I. Při výkladu zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace, které by bylo
nutno nově vytvářet (§ 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), je nutno rozlišovat mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentů představují pouze jednoduchou operaci, a případy, kdy k vytvoření odpovědi na
žádost nestačí pouhé mechanické vyhledání a shromáždění údajů, které má povinný subjekt k dispozici, a je tak nezbytné s těmito údaji provádět další zpracovávání
nad rámec prostého „vtělení“ do odpovědi na žádost. Nelze přitom vycházet toliko
z pracnosti, či doby, která by byla potřebná pro přípravu odpovědi na žádost (shromáždění informací). Tyto faktory zákon zohledňuje institutem mimořádně rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 1 citovaného zákona). II. Odmítnout žádost o informace s tím, že by bylo nutné vytvořit nové informace
(§ 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) lze pouze v případě, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat.
I. Při výkladu zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace, které by bylo
nutno nově vytvářet (§ 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), je nutno rozlišovat mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentů představují pouze jednoduchou operaci, a případy, kdy k vytvoření odpovědi na
žádost nestačí pouhé mechanické vyhledání a shromáždění údajů, které má povinný subjekt k dispozici, a je tak nezbytné s těmito údaji provádět další zpracovávání
nad rámec prostého „vtělení“ do odpovědi na žádost. Nelze přitom vycházet toliko
z pracnosti, či doby, která by byla potřebná pro přípravu odpovědi na žádost (shromáždění informací). Tyto faktory zákon zohledňuje institutem mimořádně rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 1 citovaného zákona). II. Odmítnout žádost o informace s tím, že by bylo nutné vytvořit nové informace
(§ 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) lze pouze v případě, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá,
že výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, který zaujal v posuzovaném rozsudku krajský soud, je v rozporu se
smyslem a účelem uvedeného zákona a s ústavní kautelou zakotvenou v čl. 17 odst. 1 Listiny.
[14] Nejvyšší správní soud k této námitce
předně uvádí, že danou zákonnou výluku nelze samu o sobě považovat za rozpornou
s ústavně garantovaným právem na informace. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy „povinny
přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“ Právo na informace tedy není
„bezbřehé“, zákonodárce je oprávněn jejich poskytování omezit, pokud přitom dostojí testu
ústavnosti, tj. kritériím účelnosti, potřebnosti
a přiměřenosti. Nejvyšší správní soud přitom
souhlasí s krajským soudem, že zákonodárce
při přijímání zákona č. 61/2006 Sb., kterým
bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím přidáno ustanovení § 2 odst. 4,
těmto kritériím dostál. Sledoval z ústavního
hlediska legitimní cíl, a to vyvážit právo jednotlivců na poskytování informací veřejným
zájmem na ochraně povinných subjektů před
nepřiměřenou zátěží, kterou by pro ně znamenalo vytváření zcela nových informací,
k jejichž tvorbě či evidenci nejsou jinak povinny. Zákonodárcem zvolené řešení lze rovněž považovat za potřebné a přiměřené, byť
s jistými výhradami. Pojem „vytváření nových informací“ je natolik neurčitý, že je třeba při jeho aplikaci ze strany povinných subjektů pečlivě dbát o to, aby byl vykládán
ústavně konformním způsobem, tedy způsobem, který nebude nepřiměřeně zužovat rozsah ústavně zaručeného práva na informace.
[15] Obdobně již ostatně Nejvyšší správní
soud judikoval např. v rozsudcích ze dne
17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010-86, č. 2128/2010
Sb. NSS, nebo ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As
107/2011-70. Zde konstatoval, že § 2 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím
je třeba vykládat dle jeho (z ústavního hlediska legitimního) účelu, jímž je bránit povinné
subjekty před tím, aby se na ně žadatelé v režimu uvedeného zákona obraceli s žádostmi
o zaujetí stanoviska v blíže specifikované věci, provedení právního výkladu, vytvoření či
obstarání nové informace, jíž povinný subjekt nedisponuje a není povinen jí disponovat apod.
[16] Dále je tedy třeba blíže specifikovat,
jak je nutno pojmu „vytváření nových informací“ rozumět.
subjekt nucen na základě
[16] Dále je tedy třeba blíže specifikovat,
jak je nutno pojmu „vytváření nových informací“ rozumět.
subjekt nucen na základě
[17] Z důvodové zprávy k zákonu
č. 61/2006 Sb. lze vyčíst, že „povinný subjekt
je povinen poskytovat pouze ty informace,
které se vztahují k jeho působnosti, a které
má nebo by měl mít k dispozici. Naopak režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného
subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace,
má pouze zamezit žádostem o informace mimo sféru zákona – zvláště časté jsou v této
souvislosti žádosti o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání – k vypracovávání takových materiálů nemůže být povinný
své
informační povinnosti, neboť taková úprava
by byla zcela proti původnímu smyslu tohoto
institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou (např. § 139 správního řádu).
