I. Prohlášení o dráze celostátní a regionální podle § 34c zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, je jednostranným soukromoprávním jednáním vlastníka dráhy. II. Rozhodnutí drážního úřadu o přezkumu prohlášení o dráze celostátní a regionální podle § 34g zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. K řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí, resp. proti
navazujícímu rozhodnutí Ministerstva dopravy o odvolání, jsou příslušné soudy
v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř.
I. Prohlášení o dráze celostátní a regionální podle § 34c zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, je jednostranným soukromoprávním jednáním vlastníka dráhy. II. Rozhodnutí drážního úřadu o přezkumu prohlášení o dráze celostátní a regionální podle § 34g zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. K řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí, resp. proti
navazujícímu rozhodnutí Ministerstva dopravy o odvolání, jsou příslušné soudy
v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř.
10. 2. 2014, čj. 5 A 6/2014-45, odmítl. Dospěl
k závěru, že institut prohlášení o dráze je soukromoprávního charakteru jakožto nástroj
vlastníka dopravní cesty. Obsah prohlášení je
sice v rukou SŽDC či jiného přídělce kapacity, nikoliv však z titulu veřejnoprávní moci,
nýbrž z titulu vlastnického práva státu či jiného subjektu k dané dopravní cestě. Toto prohlášení nezakládá třetím subjektům práva či
povinnosti, pouze určuje pravidla pro přidělení dopravní kapacity přídělcem a je na třetích subjektech (dopravcích), zda následně
o přidělení kapacity přídělce (vlastníka) dle
těchto parametrů požádají. Prohlášení je pak
přezkoumatelné Drážním úřadem z titulu dohledu dle zákona o dráhách, což ovšem nic
nemění na jeho soukromoprávní povaze.
SŽDC tedy prohlášením o dráze nevykonává
působnost v oblasti veřejné správy a rozhodování Drážního úřadu je rozhodování správního orgánu v soukromoprávní věci. K projednání žaloby proti takovému rozhodnutí
jsou ovšem příslušné soudy v občanském řízení. Městský soud žalobkyni poučil, že může
v této věci do jednoho měsíce od právní moci usnesení podat žalobu k civilnímu soudu
podle části páté o. s. ř.
Žalobkyně podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Prohlášení
o dráze celostátní a regionální je dle žalobkyně aktem veřejné moci vydaným na základě
veřejnoprávní úpravy zákona o dráhách; rozhodnutí žalovaného je proto rozhodnutím ve
veřejnoprávní věci. K vymezení soukromého
a veřejného práva žalobkyně odkázala na
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As
47/2003-125, č. 448/2005 Sb. NSS. Městský
soud v usnesení uznává, že obsah prohlášení
o dráze je zcela v rukou SŽDC a nikoliv v rukou dopravců. Aby prohlášení o dráze mohlo
být aktem soukromoprávní povahy, musel by
v souladu s názorem rozšířeného senátu existovat mechanismus, kterým by dopravce mohl v rovném postavení vůči SŽDC ovlivňovat
obsah prohlášení o dráze. Takový mechanismus však neexistuje, neboť prohlášení o dráze autoritativně vydá SŽDC pouze po projednání s provozovatelem dráhy (kterým je opět
SŽDC). Veřejnoprávní povaha prohlášení
o dráze plyne dle žalobkyně i z postavení
a věcné působnosti SŽDC, která je právnickou osobou s nadřazeným a výlučným postavením nad ostatními subjekty plynoucím ze
zákona [§ 34b odst. 2 písm. a) zákona o dráhách]. Tvrdí-li městský soud, že prohlášení
o dráze nepřiznává žádná subjektivní práva,
nelze jen z tohoto důvodu dovodit, že nemá
veřejnoprávní charakter. Pro opatření obecné povahy, které je institutem veřejného práva, je typické, že žádná subjektivní práva nepřiznává. Subjektivní práva nepřiznává též
např. územní rozhodnutí podle § 77 stavebního zákona z roku 2006, a přesto o jeho veřejnoprávní povaze nejsou pochyby. Pro věc
není dle žalobkyně rozhodné, že prohlášení
o dráze nevydává přímo státní orgán, ale
SŽDC, neboť dle § 1 odst. 1 správního řádu
z roku 2004 mohou působnost v oblasti veřejné správy vykonávat i právnické osoby. Takovou osobou je kromě SŽDC například Státní
zemědělský a intervenční fond nebo Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, což
plyne z judikatury Nejvyššího správního soudu. Žalobkyně byla rozhodnutím žalovaného
dotčena na svých právech, neboť toto rozhodnutí má vliv na to, jaké poplatky za odřek-
*) S účinností od 1. 5. 2005 nahrazen zákonem č. 127/2005 Sb.
nutí kapacity dopravní cesty bude žalobkyně
platit.
Pro určení veřejnoprávní či soukromoprávní povahy prohlášení o dráze je dle žalobkyně irelevantní, že se jedná o nástroj
vlastníka. Skutečnost, že vlastnické právo je
právem soukromým, neznamená, že by rozhodování o jakémkoliv zásahu do tohoto práva mělo tutéž povahu. K tomu žalobkyně odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne
10. 2. 2014, čj. 5 A 6/2014-45, odmítl. Dospěl
k závěru, že institut prohlášení o dráze je soukromoprávního charakteru jakožto nástroj
vlastníka dopravní cesty. Obsah prohlášení je
sice v rukou SŽDC či jiného přídělce kapacity, nikoliv však z titulu veřejnoprávní moci,
nýbrž z titulu vlastnického práva státu či jiného subjektu k dané dopravní cestě. Toto prohlášení nezakládá třetím subjektům práva či
povinnosti, pouze určuje pravidla pro přidělení dopravní kapacity přídělcem a je na třetích subjektech (dopravcích), zda následně
o přidělení kapacity přídělce (vlastníka) dle
těchto parametrů požádají. Prohlášení je pak
přezkoumatelné Drážním úřadem z titulu dohledu dle zákona o dráhách, což ovšem nic
nemění na jeho soukromoprávní povaze.
SŽDC tedy prohlášením o dráze nevykonává
působnost v oblasti veřejné správy a rozhodování Drážního úřadu je rozhodování správního orgánu v soukromoprávní věci. K projednání žaloby proti takovému rozhodnutí
jsou ovšem příslušné soudy v občanském řízení. Městský soud žalobkyni poučil, že může
v této věci do jednoho měsíce od právní moci usnesení podat žalobu k civilnímu soudu
podle části páté o. s. ř.
Žalobkyně podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Prohlášení
o dráze celostátní a regionální je dle žalobkyně aktem veřejné moci vydaným na základě
veřejnoprávní úpravy zákona o dráhách; rozhodnutí žalovaného je proto rozhodnutím ve
veřejnoprávní věci. K vymezení soukromého
a veřejného práva žalobkyně odkázala na
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As
47/2003-125, č. 448/2005 Sb. NSS. Městský
soud v usnesení uznává, že obsah prohlášení
o dráze je zcela v rukou SŽDC a nikoliv v rukou dopravců. Aby prohlášení o dráze mohlo
být aktem soukromoprávní povahy, musel by
v souladu s názorem rozšířeného senátu existovat mechanismus, kterým by dopravce mohl v rovném postavení vůči SŽDC ovlivňovat
obsah prohlášení o dráze. Takový mechanismus však neexistuje, neboť prohlášení o dráze autoritativně vydá SŽDC pouze po projednání s provozovatelem dráhy (kterým je opět
SŽDC). Veřejnoprávní povaha prohlášení
o dráze plyne dle žalobkyně i z postavení
a věcné působnosti SŽDC, která je právnickou osobou s nadřazeným a výlučným postavením nad ostatními subjekty plynoucím ze
zákona [§ 34b odst. 2 písm. a) zákona o dráhách]. Tvrdí-li městský soud, že prohlášení
o dráze nepřiznává žádná subjektivní práva,
nelze jen z tohoto důvodu dovodit, že nemá
veřejnoprávní charakter. Pro opatření obecné povahy, které je institutem veřejného práva, je typické, že žádná subjektivní práva nepřiznává. Subjektivní práva nepřiznává též
např. územní rozhodnutí podle § 77 stavebního zákona z roku 2006, a přesto o jeho veřejnoprávní povaze nejsou pochyby. Pro věc
není dle žalobkyně rozhodné, že prohlášení
o dráze nevydává přímo státní orgán, ale
SŽDC, neboť dle § 1 odst. 1 správního řádu
z roku 2004 mohou působnost v oblasti veřejné správy vykonávat i právnické osoby. Takovou osobou je kromě SŽDC například Státní
zemědělský a intervenční fond nebo Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, což
plyne z judikatury Nejvyššího správního soudu. Žalobkyně byla rozhodnutím žalovaného
dotčena na svých právech, neboť toto rozhodnutí má vliv na to, jaké poplatky za odřek-
*) S účinností od 1. 5. 2005 nahrazen zákonem č. 127/2005 Sb.
nutí kapacity dopravní cesty bude žalobkyně
platit.
