Udržovací práce byly nařízeny, neboť bylo v průběhu řízení zjištěno, že stavba zdi
ohrožuje svým technickým stavem bezpečnost a zdraví osob nebo zvířat pohybujících
se na pozemku p. č. 289. Tento závěr nebyl
žalobkyní nijak v žalobě napaden, a proto se
jím nadále nebude krajský soud zabývat.
Ostatně sama žalobkyně označila v žalobě
stav stavby jako havarijní. Žalobou tedy nebylo zpochybněno, že by se v daném případě
nejednalo o řízení, v němž je nutno ve veřejném zájmu postupovat urychleně. V dané věci je za jednu ze stěžejních okolností nutno považovat zjištění, na kterém pozemku se nachází předmětná stavba. Žalovaný vycházel především z vytyčovacího náčrtu
ze dne 29. 6. 2011. Při tomto vytýčení bylo
zjištěno, že se větší část zdi nachází na pozemku žalobkyně a část pozemku žalobkyně
se nachází i před zdí. Za významnou pak považuje krajský soud i úvahu stavebního úřadu
o funkčním využití zdi, spočívajícím v tom, že
slouží k zadržování zeminy na pozemku žalobkyně. Žalobkyni bylo uloženo provedení
prací pouze na pozemku č. 283, který je v jejím vlastnictví. Pokud žalovaný a před ním
stavební úřad učinil úvahu, že za vlastníka
předmětné stavby zdi je možno považovat žalobkyni, na jejímž pozemku se zeď nachází (stavební zákon)*) a č. 218/2004 Sb.**) 70 a založil toto své rozhodnutí na dostatečných
podkladech, nemůže krajský soud konstatovat, že by jeho postup byl nezákonný. Stavební úřad si ve věci opatřil celou řadu podkladů
i z vlastní iniciativy a tyto důkazy buď nijak
neprokazují vlastnictví zdi, nebo svědčí spíše
pro jeho závěr o vlastnictví zdi žalobkyní. Jedná se zejména o uvedený vytyčovací náčrt nebo mapy předchozích pozemkových evidencí, z nichž je patrné, že se hranice mezi
pozemky neměnily, což znamená, že nejméně část zdi se stále nachází na dnešním pozemku p. č. 283. I když je zde samozřejmě
možnost, že vlastníkem stavby je jiná osoba,
než vlastník pozemku, pro tuto skutečnost
nesvědčí žádná dosavadní zjištění. Ani sama
žalobkyně nenabídla žádný důkaz (viz § 52
správního řádu), který by vyvracel závěr, že je
vlastníkem stavby. Z opatřených mapových
podkladů založených ve správním spise je patrné, že na místě zdi nikdy hospodářské budovy nestály, a tak nebylo potvrzeno ani jediné tvrzení žalobkyně, že předmětná zeď je
zřejmě pozůstatkem hospodářské stavby. V daném případě má krajský soud za to,
že stavební úřad postupoval s dostatečnou
pečlivostí a opatřil dostupné podklady, na jejichž základě učinil závěr o otázce vlastnictví
stavby, která do jeho působnosti obvykle nepatří. O určení vlastnického práva je přitom
s konečnou platností oprávněn rozhodovat
občanskoprávní soud, k němuž může žalobkyně podat žalobu o určení vlastnického práva
k uvedené stavbě zdi, o čemž byla poučena. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015 I. Souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z ro- ku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004. II. Platnost výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, musí přetrvat i pro řízení stavební (§ 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006),
jsou-li podmínky této výjimky vázány k samotné realizaci stavby.
Udržovací práce byly nařízeny, neboť bylo v průběhu řízení zjištěno, že stavba zdi
ohrožuje svým technickým stavem bezpečnost a zdraví osob nebo zvířat pohybujících
se na pozemku p. č. 289. Tento závěr nebyl
žalobkyní nijak v žalobě napaden, a proto se
jím nadále nebude krajský soud zabývat.
Ostatně sama žalobkyně označila v žalobě
stav stavby jako havarijní. Žalobou tedy nebylo zpochybněno, že by se v daném případě
nejednalo o řízení, v němž je nutno ve veřejném zájmu postupovat urychleně. V dané věci je za jednu ze stěžejních okolností nutno považovat zjištění, na kterém pozemku se nachází předmětná stavba. Žalovaný vycházel především z vytyčovacího náčrtu
ze dne 29. 6. 2011. Při tomto vytýčení bylo
zjištěno, že se větší část zdi nachází na pozemku žalobkyně a část pozemku žalobkyně
se nachází i před zdí. Za významnou pak považuje krajský soud i úvahu stavebního úřadu
o funkčním využití zdi, spočívajícím v tom, že
slouží k zadržování zeminy na pozemku žalobkyně. Žalobkyni bylo uloženo provedení
prací pouze na pozemku č. 283, který je v jejím vlastnictví. Pokud žalovaný a před ním
stavební úřad učinil úvahu, že za vlastníka
předmětné stavby zdi je možno považovat žalobkyni, na jejímž pozemku se zeď nachází (stavební zákon)*) a č. 218/2004 Sb.**) 70 a založil toto své rozhodnutí na dostatečných
podkladech, nemůže krajský soud konstatovat, že by jeho postup byl nezákonný. Stavební úřad si ve věci opatřil celou řadu podkladů
i z vlastní iniciativy a tyto důkazy buď nijak
neprokazují vlastnictví zdi, nebo svědčí spíše
pro jeho závěr o vlastnictví zdi žalobkyní. Jedná se zejména o uvedený vytyčovací náčrt nebo mapy předchozích pozemkových evidencí, z nichž je patrné, že se hranice mezi
pozemky neměnily, což znamená, že nejméně část zdi se stále nachází na dnešním pozemku p. č. 283. I když je zde samozřejmě
možnost, že vlastníkem stavby je jiná osoba,
než vlastník pozemku, pro tuto skutečnost
nesvědčí žádná dosavadní zjištění. Ani sama
žalobkyně nenabídla žádný důkaz (viz § 52
správního řádu), který by vyvracel závěr, že je
vlastníkem stavby. Z opatřených mapových
podkladů založených ve správním spise je patrné, že na místě zdi nikdy hospodářské budovy nestály, a tak nebylo potvrzeno ani jediné tvrzení žalobkyně, že předmětná zeď je
zřejmě pozůstatkem hospodářské stavby. V daném případě má krajský soud za to,
že stavební úřad postupoval s dostatečnou
pečlivostí a opatřil dostupné podklady, na jejichž základě učinil závěr o otázce vlastnictví
stavby, která do jeho působnosti obvykle nepatří. O určení vlastnického práva je přitom
s konečnou platností oprávněn rozhodovat
občanskoprávní soud, k němuž může žalobkyně podat žalobu o určení vlastnického práva
k uvedené stavbě zdi, o čemž byla poučena. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015 I. Souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z ro- ku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004. II. Platnost výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, musí přetrvat i pro řízení stavební (§ 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006),
jsou-li podmínky této výjimky vázány k samotné realizaci stavby.
13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního
stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení
pro stavbu „Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice Řehlovice, část F – tunel Radejčín“ v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009
žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení
a vyzval účastníky řízení k podání námitek
a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě
§ 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný, odbor infrastruktury, vydal dne 23. 4. 2009 stavební povolení,
v němž rozhodl i o námitkách žalobce.
Žalobce podal proti stavebnímu povolení
rozklad. Ministr dopravy rozhodnutím ze dne
2. 9. 2009 podaný rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil
žalobce žalobou u Městského soudu v Praze.
Ten rozsudkem ze dne 26. 9. 2012,
čj. 27/2009-510-RK/3, žalobu zamítl. Konstatoval, že žalobci po právu náleželo postavení
účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Městský soud
neshledal důvodnou žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska
EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze
zákazu stavět nové dálnice na území CHKO
České středohoří, nezákonnosti stanoviska
Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008,
nepřezkoumatelnosti stavebního povolení,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
nezákonnosti napadeného rozhodnutí z důvodu absence podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů
živočichů a rostlin a rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin, proto žalobu zamítl.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel mimo jiné nesouhlasil se závěrem městského soudu vycházejícím z
judikatury
Nejvyššího správního soudu, že zákonnost
stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, o výběru
koridoru dálnice D8, a stanoviska EIA ze dne
2. 9. 2009 podaný rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil
žalobce žalobou u Městského soudu v Praze.