Naopak, pokud již povinný subjekt určitý dokument vypracoval, a má tedy informace
k dispozici, je povinen je poskytnout. Podobně
nebrání toto ustanovení vyhovět žádostem
o výtahy z databází či části dokumentů.“
[18] Podpůrně lze odkázat rovněž na
směrnici Evropského parlamentu a Rady
2003/98/ES o opakovaném použití informací
veřejného sektoru (kterou výše citovaná novela implementovala do zákona o svobodném
přístupu k informacím). Směrnice v čl. 13
úvodních ustanovení stanoví, že subjekty veřejného sektoru „by měly žádosti o výtahy
z existujících dokumentů posuzovat příznivě, představuje-li schválení takové žádosti
pouze jednoduchou operaci. Subjekty veřejného sektoru by však neměly být povinny
poskytovat výtahy z dokumentů, pokud to
představuje nepřiměřené úsilí.“
[19] Na základě uvedeného Nejvyšší
správní soud konstatuje, že prvotním předpokladem pro odmítnutí žádosti o informace
s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je
logicky skutečnost, že povinný subjekt danými
informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje. Dalším důležitým předpokladem je
to, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat. I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací
pro správní orgán objektivně představovalo
nutnost vytvořit novou informaci, tedy může
nastat situace, v níž správní orgán nebude
oprávněn poskytnutí takových
informací
odepřít. Nerespektováním povinnosti evidovat požadované informace se nemůže zbavit
své povinnosti předmětné informaci poskytovat; vytvářením takových informací by pouze napravoval své dřívější pochybení.
[19] Na základě uvedeného Nejvyšší
správní soud konstatuje, že prvotním předpokladem pro odmítnutí žádosti o informace
s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je
logicky skutečnost, že povinný subjekt danými
informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje. Dalším důležitým předpokladem je
to, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat. I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací
pro správní orgán objektivně představovalo
nutnost vytvořit novou informaci, tedy může
nastat situace, v níž správní orgán nebude
oprávněn poskytnutí takových
informací
odepřít. Nerespektováním povinnosti evidovat požadované informace se nemůže zbavit
své povinnosti předmětné informaci poskytovat; vytvářením takových informací by pouze napravoval své dřívější pochybení.
[20] V případě splnění uvedených základních předpokladů je dále nutno nalézt vhodné
rozhraničení mezi situacemi, v nichž půjde toliko o vyhledání a uspořádání již existujících
informací do podoby, v níž je možné je žadateli předat, a situacemi, v nichž by sestavení
požadovaných informací již představovalo
„vytvoření nové informace“. Toto rozhraničení je klíčové i pro posouzení nynějšího případu, neboť celní úřad připouští, že minimálně k části požadovaných informací disponuje
„podkladovými“ informacemi, na jejichž základě by bylo možno evidence v podobě požadované stěžovatelem sestavit.
[20] V případě splnění uvedených základních předpokladů je dále nutno nalézt vhodné
rozhraničení mezi situacemi, v nichž půjde toliko o vyhledání a uspořádání již existujících
informací do podoby, v níž je možné je žadateli předat, a situacemi, v nichž by sestavení
požadovaných informací již představovalo
„vytvoření nové informace“. Toto rozhraničení je klíčové i pro posouzení nynějšího případu, neboť celní úřad připouští, že minimálně k části požadovaných informací disponuje
„podkladovými“ informacemi, na jejichž základě by bylo možno evidence v podobě požadované stěžovatelem sestavit.
[21] Je přitom zřejmé, že nalézt nějaké
exaktní obecné kritérium nelze, vždy bude
záležet na konkrétních okolnostech dané věci. Lze se však pokusit alespoň o stanovení
určitých bližších vodítek pro povinné subjekty. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb.
uvádí na jedné straně příklady žádostí o prosté „výtahy z databází či části dokumentů“
(jejichž poskytnutí nemůže být s poukazem
na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím odpíráno), na druhé straně žádosti „o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání“ (jejichž zpracování
by již představovalo „vytváření nových informací“). Výše citovaná směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2003/98/ES abstraktněji
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
rozlišuje mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentů představují „pouze jednoduchou operaci“, a případy, kdy představují
„nepřiměřené úsilí“. Jako kýžené kritérium
se tedy nabízí rozlišování mezi případy, kdy
je povinný subjekt schopen požadované informace sestavit ze „zdrojových“ informací,
kterými disponuje, v zásadě mechanickým
způsobem, a situacemi, v nichž sestavení požadované informace překračuje rámec takových
jednoduchých úkonů. K obdobným závěrům
dospěli také autoři komentáře k zákonu o svobodném přístupu k informacím (Furek, A.;
Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu
k informacím. Komentář. Praha : Linde, 2010,
s. 60–61), podle nichž rozlišení obou kategorií „musí být hledáno v míře ,intelektuální
náročnosti‘ činnosti, která by byla nutná pro
přípravu odpovědi na žádost. Jinak řečeno
o vytváření nové informace půjde pouze tehdy, jestliže k vytvoření odpovědi na žádost
nestačí pouhé mechanické vyhledání a shromáždění údajů, které má povinný subjekt
k dispozici a které jsou žadatelem poptávány, ale jestliže je nezbytné s těmito údaji provádět další zpracovávání nad rámec prostého ,vtělení‘ do odpovědi na žádost.“
[21] Je přitom zřejmé, že nalézt nějaké
exaktní obecné kritérium nelze, vždy bude
záležet na konkrétních okolnostech dané věci. Lze se však pokusit alespoň o stanovení
určitých bližších vodítek pro povinné subjekty. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb.