Pro určení veřejnoprávní či soukromoprávní povahy prohlášení o dráze je dle žalobkyně irelevantní, že se jedná o nástroj
vlastníka. Skutečnost, že vlastnické právo je
právem soukromým, neznamená, že by rozhodování o jakémkoliv zásahu do tohoto práva mělo tutéž povahu. K tomu žalobkyně odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne
7. 12. 2006, Pl. ÚS 14/06, č. 13/2006 Sb. ÚS.
Na prohlášení o dráze lze dle žalobkyně nahlížet obdobně jako např. na stanovení dobývacího prostoru dle § 25 zákona č. 44/1988 Sb.,
o ochraně a využití nerostného bohatství
(horní zákon), na rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o přidělení čísel dle
§ 69 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích*), nebo na plán využití radiového spektra
dle § 16 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). Ostatně Obvodní
soud pro Prahu 1 dospěl v usnesení ze dne
7. 12. 2006, Pl. ÚS 14/06, č. 13/2006 Sb. ÚS.
Na prohlášení o dráze lze dle žalobkyně nahlížet obdobně jako např. na stanovení dobývacího prostoru dle § 25 zákona č. 44/1988 Sb.,
o ochraně a využití nerostného bohatství
(horní zákon), na rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o přidělení čísel dle
§ 69 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích*), nebo na plán využití radiového spektra
dle § 16 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). Ostatně Obvodní
soud pro Prahu 1 dospěl v usnesení ze dne
10. 10. 2013, čj. 25 C 23/2013-96, v jiné věci
rovněž k závěru, že prohlášení o dráze je
aktem veřejného práva.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
v prvé řadě odkázal na § 19 odst. 2 a 5 a § 21
odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa
železniční dopravní cesty. Z nich vyplývá, že
SŽDC má postavení státního podniku a je
oprávněna podnikat. Uvedený zákon ani jiný
právní předpis však nesvěřují SŽDC pravomoci a působnost orgánu veřejné moci, naopak ji prohlašují výslovně za právnickou
osobu soukromého práva. Žádný obecně závazný právní předpis současně neumožňuje
drážnímu správnímu úřadu ani jinému orgánu veřejné moci pověřit SŽDC výkonem veřejné správy. SŽDC též nevykonává ze zákona
činnost, která by svou povahou byla činností
orgánu veřejné moci. V tom je třeba spatřovat
rozdíl mezi SŽDC a žalobkyní zmiňovanými
Státním zemědělským intervenčním fondem
a Podpůrným a garančním rolnickým a les-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
nickým fondem. Zákon rovněž nestanoví, že
by se na proces tvorby prohlášení o dráze měl
vztahovat správní řád. Žalobkyní tvrzené silnější postavení SŽDC plyne z přirozeného
monopolu železniční dopravní cesty, nikoliv
z vrchnostenského postavení.
Prohlášení o dráze dále dle žalovaného
postrádá atributy vrchnostenských aktů veřejné moci – právní moc a vykonatelnost (dopravce nelze donutit akceptovat podmínky
uvedené v prohlášení o dráze). Prohlášení
o dráze v zásadě stanoví obecné obchodní
podmínky, za nichž ve spojení se smlouvou
o provozování drážní dopravy poskytne dopravcům užívání jím obhospodařované či
vlastněné železniční dopravní cesty. Upravuje tak jednostranně zejména práva a povinnosti při užívání svého majetku vůči ostatním
soukromým osobám, dopravcům. Zatímco tedy orgán veřejné moci rozhoduje o právech
a povinnostech jiného, nikoliv svých, prohlášení o dráze se týká majetku přídělce a stanoví
práva a povinnosti především jemu samému.
Jedná se o vzájemná práva mezi přídělcem
a dopravci týkající se majetku přídělce, tedy
o komplex vztahů subsumovatelných pod § 1
odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012. Názor žalobkyně opírající se o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-125, by dovedený ad absurdum znamenal, že veškeré
soukromoprávní adhezní smlouvy zahrnující
všeobecné obchodní podmínky, představují
akty veřejné moci. Úprava smluv v občanském zákoníku by pak byla od počátku obsoletní. Na veřejnoprávní charakter prohlášení
o dráze nelze usuzovat ani ze skutečnosti, že je
upraveno v zákoně o dráhách, neboť uplatňování práva soukromého je nezávislé na uplatňování práva veřejného. Tvrzení žalobkyně, že
nemůže ovlivňovat obsah prohlášení o dráze,
neodpovídá realitě, neboť jakýkoliv dopravce
může požádat Drážní úřad o jeho přezkoumání. Prohlášení o dráze konečně nevykazuje
znaky opatření obecné povahy – postup jeho
vydání se neřídí úpravou ve správním řádu
a zavazuje především samotného přídělce.
Přirovnání prohlášení o dráze k dobývacímu prostoru nepovažuje žalovaný za rele-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
vantní a adekvátní. V případě nerostného bohatství je stát na rozdíl od drah ex lege jeho
výhradním vlastníkem. Dobývací prostor pak
představuje institut zřízený k ochraně tohoto
výhradního vlastnictví a k ochraně práv organizace, jíž stát udělí oprávnění k jeho těžbě.
Nejedná se tedy o nástroj, jímž se nabízí užívání majetku. Vlastní dobývání může organizace zahájit až po vydání povolení báňským
úřadem. Možnost uzavřít smlouvu o provozování drážní dopravy nebo přidělení kapacity
železniční dopravní cesty ale na obdobnou
aprobaci orgánem veřejné moci vázáno není.
Prohlášení o dráze dále na rozdíl od stanovení
dobývacího prostoru nepůsobí erga omnes,
nýbrž pouze mezi přídělcem a těmi dopravci,
kteří po dotčené dráze chtějí provozovat dopravu, jde proto o vztahy relativní. Obdobně
je třeba nahlížet na žalobkyní uváděnou analogii s rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu o přidělení čísel a s plánem využití radiového spektra. Tyto akty vydává Český
telekomunikační úřad jako orgán veřejné
správy (nejde o správu jeho majetku), přičemž v souvislosti s nimi se zákon o elektronických komunikacích výslovně zmiňuje
o institutech veřejného práva – rozhodnutí
a opatření obecné povahy.
SŽDC ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že žalobkyní zmiňované usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne
10. 10. 2013, čj. 25 C 23/2013-96, v jiné věci
rovněž k závěru, že prohlášení o dráze je
aktem veřejného práva.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
v prvé řadě odkázal na § 19 odst. 2 a 5 a § 21
odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa
železniční dopravní cesty. Z nich vyplývá, že
SŽDC má postavení státního podniku a je
oprávněna podnikat. Uvedený zákon ani jiný
právní předpis však nesvěřují SŽDC pravomoci a působnost orgánu veřejné moci, naopak ji prohlašují výslovně za právnickou
osobu soukromého práva. Žádný obecně závazný právní předpis současně neumožňuje
drážnímu správnímu úřadu ani jinému orgánu veřejné moci pověřit SŽDC výkonem veřejné správy. SŽDC též nevykonává ze zákona
činnost, která by svou povahou byla činností
orgánu veřejné moci. V tom je třeba spatřovat
rozdíl mezi SŽDC a žalobkyní zmiňovanými
Státním zemědělským intervenčním fondem
a Podpůrným a garančním rolnickým a les-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
nickým fondem. Zákon rovněž nestanoví, že
by se na proces tvorby prohlášení o dráze měl
vztahovat správní řád. Žalobkyní tvrzené silnější postavení SŽDC plyne z přirozeného
monopolu železniční dopravní cesty, nikoliv
z vrchnostenského postavení.
Prohlášení o dráze dále dle žalovaného
postrádá atributy vrchnostenských aktů veřejné moci – právní moc a vykonatelnost (dopravce nelze donutit akceptovat podmínky
uvedené v prohlášení o dráze). Prohlášení
o dráze v zásadě stanoví obecné obchodní
podmínky, za nichž ve spojení se smlouvou
o provozování drážní dopravy poskytne dopravcům užívání jím obhospodařované či
vlastněné železniční dopravní cesty. Upravuje tak jednostranně zejména práva a povinnosti při užívání svého majetku vůči ostatním
soukromým osobám, dopravcům. Zatímco tedy orgán veřejné moci rozhoduje o právech
a povinnostech jiného, nikoliv svých, prohlášení o dráze se týká majetku přídělce a stanoví
práva a povinnosti především jemu samému.
Jedná se o vzájemná práva mezi přídělcem
a dopravci týkající se majetku přídělce, tedy
o komplex vztahů subsumovatelných pod § 1
odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012. Názor žalobkyně opírající se o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-125, by dovedený ad absurdum znamenal, že veškeré
soukromoprávní adhezní smlouvy zahrnující
všeobecné obchodní podmínky, představují
akty veřejné moci. Úprava smluv v občanském zákoníku by pak byla od počátku obsoletní. Na veřejnoprávní charakter prohlášení
o dráze nelze usuzovat ani ze skutečnosti, že je
upraveno v zákoně o dráhách, neboť uplatňování práva soukromého je nezávislé na uplatňování práva veřejného. Tvrzení žalobkyně, že
nemůže ovlivňovat obsah prohlášení o dráze,
neodpovídá realitě, neboť jakýkoliv dopravce
může požádat Drážní úřad o jeho přezkoumání. Prohlášení o dráze konečně nevykazuje
znaky opatření obecné povahy – postup jeho
vydání se neřídí úpravou ve správním řádu
a zavazuje především samotného přídělce.