Ten rozsudkem ze dne 26. 9. 2012,
čj. 27/2009-510-RK/3, žalobu zamítl. Konstatoval, že žalobci po právu náleželo postavení
účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Městský soud
neshledal důvodnou žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska
EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze
zákazu stavět nové dálnice na území CHKO
České středohoří, nezákonnosti stanoviska
Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008,
nepřezkoumatelnosti stavebního povolení,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
nezákonnosti napadeného rozhodnutí z důvodu absence podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů
živočichů a rostlin a rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin, proto žalobu zamítl.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel mimo jiné nesouhlasil se závěrem městského soudu vycházejícím z
judikatury
Nejvyššího správního soudu, že zákonnost
stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, o výběru
koridoru dálnice D8, a stanoviska EIA ze dne
15. 11. 1996, o výběru varianty této dálnice,
lze posuzovat jen při umístění záměru, nikoliv v řízení o vydání stavebního povolení.
Z obdobných důvodů nelze přijmout ani
závěr městského soudu týkající se nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice
v chráněné krajinné oblasti.
Dále stěžovatel odmítl názor městského
soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 není závazným stanoviskem a že bylo
povinností žalovaného postupovat v odvolacím řízení podle § 149 odst. 4 správního řádu. Podle stěžovatele nemohl být uvedený
souhlas obecným stavebním úřadem vydán,
neboť nebyly splněny podmínky územního
rozhodnutí, konkrétně podmínka nutnosti
doložení pravomocného rozhodnutí o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les a rozhodnutí o povolení výjimky k zásahu do biotopů zvláště chráněných organismů dle § 56
zákona o ochraně přírody a krajiny.
71
Městský soud podle stěžovatele dostatečně nevysvětlil, proč neakceptoval argumentaci obsaženou v žalobě. Rovněž se přezkoumatelným způsobem nevěnoval odkazům na
jiné rozsudky správních soudů, na něž stěžovatel v žalobě upozornil. Závaznost souhlasu
obecného stavebního úřadu přitom dokládalo i stanovisko Ministerstva vnitra ze dne
15. 11. 1996, o výběru varianty této dálnice,
lze posuzovat jen při umístění záměru, nikoliv v řízení o vydání stavebního povolení.
Z obdobných důvodů nelze přijmout ani
závěr městského soudu týkající se nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice
v chráněné krajinné oblasti.
Dále stěžovatel odmítl názor městského
soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 není závazným stanoviskem a že bylo
povinností žalovaného postupovat v odvolacím řízení podle § 149 odst. 4 správního řádu. Podle stěžovatele nemohl být uvedený
souhlas obecným stavebním úřadem vydán,
neboť nebyly splněny podmínky územního
rozhodnutí, konkrétně podmínka nutnosti
doložení pravomocného rozhodnutí o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les a rozhodnutí o povolení výjimky k zásahu do biotopů zvláště chráněných organismů dle § 56
zákona o ochraně přírody a krajiny.
71
Městský soud podle stěžovatele dostatečně nevysvětlil, proč neakceptoval argumentaci obsaženou v žalobě. Rovněž se přezkoumatelným způsobem nevěnoval odkazům na
jiné rozsudky správních soudů, na něž stěžovatel v žalobě upozornil. Závaznost souhlasu
obecného stavebního úřadu přitom dokládalo i stanovisko Ministerstva vnitra ze dne
8. 3. 2010. Pokud se městský soud hodlal od
názorů předestřených stěžovatelem odchýlit,
měl svůj postup přesvědčivě odůvodnit. Uvedené pochybení městského soudu způsobuje
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Co se týče věcného posouzení předmětné
otázky, z § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že souhlas je závazným podkladem stavebního povolení, bez něhož speciální stavební úřad nemůže povolení vydat;
ovlivňuje tak přímo výrokovou část stavebního povolení. Z § 4 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 je zřejmé, že dotčené orgány vydávají závazná stanoviska nejen podle zvláštních právních předpisů, ale i podle stavebního zákona z roku 2006. Úkon podle § 15 odst. 2
tohoto zákona je právě takovýmto závazným
stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu. Nedošlo-li v řízení o rozkladu k přezkoumání stanoviska obecného stavebního
úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu, došlo k porušení procesních práv stěžovatele.
Za dané situace městský soud nemohl zákonnost uvedeného stanoviska přezkoumávat
sám. Uvedená procesní vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu.
Stěžovatel se neztotožňuje ani se způsobem vypořádání šestého žalobního bodu týkajícího se absence výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny městským
soudem, dle kterého je rozhodné, že původní
rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pouze
pro nepřezkoumatelnost a že v průběhu stavebního řízení již došlo k odstranění skrývkové zeminy a k transferu existujících živočichů. Nedoložení pravomocného rozhodnutí
o výjimce tak za dané situace podle městského soudu nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Stěžovatel se ovšem domnívá,
že absence výjimky nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu sta-
72
vebního řízení nebylo postaveno na jisto, zda
zásah bude v souladu s podmínkami ochrany
zvláště chráněných druhů živočichů. Žalovaný tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat
rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody. Obdobný názor vyjádřil i Krajský soud
v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 3. 2013,
čj. 15 A 33/2010-141.
Městský soud při hodnocení předmětné
námitky rovněž nepřípustně vyšel z podkladů, které nejsou ve spise (např. studie
prof. Bejčka) a k nimž se účastníci nemohli
vyjádřit. Tvrzení městského soudu, že dané biotopy jsou v dotčené lokalitě dávno zničené,
odporují tomu, že následně (12. 7. 2010) byly
výjimky k zásahu do ohrožených druhů organismů skutečně vydány. Nelze rovněž směšovat povolení výjimky ze zákazu stavět dálnici
v chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny s výjimkou ze
zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů
dle § 56 téhož zákona. Jedná se o samostatná
rozhodnutí, jejichž předmět je odlišný. Vydání výjimky podle § 43 citovaného zákona neznamená, že pro konkrétní technické řešení
bude trasa dálnice splňovat podmínky pro
povolení výjimky dle § 56 uvedeného zákona.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedla,
že městský soud správně konstatoval, že souhlas obecného stavebního úřadu není závazným stanoviskem a odmítl jeho přezkum podle
§ 149 odst. 4 správního řádu. Souhlas obecného stavebního úřadu představuje podmínku vydání stavebního povolení, nicméně nepředurčuje jeho obsah. Souhlas obecného
stavebního úřadu není pro speciální stavební
úřad závazný. Závazná stanoviska vydávají dotčené orgány v případě, kdy správní orgán,
který vede řízení, nedisponuje odbornou
kompetencí v oblasti veřejné správy, již zastupuje dotčený orgán. Obecný stavební úřad
přitom nemá zvláštní odbornou kompetenci
a nedisponuje odbornými znalostmi ve vztahu k předmětu stavebního řízení, které by
speciální stavební úřad postrádal. Stanovisko
obecného stavebního úřadu tak nezbavuje
speciální stavební úřad povinnosti sám vyhodnotit naplnění podmínek územního roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
hodnutí. Pokud zákonodárce hodlal nahlížet
na souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 jako na závazné stanovisko,
výslovně by tento úkon za závazné stanovisko
v textu právního předpisu označil. Osoba zúčastněná pro podporu svého názoru odkázala na odbornou literaturu a judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudek ze
dne 28. 7. 2010, čj. 5 As 77/2009-107).
Ke kasační námitce týkající se absence
rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona
o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná
dodala, že rovněž tento okruh námitek měl
být uplatněn v územním řízení. Lze proto vycházet z judikatury Nejvyššího správního
soudu (např. rozsudek ze dne 14. 2. 2008,
čj. 1 As 37/2005-154), že citované námitky
jsou ve stavebním řízení nepřípustné. Nadto
první výjimka Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 6. 2004 byla pravomocně zrušena
až po dni vydání napadeného správního rozhodnutí. Druhá výjimka ministerstva ze dne
8. 3. 2010. Pokud se městský soud hodlal od
názorů předestřených stěžovatelem odchýlit,
měl svůj postup přesvědčivě odůvodnit. Uvedené pochybení městského soudu způsobuje
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Co se týče věcného posouzení předmětné
otázky, z § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že souhlas je závazným podkladem stavebního povolení, bez něhož speciální stavební úřad nemůže povolení vydat;
ovlivňuje tak přímo výrokovou část stavebního povolení. Z § 4 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 je zřejmé, že dotčené orgány vydávají závazná stanoviska nejen podle zvláštních právních předpisů, ale i podle stavebního zákona z roku 2006. Úkon podle § 15 odst. 2
tohoto zákona je právě takovýmto závazným
stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu. Nedošlo-li v řízení o rozkladu k přezkoumání stanoviska obecného stavebního
úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu, došlo k porušení procesních práv stěžovatele.