uvádí na jedné straně příklady žádostí o prosté „výtahy z databází či části dokumentů“
(jejichž poskytnutí nemůže být s poukazem
na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím odpíráno), na druhé straně žádosti „o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání“ (jejichž zpracování
by již představovalo „vytváření nových informací“). Výše citovaná směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2003/98/ES abstraktněji
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
rozlišuje mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentů představují „pouze jednoduchou operaci“, a případy, kdy představují
„nepřiměřené úsilí“. Jako kýžené kritérium
se tedy nabízí rozlišování mezi případy, kdy
je povinný subjekt schopen požadované informace sestavit ze „zdrojových“ informací,
kterými disponuje, v zásadě mechanickým
způsobem, a situacemi, v nichž sestavení požadované informace překračuje rámec takových
jednoduchých úkonů. K obdobným závěrům
dospěli také autoři komentáře k zákonu o svobodném přístupu k informacím (Furek, A.;
Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu
k informacím. Komentář. Praha : Linde, 2010,
s. 60–61), podle nichž rozlišení obou kategorií „musí být hledáno v míře ,intelektuální
náročnosti‘ činnosti, která by byla nutná pro
přípravu odpovědi na žádost. Jinak řečeno
o vytváření nové informace půjde pouze tehdy, jestliže k vytvoření odpovědi na žádost
nestačí pouhé mechanické vyhledání a shromáždění údajů, které má povinný subjekt
k dispozici a které jsou žadatelem poptávány, ale jestliže je nezbytné s těmito údaji provádět další zpracovávání nad rámec prostého ,vtělení‘ do odpovědi na žádost.“
[22] Nutno však zároveň zdůraznit, že při
rozlišování situací, kdy se ještě jedná o vyhledání (shromáždění) požadovaných informací
a jejich uzpůsobení pro poskytnutí žadateli
a kdy již půjde o vytvoření nové informace,
nelze vycházet toliko z pracnosti či doby, která by byla potřebná pro přípravu odpovědi
na žádost (shromáždění informací). Tyto faktory zákon zohledňuje institutem mimořádně rozsáhlého vyhledání informací (§ 17
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Povinný subjekt pak není oprávněn
bez dalšího odmítnout požadované informace poskytnout, může však po žadateli o informace chtít úhradu za takové mimořádně rozsáhlé vyhledání.
[23] V tomto se tedy závěry Nejvyššího
správního soudu a krajského soudu (který
v podstatě dospěl ke stejnému „testu“) neliší.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
IV. B Potřeba „vytvářet nové informa-
ce“ v posuzovaném případě
[23] V tomto se tedy závěry Nejvyššího
správního soudu a krajského soudu (který
v podstatě dospěl ke stejnému „testu“) neliší.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
IV. B Potřeba „vytvářet nové informa-
ce“ v posuzovaném případě
[24] Krajský soud v odůvodnění svého
rozhodnutí konstatoval, že správním orgánům uvěřil, že informacemi ve formě požadované stěžovatelem objektivně nedisponují.
V tomto bodě stěžovatel v kasační stížnosti
závěry krajského soudu nenapadá, ty již proto nejsou předmětem sporu mezi stranami.
Je tak třeba odpovědět na otázku, zda by k sestavení stěžovatelem požadované evidence
bylo nutno vytvořit nové informace.
[25] Podrobný rozbor toho, co by bylo
nutné učinit, aby bylo možné stěžovateli vyhovět a poskytnout mu evidence v požadované struktuře, obsahuje zejména rozhodnutí
celního úřadu ze dne 30. 6. 2010. K bodu 8 žádosti stěžovatele se správní orgán samostatně
vyjádřil k rozhodnutím, která činí v celním řízení, ve správním řízení, v daňovém řízení
a v řízení o věcech služebního poměru. Například k rozhodnutím v celním řízení uvedl,
že rozhodnutí o propuštění zboží do celního
režimu jsou sice uchovávána v databázích celní správy, z těch však není možné zjistit, z jakých důvodů došlo k jejich případnému zrušení. K jejich zrušení přitom může dojít
i z jiných důvodů, než na základě použití řádných či mimořádných opravných prostředků. Tato celní prohlášení totiž mohou být rušena, respektive změněna i na základě žádosti
deklaranta (může tak docházet k opravě
a zrušení platnosti celního prohlášení před
propuštěním do navrženého režimu, k opravě údajů v písemném celním prohlášení přijatém celním úřadem, ke zrušení platnosti
přijatého celního prohlášení po propuštění
zboží do navrženého celního režimu atd.).