Přirovnání prohlášení o dráze k dobývacímu prostoru nepovažuje žalovaný za rele-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
vantní a adekvátní. V případě nerostného bohatství je stát na rozdíl od drah ex lege jeho
výhradním vlastníkem. Dobývací prostor pak
představuje institut zřízený k ochraně tohoto
výhradního vlastnictví a k ochraně práv organizace, jíž stát udělí oprávnění k jeho těžbě.
Nejedná se tedy o nástroj, jímž se nabízí užívání majetku. Vlastní dobývání může organizace zahájit až po vydání povolení báňským
úřadem. Možnost uzavřít smlouvu o provozování drážní dopravy nebo přidělení kapacity
železniční dopravní cesty ale na obdobnou
aprobaci orgánem veřejné moci vázáno není.
Prohlášení o dráze dále na rozdíl od stanovení
dobývacího prostoru nepůsobí erga omnes,
nýbrž pouze mezi přídělcem a těmi dopravci,
kteří po dotčené dráze chtějí provozovat dopravu, jde proto o vztahy relativní. Obdobně
je třeba nahlížet na žalobkyní uváděnou analogii s rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu o přidělení čísel a s plánem využití radiového spektra. Tyto akty vydává Český
telekomunikační úřad jako orgán veřejné
správy (nejde o správu jeho majetku), přičemž v souvislosti s nimi se zákon o elektronických komunikacích výslovně zmiňuje
o institutech veřejného práva – rozhodnutí
a opatření obecné povahy.
SŽDC ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že žalobkyní zmiňované usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne
10. 10. 2013, čj. 25 C 23/2013-96, dosud nenabylo právní moci, jelikož proti němu SŽDC
podala odvolání. Železniční dopravní cesta je
ve výhradním vlastnictví státu a v právu hospodaření SŽDC. Žalobkyně nemůže, není-li
vlastníkem, ovlivňovat způsob, kterým vlastník s majetkem nakládá. Takovým ovlivňováním by nepochybně byly snahy žalobkyně
podílet se na tvorbě prohlášení o dráze. Za
absurdní považuje SŽDC argumentaci žalobkyně, že nemůže-li jedna ze stran právního
vztahu ovlivnit jeho obsah, jde o vztah veřejnoprávní: takovým je i nákup pečiva, který za
veřejnoprávní považovat nelze. Pro posouzení věcné příslušnosti soudu není rozhodující,
že se věcí zabýval správní orgán postupující
podle správního řádu, nýbrž povaha vztahů,
práv a povinností, které správní orgán v rám-
ci správního řízení řeší. SŽDC není zákonem
svěřena pravomoc autoritativního rozhodování o právech a povinnostech ostatních subjektů a SŽDC nevystupuje v žádné ze svých
činností jako subjekt nadřízený. Výkon státní
správy a státního dozoru je dle zákona o dráhách svěřen Drážnímu úřadu a Ministerstvu
dopravy. Na činnost SŽDC stejně jako na činnost jiných vlastníků či provozovatelů drah
se nevztahuje správní řád. Prohlášení o dráze
má tak dle názoru SŽDC spíše povahu smluvních přepravních podmínek. Regulace prohlášení o dráze je vedena zájmem zákonodárce na
existenci transparentních a nediskriminačních podmínek užívání železniční dopravní
cesty. Tento soukromoprávní institut ovšem
pouze vymezuje náležitosti případného kontraktu – nic jiným osobám vrchnostensky neukládá ani nenařizuje.
SŽDC dále zdůraznila, že povinnost vydat
prohlášení o dráze se netýká pouze jí a drah
vlastněných státem, ale i všech ostatních
vlastníků dráhy. Podle SŽDC není možné považovat prohlášení o dráze za opatření obecné povahy, neboť pro to nejsou splněny podmínky § 171 správního řádu (vydání opatření
obecné povahy totiž přídělci žádný zákon neukládá). Snaze žalobkyně připodobnit prohlášení o dráze jiným právním institutům se
zásadně odlišnou regulací SŽDC nerozumí.
Společným znakem těchto institutů a prohlášení o dráze může být jen existence monopolního postavení. SŽDC je však přesvědčena, že sama existence monopolu nemůže být
důvodem pro charakteristiku právních vztahů jako vztahů veřejnoprávních.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost za-
mítl.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [18] Nejvyšší správní soud ve shodě
se SŽDC konstatuje, že pro určení věcné příslušnosti soudu není rozhodné, zda ve věci
rozhodoval správní orgán postupující podle
správního řádu, nýbrž povaha věci, resp.
právních vztahů, o nichž bylo rozhodováno.
Správní orgány jsou totiž oprávněny rozhodovat i o věcech vyplývajících ze vztahů soukromého práva (§ 10 a § 141 odst. 1 správního řádu, § 244 odst. 1 o. s. ř.). Pozornost je
proto třeba zaměřit na samotné prohlášení
o dráze celostátní a regionální, které vydává
vlastník dráhy, resp. SŽDC, je-li vlastníkem
dráhy stát.
[19] V této souvislosti je nutno abstrahovat od skutečnosti, že v současné době je
vlastníkem většiny drah stát, což může mylně
navozovat dojem veřejně mocenského charakteru drah. Stát totiž v postavení vlastníka
drah nevykonává veřejnou moc, nýbrž pouze
své vlastnické právo k dráze jako jakýkoliv jiný vlastník. Stejně tak skutečnost, že správu
drah vykonává za stát coby vlastníka SŽDC,
která je státní organizací, nečiní z činnosti
SŽDC akty veřejného práva. Stát, resp. jeho
organizační složky a státní organizace, běžně
vstupuje z titulu vlastnického práva k věcem
do soukromoprávních vztahů, aniž by ovšem
v takovém případě vykonával veřejnou moc.
Pro závěr o veřejnoprávním charakteru prohlášení o dráze by tedy musel být vlastník
dráhy v této souvislosti pověřen výkonem veřejné správy nebo by vydání prohlášení o dráze muselo být z povahy věci činností orgánu
veřejné moci.
[20] Ze zákona o dráhách takové pověření neplyne. Vlastník dráhy je zákonem chápán jako jakýkoliv jiný vlastník, jehož postavení a práva a povinnosti jsou ovlivněny
vlastnictvím specifické věci (viz § 20 a § 21
zákona o dráhách). Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu o dráhách, „[v] této souvislosti se
nově vymezuje postavení vlastníka dráhy,
kterému zákon ukládá vyšší povinnosti, než
jsou obecné povinnosti vlastníka nemovitosti. Vlastník dráhy je ze zákona povinen nejenom o své vlastnictví pečovat, ale navíc je
povinen udržovat dráhu v provozuschopném stavu. Přitom se provozuschopností
dráhy rozumí takový technický stav dráhy,
který zaručuje bezpečnost dráhy a plynulé
provozování dráhy. Nemůže-li vlastník
zajistit provozuschopnost dráhy a jedná-li se
o dráhu celostátní nebo regionální, je povi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
nen nabídnout dráhu k odkoupení státu.“
(důvodová zpráva k zákonu o dráhách, tisk
č. 1198, Poslanecká sněmovna, I. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz). Vlastníkovi dráhy je mimo jiné zákonem uložena
povinnost vydat prohlášení o dráze celostátní a regionální o určitém obsahu. Ze samotné
skutečnosti, že zákon o dráhách ukládá vlastníkovi určité jednání (vydání prohlášení
o dráze celostátní a regionální), ovšem neplyne, že by tím byl vlastník pověřen výkonem
veřejné správy.
[21] Pro posouzení sporné otázky je proto podle názoru Nejvyššího správního soudu
určující povaha a smysl prohlášení o dráze
celostátní a regionální (§ 34c odst. 1 zákona
o dráhách) – zda se musí z povahy věci jednat
o akt veřejné moci.
[22] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že právní úprava směřuje od poloviny devadesátých let minulého století ke stále větší liberalizaci železniční dopravy a vytvoření soutěžního prostředí mezi dopravci. Zmínit je
třeba především zákon č. 212/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní
rady č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách*), který
legislativně zrušil dosavadní monopol Českých drah na dopravu po železnici a samozřejmě i zákon o dráhách, který podrobnější
úpravou umožnil podnikání v tomto sektoru.
Podle důvodové zprávy „[s]oučasná právní
úprava (zákon č. 51/1964 Sb., o dráhách, ve
znění zákona č. 104/1974 Sb.) je zcela nevyhovující pro podnikání v dopravě na dráhách. Nejenom že nevytváří žádný prostor
a podmínky pro podnikání v dopravě, naopak obsahuje takovou míru přímých direktivních zásahů státu prostřednictvím státní
správy do podnikatelské sféry, že prakticky
znemožňuje podnikání na dráhách. Tím, že
stávající právní úprava nerozlišuje mezi dopravní cestou a dopravou na této cestě (tak
jak se rozlišuje u všech ostatních druhů dopravy), nerozlišuje ani mezi právním režimem dopravní cesty a vlastní dopravy na této cestě. Vychází ze skutečnosti, že osoba,
která ,provozuje dráhu‘ nejenom že provozu-
*) S účinností od 1. 1. 2003 zrušen zákonem č. 77/2002 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
je vlastní dopravu, ale automaticky s tím nese i břemeno dopravní cesty. Předkládaný
návrh odděluje dopravní cestu od vlastní dopravy na této cestě a stanovuje dva samostatné právní režimy – jeden pro dopravní
cestu, druhý pro dopravu. Rozlišuje mezi
právy a povinnostmi provozovatele dopravní cesty a právy a povinnostmi dopravce na
této cestě. [...] K zahájení provozování dráhy
návrh zákona předpokládá vydání úředního povolení, které vydává drážní správní
úřad. K zahájení provozování dopravy na
dopravní cestě návrh zákona předpokládá
licenci, kterou uděluje drážní správní úřad
za předpokladu, že je volná kapacita dopravní cesty a technické parametry dopravní cesty to dovolují. (Dráha není nafukovatelná – licencí se reguluje přístup dopravců
na dopravní cestu).“ Je přitom zřejmé, že liberalizace a otevření železničního dopravního trhu novým subjektům včetně možné privatizace železniční dopravní cesty nebyla
v době přijetí zákona vnímána jednoznačně
pozitivně. Za všechny lze uvést projev poslankyně Hany Orgoníkové při projednávání
návrhu zákona o dráhách: „Kladu si otázku,
proč se železnice rozbíjí. Ke sjednocení dopravy na železnici totiž došlo proto, aby se
zlevnila. Rozbitím se pochopitelně prodraží
s dopadem na občany. Připadá mi to, jako
kdyby pan Baťa rozděloval svůj podnik opět
ševcům.“ (stenografický zápis z 25. schůze
Poslanecké sněmovny v I. volebním období
konané dne 14. 12. 1994, digitální repozitář,
www.psp.cz).
[23] Jistá kontroverze záměru liberalizovat železniční dopravní trh a eventuálně privatizovat některé tratě ve spojení s nutnou
transformací Českých drah vedly k tomu, že
k faktickému naplňování představ zákonodárce docházelo jen pozvolna. Téměř celé desetiletí například trvalo, než byla uskutečněna zmiňovaná transformace a než došlo
k zákonodárcem proklamovanému faktickému oddělení provozovatele od dopravce. Stalo se tak zákonem č. 77/2002 Sb., o akciové
společnosti České dráhy, státní organizaci
*) S účinností od 15. 12. 2012 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření
Správa železniční dopravní cesty a o změně
zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, a zákona
č. 77/1997 Sb., o státním podniku. Tento zákon upravil založení, vznik a právní poměry
akciové společnosti České dráhy a současně
zřídil a upravil činnost SŽDC. Ta byla koncipována jako právnická osoba, jež se přiměřeně řídí ustanoveními zákona o státním podniku a jejímž hlavním předmětem činnosti je
provozování železniční dopravní cesty ve veřejném zájmu. Za tím účelem SŽDC hospodaří s příslušným majetkem a plní funkci vlastníka a provozovatele dráhy podle zákona
o dráhách (§ 21 zákona). Souběžně s tímto vývojem týkajícím se železniční dopravní cesty
ve vlastnictví státu byly některé tratě privatizovány, a jsou tak v držení soukromých vlastníků.
[24] Dnem vstupu České republiky do Evropské unie nabyl účinnosti zákon č. 103/2004 Sb.,
kterým došlo mimo jiné k oddělení procesu
přidělování kapacity dopravní cesty od licenčního řízení, které do té doby souběžně
prováděl Drážní úřad (§ 34b zákona o dráhách). V této souvislosti pak byl zaveden institut prohlášení o dráze celostátní a regionální (§ 34c zákona o dráhách).
[25] Podle § 34b odst. 1 zákona o dráhách
se „[k]apacitou dopravní cesty pro účely provozování drážní dopravy rozumí její využitelná průjezdnost v rámci rozvržení požadovaných tras vlaků na úseku dopravní cesty
v určitém období“. Podle odstavce 2 „[k]apacitu dopravní cesty na dráze celostátní a regionální přiděluje osoba (dále jen ,přídělce‘), kterou je a) Správa železniční dopravní
cesty, jedná-li se o dopravní cestu ve vlastnictví státu, b) vlastník dopravní cesty, jedná-li
se o dopravní cestu, která není ve vlastnictví
státu“. Konečně podle třetího odstavce téhož
ustanovení „[p]řiděluje-li kapacitu dopravní
cesty na dráze celostátní a regionální více
přídělců, jsou tyto osoby povinny vzájemně
spolupracovat a koordinovat svoji činnost
v zájmu účinného přidělování kapacity dopravní cesty, která překračuje jednu dráhu.
Za tím účelem tyto osoby zřídí společný orgán pro koordinaci přidělování kapacity dopravní cesty.“
jednotného evropského železničního prostoru.
[26] Ustanovení § 34c odst. 1 ukládá přídělci povinnost zpracovat po projednání
s provozovatelem dráhy nejpozději 12 měsíců před platností jízdního řádu prohlášení
o dráze a zveřejnit jej v Přepravním a tarifním
věstníku. Druhý odstavec pak uvádí, co musí
prohlášení o dráze povinně obsahovat:
„a) technickou povahu dopravní cesty a její
kapacitu pro železniční dopravu, b) zásady,
kritéria a podmínky přidělování kapacity
dopravní cesty žadatelům včetně postupů
při nedostatku kapacity, c) podmínky přístupu na dopravní cestu, d) podmínky pro přidělení kapacity dopravní cesty na období
přesahující platnost jízdního řádu a zásady
uzavírání rámcových smluv o rezervaci kapacity s dopravci, e) možnost vzdání se přidělené kapacity při
jejím nevyužívání,
f) podmínky odebrání přidělené kapacity dopravní cesty při jejím nevyužívání nebo částečném využívání včetně informace o ceně
za nevyužívání přidělené kapacity, g) informace o ceně za přidělení kapacity dopravní
cesty a stanovení ceny za užití dopravní cesty, h) náležitosti žádosti o přidělení kapacity
dopravní cesty, i) podrobnosti o omezeních
při přidělování kapacity dopravní cesty,
j) stanovení rezervní kapacity dopravní cesty pro opravy a údržbu a pro mimořádné
případy a postup při jejím využívání; povinnou součástí jsou lhůty pro přidělování,
k) vymezení systému finančních pobídek
pro přídělce i dopravce k zajištění minimalizace závad na dopravní cestě a zvyšování její propustnosti pro účely sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy; systém
může zahrnovat pokuty i odměny“.
[27] Důvodová
zpráva k
zákonu
č. 103/2004 Sb. k těmto novinkám uvádí následující. „V návaznosti na skutečnost úplného promítnutí principů směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti*) do stávající
právní úpravy provozování drah a drážní
dopravy dochází k úplnému oddělení tzv. li-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
scénář
přijímání
cenčního řízení s žadateli o provozování
drážní dopravy na dráze celostátní a na dráze regionální od následného řízení o přidělování kapacity dopravní cesty dráhy nezávislým orgánem, který je z hlediska své
organizace a právní formy nezávislý na dopravci. Přidělování kapacity dopravní cesty
dráhy spočívá v přidělení konkrétních tras
vlaků v rozsahu, který žadatel požaduje
a kapacita dráhy dovoluje tento požadavek
do platného jízdního řádu promítnout. Prvky přidělování kapacity dopravní cesty dráhy se tedy v současné právní úpravě vydělují
z licenčního řízení před drážním správním
úřadem. [...] V zájmu existence nediskriminačního přístupu na železniční dopravní
cestu je zapotřebí vytvořit mechanismus, na
jehož základě budou jednotliví uchazeči
před uzavřením platného grafikonu moci
uplatnit své požadavky na obsazení tras
a časových relací. Ten spočívá v institutu
prohlášení o dráze, kde se publikují základní podmínky přístupu na tuto dráhu. Současně je podle směrnice 2001/14/ES nastažádostí
ven časový
dopravců, jejich vypořádání a postup v případě zjištění nedostatku kapacity, včetně povinností orgánu, který uvedenou kapacitu
drah přiděluje. Osobou pro přidělování kapacity dopravní cesty se určuje Správa železniční dopravní cesty pro dopravní cesty ve
vlastnictví státu a v ostatních případech
vlastník dopravní cesty.“
[28] Jak plyne z důvodové zprávy, institut
prohlášení o dráze celostátní a regionální vychází z evropské úpravy – konkrétně ze směrnice Evropského parlamentu
a Rady
2001/14/ES o přidělování kapacity železniční
infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti. Tato směrnice zavedla tzv. zprávu o síti,
jejímž obrazem je právě prohlášení o dráze
celostátní a regionální v zákoně o dráhách.
Bod 5 odůvodnění směrnice uvádí, že k zajištění transparentnosti a nediskriminačního
přístupu k železniční infrastruktuře pro
všechny železniční podniky by se měly veškeré informace nezbytné k uplatnění práva přístupu zveřejňovat ve zprávě o síti. Podle člán-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
„podat
stížnost
ku 2 písm. j) směrnice se pro účely této směrnice „,zprávou o síti‘ rozumí podrobný výlhůt, postupů
klad všeobecných pravidel,
a kritérií týkajících se systému zpoplatnění
a přidělování kapacit. Také obsahuje informace potřebné k podání žádosti o přidělení
kapacity infrastruktury.“ Článek 3 směrnice
nazvaný Zpráva o síti pak ve svých čtyřech
odstavcích normuje následující: „1. Provozovatel infrastruktury po projednání se zúčastněnými stranami vypracuje a zveřejní zprávu o síti, kterou lze koupit za poplatek
nepřesahující náklady na její vydání.
10. 10. 2013, čj. 25 C 23/2013-96, dosud nenabylo právní moci, jelikož proti němu SŽDC
podala odvolání. Železniční dopravní cesta je
ve výhradním vlastnictví státu a v právu hospodaření SŽDC. Žalobkyně nemůže, není-li
vlastníkem, ovlivňovat způsob, kterým vlastník s majetkem nakládá. Takovým ovlivňováním by nepochybně byly snahy žalobkyně
podílet se na tvorbě prohlášení o dráze. Za
absurdní považuje SŽDC argumentaci žalobkyně, že nemůže-li jedna ze stran právního
vztahu ovlivnit jeho obsah, jde o vztah veřejnoprávní: takovým je i nákup pečiva, který za
veřejnoprávní považovat nelze. Pro posouzení věcné příslušnosti soudu není rozhodující,
že se věcí zabýval správní orgán postupující
podle správního řádu, nýbrž povaha vztahů,
práv a povinností, které správní orgán v rám-
ci správního řízení řeší. SŽDC není zákonem
svěřena pravomoc autoritativního rozhodování o právech a povinnostech ostatních subjektů a SŽDC nevystupuje v žádné ze svých
činností jako subjekt nadřízený. Výkon státní
správy a státního dozoru je dle zákona o dráhách svěřen Drážnímu úřadu a Ministerstvu
dopravy. Na činnost SŽDC stejně jako na činnost jiných vlastníků či provozovatelů drah
se nevztahuje správní řád. Prohlášení o dráze
má tak dle názoru SŽDC spíše povahu smluvních přepravních podmínek. Regulace prohlášení o dráze je vedena zájmem zákonodárce na
existenci transparentních a nediskriminačních podmínek užívání železniční dopravní
cesty. Tento soukromoprávní institut ovšem
pouze vymezuje náležitosti případného kontraktu – nic jiným osobám vrchnostensky neukládá ani nenařizuje.
SŽDC dále zdůraznila, že povinnost vydat
prohlášení o dráze se netýká pouze jí a drah
vlastněných státem, ale i všech ostatních
vlastníků dráhy. Podle SŽDC není možné považovat prohlášení o dráze za opatření obecné povahy, neboť pro to nejsou splněny podmínky § 171 správního řádu (vydání opatření
obecné povahy totiž přídělci žádný zákon neukládá). Snaze žalobkyně připodobnit prohlášení o dráze jiným právním institutům se
zásadně odlišnou regulací SŽDC nerozumí.
Společným znakem těchto institutů a prohlášení o dráze může být jen existence monopolního postavení. SŽDC je však přesvědčena, že sama existence monopolu nemůže být
důvodem pro charakteristiku právních vztahů jako vztahů veřejnoprávních.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost za-
mítl.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [18] Nejvyšší správní soud ve shodě
se SŽDC konstatuje, že pro určení věcné příslušnosti soudu není rozhodné, zda ve věci
rozhodoval správní orgán postupující podle
správního řádu, nýbrž povaha věci, resp.
právních vztahů, o nichž bylo rozhodováno.
Správní orgány jsou totiž oprávněny rozhodovat i o věcech vyplývajících ze vztahů soukromého práva (§ 10 a § 141 odst. 1 správního řádu, § 244 odst. 1 o. s. ř.). Pozornost je
proto třeba zaměřit na samotné prohlášení
o dráze celostátní a regionální, které vydává
vlastník dráhy, resp. SŽDC, je-li vlastníkem
dráhy stát.
[19] V této souvislosti je nutno abstrahovat od skutečnosti, že v současné době je
vlastníkem většiny drah stát, což může mylně
navozovat dojem veřejně mocenského charakteru drah. Stát totiž v postavení vlastníka
drah nevykonává veřejnou moc, nýbrž pouze
své vlastnické právo k dráze jako jakýkoliv jiný vlastník. Stejně tak skutečnost, že správu
drah vykonává za stát coby vlastníka SŽDC,
která je státní organizací, nečiní z činnosti
SŽDC akty veřejného práva. Stát, resp. jeho
organizační složky a státní organizace, běžně
vstupuje z titulu vlastnického práva k věcem
do soukromoprávních vztahů, aniž by ovšem
v takovém případě vykonával veřejnou moc.
Pro závěr o veřejnoprávním charakteru prohlášení o dráze by tedy musel být vlastník
dráhy v této souvislosti pověřen výkonem veřejné správy nebo by vydání prohlášení o dráze muselo být z povahy věci činností orgánu
veřejné moci.
[20] Ze zákona o dráhách takové pověření neplyne. Vlastník dráhy je zákonem chápán jako jakýkoliv jiný vlastník, jehož postavení a práva a povinnosti jsou ovlivněny
vlastnictvím specifické věci (viz § 20 a § 21
zákona o dráhách). Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu o dráhách, „[v] této souvislosti se
nově vymezuje postavení vlastníka dráhy,
kterému zákon ukládá vyšší povinnosti, než
jsou obecné povinnosti vlastníka nemovitosti. Vlastník dráhy je ze zákona povinen nejenom o své vlastnictví pečovat, ale navíc je
povinen udržovat dráhu v provozuschopném stavu. Přitom se provozuschopností
dráhy rozumí takový technický stav dráhy,
který zaručuje bezpečnost dráhy a plynulé
provozování dráhy. Nemůže-li vlastník
zajistit provozuschopnost dráhy a jedná-li se
o dráhu celostátní nebo regionální, je povi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
nen nabídnout dráhu k odkoupení státu.“
(důvodová zpráva k zákonu o dráhách, tisk
č. 1198, Poslanecká sněmovna, I. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz). Vlastníkovi dráhy je mimo jiné zákonem uložena
povinnost vydat prohlášení o dráze celostátní a regionální o určitém obsahu. Ze samotné
skutečnosti, že zákon o dráhách ukládá vlastníkovi určité jednání (vydání prohlášení
o dráze celostátní a regionální), ovšem neplyne, že by tím byl vlastník pověřen výkonem
veřejné správy.
[21] Pro posouzení sporné otázky je proto podle názoru Nejvyššího správního soudu
určující povaha a smysl prohlášení o dráze
celostátní a regionální (§ 34c odst. 1 zákona
o dráhách) – zda se musí z povahy věci jednat
o akt veřejné moci.
[22] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že právní úprava směřuje od poloviny devadesátých let minulého století ke stále větší liberalizaci železniční dopravy a vytvoření soutěžního prostředí mezi dopravci. Zmínit je
třeba především zákon č. 212/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní
rady č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách*), který
legislativně zrušil dosavadní monopol Českých drah na dopravu po železnici a samozřejmě i zákon o dráhách, který podrobnější
úpravou umožnil podnikání v tomto sektoru.
Podle důvodové zprávy „[s]oučasná právní
úprava (zákon č. 51/1964 Sb., o dráhách, ve
znění zákona č. 104/1974 Sb.) je zcela nevyhovující pro podnikání v dopravě na dráhách. Nejenom že nevytváří žádný prostor
a podmínky pro podnikání v dopravě, naopak obsahuje takovou míru přímých direktivních zásahů státu prostřednictvím státní
správy do podnikatelské sféry, že prakticky
znemožňuje podnikání na dráhách. Tím, že
stávající právní úprava nerozlišuje mezi dopravní cestou a dopravou na této cestě (tak
jak se rozlišuje u všech ostatních druhů dopravy), nerozlišuje ani mezi právním režimem dopravní cesty a vlastní dopravy na této cestě. Vychází ze skutečnosti, že osoba,
která ,provozuje dráhu‘ nejenom že provozu-
*) S účinností od 1. 1. 2003 zrušen zákonem č. 77/2002 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
je vlastní dopravu, ale automaticky s tím nese i břemeno dopravní cesty. Předkládaný
návrh odděluje dopravní cestu od vlastní dopravy na této cestě a stanovuje dva samostatné právní režimy – jeden pro dopravní
cestu, druhý pro dopravu. Rozlišuje mezi
právy a povinnostmi provozovatele dopravní cesty a právy a povinnostmi dopravce na
této cestě. [...] K zahájení provozování dráhy
návrh zákona předpokládá vydání úředního povolení, které vydává drážní správní
úřad. K zahájení provozování dopravy na
dopravní cestě návrh zákona předpokládá
licenci, kterou uděluje drážní správní úřad
za předpokladu, že je volná kapacita dopravní cesty a technické parametry dopravní cesty to dovolují. (Dráha není nafukovatelná – licencí se reguluje přístup dopravců
na dopravní cestu).“ Je přitom zřejmé, že liberalizace a otevření železničního dopravního trhu novým subjektům včetně možné privatizace železniční dopravní cesty nebyla
v době přijetí zákona vnímána jednoznačně
pozitivně. Za všechny lze uvést projev poslankyně Hany Orgoníkové při projednávání
návrhu zákona o dráhách: „Kladu si otázku,
proč se železnice rozbíjí. Ke sjednocení dopravy na železnici totiž došlo proto, aby se
zlevnila. Rozbitím se pochopitelně prodraží
s dopadem na občany. Připadá mi to, jako
kdyby pan Baťa rozděloval svůj podnik opět
ševcům.“ (stenografický zápis z 25. schůze
Poslanecké sněmovny v I. volebním období
konané dne 14. 12. 1994, digitální repozitář,
www.psp.cz).