Za dané situace městský soud nemohl zákonnost uvedeného stanoviska přezkoumávat
sám. Uvedená procesní vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu.
Stěžovatel se neztotožňuje ani se způsobem vypořádání šestého žalobního bodu týkajícího se absence výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny městským
soudem, dle kterého je rozhodné, že původní
rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pouze
pro nepřezkoumatelnost a že v průběhu stavebního řízení již došlo k odstranění skrývkové zeminy a k transferu existujících živočichů. Nedoložení pravomocného rozhodnutí
o výjimce tak za dané situace podle městského soudu nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Stěžovatel se ovšem domnívá,
že absence výjimky nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu sta-
72
vebního řízení nebylo postaveno na jisto, zda
zásah bude v souladu s podmínkami ochrany
zvláště chráněných druhů živočichů. Žalovaný tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat
rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody. Obdobný názor vyjádřil i Krajský soud
v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 3. 2013,
čj. 15 A 33/2010-141.
Městský soud při hodnocení předmětné
námitky rovněž nepřípustně vyšel z podkladů, které nejsou ve spise (např. studie
prof. Bejčka) a k nimž se účastníci nemohli
vyjádřit. Tvrzení městského soudu, že dané biotopy jsou v dotčené lokalitě dávno zničené,
odporují tomu, že následně (12. 7. 2010) byly
výjimky k zásahu do ohrožených druhů organismů skutečně vydány. Nelze rovněž směšovat povolení výjimky ze zákazu stavět dálnici
v chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny s výjimkou ze
zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů
dle § 56 téhož zákona. Jedná se o samostatná
rozhodnutí, jejichž předmět je odlišný. Vydání výjimky podle § 43 citovaného zákona neznamená, že pro konkrétní technické řešení
bude trasa dálnice splňovat podmínky pro
povolení výjimky dle § 56 uvedeného zákona.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedla,
že městský soud správně konstatoval, že souhlas obecného stavebního úřadu není závazným stanoviskem a odmítl jeho přezkum podle
§ 149 odst. 4 správního řádu. Souhlas obecného stavebního úřadu představuje podmínku vydání stavebního povolení, nicméně nepředurčuje jeho obsah. Souhlas obecného
stavebního úřadu není pro speciální stavební
úřad závazný. Závazná stanoviska vydávají dotčené orgány v případě, kdy správní orgán,
který vede řízení, nedisponuje odbornou
kompetencí v oblasti veřejné správy, již zastupuje dotčený orgán. Obecný stavební úřad
přitom nemá zvláštní odbornou kompetenci
a nedisponuje odbornými znalostmi ve vztahu k předmětu stavebního řízení, které by
speciální stavební úřad postrádal. Stanovisko
obecného stavebního úřadu tak nezbavuje
speciální stavební úřad povinnosti sám vyhodnotit naplnění podmínek územního roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
hodnutí. Pokud zákonodárce hodlal nahlížet
na souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 jako na závazné stanovisko,
výslovně by tento úkon za závazné stanovisko
v textu právního předpisu označil. Osoba zúčastněná pro podporu svého názoru odkázala na odbornou literaturu a judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudek ze
dne 28. 7. 2010, čj. 5 As 77/2009-107).
Ke kasační námitce týkající se absence
rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona
o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná
dodala, že rovněž tento okruh námitek měl
být uplatněn v územním řízení. Lze proto vycházet z judikatury Nejvyššího správního
soudu (např. rozsudek ze dne 14. 2. 2008,
čj. 1 As 37/2005-154), že citované námitky
jsou ve stavebním řízení nepřípustné. Nadto
první výjimka Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 6. 2004 byla pravomocně zrušena
až po dni vydání napadeného správního rozhodnutí. Druhá výjimka ministerstva ze dne
14. 2. 2006 byla sice zrušena před vydáním
rozhodnutí o rozkladu, nicméně zásadní podle osoby zúčastněné na řízení je, že při podání žádosti o stavební povolení byla daná výjimka v právní moci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...)
IV.C Námitky týkající se přezkumu
souhlasu dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
[46] Další okruh námitek stěžovatel směřoval vůči souhlasu obecného stavebního úřadu vydaného podle § 15 odst. 2 stavebního
zákona z roku 2006. Je přesvědčen, že předmětný souhlas je závazným stanoviskem a že
měl být v řízení o rozkladu přezkoumán postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[47] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že vydání souhlasu je povinným
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
podkladem pro vydání stavebního povolení,
který ověřuje splnění podmínek územního
rozhodnutí. Nejedná se podle městského
soudu o závazné stanovisko, neboť závaznost
podmínek stanovených územním rozhodnutím vyplývá již z právní moci a vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Městský soud odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
z níž plyne, že souhlas není závazný (výše citovaný rozsudek čj. 5 As 77/2009-107). Absenci postupu podle § 149 odst. 4 správního
řádu proto městský soud nevyhodnotil jako
vadu řízení; tou by podle něj mohla být situace, kdy by speciální stavební úřad rozhodoval
bez souhlasu obecného stavebního úřadu. Taková situace však v daném případě nenastala.
[48] V projednávané věci vydal Stavební
úřad Městského úřadu v Lovosicích souhlas
podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku
2006 dne 19. 3. 2008, který se stal podkladem
stavebního povolení ze dne 23. 4. 2009 vydaného žalovaným jako speciálním stavebním
úřadem ve věcech dálnic a rychlostních silnic.
[49] Ustanovení § 15 stavebního zákona
z roku 2006 vymezuje působnost speciálních
stavebních úřadů. S výjimkou pravomoci ve
věcech územního rozhodování, vykonávají
speciální stavební úřady u a) staveb leteckých, b) staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných
účelových komunikací a d) vodních děl státní
správu na uvedených úsecích podle zvláštních právních předpisů (odstavec 1). „Speciální stavební úřady postupují podle tohoto
zákona, pokud zvláštní právní předpisy pro
stavby podle odstavce 1 nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který
ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas
není správním rozhodnutím. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního
úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování“ (odstavec 2).
U speciálních staveb je tedy působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady: obecné stavební úřady
73
tyto stavby umisťují, zatímco speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní navazující rozhodnutí.
[50] Žalovaný jako speciální stavební
úřad v projednávané věci vykonával působnost stavebního úřadu ve stavebním řízení.
V souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 si pro své rozhodnutí obstaral vyjádření Městského úřadu v Lovosicích jako
obecného stavebního úřadu, zda jsou dodrženy podmínky územního rozhodnutí a z tohoto souhlasu ve stavebním řízení vycházel.
[51] Vydání povolení pro speciální stavby
je tedy podmíněno předchozím souhlasem
obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí. Úkolem obecného stavebního úřadu je ověřit dodržení podmínek územního rozhodnutí, které tento
stavební úřad pro stavbu vydal. Zmíněný požadavek má zajistit nezbytný soulad obou základních správních aktů (územního rozhodnutí a stavebního povolení) v procesu
povolování staveb, protože každé rozhodnutí
vydává jiný správní orgán. Má umožnit obecnému stavebnímu úřadu kontrolu splnění
podmínek svého rozhodnutí, protože se na
dalších krocích při povolování speciálních
staveb již nepodílí (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
77/2009-107). Souhlas obecného stavebního
úřadu o splnění podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, čj. 5 As 56/2006-109),
nezbavuje ho to však povinnosti přezkoumat
žádost o stavební povolení z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona
z roku 2006.