Bylo by tedy nutné provést kontrolu všech zápisů do používaných aplikací s cílem zjistit,
zda u daného celního prohlášení nedošlo ke
změně údajů. Následně by mělo dojít k vyhledání konkrétního čísla jednacího ze spisového protokolu, aby bylo možné zjistit, z jakého
důvodu došlo ke změně. Uvedeným způsobem by muselo být zkontrolováno více než
64 000 rozhodnutí, kterými bylo celním úřadem v letech 2004–2008 zboží propuštěno
do navrhovaného dovozního či vývozního re-
žimu. Co se týče dalších typů rozhodnutí činěných v celním řízení (která celní úřad vydával každoročně v řádech tisíců), jediným
způsobem, jak zjistit požadované údaje, je fyzické vyhledání ve spisovém protokolu všech
příslušníků, kteří rozhodnutí v celním řízení
zpracovávají. K identifikaci celníků zodpovědných za protiprávní rozhodnutí celní úřad
poukázal na to, že projednávající celník nenese ve všech případech osobní odpovědnost za
správnost údajů uvedených v celním prohlášení. Odpovídá pouze za údaje a úkony, které
v rámci celního řízení kontroloval či prováděl.
Za správnost údajů v celním prohlášení primárně zodpovídá deklarant, přičemž celní
úřad neověřuje všechna celní prohlášení.
[25] Podrobný rozbor toho, co by bylo
nutné učinit, aby bylo možné stěžovateli vyhovět a poskytnout mu evidence v požadované struktuře, obsahuje zejména rozhodnutí
celního úřadu ze dne 30. 6. 2010. K bodu 8 žádosti stěžovatele se správní orgán samostatně
vyjádřil k rozhodnutím, která činí v celním řízení, ve správním řízení, v daňovém řízení
a v řízení o věcech služebního poměru. Například k rozhodnutím v celním řízení uvedl,
že rozhodnutí o propuštění zboží do celního
režimu jsou sice uchovávána v databázích celní správy, z těch však není možné zjistit, z jakých důvodů došlo k jejich případnému zrušení. K jejich zrušení přitom může dojít
i z jiných důvodů, než na základě použití řádných či mimořádných opravných prostředků. Tato celní prohlášení totiž mohou být rušena, respektive změněna i na základě žádosti
deklaranta (může tak docházet k opravě
a zrušení platnosti celního prohlášení před
propuštěním do navrženého režimu, k opravě údajů v písemném celním prohlášení přijatém celním úřadem, ke zrušení platnosti
přijatého celního prohlášení po propuštění
zboží do navrženého celního režimu atd.).
Bylo by tedy nutné provést kontrolu všech zápisů do používaných aplikací s cílem zjistit,
zda u daného celního prohlášení nedošlo ke
změně údajů. Následně by mělo dojít k vyhledání konkrétního čísla jednacího ze spisového protokolu, aby bylo možné zjistit, z jakého
důvodu došlo ke změně. Uvedeným způsobem by muselo být zkontrolováno více než
64 000 rozhodnutí, kterými bylo celním úřadem v letech 2004–2008 zboží propuštěno
do navrhovaného dovozního či vývozního re-
žimu. Co se týče dalších typů rozhodnutí činěných v celním řízení (která celní úřad vydával každoročně v řádech tisíců), jediným
způsobem, jak zjistit požadované údaje, je fyzické vyhledání ve spisovém protokolu všech
příslušníků, kteří rozhodnutí v celním řízení
zpracovávají. K identifikaci celníků zodpovědných za protiprávní rozhodnutí celní úřad
poukázal na to, že projednávající celník nenese ve všech případech osobní odpovědnost za
správnost údajů uvedených v celním prohlášení. Odpovídá pouze za údaje a úkony, které
v rámci celního řízení kontroloval či prováděl.
Za správnost údajů v celním prohlášení primárně zodpovídá deklarant, přičemž celní
úřad neověřuje všechna celní prohlášení.
[26] Obdobně podrobně odůvodnil celní
úřad náročnost vyhledávání informací požadovaných stěžovatelem ve vztahu k rozhodnutím, která činí ve správním řízení, v daňovém řízení a v řízení o věcech služebního
poměru. Také v těchto případech by poskytnutí informací v praxi zpravidla vyžadovalo
nutnost fyzického dohledávání ve velkém
množství rozhodnutí. Žádné evidence, ucelené seznamy nebo databáze celní úřad nevede
ani k informacím požadovaným pod body 9
a 10 žádosti. Údaje o částkách pokut, cel, daně z přidané hodnoty a spotřebních daních
za roky 2004–2008 a zrušených na základě
opravných prostředků, stejně
jako údaje
o částkách cla, daně z přidané hodnoty a spotřební daně, které nebyly vybrány v důsledku
uplynutí prekluzivní lhůty pro doměření za
roky 2001–2005, včetně údajů o zodpovědných celnících, by tak bylo rovněž možné zjistit pouze fyzickým vyhledáním a provedením
kontroly celních prohlášení a dalších rozhodnutí vydaných celním úřadem.
