advokáta či státního zástupce, ale s pozicí advokátního koncipienta či právního čekatele. Specifické postavení justičního čekatele v přístupu k funkci soudce je dáno nejenom tradicí kariérního modelu soudnictví v České republice; má též oporu v současném zákonu o soudech a soudcích (srov. § 109 a následující z. s. s.).
Nejvyšší správní soud proto nevidí důvodu, proč považovat předmětné přechodné ustanovení za protiústavní. Zvýhodnění zákonem stanovené skupiny osob považuje vzhledem k výše uvedenému za ospravedlnitelné legitimními důvody, spočívajícími v zohlednění faktického stavu, jenž vyvolal v dotčených osobách určité očekávání. Zákonodárce zůstal podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v mezích značně širokého prostoru pro uvážení, který mu Ústava dává. Nejvyšší správní proto v daném případě neshledává důvod k tomu, aby postupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a předložil zákon Ústavnímu soudu s návrhem na jeho zrušení.
Jen pro úplnost je vhodné připomenout, že pokud žalovaný citované zákonné ustanovení skutečně považuje za protiústavní, poskytuje mu právní úprava pouze jedinou možnost: podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení tohoto ustanovení podle § 64 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Pokud tak však prezident republiky neučinil, je i tímto zákonným ustanovením vázán a nemůže ho nerespektovat. Jak totiž již opakovaně zaznělo, rovněž prezident republiky je státní orgán, který je vázán zákonem. Postup, kdy státní orgán aplikuje pouze ta zákonná ustanovení, která podle svého subjektivního přesvědčení považuje za ústavně konformní, a opomíjí použít ustanovení, která za taková nepovažuje, a přitom nevyužije práva nechat je přezkoumat orgánem k tomu určeným a povolaným, tzn. Ústavním soudem, je neslučitelný s elementárními principy právního státu.
Z takto vymezeného zákonného rámce je nepochybné, že na žalobce, který splňoval k okamžiku nabytí účinnosti zákona podmínku čl. X písm. b) zákona č. 192/2003 Sb., se nevztahovala podmínka třiceti let zakotvená v § 60 odst. 1 z. s. s. Z výše uvedených závěrů týkajících se striktní zákonnosti rozhodování presidenta republiky pak plyne, že pro rozhodování prezidenta republiky v posuzovaném období a ve vztahu k žalobci se jednalo o podmínku neuplatnitelnou, která byla zákonem výslovně vyloučena. Pokud se ji nicméně prezident republiky pokusil v konkrétním případě uplatnit, jednalo se o stejnou situaci, jako kdyby si arbitrárně „dotvořil“ podmínku další, která nemá oporu v zákoně. S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu se tedy jednalo o počínání nezákonné.
Nad rámec nezbytného odůvodnění Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poukázat jak na čl. 3 odst. 1 Listiny, tak kupříkladu na čl. 14 Evropské úmluvy zaručující základní práva a svobody bez ohledu na pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jinému postavení. Ani v jednom z těchto výčtů nevystupuje mezi zakázanými kritérii věk. V obou případech se však jedná o výčet pouze demonstrativní, který může být doplňován zákonodárcem či judikaturou (blíže viz Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. (eds.), Rovnost a diskriminace. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 43 an.)
Společným kritériem výše uvedených kategorií je skutečnost, že rozlišování lidí na jejich základě v sobě nese odraz historické stigmatizace, které se dotýká lidské důstojnosti daných osob. Rasa, barva pleti, víra, sociální původ či příslušnost k etnické menšině jsou tradičními důvody zakázaného vyčleňování. V případě věku jako kritéria pro rozlišování však nemusí být tento tradiční aspekt stereotypního znevýhodnění patrný, především v okamžiku, kdy právní úprava spojuje určitý typ činností (řízení motorového vozidla, vlastnictví střelné zbraně apod.) či přístup k určitých funkcím (prezident republiky, soudce Ústavního soudu apod.) s dosažením minimálního věku. S ohledem na minimální věkovou hranici lze navíc poukázat na skutečnost, že jejím stanovením nedochází k absolutnímu vyloučení kandidáta jako v případě maximální věkové hranice; v zásadě každý může uplynutím času toto kritérium splnit.
Pokud by však věk měl být vždy považován bez dalších úvah za diskriminační důvod, pak by zbývalo posoudit, zda určení věkové hranice není v konkrétním případě možné ospravedlnit existencí veřejného zájmu. V této oblasti se tradičně ponechává větší pole úvahy zákonodárci či rozhodujícímu orgánu, který by musel posoudit, zda vyčleňování z důvodu věku je ospravedlnitelné. V případě politické volby ohledně dalšího utváření personální politiky v rámci justice a jejího promítnutí do nových kritérií pro jmenování do funkce soudce si lze představit, že požadavek na „vyzrálejší“ soudce je ospravedlnitelný. Nově zvolená hranice není iracionálně vysoká a lze dovodit existenci veřejného zájmu na věkové vyzrálosti soudců, která s sebou obvykle nese i jistou vyzrálost osobnostní.