[52] Z citované judikatury Nejvyššího
správního soudu tedy vyplývá, že souhlas
obecného stavebního úřadu se splněním
podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný. V rámci rozdělení působnosti v řízeních podle stavebního zákona z roku 2006 mezi obecný a speciální
stavební úřad, speciální stavební úřad při posuzování žádosti o stavební povolení podle
§ 111 stavebního zákona z roku 2006 již nehodnotí soulad projektové dokumentace
74
s podmínkami územního rozhodnutí, neboť
tato působnost plně přísluší obecnému stavebnímu úřadu. Speciální stavební úřad tak
přezkoumá žádost o stavební povolení pouze
z ostatních hledisek vymezených v § 111
odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006;
splnění podmínek územního rozhodnutí má
za prokázané souhlasem obecného stavebního úřadu. V řízení před správními soudy pak
je soud oprávněn přezkoumat zákonnost souhlasu na základě námitek proti podkladovému rozhodnutí (úkonu) v rámci žaloby proti
stavebnímu povolení dle § 75 odst. 2 s. ř. s.,
neboť předmětný souhlas obecného stavebního úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s.,
a nelze jej tedy napadnout samostatnou
správní žalobou. Shledá-li správní soud nezákonnost takového úkonu (např. vydání souhlasu v rozporu se skutkovým stavem věci),
musí zjištění soudu vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které se o daný
podklad imanentně opírá (srov. citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2006-109).
[53] Jakkoli se lze v obecné rovině ztotožnit s městským soudem, že souhlas podle § 15
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je vyjádřením podle § 154 správního řádu, je nutné dále zkoumat, zda jde o vyjádření či stanovisko závazné (tj. stanovisko podle § 149
správního řádu), nebo o stanovisko nezávazné.
Účelem stanovisek správních orgánů podle citovaného ustanovení je především vyjádřit odborný názor správního orgánu v otázkách,
které se určitým způsobem dotýkají jejich působnosti, a to zejména vůči orgánům, které
vedou správní řízení, jehož předmět se dotýká působnosti jiných správních orgánů. Uvedená stanoviska pak pravidelně bývají vydávána pro jiné orgány veřejné správy jako
podklady pro správní rozhodnutí (§ 50 odst. 1
správního řádu). Stanoviska nejsou zásadně
závazná pro toho, komu jsou určena (vztahuje se na ně obecně zásada volného hodnocení
podkladů rozhodnutí dle § 50 odst. 4 správního řádu), nejedná-li se ovšem o stanoviska
závazná podle § 149 odst. 1 správního řádu,
jejichž obsah je závazný pro výrokovou část
správního rozhodnutí (srov. Vedral, J. Správ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
ní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon,
2012, s. 1221–1222).
[54] Závazným stanoviskem podle § 149
odst. 1 správního řádu „je úkon učiněný
správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.
Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“
[55] Z judikatury Nejvyššího správního
soudu vyplývá závaznost souhlasu obecného
stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, což odpovídá i charakteru stavebního řízení, jež vede speciální
stavební úřad. Působnost umístit speciální
stavbu a kontrolovat splnění podmínek územního rozhodnutí svěřil zákonodárce obecnému stavebnímu úřadu, který má znalost místních poměrů, a může tedy odpovědně
posoudit veškeré důsledky související s umístěním záměru stavby do území. Naopak speciální stavební úřad disponuje „speciálními“
odbornými znalostmi nutnými pro povolení
speciální stavby. Rozhodování o žádosti stavebníka o stavební povolení se proto u speciálních staveb děje ve vzájemné součinnosti
obecného a speciálního stavebního úřadu:
zatímco obecný stavební úřad s konečnou
platností ověří splnění podmínek jím vydaného územního rozhodnutí, speciální stavební úřad posoudí žádost z ostatních hledisek
vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006. Výsledné rozhodnutí pak stanovisko obecného stavebního úřadu musí respektovat. Speciální stavební úřad totiž nemůže
přehodnocovat názory vyslovené ve stanovisku obecného stavebního úřadu, neboť tím by
nepřípustně zasahoval do působnosti tohoto
úřadu a vyjadřoval se k otázkám, které nenáleží do jeho působnosti. Totéž platí i naopak
vůči obecnému stavebnímu úřadu; tomu přísluší ve stavebním řízení toliko ověřit splnění
podmínek územního rozhodnutí.
[56] Odmítnout je nutno i argumentaci,
že obecný stavební úřad nemůže být v dané
věci dotčeným orgánem. Podle § 4 odst. 2
písm. a) stavebního zákona z roku 2006 postupují orgány územního plánování a staveb-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
ní úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle
zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě
zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení,
nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak.
Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona
uplatňují dotčené orgány podle zvláštních
právních předpisů a podle tohoto zákona.
[57] Jak správně tvrdí stěžovatel, citované
ustanovení uvádí, že stavební úřady (tj. i speciální stavební úřady) postupují ve vzájemné
součinnosti s dotčenými orgány. V projednávané věci Městský úřad Lovosice jako obecný
stavební úřad vydal závazné stanovisko podle
§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006,
které není samostatným rozhodnutím. Skutečnost, že předmětné vyjádření obecného
stavebního úřadu není zákonem explicitně
označeno jako závazné stanovisko, není rozhodující; důležitá je materiální povaha tohoto
aktu. Není totiž nutné, aby zákony, na jejichž
základě správní orgány závazná stanoviska
vydávají, výslovně tohoto pojmu používaly
nebo odkazovaly na § 149 správního řádu. Je
třeba vycházet z obsahového kritéria a závaznými stanovisky chápat veškeré úkony splňující podmínky § 149 správního řádu, o nichž
zákon výslovně nestanoví, že se mají vydávat
jako správní rozhodnutí (viz Vedral, J., op.
cit., s. 1151).
[58] Osoba zúčastněná na řízení ve svém
vyjádření uváděla, že závazná stanoviska jsou
vydávána v případech, kdy správní orgán,
který řízení vede, nedisponuje sám odbornou působností v oblasti veřejné správy, kterou zastupují dotčené orgány; u obecného
stavebního úřadu však neplatí, že by nedisponoval zvláštní odbornou působností k předmětu stavebního řízení. K tomu Nejvyšší
správní soud dodává následující. S obecnou
tezí, z níž osoba zúčastněná vychází a jež byla
vyjádřena i v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, se lze ztotožnit. Stavební úřady rozhodují o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou
75
odbornou kompetenci. Ve věcech, v nichž
stavební úřad dostatečnými odbornými znalostmi nedisponuje, jej doplňují dotčené
správní orgány, do jejichž působnosti daná
oblast právní regulace spadá (srov. rozsudek
ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63,
č. 2167/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 12. 2008,
čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
[59] Skutečně se může jevit nestandardní,
že by obecný stavební úřad, který standardně
vede stavební řízení (s výjimkou speciálních
staveb), mohl ve speciálním stavebním řízení
vystupovat v pozici dotčeného orgánu. Vysvětlení však spočívá právě ve zvláštní povaze
speciálních staveb a specifické odbornosti
nutné při rozhodování ve stavebním řízení
týkajícího se těchto staveb. Pokud by zákonodárce nezvolil koncepci stanovenou v § 15
stavebního zákona z roku 2006 a nepřesunul
by u těchto staveb působnost vést stavební řízení na speciální stavební úřady, stavební řízení by prováděly obecné stavební úřady a žalovaný by se ke stavbám dálnic vyjadřoval
z pozice dotčeného orgánu. Vzhledem k tomu, že takové stanovisko ministerstva by
v případě těchto staveb bylo značně rozsáhlé
a jeho podmínky by v konečném důsledku
tvořily převážnou část samotného stavebního povolení, přenesl zákonodárce působnost
vést stavební řízení právě na žalovaného, který v oblasti povolování staveb dálnic disponuje potřebnou odborností a specifickými
znalostmi ohledně těchto staveb. Role ministerstva a stavebního úřadu se tak de facto
„prohodila“ a z vysoce specializovaného odborného orgánu se stal speciální stavební
úřad, zatímco obecný stavební úřad se dostal
do pozice dotčeného orgánu. Pro rozhodnutí
speciálního stavebního úřadu vydává závazné stanovisko, které ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Pro posouzení
problematiky plnění podmínek územního
rozhodnutí přitom obecný stavební úřad disponuje odbornými kompetencemi (znalostmi lokality a místních poměrů, zkušenostmi
z průběhu řízení o umístění záměru stavby),
které speciální stavební úřad postrádá; ten je
profesionálem v oblasti dálničních staveb,
nicméně nemá potřebné znalosti z řízení
76
územního. Požadavky na dotčený orgán vyplývající z výše citované judikatury jsou tedy
i v nyní projednávaném případě splněny.