[26] Obdobně podrobně odůvodnil celní
úřad náročnost vyhledávání informací požadovaných stěžovatelem ve vztahu k rozhodnutím, která činí ve správním řízení, v daňovém řízení a v řízení o věcech služebního
poměru. Také v těchto případech by poskytnutí informací v praxi zpravidla vyžadovalo
nutnost fyzického dohledávání ve velkém
množství rozhodnutí. Žádné evidence, ucelené seznamy nebo databáze celní úřad nevede
ani k informacím požadovaným pod body 9
a 10 žádosti. Údaje o částkách pokut, cel, daně z přidané hodnoty a spotřebních daních
za roky 2004–2008 a zrušených na základě
opravných prostředků, stejně
jako údaje
o částkách cla, daně z přidané hodnoty a spotřební daně, které nebyly vybrány v důsledku
uplynutí prekluzivní lhůty pro doměření za
roky 2001–2005, včetně údajů o zodpovědných celnících, by tak bylo rovněž možné zjistit pouze fyzickým vyhledáním a provedením
kontroly celních prohlášení a dalších rozhodnutí vydaných celním úřadem.
[27] Nejvyšší správní soud nepovažuje za
nutné celé odůvodnění podané povinným
subjektem detailně reprodukovat (výše stručně shrnutý rozbor je celním úřadem podaný
na celkem patnácti stranách), a to i s ohledem
na skutečnost, že stěžovatel jeho věcnou
správnost v kasační stížnosti nikterak nezpochybňuje. Co se týče právního hodnocení
těchto úkonů, Nejvyšší správní soud nemá
(ve shodě s žalovaným a krajským soudem)
pochyby o tom, že obstarání informací ve formě požadované stěžovatelem nelze považovat za pouhou „jednoduchou operaci“. Rozhodnou skutečností přitom není mimořádné
množství podkladů, z nichž by bylo nutné při
zpracování žádosti stěžovatele vycházet (jak
bylo uvedeno výše, tato skutečnost nemůže
vést k odmítnutí poskytnout informaci dle
§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Důvodem uvedeného hodnocení
je zejména to, že mnohé z požadovaných informací nelze získat pouhou mechanickou kontrolou jednotlivých rozhodnutí či správních
spisů, ale prostudováním a následným zpracováním a vyhodnocením informací v rozhodnutích či správních spisech obsažených.
IV. C Povinnost celního úřadu vést po-
žadované evidence
[28] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda bylo povinností celního úřadu vést stěžovatelem požadované evidence.
Jak totiž plyne z výše uvedených závěrů (srov.
bod [19] rozsudku), v případě kladné odpovědi na tuto otázku by nebylo možné odepřít
poskytnutí požadovaných informací s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, byť by objektivně bylo
nutné je nově vytvořit.
[29] Stěžovatel v kasační stížnosti – stručně řečeno – namítá, že poskytnutí předmětných informací je nezbytné pro kontrolu celních orgánů veřejností. Povinný subjekt by
dle něj neměl mít možnost unikat legitimní
občanské kontrole svou nečinností (tj. rezignováním na vedení evidencí, které by takovou kontrolu umožnily).
[29] Stěžovatel v kasační stížnosti – stručně řečeno – namítá, že poskytnutí předmětných informací je nezbytné pro kontrolu celních orgánů veřejností. Povinný subjekt by
dle něj neměl mít možnost unikat legitimní
občanské kontrole svou nečinností (tj. rezignováním na vedení evidencí, které by takovou kontrolu umožnily).
[30] Z ustanovení, kterých se stěžovatel
v dané souvislosti dovolává, lze odkázat zejména na § 5 odst. 4 písm. h) zákona o Celní
správě České republiky, podle nějž celní úřad
„vede evidenci o kontrolovaném zboží a vede další evidence a statistiky a spravuje informační systémy nezbytné pro plnění svých
úkolů“. Podle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o služebním poměru je vedoucí pracovník
povinen hodnotit výkon služby podřízených
příslušníků a vyvozovat důsledky z porušení
služebních povinností. Podle čl. 6 odst. 3 Or-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
ganizačního řádu Celní správy mají všichni
služební funkcionáři povinnost průběžně
analyzovat stav v řízené oblasti, aplikovat
účinné kontrolní mechanismy prověřující
bezchybný výkon celní správy a navrhovat
provedení potřebných opatření.