[23] Jistá kontroverze záměru liberalizovat železniční dopravní trh a eventuálně privatizovat některé tratě ve spojení s nutnou
transformací Českých drah vedly k tomu, že
k faktickému naplňování představ zákonodárce docházelo jen pozvolna. Téměř celé desetiletí například trvalo, než byla uskutečněna zmiňovaná transformace a než došlo
k zákonodárcem proklamovanému faktickému oddělení provozovatele od dopravce. Stalo se tak zákonem č. 77/2002 Sb., o akciové
společnosti České dráhy, státní organizaci
*) S účinností od 15. 12. 2012 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření
Správa železniční dopravní cesty a o změně
zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, a zákona
č. 77/1997 Sb., o státním podniku. Tento zákon upravil založení, vznik a právní poměry
akciové společnosti České dráhy a současně
zřídil a upravil činnost SŽDC. Ta byla koncipována jako právnická osoba, jež se přiměřeně řídí ustanoveními zákona o státním podniku a jejímž hlavním předmětem činnosti je
provozování železniční dopravní cesty ve veřejném zájmu. Za tím účelem SŽDC hospodaří s příslušným majetkem a plní funkci vlastníka a provozovatele dráhy podle zákona
o dráhách (§ 21 zákona). Souběžně s tímto vývojem týkajícím se železniční dopravní cesty
ve vlastnictví státu byly některé tratě privatizovány, a jsou tak v držení soukromých vlastníků.
[24] Dnem vstupu České republiky do Evropské unie nabyl účinnosti zákon č. 103/2004 Sb.,
kterým došlo mimo jiné k oddělení procesu
přidělování kapacity dopravní cesty od licenčního řízení, které do té doby souběžně
prováděl Drážní úřad (§ 34b zákona o dráhách). V této souvislosti pak byl zaveden institut prohlášení o dráze celostátní a regionální (§ 34c zákona o dráhách).
[25] Podle § 34b odst. 1 zákona o dráhách
se „[k]apacitou dopravní cesty pro účely provozování drážní dopravy rozumí její využitelná průjezdnost v rámci rozvržení požadovaných tras vlaků na úseku dopravní cesty
v určitém období“. Podle odstavce 2 „[k]apacitu dopravní cesty na dráze celostátní a regionální přiděluje osoba (dále jen ,přídělce‘), kterou je a) Správa železniční dopravní
cesty, jedná-li se o dopravní cestu ve vlastnictví státu, b) vlastník dopravní cesty, jedná-li
se o dopravní cestu, která není ve vlastnictví
státu“. Konečně podle třetího odstavce téhož
ustanovení „[p]řiděluje-li kapacitu dopravní
cesty na dráze celostátní a regionální více
přídělců, jsou tyto osoby povinny vzájemně
spolupracovat a koordinovat svoji činnost
v zájmu účinného přidělování kapacity dopravní cesty, která překračuje jednu dráhu.
Za tím účelem tyto osoby zřídí společný orgán pro koordinaci přidělování kapacity dopravní cesty.“
jednotného evropského železničního prostoru.
[26] Ustanovení § 34c odst. 1 ukládá přídělci povinnost zpracovat po projednání
s provozovatelem dráhy nejpozději 12 měsíců před platností jízdního řádu prohlášení
o dráze a zveřejnit jej v Přepravním a tarifním
věstníku. Druhý odstavec pak uvádí, co musí
prohlášení o dráze povinně obsahovat:
„a) technickou povahu dopravní cesty a její
kapacitu pro železniční dopravu, b) zásady,
kritéria a podmínky přidělování kapacity
dopravní cesty žadatelům včetně postupů
při nedostatku kapacity, c) podmínky přístupu na dopravní cestu, d) podmínky pro přidělení kapacity dopravní cesty na období
přesahující platnost jízdního řádu a zásady
uzavírání rámcových smluv o rezervaci kapacity s dopravci, e) možnost vzdání se přidělené kapacity při
jejím nevyužívání,
f) podmínky odebrání přidělené kapacity dopravní cesty při jejím nevyužívání nebo částečném využívání včetně informace o ceně
za nevyužívání přidělené kapacity, g) informace o ceně za přidělení kapacity dopravní
cesty a stanovení ceny za užití dopravní cesty, h) náležitosti žádosti o přidělení kapacity
dopravní cesty, i) podrobnosti o omezeních
při přidělování kapacity dopravní cesty,
j) stanovení rezervní kapacity dopravní cesty pro opravy a údržbu a pro mimořádné
případy a postup při jejím využívání; povinnou součástí jsou lhůty pro přidělování,
k) vymezení systému finančních pobídek
pro přídělce i dopravce k zajištění minimalizace závad na dopravní cestě a zvyšování její propustnosti pro účely sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy; systém
může zahrnovat pokuty i odměny“.
[27] Důvodová
zpráva k
zákonu
č. 103/2004 Sb. k těmto novinkám uvádí následující. „V návaznosti na skutečnost úplného promítnutí principů směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti*) do stávající
právní úpravy provozování drah a drážní
dopravy dochází k úplnému oddělení tzv. li-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
scénář
přijímání
cenčního řízení s žadateli o provozování
drážní dopravy na dráze celostátní a na dráze regionální od následného řízení o přidělování kapacity dopravní cesty dráhy nezávislým orgánem, který je z hlediska své
organizace a právní formy nezávislý na dopravci. Přidělování kapacity dopravní cesty
dráhy spočívá v přidělení konkrétních tras
vlaků v rozsahu, který žadatel požaduje
a kapacita dráhy dovoluje tento požadavek
do platného jízdního řádu promítnout. Prvky přidělování kapacity dopravní cesty dráhy se tedy v současné právní úpravě vydělují
z licenčního řízení před drážním správním
úřadem. [...] V zájmu existence nediskriminačního přístupu na železniční dopravní
cestu je zapotřebí vytvořit mechanismus, na
jehož základě budou jednotliví uchazeči
před uzavřením platného grafikonu moci
uplatnit své požadavky na obsazení tras
a časových relací. Ten spočívá v institutu
prohlášení o dráze, kde se publikují základní podmínky přístupu na tuto dráhu. Současně je podle směrnice 2001/14/ES nastažádostí
ven časový
dopravců, jejich vypořádání a postup v případě zjištění nedostatku kapacity, včetně povinností orgánu, který uvedenou kapacitu
drah přiděluje. Osobou pro přidělování kapacity dopravní cesty se určuje Správa železniční dopravní cesty pro dopravní cesty ve
vlastnictví státu a v ostatních případech
vlastník dopravní cesty.“
[28] Jak plyne z důvodové zprávy, institut
prohlášení o dráze celostátní a regionální vychází z evropské úpravy – konkrétně ze směrnice Evropského parlamentu
a Rady
2001/14/ES o přidělování kapacity železniční
infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti. Tato směrnice zavedla tzv. zprávu o síti,
jejímž obrazem je právě prohlášení o dráze
celostátní a regionální v zákoně o dráhách.
Bod 5 odůvodnění směrnice uvádí, že k zajištění transparentnosti a nediskriminačního
přístupu k železniční infrastruktuře pro
všechny železniční podniky by se měly veškeré informace nezbytné k uplatnění práva přístupu zveřejňovat ve zprávě o síti. Podle člán-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
„podat
stížnost
ku 2 písm. j) směrnice se pro účely této směrnice „,zprávou o síti‘ rozumí podrobný výlhůt, postupů
klad všeobecných pravidel,
a kritérií týkajících se systému zpoplatnění
a přidělování kapacit. Také obsahuje informace potřebné k podání žádosti o přidělení
kapacity infrastruktury.“ Článek 3 směrnice
nazvaný Zpráva o síti pak ve svých čtyřech
odstavcích normuje následující: „1. Provozovatel infrastruktury po projednání se zúčastněnými stranami vypracuje a zveřejní zprávu o síti, kterou lze koupit za poplatek
nepřesahující náklady na její vydání.
2. Zpráva o síti stanoví povahu infrastruktury dostupné železničním podnikům. Obsahuje informace určující podmínky přístupu
k dotyčné železniční infrastruktuře. Obsah
zprávy o síti je stanoven v příloze I. 3. Zpráva o síti se aktualizuje a mění podle potřeby.
2. Zpráva o síti stanoví povahu infrastruktury dostupné železničním podnikům. Obsahuje informace určující podmínky přístupu
k dotyčné železniční infrastruktuře. Obsah
zprávy o síti je stanoven v příloze I. 3. Zpráva o síti se aktualizuje a mění podle potřeby.