[60] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
souhlas obecného stavebního úřadu podle
§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je
závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1
správního řádu: je úkonem učiněným obecným stavebním úřadem jakožto správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení
(§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
věta druhá za středníkem), jehož obsahem je
speciální stavební úřad vázán. V rámci řízení
o rozkladu proto měl proběhnout jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu,
směřovaly-li námitky stěžovatele i proti obsahu tohoto stanoviska. Pokud si ministr dopravy v projednávaném případě v řízení o rozkladu nevyžádal od krajského úřadu potvrzení
nebo změnu závazného stanoviska obecného
stavebního úřadu, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho rozhodnutí, postupoval v rozporu s § 149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak řízení vadou. Nejvyšší
správní soud proto dále posuzoval, zda předmětná vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Pokud by tomu tak nebylo, nemohlo by nesprávné posouzení
stanoviska dle § 15 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 městským soudem založit důvodnost předmětné žalobní, resp. kasační námitky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).
[61] Stěžovatel v podané žalobě dovozoval vliv předmětné procesní vady na zákonnost napadeného správního rozhodnutí z toho, že ačkoliv stanovisko Městského úřadu
v Lovosicích konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, nebyly splněny
podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení
dřevin bude doloženo ke stavebnímu řízení)
a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové dokumentace
nevyhnutelnost
jedinců kriticky
likvidace
ohroženého druhu jeřába českého v trase dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah
umožňuje výjimka podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
o výjimce podle § 56 zákona). Námitkou o neprovedení přezkumu závazného stanoviska
podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci řízení o rozkladu tedy stěžovatel usiluje o zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost z důvodu, že v okamžiku vydání tohoto
rozhodnutí nedisponoval žalovaný rozhodnutím o povolení kácení dřevin (viz podmínka č. 3 územního rozhodnutí) ani pravomocnou výjimkou podle § 56 zákona o ochraně
přírody a krajiny (podmínka č. 32). Vada
předcházejícího správního řízení se tak podle stěžovatele měla projevit nezákonností
z důvodů, které městský soud i Nejvyšší
správní soud posuzovaly zvlášť na základě
dalších námitek stěžovatele. Pokud ale tyto
námitky shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými (viz části IV. E a IV. F tohoto rozsudku), nemohla mít na zákonnost napadeného
rozhodnutí vliv ani procesní vada spočívající
v tom, že ministr v řízení o rozkladu neprovedl přezkum závazného stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4
správního řádu.
[62] Městský soud tedy pochybil při posouzení právní otázky povahy stanoviska podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku
14. 2. 2006 byla sice zrušena před vydáním
rozhodnutí o rozkladu, nicméně zásadní podle osoby zúčastněné na řízení je, že při podání žádosti o stavební povolení byla daná výjimka v právní moci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...)
IV.C Námitky týkající se přezkumu
souhlasu dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
[46] Další okruh námitek stěžovatel směřoval vůči souhlasu obecného stavebního úřadu vydaného podle § 15 odst. 2 stavebního
zákona z roku 2006. Je přesvědčen, že předmětný souhlas je závazným stanoviskem a že
měl být v řízení o rozkladu přezkoumán postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[47] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že vydání souhlasu je povinným
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
podkladem pro vydání stavebního povolení,
který ověřuje splnění podmínek územního
rozhodnutí. Nejedná se podle městského
soudu o závazné stanovisko, neboť závaznost
podmínek stanovených územním rozhodnutím vyplývá již z právní moci a vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Městský soud odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
z níž plyne, že souhlas není závazný (výše citovaný rozsudek čj. 5 As 77/2009-107). Absenci postupu podle § 149 odst. 4 správního
řádu proto městský soud nevyhodnotil jako
vadu řízení; tou by podle něj mohla být situace, kdy by speciální stavební úřad rozhodoval
bez souhlasu obecného stavebního úřadu. Taková situace však v daném případě nenastala.
[48] V projednávané věci vydal Stavební
úřad Městského úřadu v Lovosicích souhlas
podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku
2006 dne 19. 3. 2008, který se stal podkladem
stavebního povolení ze dne 23. 4. 2009 vydaného žalovaným jako speciálním stavebním
úřadem ve věcech dálnic a rychlostních silnic.
[49] Ustanovení § 15 stavebního zákona
z roku 2006 vymezuje působnost speciálních
stavebních úřadů. S výjimkou pravomoci ve
věcech územního rozhodování, vykonávají
speciální stavební úřady u a) staveb leteckých, b) staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných
účelových komunikací a d) vodních děl státní
správu na uvedených úsecích podle zvláštních právních předpisů (odstavec 1). „Speciální stavební úřady postupují podle tohoto
zákona, pokud zvláštní právní předpisy pro
stavby podle odstavce 1 nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který
ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas
není správním rozhodnutím. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního
úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování“ (odstavec 2).
U speciálních staveb je tedy působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady: obecné stavební úřady
73
tyto stavby umisťují, zatímco speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní navazující rozhodnutí.
[50] Žalovaný jako speciální stavební
úřad v projednávané věci vykonával působnost stavebního úřadu ve stavebním řízení.
V souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 si pro své rozhodnutí obstaral vyjádření Městského úřadu v Lovosicích jako
obecného stavebního úřadu, zda jsou dodrženy podmínky územního rozhodnutí a z tohoto souhlasu ve stavebním řízení vycházel.
[51] Vydání povolení pro speciální stavby
je tedy podmíněno předchozím souhlasem
obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí. Úkolem obecného stavebního úřadu je ověřit dodržení podmínek územního rozhodnutí, které tento
stavební úřad pro stavbu vydal. Zmíněný požadavek má zajistit nezbytný soulad obou základních správních aktů (územního rozhodnutí a stavebního povolení) v procesu
povolování staveb, protože každé rozhodnutí
vydává jiný správní orgán. Má umožnit obecnému stavebnímu úřadu kontrolu splnění
podmínek svého rozhodnutí, protože se na
dalších krocích při povolování speciálních
staveb již nepodílí (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As
77/2009-107). Souhlas obecného stavebního
úřadu o splnění podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, čj. 5 As 56/2006-109),
nezbavuje ho to však povinnosti přezkoumat
žádost o stavební povolení z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona
z roku 2006.
[52] Z citované judikatury Nejvyššího
správního soudu tedy vyplývá, že souhlas
obecného stavebního úřadu se splněním
podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný. V rámci rozdělení působnosti v řízeních podle stavebního zákona z roku 2006 mezi obecný a speciální
stavební úřad, speciální stavební úřad při posuzování žádosti o stavební povolení podle
§ 111 stavebního zákona z roku 2006 již nehodnotí soulad projektové dokumentace
74
s podmínkami územního rozhodnutí, neboť
tato působnost plně přísluší obecnému stavebnímu úřadu. Speciální stavební úřad tak
přezkoumá žádost o stavební povolení pouze
z ostatních hledisek vymezených v § 111
odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006;
splnění podmínek územního rozhodnutí má
za prokázané souhlasem obecného stavebního úřadu. V řízení před správními soudy pak
je soud oprávněn přezkoumat zákonnost souhlasu na základě námitek proti podkladovému rozhodnutí (úkonu) v rámci žaloby proti
stavebnímu povolení dle § 75 odst. 2 s. ř. s.,
neboť předmětný souhlas obecného stavebního úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s.,
a nelze jej tedy napadnout samostatnou
správní žalobou. Shledá-li správní soud nezákonnost takového úkonu (např. vydání souhlasu v rozporu se skutkovým stavem věci),
musí zjištění soudu vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které se o daný
podklad imanentně opírá (srov. citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2006-109).
[53] Jakkoli se lze v obecné rovině ztotožnit s městským soudem, že souhlas podle § 15
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je vyjádřením podle § 154 správního řádu, je nutné dále zkoumat, zda jde o vyjádření či stanovisko závazné (tj. stanovisko podle § 149
správního řádu), nebo o stanovisko nezávazné.