[31] Nejvyšší správní soud je přesvědčen,
že mezi evidence či statistiky ve smyslu výše
citovaného ustanovení zákona o Celní správě
České republiky je nutno zařadit i evidence
týkající se rozhodnutí celního úřadu zrušených pro nezákonnost a kvality výkonu služby konkrétních příslušníků celní správy. Lze
si jen stěží představit, jak by mohla být činnost celního úřadu v souladu s některými ze
základních zásad tzv. dobré správy, jako je zásada legality či zásada předvídatelnosti rozhodování správního orgánu a legitimního
očekávání účastníků správního řízení (§ 2
správního řádu), kdyby celní úřad nijak nereflektoval „zpětnou vazbu“, jež mu poskytují rozhodnutí nadřízených správních orgánů
a soudů. Stejně tak si lze těžko představit, jak
by vedoucí pracovníci celního úřadu mohli
hodnotit výkon služby podřízených příslušníků, vyvozovat důsledky z porušení služebních povinností, či aplikovat účinné kontrolní mechanismy prověřující bezchybný výkon
celní správy a navrhovat provedení potřebných opatření, aniž by jakkoliv evidovali relevantní údaje o jednotlivých zaměstnancích,
včetně jejich případných pochybeních.
[32] Krajský soud k tomu v napadeném
rozsudku uvedl, že pro řádný výkon povinností dle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona
o služebním poměru a čl. 6 odst. 3 Organizačního řádu Celní správy není třeba vést evidenci v stěžovatelem požadované struktuře. Dle
krajského soudu si lze představit i jiné způsoby evidence, které budou vhodné a dostačující. Odkázal přitom na vyjádření žalovaného,
podle nějž zásadní rozhodnutí správních orgánů vyšších stupňů a soudů, která mají obecný
význam, jsou evidována v systému TaxTest
a nacházejí odezvu v metodických pokynech
ústředních orgánů celní správy.
[32] Krajský soud k tomu v napadeném
rozsudku uvedl, že pro řádný výkon povinností dle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona
o služebním poměru a čl. 6 odst. 3 Organizačního řádu Celní správy není třeba vést evidenci v stěžovatelem požadované struktuře. Dle
krajského soudu si lze představit i jiné způsoby evidence, které budou vhodné a dostačující. Odkázal přitom na vyjádření žalovaného,
podle nějž zásadní rozhodnutí správních orgánů vyšších stupňů a soudů, která mají obecný
význam, jsou evidována v systému TaxTest
a nacházejí odezvu v metodických pokynech
ústředních orgánů celní správy.
[33] Takové vypořádání dané otázky však
Nejvyšší správní soud považuje za nedostatečné. Odkaz na metodické pokyny a na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
systém TaxTest, v němž mají být evidována
rozhodnutí, která mají pro celní správu obecnější význam, pokrývá pouze část nastíněné
problematiky. Zcela zde absentuje reflexe
kvality výkonu služby konkrétních příslušníků celní správy. To byl přitom klíčový aspekt
stěžovatelovy žádosti o informace. S krajským
soudem lze souhlasit, že nelze dovodit povinnost celního úřadu vést evidence přesně
v podobě a struktuře vyžadované stěžovatelem, tzn. ve formě, z níž je zjistitelný přesný
počet všech „protiprávních rozhodnutí“, za
jejichž vydání jsou zodpovědní konkrétní
pracovníci celního úřadu, přesné částky
všech „protiprávně“ uložených pokut, cel, daní z přidané hodnoty a spotřebních daní,
opět s přiřazením konkrétního odpovědného celníka atd. Ale, jak implicitně připouští
i krajský soud, určité evidenční povinnosti
v tomto směru celní úřad bezpochyby má.
[34] Krajský soud se tedy neměl spokojit
s vágním konstatováním, podle nějž si lze
představit i jiné než stěžovatelem předestřené způsoby evidence předmětných informací, které budou dostatečné. Má-li správní orgán zákonem stanovenou povinnost vést
evidence (či statistiky) tak, aby mohl řádně
plnit své povinnosti, aby jeho vedoucí pracovníci mohli hodnotit výkon služebně podřízených příslušníků, vyvozovat důsledky
z porušení služebních povinností atd., pak se
měl krajský soud podrobněji zabývat otázkou, jak konkrétně, tj. jakým materiálním obsahem jsou tyto povinnosti naplňovány. Měl
přitom posoudit, zda v tomto ohledu obstojí
důvody uváděné správním orgánem. Pokud
by dospěl k závěru, že je rozhodnutí žalovaného ve vztahu k dané otázce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, měl si učinit
úvahu, zda je namístě rozhodnutí žalovaného
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, nebo
přistoupit k doplnění skutkových zjištění
a případně sám rozhodnout postupem podle
§ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím a nařídit povinnému subjektu
poskytnout požadované informace, případně
i v částečném rozsahu (k uvedenému ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 3. 2010, čj. 1 As 8/2010-65).