Kritérium dosažení minimálního věku pro přístup k určité funkci tedy není samo o sobě diskriminační, pokud zároveň vyhovuje požadavkům přiměřenosti. S ohledem na vyloučení automatického vnímání věku jako důvodu diskriminace lze ostatně podpůrně poukázat také na Směrnici Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (Zvláštní vydání Úředního věstníku EU, kap. 5, sv. 4, s. 79 – 85), která v čl. 6 stanoví výslovnou výjimku ze směrnicí obecně vyžadovaného principu rovného zacházení: „[…] členské státy [mohou] stanovit, že rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné.“ Inspirativní je v tomto ohledu také rozhodovací praxe Nejvyššího soudu Kanady. Ten dovodil, že v případě odepření přístupu k sociálnímu zabezpečení z důvodu nízkého věku žadatelů se o vůbec žádnou diskriminaci nejedná (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu Kanady ze dne 25. 3. 1999, Law v. Canada [1999] 1 R. C. S. 497 či rozhodnutí ze dne 19. 12. 2002, Gosselin v. Québec [2002] 4. R. C. S. 429).
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavřel, že ani zvláštní přechodná ustanovení pro justiční čekatele, ani obecně stanovená hranice třiceti let pro jmenování do funkce soudce, nejsou diskriminační. Toto zjištění však nic nemění na primárním pochybení žalovaného, kterým byla svévolná aplikace kritéria věku třiceti let, jež bylo coby samostatné kritérium z pole jeho úvah výslovně zákonem vyloučeno. Výše uvedené neznamená, že úvahy o věku jednotlivého kandidáta na funkci soudce nemohou být předmětem úvahy v rámci jmenování. Otázka věku a z toho plynoucí vyspělosti kandidáta na funkci soudce může nalézt svůj odraz při posuzování jeho osobnostních předpokladů. Lze si kupříkladu představit, že v případě mladého a nevyzrálého kandidáta nebudou v dostatečné míře shledány zkušenosti a morální vlastnosti, které by dávaly záruku, že bude svou funkci řádně zastávat. V takové situaci však plně platí výše uvedené: musí se jednat o odůvodněné rozhodnutí v případě konkrétního kandidáta, nikoliv o aplikaci tohoto kritéria jako paušální podmínky, která nemá oporu v zákoně.
VIII. 2.
Základní práva občana Václava Klause
Žalovaný na závěr dovozuje, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze považuje za jiný zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno základní právo občana Václava Klause a zprostředkovaně všech občanů České republiky. Žalovaný se proto domnívá, že proti rozsudku Městského soudu v Praze je přípustná ústavní stížnost dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Porušeným ustanovením má být čl. 21 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům „podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců“. Z jeho porušení žalovaný vyvozuje své právo, stejně jako právo všech občanů České republiky, postavit se na odpor proti tomuto rozhodnutí, což lze dle jeho názoru dovodit z čl. 23 Listiny.
Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší vyjadřovat se k přípustnosti případné ústavní stížnosti žalovaného. S ohledem na namítané porušení ústavních práv občana Václava Klause Nejvyšší správní soud uvádí, že Václav Klaus nevznáší tuto námitku z titulu postavení občana, ale z titulu postavení prezidenta republiky (státního orgánu). Nejvyšší správní soud v tomto směru odkazuje na setrvalou judikaturu Ústavního soudu, podle které orgány veřejné moci, respektive správní orgány, ochrany žádných základních práv nepožívají. Jak konstatoval Ústavní soud v plenárním stanovisku ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st 9/99, Sb. n. u. ÚS, sv. 16, č. 9, str. 372, „[…] pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod.“ Tento právní názor Ústavního soudu je potvrzen ustálenou judikaturou, mimo jiné kupříkladu v případě ústavní stížnosti ministra spravedlnosti proti usnesení Nejvyššího soudu, kterým byla zamítnuta jím podaná stížnost pro porušení zákona (usnesení ze dne 29. 10. 2001, sp. zn. IV. ÚS 597/01, Sb. n. u. ÚS, sv. 24, č. 40, str. 559) či v případě ústavní stížnosti podané ministerstvem či jiným ústředním orgánem státní správy (usnesení ze dne 14. 12. 1999, sp. zn. I. ÚS 449/99, Sb. n. u. ÚS, sv. 19, č. 76, str. 397).