Účelem stanovisek správních orgánů podle citovaného ustanovení je především vyjádřit odborný názor správního orgánu v otázkách,
které se určitým způsobem dotýkají jejich působnosti, a to zejména vůči orgánům, které
vedou správní řízení, jehož předmět se dotýká působnosti jiných správních orgánů. Uvedená stanoviska pak pravidelně bývají vydávána pro jiné orgány veřejné správy jako
podklady pro správní rozhodnutí (§ 50 odst. 1
správního řádu). Stanoviska nejsou zásadně
závazná pro toho, komu jsou určena (vztahuje se na ně obecně zásada volného hodnocení
podkladů rozhodnutí dle § 50 odst. 4 správního řádu), nejedná-li se ovšem o stanoviska
závazná podle § 149 odst. 1 správního řádu,
jejichž obsah je závazný pro výrokovou část
správního rozhodnutí (srov. Vedral, J. Správ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
ní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon,
2012, s. 1221–1222).
[54] Závazným stanoviskem podle § 149
odst. 1 správního řádu „je úkon učiněný
správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.
Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“
[55] Z judikatury Nejvyššího správního
soudu vyplývá závaznost souhlasu obecného
stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, což odpovídá i charakteru stavebního řízení, jež vede speciální
stavební úřad. Působnost umístit speciální
stavbu a kontrolovat splnění podmínek územního rozhodnutí svěřil zákonodárce obecnému stavebnímu úřadu, který má znalost místních poměrů, a může tedy odpovědně
posoudit veškeré důsledky související s umístěním záměru stavby do území. Naopak speciální stavební úřad disponuje „speciálními“
odbornými znalostmi nutnými pro povolení
speciální stavby. Rozhodování o žádosti stavebníka o stavební povolení se proto u speciálních staveb děje ve vzájemné součinnosti
obecného a speciálního stavebního úřadu:
zatímco obecný stavební úřad s konečnou
platností ověří splnění podmínek jím vydaného územního rozhodnutí, speciální stavební úřad posoudí žádost z ostatních hledisek
vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006. Výsledné rozhodnutí pak stanovisko obecného stavebního úřadu musí respektovat. Speciální stavební úřad totiž nemůže
přehodnocovat názory vyslovené ve stanovisku obecného stavebního úřadu, neboť tím by
nepřípustně zasahoval do působnosti tohoto
úřadu a vyjadřoval se k otázkám, které nenáleží do jeho působnosti. Totéž platí i naopak
vůči obecnému stavebnímu úřadu; tomu přísluší ve stavebním řízení toliko ověřit splnění
podmínek územního rozhodnutí.
[56] Odmítnout je nutno i argumentaci,
že obecný stavební úřad nemůže být v dané
věci dotčeným orgánem. Podle § 4 odst. 2
písm. a) stavebního zákona z roku 2006 postupují orgány územního plánování a staveb-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
ní úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle
zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě
zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení,
nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak.
Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona
uplatňují dotčené orgány podle zvláštních
právních předpisů a podle tohoto zákona.
[57] Jak správně tvrdí stěžovatel, citované
ustanovení uvádí, že stavební úřady (tj. i speciální stavební úřady) postupují ve vzájemné
součinnosti s dotčenými orgány. V projednávané věci Městský úřad Lovosice jako obecný
stavební úřad vydal závazné stanovisko podle
§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006,
které není samostatným rozhodnutím. Skutečnost, že předmětné vyjádření obecného
stavebního úřadu není zákonem explicitně
označeno jako závazné stanovisko, není rozhodující; důležitá je materiální povaha tohoto
aktu. Není totiž nutné, aby zákony, na jejichž
základě správní orgány závazná stanoviska
vydávají, výslovně tohoto pojmu používaly
nebo odkazovaly na § 149 správního řádu. Je
třeba vycházet z obsahového kritéria a závaznými stanovisky chápat veškeré úkony splňující podmínky § 149 správního řádu, o nichž
zákon výslovně nestanoví, že se mají vydávat
jako správní rozhodnutí (viz Vedral, J., op.
cit., s. 1151).
[58] Osoba zúčastněná na řízení ve svém
vyjádření uváděla, že závazná stanoviska jsou
vydávána v případech, kdy správní orgán,
který řízení vede, nedisponuje sám odbornou působností v oblasti veřejné správy, kterou zastupují dotčené orgány; u obecného
stavebního úřadu však neplatí, že by nedisponoval zvláštní odbornou působností k předmětu stavebního řízení. K tomu Nejvyšší
správní soud dodává následující. S obecnou
tezí, z níž osoba zúčastněná vychází a jež byla
vyjádřena i v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, se lze ztotožnit. Stavební úřady rozhodují o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou
75
odbornou kompetenci. Ve věcech, v nichž
stavební úřad dostatečnými odbornými znalostmi nedisponuje, jej doplňují dotčené
správní orgány, do jejichž působnosti daná
oblast právní regulace spadá (srov. rozsudek
ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63,
č. 2167/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 12. 2008,
čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
[59] Skutečně se může jevit nestandardní,
že by obecný stavební úřad, který standardně
vede stavební řízení (s výjimkou speciálních
staveb), mohl ve speciálním stavebním řízení
vystupovat v pozici dotčeného orgánu. Vysvětlení však spočívá právě ve zvláštní povaze
speciálních staveb a specifické odbornosti
nutné při rozhodování ve stavebním řízení
týkajícího se těchto staveb. Pokud by zákonodárce nezvolil koncepci stanovenou v § 15
stavebního zákona z roku 2006 a nepřesunul
by u těchto staveb působnost vést stavební řízení na speciální stavební úřady, stavební řízení by prováděly obecné stavební úřady a žalovaný by se ke stavbám dálnic vyjadřoval
z pozice dotčeného orgánu. Vzhledem k tomu, že takové stanovisko ministerstva by
v případě těchto staveb bylo značně rozsáhlé
a jeho podmínky by v konečném důsledku
tvořily převážnou část samotného stavebního povolení, přenesl zákonodárce působnost
vést stavební řízení právě na žalovaného, který v oblasti povolování staveb dálnic disponuje potřebnou odborností a specifickými
znalostmi ohledně těchto staveb. Role ministerstva a stavebního úřadu se tak de facto
„prohodila“ a z vysoce specializovaného odborného orgánu se stal speciální stavební
úřad, zatímco obecný stavební úřad se dostal
do pozice dotčeného orgánu. Pro rozhodnutí
speciálního stavebního úřadu vydává závazné stanovisko, které ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Pro posouzení
problematiky plnění podmínek územního
rozhodnutí přitom obecný stavební úřad disponuje odbornými kompetencemi (znalostmi lokality a místních poměrů, zkušenostmi
z průběhu řízení o umístění záměru stavby),
které speciální stavební úřad postrádá; ten je
profesionálem v oblasti dálničních staveb,
nicméně nemá potřebné znalosti z řízení
76
územního. Požadavky na dotčený orgán vyplývající z výše citované judikatury jsou tedy
i v nyní projednávaném případě splněny.
[60] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
souhlas obecného stavebního úřadu podle
§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je
závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1
správního řádu: je úkonem učiněným obecným stavebním úřadem jakožto správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení
(§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
věta druhá za středníkem), jehož obsahem je
speciální stavební úřad vázán. V rámci řízení
o rozkladu proto měl proběhnout jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu,
směřovaly-li námitky stěžovatele i proti obsahu tohoto stanoviska. Pokud si ministr dopravy v projednávaném případě v řízení o rozkladu nevyžádal od krajského úřadu potvrzení
nebo změnu závazného stanoviska obecného
stavebního úřadu, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho rozhodnutí, postupoval v rozporu s § 149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak řízení vadou. Nejvyšší
správní soud proto dále posuzoval, zda předmětná vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Pokud by tomu tak nebylo, nemohlo by nesprávné posouzení
stanoviska dle § 15 odst. 2 stavebního zákona
z roku 2006 městským soudem založit důvodnost předmětné žalobní, resp. kasační námitky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).
[61] Stěžovatel v podané žalobě dovozoval vliv předmětné procesní vady na zákonnost napadeného správního rozhodnutí z toho, že ačkoliv stanovisko Městského úřadu
v Lovosicích konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, nebyly splněny
podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení
dřevin bude doloženo ke stavebnímu řízení)
a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové dokumentace
nevyhnutelnost
jedinců kriticky
likvidace
ohroženého druhu jeřába českého v trase dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah
umožňuje výjimka podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
o výjimce podle § 56 zákona). Námitkou o neprovedení přezkumu závazného stanoviska
podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci řízení o rozkladu tedy stěžovatel usiluje o zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost z důvodu, že v okamžiku vydání tohoto
rozhodnutí nedisponoval žalovaný rozhodnutím o povolení kácení dřevin (viz podmínka č. 3 územního rozhodnutí) ani pravomocnou výjimkou podle § 56 zákona o ochraně
přírody a krajiny (podmínka č. 32). Vada
předcházejícího správního řízení se tak podle stěžovatele měla projevit nezákonností
z důvodů, které městský soud i Nejvyšší
správní soud posuzovaly zvlášť na základě
dalších námitek stěžovatele. Pokud ale tyto
námitky shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými (viz části IV. E a IV. F tohoto rozsudku), nemohla mít na zákonnost napadeného
rozhodnutí vliv ani procesní vada spočívající
v tom, že ministr v řízení o rozkladu neprovedl přezkum závazného stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4
správního řádu.
[62] Městský soud tedy pochybil při posouzení právní otázky povahy stanoviska podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku
2006. Stavební řízení bylo zatíženo vadou
spočívající v tom, že si ministr při rozhodování o rozkladu nevyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od krajského úřadu.
Uvedená vada však neměla vliv na zákonnost
rozhodnutí o rozkladu (bod [61] shora). Ve
výsledku tedy dospěl městský soud ke správnému závěru, a sice že stavební řízení nebylo
stiženou vadou, která by měla vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Námitka tak není
důvodná. (...)
IV.F Námitka týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona
o ochraně přírody a krajiny
[85] Závěrem stěžovatel poukazoval na
to, že povolovaný záměr stavby způsobuje
škodlivý zásah do biotopů kriticky a silně
ohrožených druhů organismů a že bez výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nebylo možné rozhodnutí o rozkladu vydat. Předmětné rozhodnutí o výjimce sice
původně existovalo, ale v době rozhodování
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
žalovaného bylo pravomocně zrušeno správním soudem. Nelze přijmout ani názor soudu, že předmětné otázky byly zkoumány již
ve výjimce udělené podle § 43 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
[86] K uvedené námitce městský soud
uvedl, že ačkoliv bylo rozhodnutí o výjimce
podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušeno před vydáním rozhodnutí o rozkladu, není tato skutečnost důvodem pro
zrušení napadeného rozhodnutí pro neexistenci potřebného podkladu, neboť rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro nemožnost výjimku
k zásahu do biotopů udělit. Městský soud rovněž přihlédl k tomu, že následně byla výjimka
znovu povolena. Odkázal rovněž na průběh
územního i stavebního řízení, z něhož vyplynulo, že v okamžiku rozhodování o stavebním povolení již byl proveden transfer ohrožených živočichů a docházelo ke vzniku
nových stanovišť. Žalovaný k dané problematice shromáždil podle městského soudu dostatečné podklady a minimalizoval dopady
stavebního záměru na biotopy ohrožených
druhů organismů; převzal je mimo jiné i do
podmínky č. 66 stavebního povolení. Zásah
do biotopů byl ostatně zvažován již při rozhodování o udělení výjimky dle § 43 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
[87] Podle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny orgán ochrany přírody může povolit
výjimky ze zákazů u památných stromů
a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů
a nerostů podle § 46 odst. 2, § 49, 50 a § 51
odst. 2 v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody.
[88] „Zvláště chráněné rostliny jsou
chráněny ve všech svých podzemních a nadzemních částech a všech vývojových stadiích; chráněn je rovněž jejich biotop. Je zakázáno tyto rostliny sbírat, trhat, vykopávat,
poškozovat, ničit nebo jinak rušit ve vývoji.
Je též zakázáno je držet, pěstovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat nebo nabízet za
účelem prodeje nebo výměny“ (§ 49 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny). Obdobně zvláště chránění živočichové jsou chráněni ve všech svých vývojových stadiích. Chrá-
77
něna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. „Je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat
v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stadia nebo jimi
užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny“ (§ 50
odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
likvidace
[89] Ze správního spisu plyne, že již
územní rozhodnutí počítalo s tím, že bude
zřejmě nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podmínka
č. 32 územního rozhodnutí totiž stanovila, že
dokumentace pro stavební povolení „bude
obsahovat technická řešení, která by zajistila ochranu proti poškození případně nalezených jedinců jeřábu českého v trase budoucí
dálnice. Prokáže-li se v průběhu zpracování
dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost
jedinců kriticky
ohroženého druhu, je investor povinen požádat odbor ochrany přírody MŽP ČR o stanovisko, zda udělená výjimka pro stavbu
dálnice D 8 ze dne 13. 7. 2000 (čj. 100410/00-
-OOP/46666/00) takovýto zásah umožňuje,
nebo zda je zapotřebí jednat o výjimce podle
§ 56 zákona č. 114/1992 Sb.“
[90] Rozhodnutím ze dne 5. 3. 2003 Ministerstvo životního prostředí udělilo výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1
a § 50 odst. 2 téhož zákona ze základních podmínek ochrany jeřábu českého, zmije obecné, mloka skvrnitého, ještěrky obecné, slepýše křehkého a užovky hladké za účelem
výstavby dálnice D8 – úseku Lovosice–Řehlovice. V řízení o rozkladu ministr životního
prostředí rozhodnutím ze dne 14. 2. 2006
změnil citované rozhodnutí v textu podmínky č. 4; ve zbytku zůstalo rozhodnutí ministerstva nedotčeno. Uvedená výjimka byla
přiložena ve stavebním řízení k žádosti o stavební povolení.
[91] Následně ovšem městský soud rozsudkem ze dne 12. 1. 2009, čj. 7 Ca 99/2006-65,
rozhodnutí ministra i jemu předcházející roz-
78
hodnutí ministerstva o výjimce dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušil. Předmětný rozsudek nabyl právní moci 17. 3. 2009.
[92] Poté dne 23. 4. 2009 bylo vydáno stavební povolení. V něm bylo zmíněno, že
předmětná výjimka byla soudem zrušena,
nicméně bylo zdůrazněno, že v době podání
žádosti investorem byla výjimka pravomocná. Speciální stavební úřad dodal, že stavebník na základě povolené výjimky z roku 2006
již zahájil přípravnou činnost, provedl podél
trasy biologické průzkumy, záchranné transfery živočichů a rostlin a následně archeologický průzkum. Vykonával rovněž kompenzační opatření uvedená v příslušných
rozhodnutích orgánů ochrany přírody. Na základě uvedené činnosti tak již došlo k zásadním změnám a zásahům do původních biotopů (strany 10 a 11 stavebního povolení).
Zároveň speciální stavební úřad včlenil do
stavebního povolení podmínku č. 66, podle
níž „[p]řed zahájením stavebních prací nebo
již před zahájením záchranného archeologického výzkumu (pokud bude prováděn)
a s tím spojenou skrývkou ornice v příslušném
území musí být odbornou firmou proveden
podrobný biologický průzkum lokalit a nezbytný záchranný transfer zjištěných zvláště
chráněných druhů živočichů a rostlin“.
[93] Ministr pak v rozhodnutí o rozkladu
na straně 6 převzal argumentaci uvedenou ve
stavebním povolení. Zdůraznil, že podmínka
č. 32 územního rozhodnutí byla splněna, neboť k žádosti o stavební povolení byla výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny přiložena. S ohledem na stav předběžných
prací v dané lokalitě byla podle ministra situace správně řešena včleněním podmínky
č. 66 do stavebního povolení.
[94] Ve správním spise je rovněž založen
inventarizační průzkum trasy dálnice D8 na
území CHKO České středohoří zpracovaný
prof. Vladimírem Bejčkem v srpnu 2009, který byl zaměřen na evidenci výskytu a početnosti zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a jejich biotopů. Z něj vyplývá, že na
většině trasy již byla shrnuta zemina a nevratně tak zanikly biotopy dotčených zvláště
chráněných druhů. Za současného stavu stu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
die navrhuje neponechávat lokality v klidu
bez stavebních aktivit a urychlit dosažení cílového stavu.