4. Zpráva o síti se zveřejní nejpozději čtyři
měsíce před konečným termínem pro podání žádostí o přidělení kapacity infrastruktury.“ Podle článku 30 odst. 2 písm. a) má žadatel právo
regulačnímu
subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak
poškozen, a zejména může podat odvolání
proti rozhodnutím přijatým provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem, která se týkají [mj.] zprávy
o síti“. Podle šestého odstavce téhož ustanovení musí členské státy přijmout „nezbytná
opatření k zajištění toho, aby rozhodnutí
přijatá regulačním subjektem podléhala
soudnímu přezkoumání“.
[29] Z textu článku 3 směrnice 2001/14/ES
je zřejmé, že institut prohlášení o dráze není
zcela vydařenou transpozicí zprávy o síti. Zatímco zákon o dráhách ukládá vypracování
prohlášení o dráze celostátní a regionální
vlastníku dráhy, směrnice hovoří o provozovateli. Směrnice rovněž ukládá projednat
zprávu o síti se „zúčastněnými stranami“,
což ovšem zákon o dráhách redukoval pouze
na osobu provozovatele. Konečně směrnice
předpokládá aktualizaci a změnu zprávy o síti „podle potřeby“, avšak zákon o dráhách takový postup vůbec nepředvídá. Tyto rozdíly
nicméně nejsou pro posouzení předložené
otázky věcné příslušnosti soudu podstatné.
Směrnice vyžaduje v článku 30 odst. 6, aby
byl zajištěn přezkum rozhodnutí regulačního
úřadu, jímž je v České republice Drážní úřad.
Směrnice ovšem neupravuje věcnou příslušnost soudů jednotlivých členských států, takže je plně na členských státech, aby určily,
který soud bude věcně příslušný k přezkumu
rozhodnutí regulačního úřadu. Požadavku
přezkumu pak v podmínkách České republiky vyhovuje jak řízení podle § 65 a násl. s. ř. s.,
tak řízení podle části páté občanského soudního řádu, které je třeba považovat v tomto
ohledu v zásadě za rovnocenné. Jelikož pro
určení věcné příslušnosti soudu v projednávaném případě je rozhodující vnitrostátní
úprava a není třeba výkladu či posouzení platnosti směrnice 2001/14/ES ani jiného předpisu
Evropské unie, nepřistoupil Nejvyšší správní
soud k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie ve smyslu článku 267
Smlouvy o fungování Evropské unie (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT,
283/81, Recueil, s. 3415, bod 10).
[30] Pro úplnost Nejvyšší správní soud
dodává, že je mu znám rozsudek Soudního
dvora ze dne 11. 7. 2013, Komise proti České
republice, C-545/10, Judikatura ESD, Wolters
Kluwer ČR, č. 4/2013, s. 592, jímž byla Česká
republika odsouzena za nesplnění některých
ustanovení směrnic regulujících železniční dopravu. Jakkoliv Soudní dvůr konstatoval, že možnost podání odvolání proti rozhodnutí Drážního
úřadu je v rozporu se směrnicí, neboť rozhodnutí Drážního úřadu má přímo podléhat soudnímu
přezkumu, nemá tato skutečnost vliv na posouzení příslušnosti k projednání podané žaloby.
Pro ni je určující povaha a smysl prohlášení
o dráze celostátní a regionální, nikoliv to, zda
může být toto prohlášení ve správním řízení
přezkoumáváno v jediném či ve dvou stupních.
[31] Navazuje na dosud řečené Nejvyšší
správní soud dodává, že současná úprava zákona o dráhách je postavena na existenci tří
subjektů – vlastníka dráhy, provozovatele
a dopravce. Je-li vlastníkem stát, vykonává
práva a povinnosti vlastníka a provozovatele
SŽDC. Vlastníkem může být v zásadě kdokoliv. Provozovatelem naopak jen ten, kdo má
pro provozování dráhy příslušné úřední povolení (§ 11 zákona o dráhách). Provozovatel
je tedy garantem odbornosti a bezpečnosti
provozu, kteréžto vlastnosti od vlastníka vyžadovat nelze. Dopravcem je pak poskytovatel
samotné služby (dopravy), jehož ekonomická
činnost je ovšem závislá na existenci a provozuschopnosti železniční dopravní cesty.
[32] Důvodem rozlišení těchto subjektů
je mimo jiné snaha o postupnou liberalizaci
drážní dopravy ve smyslu otevření tohoto
trhu principům hospodářské soutěže a vytvoření konkurenčního prostředí mezi dopravci.
Prohlášení o dráze celostátní a regionální je
přitom jedním z nástrojů, který má realizaci
tohoto záměru napomáhat, neboť jeho účelem je poskytnutí včasných a úplných informací o železniční dopravní cestě a podmínkách jejího využití potenciálním dopravcům.
Tím má zajistit transparentní a nediskriminační přístup dopravců k železniční síti. Potřebnost tohoto dokumentu vyplývá ze specifického charakteru drážní dopravy – na rozdíl
od jiných způsobů dopravy je doprava po železnici vázána na kolejiště a jeho kapacitu. Tato vlastnost vyvolává jisté deformace trhu, které jsou typické i pro jiná síťová odvětví (např.
energetiku a telekomunikace), a vyžaduje
proto – je-li cílem zavedení tržních principů
do drážní dopravy – specifickou regulaci.
sítě
[33] Vlastník sítě (eventuálně její provozovatel) je totiž přirozeným monopolistou,
neboť se může chovat relativně nezávisle na
svých odběratelích, resp. uživatelích sítě,
a fakticky jim diktovat libovolné podmínky jejího užívání, případně je z užívání zcela vyloučit. Jelikož vývoj a výstavba vlastní nezáje zpravidla velmi náročná
vislé
a nákladná, je současná právní úprava síťových odvětví postavena na sérii povinností
vlastníka (provozovatele), které jej nutí poskytnout svou síť za nediskriminačních podmínek k užívání všem subjektům, které
splňují stanovené požadavky. Tento přístup
k síti a její užívání, ač je částečně regulováno
normami veřejného práva, se odehrává v rovině soukromoprávní. Stát zde působí prostřednictvím nezávislého regulačního úřadu
zejména jako garant odborné, finanční či
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
technické způsobilosti subjektů vstupujících
do sítě (licenční řízení), jako subjekt příslušný
k rozhodování některých sporů, jako cenový
regulátor a orgán projednávající správní delikty [srov. zejména § 17 zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní
správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon), a § 108
zákona o elektronických komunikacích]. Regulační úřad pak rozhoduje o právech a povinnostech vyplývajících ze vztahů veřejného
(např. rozhodování o licencích či správních
deliktech), ale i soukromého práva (např. rozhodování sporů týkajících se přístupu k síti).
[34] Úprava zákona o dráhách se přibližuje standardní úpravě podnikání v síťovém odvětví a v blízké době by s ní měla být srovnatelná (viz k tomu novou směrnici Evropského
parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření
jednotného evropského železničního prostoru, jejíž transpoziční lhůta uplyne dne 16. 6.
2015). Veřejnoprávní charakter proto mají typicky rozhodnutí Drážního úřadu týkající se
odborné a finanční způsobilosti provozovatele a dopravce (úřední povolení dle § 11 a násl.
a licence dle § 24 a násl. zákona o dráhách).
Naopak vzájemné vztahy mezi vlastníkem,
provozovatelem a dopravcem se zjevně odehrávají na smluvním základě, přičemž zákon
o dráhách obsah těchto smluvních ujednání
reguluje spíše okrajově nebo vůbec ne. Nejvyšší správní soud proto nemá pochybnosti
o tom, že se jedná o vztahy soukromoprávní
podléhající normám v současné době obsaženým především v občanském zákoníku z roku 2012 a do jeho účinnosti v obchodním zákoníku*). Na prohlášení o dráze celostátní
a regionální je třeba v této souvislosti nahlížet jako na jednání vlastníka dráhy, které je
vzhledem ke specifikům podnikání v síťovém
odvětví povinnou součástí soukromoprávního kontraktačního procesu. Svým charakterem a obsahem se přibližuje veřejné nabídce
(§ 1780 – § 1784 občanského zákoníku z roku 2012, dříve tzv. veřejný návrh na uzavření
smlouvy dle § 276 – § 280 obchodního zákoníku). Nejvyšší správní soud naopak neshle-
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl zrušen zákonem č. 89/2012 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
dává, že by popis technické povahy železniční dopravní cesty, její kapacity a vymezení
podmínek přidělování této kapacity (obsah
prohlášení o dráze celostátní a regionální)
bylo zjevně činností orgánu veřejné moci. To
na rozdíl od rozhodování o přidělování dotací ze státního rozpočtu, jimiž se zabývají Státní zemědělský intervenční fond a Podpůrný
a garanční rolnický a lesnický fond, a. s., které
z tohoto důvodu nelze s projednávaným případem srovnávat.