Jmenovací pravomoc prezidenta republiky v případě soudců je typickým příkladem vrchnostenského rozhodování, kdy orgán veřejné moci autoritativně zasahuje do právní sféry kandidátů. Za těchto okolností si Nejvyšší správní soud nedovede představit, jak by rozsudek Městského soudu v Praze vůbec mohl zasáhnout do, s ohledem na shora zmíněnou judikaturu Ústavního soudu neexistujících, ústavně zaručených práv žalovaného. Konečným arbitrem pro posouzení této otázky však není Nejvyšší správní soud, nýbrž Ústavní soud.
Pozitivněprávní zakotvení práva na odpor v české Listině je ústavodárným počinem svým způsobem unikátním, zjevně inspirovaným čl. 20 odst. 4 Základního zákona Spolkové republiky Německo. Nezvyklost pozitivního vymezení práva na odpor je dána skutečností, že občanský odpor typicky ústící do přeměny ústavního systému je svým charakterem mimoprávní skutečností, která stojí z povahy věcí mimo rámec platné ústavy. Úloha jeho vymezení v Listině má tedy spíše povahu politické deklarace než jakéhokoliv základního práva, jehož ochranu by mohly poskytnout soudy v rámci platného ústavního pořádku. Toto „právo“ je mířeno na extrémní situace zásadního rozvratu ústavního pořádku, kdy svět právních pravidel bude mít jen málo společného se světem skutečným. (Blíže k právu na odpor, viz Kysela, J. Právo na odpor a občanskou neposlušnost. 2. vydání. Brno: Doplněk, 2006).
Nelze však přehlédnout, že Listina stanoví pro uplatnění práva na odpor relativně konkrétní podmínky, jejichž splnění lze v projednávaném případě zkoumat. Ustanovení čl. 23 Listiny zní: „Občané mají právo postavit se na odpor proti každému, kdo by odstraňoval demokratický řád lidských práv a základních svobod, založený Listinou, jestliže činnost ústavních orgánů a účinné použití zákonných prostředků jsou znemožněny.“ Využití práva na odpor je tak spojeno se splněním dvou kumulativních podmínek: je odstraňován demokratický řád lidských práv a základních svobod a zároveň se jedná o situaci, ve které jsou činnost ústavních orgánů a účinné použití zákonných prostředků znemožněny.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani jedna z podmínek uplatnění práva na odpor není v projednávaném případě splněna. Z argumentace žalovaného není patrné, jakým způsobem dochází k „odstraňování demokratického řádu lidských práv a základních svobod“. Předmětem sporu a obsahem rozsudku Městského soudu v Praze v konkrétní kauze byl způsob výkonu jedné z kompetencí žalovaného. Byť se jedná o otázku podstatnou, lze si jen obtížně představit, že rozhodnutím o ní mohlo dojít k odstranění kteréhokoliv z prvků demokratického právního řádu.
Nejvyšší správní soud dodává, že není splněna ani podmínka druhá, neboť činnost ústavních orgánů a účinné použití zákonných prostředků nejsou znemožněny. Z projednávané věci je naopak patrné, že správní soudy obou instancí se věcí zabývaly s patřičnou pozorností. Vážily argumenty obou stran, včetně argumentů žalovaného spočívajících ve výtce, že omezení jeho vůle v procesu jmenování soudců je v rozporu s ústavními principy. Závěry, ke kterým dospěly, se pak snažily náležitě odůvodnit; ostatně není náhodou, že jádru sporu, tedy povaze a možnému způsobu výkonu určité prezidentské pravomoci a soudní ochraně před ní, soudy věnovaly v odůvodnění svých rozhodnutí nejvíce pozornosti a předložily účastníkům řízení detailní argumentaci opřenou o dostupné názory právní doktríny i judikatury. Je tedy zjevné, že ani druhá z podmínek uplatnění práva na odpor, tedy nemožnost účinného použití zákonných prostředků, respektive výpadky činnosti ústavních orgánů, není splněna.
Závěrem nezbývá než podotknout, že argumentace právem na odpor ze strany nejvyššího činitele státu, který je ústavně zavázán k chránění stávající ústavy a zákonů České republiky, je poněkud překvapivá. Nejvyššímu správnímu soudu, který je orgánem povolaným k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob v rámci stávajícího ústavního systému z výše uvedených důvodů nepřísluší, aby autorizoval vybočení z rámce, který je povolán chránit, navíc za situace, kdy nejsou splněny podmínky předvídané ustanovením čl. 23 Listiny.
IX.
Náklady řízení
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný neměl v řízení o kasační stížnosti úspěch. Žalobce, který v řízení úspěch měl, žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil. Žádný z účastníků řízení proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu