1 As 280/2024

1 As 280/2024- 35 - text

 1 As 280/2024 - 38

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Michala Bobka, soudkyně Lenky Kaniové a soudce Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: R. N., zastoupen JUDr. Jiřím Ponížilem, advokátem se sídlem Lidická 26, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Zlína, se sídlem náměstí Míru 12, Zlín, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 10. 2024, č. j. 29 A 63/2024 67,

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 10. 2024, č. j. 29 A 63/2024 67, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

[1] Magistrát města Zlína (žalovaný) provedl dne 26. 4. 2022 na základě podnětu pana R. N. (žalobce) kontrolní prohlídku na pozemku parc. č. XA v kat. ú. Z.. Zjistil, že na pozemku, který je účelovým určením „zahrada“, byly provedeny nedovolené terénní úpravy spočívající v odstranění ornice a navezení kameniva. Pozemek byl využíván ke skladování stavebního materiálu. Při druhé kontrolní prohlídce (dne 10. 5. 2022) žalovaný vyzval vlastníka pozemku k „uvedení pozemku do původního stavu (tj. zrušení plochy z kameniva, zpětnému navezení ornice a zatravnění) a k využití k původnímu účelu“. Protože vlastník výzvu neuposlechl, vydal žalovaný dne 4. 7. 2022 rozhodnutí, jímž mu zjednání nápravy nařídil. Žalovaný následně dne 4. 11. 2022 provedl další kontrolní prohlídku a zjistil, že vlastník dosud nápravu nezjednal. Ani poté však žalovaný nezahájil řízení o nařízení odstranění terénních úprav.

[2] Žalobce proto brojil proti žalovanému u Krajského soudu v Brně, a to žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Domáhal se určení, že zásah žalovaného, který spočíval ve faktickém nezahájení řízení o nařízení odstranění nepovolených terénních úprav parc. č. XA v kat. ú. Z., je nezákonný. Žalobce také navrhl, aby soud žalovanému přikázal řízení o odstranění těchto terénních úprav zahájit.

[3] Krajský soud o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 25. 10. 2024, č. j. 29 A 63/2024 67. Výrokem I. určil, že „zásah spočívající v nezahájení řízení o odstranění terénních úprav pozemku parc. č. XA v kat. ú. Z. v období od 4. 11. 2022 do 7. 6. 2023 byl nezákonný“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Výrokem II. krajský soud žalobu zamítl v části, v níž se žalobce domáhal uložení povinnosti žalovanému zahájit řízení o nařízení odstranění terénních úprav. Výrokem III. krajský soud přiznal žalobci náhradu nákladů řízení.

[4] Krajský soud nejprve posoudil přípustnost žaloby dle judikatury navazující na rozsudek ve věci ŽAVES (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 39). Konstatoval, že žalobcem tvrzený zásah do jeho veřejných subjektivních práv je plausibilní. Žalobce před podáním žaloby vyčerpal jiné právní prostředky ochrany. Krajský soud rovněž konstatoval, že na posouzení věci nemá vliv, že za trvání tvrzeného zásahu nabyl účinnosti zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále „nový stavební zákon“), jelikož relevantní právní úprava nedoznala žádných podstatných změn.

[5] Dále se krajský soud zabýval věcným posouzením žaloby. Dospěl k závěru, že žalovaný měl zahájit řízení o nařízení odstranění terénních úprav poté, co při kontrolní prohlídce dne 4. 11. 2022 zjistil, že vlastník pozemku neuposlechl jeho rozhodnutí (tzn. rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 7. 2022 nařizující zjednání nápravy). Tato situace se však změnila po 8. 6. 2023. Při kontrolní prohlídce toho dne žalovaný zjistil, že z pozemku bylo odstraněno navezené kamenivo a nebyl na něm již uskladněn stavební materiál. Shodný stav zjistil při dalších třech kontrolních prohlídkách. Krajský soud souhlasil s žalovaným, že po odstranění kameniva a stavebního materiálu již nebylo možné označovat stav pozemku za terénní úpravy [podle § 8 nového stavebního zákona ani podle § 3 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále „starý stavební zákon”)].

[6] Z těchto důvodů krajský soud dovodil, že: 1) nezahájení řízení o nařízení odstranění terénních úprav v období od 4. 11. 2022 do 7. 6. 2023 bylo nezákonným zásahem, a 2) nezahájení řízení o nařízení odstranění terénních úprav v období od 8. 6. 2023 nebylo nezákonným zásahem. Rovněž shledal žalobu nedůvodnou v části, kde se žalobce domáhal, aby soud žalovanému nařídil zahájení řízení o nařízení odstranění terénních úprav. Poslední stav pozemku totiž nebylo možné hodnotit jako terénní úpravy. Nebylo tedy ani třeba povolení podle § 214 odst.1 písm. a) nového stavebního zákona. Nebyla tudíž splněna podmínka důvodnosti zásahové žaloby – nezákonnost – podle § 82 zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného

[7] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadá rozsudek krajského soudu v rozsahu výroku II. (zamítnutí žaloby v části, v níž se žalobce domáhal uložení povinnosti žalovanému zahájit řízení) z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje, aby NSS napadený rozsudek v rozsahu výroku II. zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.

[8] Stěžovatel v první řadě namítá, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda nepovolené terénní úpravy dále trvají. Podstatou vyhodnocení, zda zemní práce nebo změna terénu pozemku jsou terénní úpravou podle § 3 starého stavebního zákona i podle § 8 nového stavebního zákona, je především posouzení, zda po odvozu kameniva nadále platí, že se podstatně změnil vzhled nebo odtokové poměry pozemku parc. č. XA. Nepovolené terénní úpravy spočívaly mimo navezení kameniva a skladování stavebního materiálu rovněž i v odstranění ornice. Toho si byl vědom i žalovaný, když rozhodnutím ze dne 4. 7. 2022 nařídil zjednání nápravy spočívající v uvedení pozemku do původního stavu včetně zpětného navezení ornice a zatravnění. Chybějící dokončení úpravy pozemku nezajišťuje nezávadné odvádění srážkových vod vsakováním ani zamezení obtěžování okolních pozemků prachem (na povrchu pozemku zůstává udusaná jílovitá půda). Na pozemku parc. č. XA tedy nadále zůstaly údajně odstraněné terénní úpravy, jelikož na něm zůstává podstatně změněný vzhled prostředí i odtokové poměry.

[9] Zadruhé stěžovatel namítá, že není zřejmé, jakou úvahou byl krajský soud veden při posouzení otázky trvání přítomnosti terénních úprav, což činí jeho napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelným.

[10] Stěžovatel rovněž kritizuje postup žalovaného ve věci nedovolených terénních úprav. Nadto upozorňuje, že současný stav pozemku odporuje § 9 odst. 2 písm. d) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, neboť absence ornice na pozemku již trvá více než dva roky.

[11] Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalovaný. Napadený rozsudek jako celek akceptuje, zcela se ztotožňuje s jeho výrokem II. a navrhuje kasační stížnost zamítnout. Opakuje, že shledal, že na pozemku již není provedena terénní úprava, která by vyžadovala povolení podle stavebního zákona. Žalovaný nemůže vést řízení o tom, jaká část pozemku „má být zatravněná, natož jakým rostlinstvem“. Dále uvádí, že doposud od žalobce ani jiné osoby neobdržel podnět, v němž by byla zpochybněna retence srážkových vod u pozemku. Argumentace žalobce směřující k dosavadnímu postupu žalovaného je mimoběžná s předmětem řízení. Rovněž pochybnosti žalobce ohledně využívání pozemku v souladu se zákonem č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, by nebyly důvodem pro zahájení řízení podle stavebního zákona, nýbrž podle uvedeného speciálního zákona. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[12] Kasační stížnost je přípustná. Stěžovatel ji podává z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a NSS neshledal nedostatky podmínek řízení či jiné překážky, které by bránily dalšímu postupu a rozhodnutí ve věci. Napadený rozsudek proto přezkoumal v rozsahu a z důvodů vymezených v kasační stížnosti s přihlédnutím k případným vadám, které je povinen zkoumat z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[13] Kasační stížnost je důvodná.