[35] Na soukromoprávním charakteru
prohlášení o dráze celostátní a regionální nemění nic skutečnost, že je povinnost jeho vydání a obsah stanoven zákonem o dráhách,
který lze obecně považovat za normu veřejnoprávní. Regulace soukromoprávních vztahů či konkrétně smluv veřejnoprávním předpisem není ničím neobvyklým, a v rámci
podnikání v síťových odvětvích dokonce
značně typickým jevem. Poukázat lze v této
souvislosti na regulaci smluv mezi účastníky
trhu s elektřinou a plynem a smlouvy týkající
se výroby a rozvodu tepelné energie v § 50,
§ 72 a § 76 energetického zákona nebo na
podrobnou úpravu smlouvy o poskytování
veřejně dostupné služby elektronických komunikací a připojení k veřejné komunikační
síti v § 63 zákona o elektronických komunikacích, o jejichž soukromoprávním charakteru
není pochyb. Energetický zákon dále (v návaznosti na další právní předpisy) předpokládá, že určití účastníci vydají pravidla provozování jednotlivých sítí, řády či obchodní
podmínky, na jejichž základě budou vykonávat svoji činnost a uzavírat smlouvy. Obsah
těchto pravidel, řádů či obchodních podmínek je v obecné rovině stanoven ve vyhláškách Energetického regulačního úřadu či v jiných právních předpisech; současně tyto akty
podléhají schválení Energetického regulačního úřadu (§ 97a energetického zákona). To
z nich ovšem nečiní akty veřejného práva, jde
stále o součást soukromoprávního kontraktačního procesu, byť regulovanou veřejným
právem. Jedná se tedy o institut velmi podobný prohlášení o dráze celostátní a regionální.
[36] Žalobkyně namítá, že bylo-li by prohlášení o dráze aktem soukromoprávní povahy, musel by v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-125,
č. 448/2005 Sb. NSS, existovat mechanismus,
kterým by dopravce mohl v rovném postavení vůči SŽDC ovlivňovat obsah prohlášení
o dráze. Žalobkyně touto námitkou naráží na
závěry rozšířeného senátu, který při rozlišení
soukromého a veřejného práva použil metodu právní regulace. Konstatoval, že „soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. § 2 odst. 2 občanského
zákoníku [z roku 1964]): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět
práva; povaha a míra účasti subjektů soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu
je tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda
právní regulace je naopak vertikální: jeden
ze subjektů právního vztahu vystupuje jako
nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku
právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti
subjektů právního vztahu na jeho vzniku,
rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy
zcela odlišná.“ Nejvyšší správní soud podotýká, že tyto závěry nelze aplikovat paušálně,
nýbrž je třeba přihlédnout k charakteru projednávané věci. Ostatně sám rozšířený senát
v citovaném usnesení upozornil na výjimky,
kde nelze tyto závěry zcela aplikovat – veřejnoprávní smlouvy a smlouvy spotřebitelské.
Jak bylo uvedeno výše, podnikání v drážní dopravě vyžaduje specifickou regulaci kvůli své
síťové povaze a silnému postavení vlastníka,
eventuálně provozovatele sítě. Zákon o dráhách a výše zmiňovaná směrnice 2001/14/ES
proto z důvodu kompenzace ekonomické nerovnosti účastníků a přiblížení se smluvní
spravedlnosti zavádí mechanismus, kterým
jsou dopravci přes silné postavení vlastníka
(provozovatele) schopni ovlivnit obsah prohlášení o dráze regionální a celostátní. Tímto
mechanismem je jednak povinnost projednání tohoto prohlášení s potenciálními doprav-
ci před jeho zveřejněním (tato povinnost plynoucí ze směrnice nebyla českým zákonodárcem dostatečně transponována do zákona
o dráhách), jednak – a to zejména – možnost
požádat Drážní úřad o přezkum prohlášení
o dráze celostátní a regionální a dosáhnout
tak jeho změny. Řízení před Drážním úřadem
má zjevně za cíl vyrovnat slabší postavení dopravců. Není tudíž pravdou, že by vlastník
dráhy, resp. SŽDC v projednávané věci, vystupoval autoritativně a dopravci by nebyli
schopni ovlivnit prohlášení o dráze. Nadřazenost SŽDC neplyne ani z žalobkyní zmiňovaného § 34b odst. 2 písm. a) zákona o dráhách,
neboť ten je pouze kompetenční normou stanovící, že prohlášení o dráze celostátní a regionální vydává v případech, kdy je vlastníkem železniční dopravní cesty stát, právě
SŽDC.
[37] Na rozdíl od žalobkyně je Nejvyšší
správní soud názoru, že prohlášení o dráze
celostátní a regionální nelze považovat ani za
opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a násl.
správního řádu z roku 2004. V prvé řadě zde
neexistuje správní orgán, který by jej byl
oprávněn vydat (vlastníka dráhy, jak bylo výše zdůvodněno, za správní orgán považovat
nelze). Opatření obecné povahy je dále
správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98,
č. 740/2006 Sb. NSS). Jeho smyslem je regulovat
určitou oblast vztahů s tím, že na jeho základě
budou zpravidla vydávána správní rozhodnutí
stanovící subjektivní práva a povinnosti svým
konkrétním adresátům. Prohlášení o dráze
celostátní a regionální je naproti tomu určeno poměrně úzkému okruhu potenciálních
dopravců, kteří jsou v době jeho vydání více
méně známi, takže o obecně vymezených adresátech nelze hovořit. Na základě prohlášení
o dráze regionální a celostátní rovněž nedochází k vydávání správních rozhodnutí či jiných správních aktů stanovících svým adresátům práva a povinnosti (takovou činnost
zákon o dráhách vůbec nepředpokládá a nikoho k ní nezmocňuje). Prohlášení o dráze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
celostátní a regionální slouží jako podklad
pro uzavírání soukromoprávních smluv o dopravě na železniční dopravní cestě. Odkaz žalobkyně na územní rozhodnutí podle § 77
stavebního zákona z roku 2006 s tím, že toto
rozhodnutí nepřiznává subjektivní práva, je
nepřípadný a pro věc irelevantní. Územní
rozhodnutí je standardním správním rozhodnutím, které jeho adresátu zakládá veřejné
subjektivní právo (umístit stavbu, změnit
způsob užívání pozemku, rozdělit či scelit
pozemek apod.) a s ním spojené povinnosti.
Podobnost s prohlášením o dráze celostátní
a regionální je proto nulová.
[38] Žalobkyně dále tvrdí, že pro určení
veřejnoprávní či soukromoprávní povahy
prohlášení o dráze je irelevantní, že se jedná
o nástroj vlastníka dráhy. Skutečnost, že vlastnické právo je právem soukromým, neznamená, že by rozhodování o jakémkoliv zásahu
do tohoto práva mělo tutéž povahu. V žalobkyní odkazovaném usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2006, Pl. ÚS 14/06, č. 13/2006
Sb. ÚS, je pak Ústavním soudem konstatováno, že „[p]ro určení toho, zda se určitá věc
bude projednávat a rozhodovat v civilním
nebo ve správním soudnictví, je rozhodující
soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv
však právní povaha vlastnického práva samotného“. S tímto závěrem Nejvyšší správní
soud souhlasí a při posouzení věci se jím
beze zbytku řídil. Výše podal dostatek argumentů, z nichž vyplývá, že prohlášení o dráze
celostátní a regionální nelze považovat za
správní akt.
[39] Pokud jde o žalobkyní uváděné analogie s instituty z jiných oblastí (stanovení dobývacího prostoru, přidělení čísel, plán využi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
tí radiového spektra), soud sdílí přesvědčení
žalobkyně i žalovaného, že v těchto případech se nepochybně jedná o správní akty
(rozhodnutí, opatření obecné povahy) vydávané správními orgány (obvodní báňský
úřad, Český telekomunikační úřad) a regulujícími vztahy veřejnoprávní povahy. Prohlášení o dráze celostátní a regionální naproti tomu není vydáváno správním orgánem a nemá
veřejnoprávní povahu, a proto je nelze s uvedenými správními akty srovnávat. Pro věc
rovněž nemá významu usnesení Obvodního
soudu pro Prahu 1 ze dne 10. 10. 2013,
čj. 25 C 23/2013-96. Jednak toto rozhodnutí
není pro Nejvyšší správní soud závazné, jednak argumenty obvodního soudu (veřejnoprávní povaha zákona o dráhách a tvrzení, že
prohlášení o dráze celostátní a regionální nezakládá samo o sobě žádná práva a povinnosti soukromoprávního charakteru) nelze
s ohledem na výše uvedené přijmout.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá,
že prohlášení o dráze celostátní a regionální
podle § 34c zákona o dráhách je jednostranným soukromoprávním jednáním vlastníka
dráhy. Rozhodnutí Drážního úřadu o přezkumu prohlášení o dráze celostátní a regionální
podle § 34g zákona o dráhách je rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci. K řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí,
resp. navazujícímu rozhodnutí Ministerstva
dopravy o odvolání, jsou příslušné soudy
v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu. Městský soud
v Praze proto postupoval v souladu se zákonem, pokud podanou žalobu odmítl podle
§ 68 písm. b) ve spojení s § 46 odst. 2 s. ř. s.
a současně žalobkyni poučil o možnosti podat ve lhůtě jednoho měsíce žalobu k civilnímu soudu.
Akciová společnost Advanced World Transport proti Ministerstvu dopravy, za účasti státní organizace Správa železniční dopravní cesty, o prohlášení o dráze celostátní a regionální, o kasační stížnosti žalobkyně. a č. 134/2011 Sb.