[34] Krajský soud se tedy neměl spokojit
s vágním konstatováním, podle nějž si lze
představit i jiné než stěžovatelem předestřené způsoby evidence předmětných informací, které budou dostatečné. Má-li správní orgán zákonem stanovenou povinnost vést
evidence (či statistiky) tak, aby mohl řádně
plnit své povinnosti, aby jeho vedoucí pracovníci mohli hodnotit výkon služebně podřízených příslušníků, vyvozovat důsledky
z porušení služebních povinností atd., pak se
měl krajský soud podrobněji zabývat otázkou, jak konkrétně, tj. jakým materiálním obsahem jsou tyto povinnosti naplňovány. Měl
přitom posoudit, zda v tomto ohledu obstojí
důvody uváděné správním orgánem. Pokud
by dospěl k závěru, že je rozhodnutí žalovaného ve vztahu k dané otázce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, měl si učinit
úvahu, zda je namístě rozhodnutí žalovaného
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, nebo
přistoupit k doplnění skutkových zjištění
a případně sám rozhodnout postupem podle
§ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím a nařídit povinnému subjektu
poskytnout požadované informace, případně
i v částečném rozsahu (k uvedenému ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 3. 2010, čj. 1 As 8/2010-65).
[35] Nejvyšší správní soud si je přitom vědom toho, že správní soudy nejsou z povahy
věci vybaveny odbornými znalostmi a prostředky k tomu, aby správním orgánům předepisovaly, jak přesně mají vybudovat své
vnitřní kontrolní mechanismy. To je spíše
úkolem nadřízených správních orgánů, v daném případě celních ředitelství a Generálního ředitelství cel. Pokud by se však krajský
soud rozhodl přistoupit k doplnění skutkových zjištění ve věci, pak by mohl např. vyžádat od žalovaného vyjádření (či provést dokazování výslechem svědků z řad služebních
funkcionářů povinného subjektu) ohledně
toho, jakým způsobem jsou dané povinnosti
naplňovány. Následně by mohl, na základě
takto zjištěných poznatků, posoudit, zda nelze naplnit smysl stěžovatelovy žádosti poskytnutím evidencí, které správní orgány k dispozici mají, a rozhodnutím podle § 16 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím
nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace v patřičném rozsahu.
Nejvyšší správní soud považuje za stěží představitelné, že by celní úřad nedisponoval vůbec žádným systémem vnitřní kontroly a souvisejícími evidencemi, protože se
jedná
o nutnou podmínku efektivity fungování každého orgánu veřejné správy (která v daném
případě nalézá odraz ve výše citovaných ustanoveních zákona o služebním poměru a zákona o Celní správě České republiky). Pokud by
správní orgán přece jen deklaroval, že žádné
takové evidence nemá k dispozici, pak by
krajskému soudu nezbylo, než nařídit jejich
poskytnutí. Správní orgán by sice byl nucen
je nově vytvořit, výluka z povinnosti poskytovat informace dle § 2 odst. 4 citovaného zákona by se však neuplatnila, neboť by pouze
napravoval svou dřívější nečinnost.
[35] Nejvyšší správní soud si je přitom vědom toho, že správní soudy nejsou z povahy
věci vybaveny odbornými znalostmi a prostředky k tomu, aby správním orgánům předepisovaly, jak přesně mají vybudovat své
vnitřní kontrolní mechanismy. To je spíše
úkolem nadřízených správních orgánů, v daném případě celních ředitelství a Generálního ředitelství cel. Pokud by se však krajský
soud rozhodl přistoupit k doplnění skutkových zjištění ve věci, pak by mohl např. vyžádat od žalovaného vyjádření (či provést dokazování výslechem svědků z řad služebních
funkcionářů povinného subjektu) ohledně
toho, jakým způsobem jsou dané povinnosti
naplňovány. Následně by mohl, na základě
takto zjištěných poznatků, posoudit, zda nelze naplnit smysl stěžovatelovy žádosti poskytnutím evidencí, které správní orgány k dispozici mají, a rozhodnutím podle § 16 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím
nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace v patřičném rozsahu.
Nejvyšší správní soud považuje za stěží představitelné, že by celní úřad nedisponoval vůbec žádným systémem vnitřní kontroly a souvisejícími evidencemi, protože se
jedná
o nutnou podmínku efektivity fungování každého orgánu veřejné správy (která v daném
případě nalézá odraz ve výše citovaných ustanoveních zákona o služebním poměru a zákona o Celní správě České republiky). Pokud by
správní orgán přece jen deklaroval, že žádné
takové evidence nemá k dispozici, pak by
krajskému soudu nezbylo, než nařídit jejich
poskytnutí. Správní orgán by sice byl nucen
je nově vytvořit, výluka z povinnosti poskytovat informace dle § 2 odst. 4 citovaného zákona by se však neuplatnila, neboť by pouze
napravoval svou dřívější nečinnost.