[14] NSS se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází NSS z ustálené judikatury (např. nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS). V rozsudku NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 52, kasační soud vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Stěžovatel namítá, že není zřejmé, jakou úvahou byl krajský soud veden při posouzení otázky trvání terénních úprav. NSS po přezkoumání napadeného rozsudku dospěl k závěru, že tato námitka je opodstatněná.

[15] Podle § 3 odst. 1 starého stavebního zákona platilo, že „Terénní úpravou se pro účely tohoto zákona rozumí zemní práce a změny terénu, jimiž se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry, těžební a jim podobné a s nimi související práce, nejedná li se o hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem, například skladovací a odstavné plochy, násypy, zavážky, úpravy pozemků pro zřízení hřišť a sportovišť, těžební práce na povrchu“.

[16] Podle § 8 nového stavebního zákona platí, že „Terénní úpravou se v tomto zákoně rozumí zemní práce a změny terénu, jimiž se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry, těžební a jim podobné a s nimi související práce, nejde li o hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem.“

[17] Z citovaných ustanovení je tedy zřejmé, že zemní prací nebo změnou terénu relevantní z pohledu starého i nového stavebního zákona je pouze taková úprava, kterou se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry. Posouzení přítomnosti takové změny je proto klíčové pro posouzení přítomnosti terénních úprav ve smyslu obou stavebních zákonů. Jakákoli úvaha nad touto otázkou však v napadeném rozsudku chybí. Krajský soud v bodě 34. odůvodnění napadeného rozsudku pouze bez dalšího vysvětlení konstatuje, že “souhlasí s žalovaným, že po odstranění kameniva a stavebního materiálu z povrchu pozemku již nelze současný stav označit jako terénní úpravy”. Krajský soud dále rozvedl pouze úvahu o tom, že pohyb vozidel ani umísťování kontejnerů na odpad nelze označit za terénní úpravu.

[18] Neučinil však přezkoumatelnou úvahu nad otázkou, zda poté, co byla v rámci terénní úpravy pozemku vrstva ornice nahrazena vrstvou kameniva, načež bylo kamenivo odvezeno bez náhrady, zůstala na pozemku parc. č. XA změna terénu, která podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry. Krajský soud pochopitelně nemusí sám detailně zdůvodňovat závěry, pokud si osvojí řádně zdůvodněný a srozumitelný závěr správních orgánů. V projednávané věci by to však byl postup obtížný: stavební úřad totiž vlastníku předmětného pozemku nařídil, aby uvedl pozemek bezodkladně „do původního stavu (tj. zrušení plochy z kameniva, zpětnému navezení ornice a zatravnění) a k využití pozemku k původnímu účelu (tj. jako zahrada rodinného domu)“. Z postupu a předchozích rozhodnutí správních orgánů tady rozhodně automaticky neplyne, jak později tvrdil žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, že pouhé odstranění kameniva a skladu stavebního materiálu by správní orgány jasně vnímaly jako odstranění terénních úprav. Spíše naopak, jak korektně argumentuje stěžovatel. Za této situace je krajský soud sám povinen zdůvodnit, co subsumuje pod právní pojem „terénních úprav“ a proč. Krajský soud tím zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, pro kterou NSS napadený rozsudek zrušil.