[95] Argumentuje-li stěžovatel, že se
s předmětnou studií nemohl seznámit a nemohl reagovat na její závěry, lze konstatovat,
že daná studie je součástí správního spisu
předloženého městskému soudu v řízení
o žalobě a následně i Nejvyššímu správnímu
soudu pro řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel tedy měl možnost seznámit se s ní minimálně prostřednictvím nahlížení do spisu
u městského soudu či u Nejvyššího správního
soudu. Pokud daná studie absentovala ve
správním spise v průběhu správního řízení,
mohl tuto procesní vadu stěžovatel vytknout
již v řízení o žalobě. Námitka, že závěry městského soudu opírající se o danou studii nemají oporu ve správním spise, ovšem neobstojí.
[96] Z výše popsaného skutkového stavu
je zřejmé, že stavebník doložil k žádosti o stavební povolení pravomocnou výjimku podle
§ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
V průběhu stavebního řízení však bylo rozhodnutí o povolení výjimky zrušeno správním soudem. V okamžiku vydání stavebního
povolení tedy stavebník výjimkou dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny již nedisponoval. Speciální stavební úřad nicméně přistoupil k vydání stavebního povolení i přes
tuto skutečnost s odůvodněním, že v dané lokalitě již proběhly biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané ve zrušeném rozhodnutí o výjimce.
Vzniklou situaci navíc ošetřil stanovením
podmínky č. 66 stavebního povolení.
[97] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu musí být rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny vydáno
již před rozhodnutím
o umístění stavby. V územním rozhodnutí se
s konečnou platností stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba umístěna, jakož i podmínky pro umístění stavby na něm,
tedy i požadavky na ochranu životního prostředí. Má-li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště chráněných druhů živočichů
a rostlin, musí povolení výjimky podle § 56
zákona o ochraně přírody a krajiny předchá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
zet rozhodnutí o umístění stavby (srov. výše
citovaný rozsudek čj. 1 As 37/2005-154).
[98] Rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny
tedy musí předcházet umístění záměru stavby do území. Současně však platnost výjimky
musí přetrvat i pro řízení stavební, neboť
podmínky této výjimky jsou často vázány
i k samotné realizaci stavby. Vydal-li speciální
stavební úřad v projednávané věci stavební
povolení v situaci, kdy stavebník nedisponoval pravomocným rozhodnutím o udělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny, aniž by stavební řízení přerušil a vyčkal, zda bude výjimka opětovně povolena, je
řízení stiženo procesní vadou.
[99] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá názor městského soudu, že pokud byla výjimka zrušena pouze pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro hmotněprávní vady, bylo
možné ve stavebním řízení pokračovat a vydat stavební povolení. Městskému soudu
v dané situaci nepříslušelo hodnotit důvody,
z jakých byla předmětná výjimka zrušena.
Hodlal-li stavební úřad vydat stavební povolení, bylo na něm, aby shromáždil potřebné
podklady pro rozhodnutí, tj. v daném případě mimo jiné i pravomocnou výjimku podle
§ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť
prováděním stavby mohlo dojít k zásahům do
biotopů zvláště chráněných druhů živočichů
nebo rostlin, jak vyplývalo z územního rozhodnutí nebo z podmínky č. 66 stavebního
povolení.
[100] Korigovat je nutné do jisté míry
i názor městského soudu, že zásahem do biotopů zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů se orgán ochrany přírody zabýval již ve
výjimce podle § 43 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Řízení o výjimce ze zákazu stavět
dálnice podle § 43 zákona má odlišný předmět řízení než řízení o výjimce podle § 56 zákona: prvé řízení souvisí se zvláštní územní
ochranou, zatímco druhé s ochranou ohrožených druhů. V řízení o výjimce podle § 43 zákona je posuzován veřejný zájem na výstavbě
dálnice a zájem na ochraně přírody a krajiny.
Uvedeným rozhodnutím o výjimce je orgán
ochrany přírody v řízení o výjimce podle
79
§ 56 zákona vázán potud, že veřejný zájem na
výstavbě dálnice v chráněné krajinné oblasti
výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. V řízení o povolení výjimky podle § 56
zákona pak jde o posouzení, zda navrhovaná
trasa dálnice představuje optimální řešení
pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů; jsou v něm rovněž stanoveny
podmínky pro zajištění ochrany těchto druhů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-323). Řízení o výjimce podle § 56 zákona je tedy do jisté
míry ovlivněno předchozím povolením výjimky dle § 43 zákona. Nelze však tvrdit, že by
zájmy na ochraně zvláště chráněných druhů
byly v rozhodnutí o výjimce podle § 43 zákona posouzeny, resp. že by uvedené rozhodnutí o výjimce bylo dostačující v případě absence výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
[101] Zbývá tedy posoudit, zda popsaná
procesní vada spočívající v tom, že správní
orgány vydaly stavební povolení bez pravomocné výjimky podle § 56 zákona o ochraně
přírody a krajiny, mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného.
Nejprve Nejvyšší správní soud považuje za
vhodné poznamenat, že existovalo-li pravomocné rozhodnutí o umístění stavby i výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, a bylo-li již definitivně vyřešeno, v jakém
území bude záměr stavby umístěn, je pochopitelné, že investor začal provádět biologické
průzkumy a záchranné transfery živočichů
a rostlin předpokládané rozhodnutím o výjimce a připravoval se na realizaci stavby.
[102] Významné dále je, jak uvádí stěžovatel (a jak je Nejvyššímu správnímu soudu
známo z úřední činnosti), že výjimka podle
§ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla
pro danou stavbu následně udělena. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze
dne 12. 7. 2010 bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Správy CHKO České středohoří ze dne 9. 3. 2010, kterým byla udělena
výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny ze základních podmínek ochrany
a ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50
odst. 1 a 2 zákona, a to: I. za účelem zásahu do
80
biotopu silně ohrožených a kriticky ohrožených druhů živočichů (zmije obecná, mlok
ještěrka obecná, slepýš křehký,
skvrnitý,
užovka hladká) a za II. za účelem pěstování
druhu jeřáb český stavbou dálnice D8 v úseku Lovosice–Řehlovice. Žalobu proti citovanému rozhodnutí městský soud rozsudkem
ze dne 27. 3. 2013, čj. 10 A 211/2010-129, zamítl. Citovaný rozsudek je sice předmětem řízení o kasační stížnosti pod sp. zn. 5 As
54/2013, nicméně Nejvyšší správní soud dosud ve zmiňované věci nerozhodl. Je tak nutno vycházet ze skutečnosti, že výjimka podle
§ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla
pro nyní projednávanou stavbu v roce 2010
pravomocně povolena.
[103] Nejvyšší správní soud po přihlédnutí ke specifickým okolnostem projednávaného případu (k délce územního i stavebního
řízení, resp. soudních řízení přezkoumávajících výstupy těchto řízení a řízení s nimi úzce
souvisejících, jakož i ke stavu prováděných
stavebních prací, o nichž má soud povědomost ze spisového materiálu i z mediální prezentace průběhu realizace dálnice D8) dospěl k závěru, že pokud byla následně (v roce
2010) výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pro předmětnou stavbu pravomocně udělena, nemá výše zmíněná procesní
vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ministra. Ostatně zrušení napadeného
správního rozhodnutí pro procesní vadu spočívající v absenci výjimky dle § 56 zákona
o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení by v dané situaci postrádalo věcného významu. Vedlo by pouze k tomu, že by ministr
v rámci rozkladového řízení čistě formálně
doplnil mezi podklady svého rozhodnutí i výjimku z 12. 7. 2010 a vydal by identické správní
rozhodnutí, jaké je nyní předmětem soudního přezkumu. Takový postup se Nejvyššímu
správnímu soudu jeví bezúčelný, neboť na
podstatě sporu, na zákonnosti napadeného
rozhodnutí a zejména na ochraně biotopů
zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin
nemůže ničeho změnit. Proto Nejvyšší správní soud veden snahou o racionalitu soudního
přezkumu vliv popsané procesní vady na zákonnost rozhodnutí žalovaného neshledal.
[104] Námitka proto není důvodná.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 015
Občanské sdružení Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopra- vy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o stavbu dálnice, o kasační stížnosti žalobce. a č. 2393/2011 Sb. NSS.