[36] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu představuje právo na informace
jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné
správě (viz rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As
28/2007–89, č. 1532/2008 Sb. NSS). Doktrína
obdobně konstatuje, že jedním z hlavních významů subjektivního práva na informace je, že
dává občanům možnost vykonávat kontrolní
funkce ve vztahu k fungování veřejné moci,
což představuje jeden ze základních atributů
liberálně demokratického státu. Přičemž nejen reálné poskytování informací, „ale již
pouhý právní stav umožňující v zásadě komukoliv, aby získal informace o činnosti orgánů veřejné správy, vede k růstu odpovědnosti při výkonu veřejné moci, ke zvyšování
její kvality a transparentnosti, čímž zároveň
působí jako významný (ne-li nejvýznamnější) preventivní prvek předcházející nežádoucím situacím, motivům a jevům v politice a veřejné správě. [...] Dostatečně rozsáhlý,
jednoduchý a rychlý přístup veřejnosti k informacím má rovněž příznivý vliv na důvěru občanů v demokratické instituce a na jejich ochotě podílet se na veřejném životě. [...]
Naopak situace, kdy již samotné získávání
podkladových informací z veřejné správy činí občanům potíže [...] vedou k poklesu ztotožňování se veřejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci
na veřejné dění.“ (Korbel, F. Právo na informace. Komentář. Praha : Linde, 2005, s. 48).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v poslední době lze v České republice ve zvýšené míře pozorovat, jak dochází k uskutečňování nastíněné vize poklesu ztotožnění se občanů
s politickým systémem a k dalším souvisejícím negativním jevům. Lze se přitom domnívat, že svůj podíl na tom nese i přesvědčení
nemalé části veřejnosti, že ve veřejné správě
příliš nefungují vnitřní kontrolní mechanismy, že není zřejmé, které konkrétní osoby nesou odpovědnost za jednotlivá pochybení,
k nimž při výkonu veřejné správy dochází
apod.
[36] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu představuje právo na informace
jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné
správě (viz rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As
28/2007–89, č. 1532/2008 Sb. NSS). Doktrína
obdobně konstatuje, že jedním z hlavních významů subjektivního práva na informace je, že
dává občanům možnost vykonávat kontrolní
funkce ve vztahu k fungování veřejné moci,
což představuje jeden ze základních atributů
liberálně demokratického státu. Přičemž nejen reálné poskytování informací, „ale již
pouhý právní stav umožňující v zásadě komukoliv, aby získal informace o činnosti orgánů veřejné správy, vede k růstu odpovědnosti při výkonu veřejné moci, ke zvyšování
její kvality a transparentnosti, čímž zároveň
působí jako významný (ne-li nejvýznamnější) preventivní prvek předcházející nežádoucím situacím, motivům a jevům v politice a veřejné správě. [...] Dostatečně rozsáhlý,
jednoduchý a rychlý přístup veřejnosti k informacím má rovněž příznivý vliv na důvěru občanů v demokratické instituce a na jejich ochotě podílet se na veřejném životě. [...]
Naopak situace, kdy již samotné získávání
podkladových informací z veřejné správy činí občanům potíže [...] vedou k poklesu ztotožňování se veřejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci
na veřejné dění.“ (Korbel, F. Právo na informace. Komentář. Praha : Linde, 2005, s. 48).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v poslední době lze v České republice ve zvýšené míře pozorovat, jak dochází k uskutečňování nastíněné vize poklesu ztotožnění se občanů
s politickým systémem a k dalším souvisejícím negativním jevům. Lze se přitom domnívat, že svůj podíl na tom nese i přesvědčení
nemalé části veřejnosti, že ve veřejné správě
příliš nefungují vnitřní kontrolní mechanismy, že není zřejmé, které konkrétní osoby nesou odpovědnost za jednotlivá pochybení,
k nimž při výkonu veřejné správy dochází
apod.
[37] Při povědomí o realitě fungování české veřejné správy považuje Nejvyšší správní
soud za nezbytné, aby správní soudy svou rozhodovací činností přispívaly k maximálnímu
naplnění principu otevřenosti (publicity) veřejné správy, který stojí v základu úpravy práva na informace. Jedině tak může právo na informace efektivně plnit svou výše popsanou
kontrolní funkci, a tím i přispívat ke zvyšování
kvality výkonu veřejné správy a k růstu její důvěryhodnosti v očích veřejnosti.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
Tomáš H. proti Celnímu ředitelství Hradec Králové o žádosti o informace, o kasační stíž- která prokazatelně směřuje.“). Stručně řečeno – zatím k ničemu, co by bylo v rozporu se
zákonem, nedochází. O to překvapivější pak
je, že krátce na to, v rozmezí pěti až deseti minut, bylo shromáždění rozpuštěno, aniž bylo
prokázáno, že by se chování a oblečení účastníků nějak změnilo, a aniž bylo sděleno, jaké
skutkové důvody k rozpuštění vedly. Další významnou okolností je, že jeden z pořadatelů se
výslovně domáhal sdělení skutkových důvodů
rozpuštění shromáždění. Zástupce úřadu však
reagoval pouze slovy: „Já si myslím, že vy jako
svolavatel máte znát zákon, tak jak je.“ Ani
tím tedy skutkové důvody sděleny nebyly.