[19] V bodu 126 rozsudku rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 42, č. 4178/2021 Sb. NSS, „věc ŽAVES“: „Rozšířený senát připomíná, že krajský soud vyrozumí o probíhajícím řízení osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.). Současně je vyzve, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (§ 34 odst. 2 s. ř. s.). V úvahu připadá na prvém místě stavebník, tedy osoba, která provedla sporné terénní úpravy, vlastník pozemků, na kterých se sporné terénní úpravy nacházejí, případně vlastníci sousedních pozemků či staveb na nich, může li být jejich vlastnické právo terénní úpravou či jejím odstraněním přímo dotčeno, eventuálně jiné osoby, které mohou být na svých právech dotčeny rozsudkem krajského soudu.“ Závěry ve věci ŽAVES se v nyní posuzované věci plně uplatní (ostatně i krajský soud v napadeném rozsudku na rozsudek NSS ve věci ŽAVES odkazuje). NSS se proto rovněž zabýval otázkou absence osob zúčastněných na řízení v řízení před krajským soudem.

[20] Z dokumentů založených ve spisu krajského soudu a ve spisu žalovaného plyne, že pozemek parc. č. XA v kat. ú. Z., na němž byly (nebo jsou) provedeny terénní úpravy, vlastní Mgr. J. M., bytem X, Z.. Stavebník sporných terénních úprav není ze spisů ani z podání účastníků soudního řízení zřejmý. Ze spisové dokumentace je tak zřejmé, že jako osoba zúčastněná na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 a rozsudku ve věci ŽAVES přichází v úvahu přinejmenším Mgr. M.

[21] Podle 34 odst. 2 s. ř. s. „[n]avrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba.“

[22] Krajský soud však v nyní posuzované věci takto nepostupoval. Mgr. M., která má jakožto vlastník pozemku parc. č. XA postavení osoby zúčastněné na řízení, nevyrozuměl podle § 34 odst. 2 s. ř. s. o probíhajícím řízení a nevyzval ji k oznámení, zda hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení podle § 34 odst. 3 s. ř. s. Krajský soud tak postupoval v rozporu s § 34 odst. 2 s. ř. s. a zatížil řízení vadou, která zamezila účasti Mgr. M. v soudním řízení v postavení osoby zúčastněné na řízení. Tím krajský soud zatížil své rozhodnutí jinou vadou řízení, pro kterou je nutno napadený rozsudek zrušit [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. NSS přitom k této vadě přihlédl nad rámec kasačních námitek z úřední povinnosti (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 9. 2024, č. j. 4 As 380/2023 42, a ze dne 2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007 68).

[23] Nakonec se NSS zaměřil způsob, jakým krajský soud rozhodl o žalobním návrhu stěžovatele, a to především na výrok I. napadeného rozsudku krajského soudu.

[24] Správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční. Dispoziční zásada se projevuje mimo jiné v žalobě, kterou se žalobce obrací na soud s žádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jí předmět soudního řízení. Tuto povahu žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje li mu zákon výslovně něco jiného (srov. např. rozsudek NSS ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 70, č. 888/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 8. 11. 2012, č. j. 2 As 86/2010 90). V případě řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je rozpoznání a respektování žalobcem tvrzeného zásahu nezbytné pro správné posouzení žaloby. Je také třeba identifikovat, zda se žalobce brání před zásahem, který stále trvá, či nikoliv. Brání li se žalobce před trvajícím zásahem, nemůže volit žalobu deklaratorní (a tím obejít příkaz zákona uplatnit nejprve jiné právní prostředky ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s.). Soud si proto ve sporných případech musí nejprve ujasnit, a to ve spolupráci se žalobcem (§ 36 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), zda projednávaná žaloba je „zápůrčí“, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo „určovací“, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl (viz. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 39, č. 4178/2021 Sb. NSS)

[25] Stěžovatel v žalobním návrhu požadoval, aby krajský soud vydal rozsudek, ve kterém by stanovil: „I. Určuje se, že nezahájení řízení o odstranění nepovolených úprav pozemku p. č. XA v k. ú. Z. z moci úřední ze strany žalovaného je nezákonným zásahem. II. Žalovanému se přikazuje zahájit řízení o odstranění nepovolených terénních úprav pozemku p. č. . XA v k. ú. Z. podle § 129 zákona č. 183/2006 Sb., resp. § 250 zákona č. 283/2021 Sb.“ Stěžovatel navrhl i výrok o přiznání nákladů řízení, který však v tuto chvíli není podstatný pro posouzení věci.

[26] Krajský soud správně identifikoval, že i přes navrhovaný určovací výrok I. žalobce podal zápůrčí žalobu proti tvrzenému trvajícímu zásahu (bod 18. napadeného rozsudku a obecné vymezení předmětu řízení v záhlaví napadeného rozsudku). Pochybil však, jestliže v odůvodnění napadeného rozsudku tvrzený jediný trvající zásah rozdělil do dvou časově omezených zásahů (viz bod [5] výše tohoto rozsudku) a poté určovacím výrokem I. rozhodl o jednom (prvním) z nich, aniž by jakkoliv rozhodl o druhém. Krajský soud tím v rozporu s dispoziční zásadou rozhodl výrokem I. o časově ohraničeném zásahu, který stěžovatel v žalobě takto neoznačil.

[27] Nic na tom nemění skutečnost, že na první pohled by se mohlo zdát, že pochybení krajského soudu spočívá v tom, že o části tvrzeného zásahu rozhodl určovacím výrokem I. a o zbytku tvrzeného zásahu buď nerozhodl vůbec, nebo rozhodl implicitně výrokem II. o zápůrčím návrhu. Kasační soud již upustil od svého dřívějšího, pravda spíše přísného, přístupu v otázce výrokového potenciálu zápůrčí žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Rozšířený senát NSS v rozsudku č. j. 6 As 108/2019 39 totiž konstatoval: „Při formulaci výroku je klíčová jeho srozumitelnost a vykonatelnost. Též u výroků reagujících na trvající zásah proto může být pro přehlednost vhodné určit, že zásah je nezákonný a teprve pak (třebas i v dalším výroku) zakázat správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval (což ostatně odpovídá také prostému jazykovému výkladu § 87 odst. 2 věty prvé s. ř. s.).“ Zahrnutí určovacího výroku v rozhodnutí o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem tedy samo o sobě není problematické, pokud jím soud správně rozhodne o předloženém žalobním návrhu. V nyní posuzované věci však určovací výrok I. představuje jinou vadu řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., k níž NSS přihlíží i bez návrhu podle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.

[28] Nejvyšší správní soud uzavírá, že chápe snahu krajského soudu poskytnout žalobci maximální míru právní ochrany. Tento per se chvályhodný postup nicméně naráží na své hranice v okamžiku, kdy soud rozhoduje výroky, kterých se nikdo nedomáhal, a ten, komu měly být ku prospěchu, se proti nim brání. Konečně rozdělení údajného trvajícího zásahu do dvou časových úseků, které sloužilo jako podklad formulace určovacího výroku, samo o sobě naráží na výše vytknutou nepřezkoumatelnou úvahu krajského soudu ohledně ukončení zásahu v podobě odstranění terénních úprav. IV. Závěr a náklady řízení

[29] Z uvedených důvodů proto NSS podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm krajský soud vyrozumí Mgr. M. podle § 34 odst. 2 s. ř. s. o probíhajícím řízení a vyzve ji k oznámení, zda hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení podle § 34 odst. 3 s. ř. s. Dále krajský soud odůvodní své závěry o existenci a trvání terénních úprav pozemku parc. č. XA v kat. ú. Z.. Přitom posoudí, zda na pozemku proběhly zemní práce a změny terénu, jimiž se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry, a zda tento stav trvá. Poté krajský soud rozhodne o tvrzeném zásahu v rozsahu, v jakém jej stěžovatel označil ve své žalobě, případně stěžovatele vyzve, s ohledem na své předběžné posouzení věci, zda trvá na původně formulovaném žalobním návrhu.

[30] Podle § 110 odst. 4 s. ř. s. bude krajský soud v dalším vázán právním názorem NSS vysloveným v tomto rozsudku. Krajský soud v novém rozhodnutí rovněž rozhodne o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 13. února 2025

Michal Bobek

předseda senátu