I. Souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle § 96, § 106,
§ 122 a § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou
jinými úkony dle části čtvrté správního řádu z roku 2004. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu dle § 82 s. ř. s. II. Žadatel o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas, v postavení
osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s.
I. Souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle § 96, § 106,
§ 122 a § 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou
jinými úkony dle části čtvrté správního řádu z roku 2004. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu dle § 82 s. ř. s. II. Žadatel o vydání souhlasu či oznamovatel může být v soudním řízení správním, vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající tento souhlas, v postavení
osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s.
[14] Správní orgány při své činnosti nevydávají po proběhnutém řízení pouze správní
rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu upravené v jeho druhé a třetí části, ale činí
i celou řadu dalších specifických úkonů upravených v části čtvrté tohoto zákona. Tyto úkony jsou vydávány v rámci méně formálního
postupu a mají za cíl snížit administrativní
a finanční zátěž žadatele a zrychlit činnost
správních orgánů.
[15] V souladu s výše uvedeným lze v rámci předmětu úpravy stavebního zákona z roku 2006 nalézt tři rozdílné postupy při rozhodování v území, povolování staveb a jejich
změn, terénních úprav a zařízení, užívání
a odstraňování staveb (dále souhrnně též „záměr“). V rámci prvního postupu nejsou ze zákona na žadatele kladeny žádné požadavky,
a stavebním zákonem z roku 2006 taxativně
vymezenou množinu záměrů tak lze umístit
a realizovat bez součinnosti se správním orgánem – stavebním úřadem (např. § 79 odst. 3
stavebního zákona z roku 2006 – stavby nevyžadující rozhodnutí o umístění ani územní
souhlas, § 103 téhož zákona – stavby, terénní
úpravy, zařízení a udržovací práce nevyžadující stavební povolení ani ohlášení). Dále stavební zákon z roku 2006 umožňuje v rámci
druhého postupu vydat ze strany stavebního
úřadu tzv. souhlasy (územní souhlas, souhlas
s ohlášením stavby, kolaudační souhlas, souhlas se změnou užívání stavby atd.). V případě
třetího postupu se stavební úřad řídí druhou
a třetí částí správního řádu a výsledkem tohoto řízení je bezpochyby správní rozhodnutí ve
smyslu § 9 a § 67 správního řádu i § 65 s. ř. s.
[16] Stavební zákon z roku 2006 obsahuje
v rámci stavebního řádu specifickou alternativu ke stavebnímu řízení a ohlášení stavby,
vymykající se výše uvedeným postupům, a to
zkrácené stavební řízení (§ 117). V tomto případě žadatel za splnění zákonných podmínek
(§ 117 odst. 1 tohoto zákona) stavbu oznámí stavebnímu úřadu. K oznámení stavby připojí certifikát vydaný autorizovaným inspektorem. Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních
sporů, vyslovil právní názor, že certifikát
autorizovaného inspektora není rozhodnutím ve smyslu správního řádu ani soudního
řádu správního. Dodal, že ani na autorizovaného inspektora nelze pohlížet jako na správní orgán, a učinil závěr, že pro přezkum jeho
aktů není dána pravomoc soudů ve správním
soudnictví (srov. usnesení zvláštního senátu
ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9).
III. 2. 1 Právní povaha souhlasů dle stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu ke
správnímu řádu
[16] Stavební zákon z roku 2006 obsahuje
v rámci stavebního řádu specifickou alternativu ke stavebnímu řízení a ohlášení stavby,
vymykající se výše uvedeným postupům, a to
zkrácené stavební řízení (§ 117). V tomto případě žadatel za splnění zákonných podmínek
(§ 117 odst. 1 tohoto zákona) stavbu oznámí stavebnímu úřadu. K oznámení stavby připojí certifikát vydaný autorizovaným inspektorem. Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních
sporů, vyslovil právní názor, že certifikát
autorizovaného inspektora není rozhodnutím ve smyslu správního řádu ani soudního
řádu správního. Dodal, že ani na autorizovaného inspektora nelze pohlížet jako na správní orgán, a učinil závěr, že pro přezkum jeho
aktů není dána pravomoc soudů ve správním
soudnictví (srov. usnesení zvláštního senátu
ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9).
III. 2. 1 Právní povaha souhlasů dle stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu ke
správnímu řádu
[17] Prvotní právní otázkou, kterou v této
věci musí rozšířený senát vyřešit, je povaha
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
souhlasů vydaných v rámci výše uvedeného
druhého postupu (tedy postupu, v rámci kterého jsou vydávány souhlasy) ve vztahu ke
správnímu řádu. V tomto ohledu lze souhlasy
vydávané druhým postupem rozdělit do
dvou kategorií podle kritéria, zda stavební zákon z roku 2006 obsahuje ustanovení, která
uvádí, že v případě negativní odpovědi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním
úkonem v řízení (např. § 107, § 122 odst. 4
a § 127 odst. 2 tohoto zákona), či nikoliv. Důvod rozdělení spočívá v tom, že tyto kategorie souhlasů se od sebe liší právní úpravou,
a to právě ve vztahu k určení jejich právní
povahy.
[18] V případě první kategorie souhlasů
(např. souhlas s provedením ohlášené stavby,
kolaudační souhlas, souhlas se změnou užívání stavby atd.) obsahuje tedy stavební zákon
z roku 2006 ustanovení, která uvádí, že v případě negativní odpovědi na žádost dochází
k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. Dále stavební zákon z roku
2006 u některých souhlasů spadajících do této kategorie (např. § 127 odst. 3 ) obsahuje
ustanovení, která v případě negativní odpovědi ze strany stavebního úřadu odkazují žadatele na užití třetího postupu, tedy správního řízení. Na základě těchto ustanovení tak
lze přímo z textu zákona dovodit, že do vydání negativního rozhodnutí správní řízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslně vylučuje.
[18] V případě první kategorie souhlasů
(např. souhlas s provedením ohlášené stavby,
kolaudační souhlas, souhlas se změnou užívání stavby atd.) obsahuje tedy stavební zákon
z roku 2006 ustanovení, která uvádí, že v případě negativní odpovědi na žádost dochází
k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. Dále stavební zákon z roku
2006 u některých souhlasů spadajících do této kategorie (např. § 127 odst. 3 ) obsahuje
ustanovení, která v případě negativní odpovědi ze strany stavebního úřadu odkazují žadatele na užití třetího postupu, tedy správního řízení. Na základě těchto ustanovení tak
lze přímo z textu zákona dovodit, že do vydání negativního rozhodnutí správní řízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslně vylučuje.
[19] V této souvislosti je vhodné poukázat
na legislativní vývoj úpravy v oblasti územního plánování a stavebního řádu. Zjednodušování správního přezkumu umísťování a provádění staveb oproti předchozímu stavebnímu
zákonu z roku 1976 je jednou ze základních
myšlenek stavebního zákona z roku 2006.
V důvodové zprávě ke stavebnímu zákonu
z roku 2006 lze mimo jiné mezi hlavními
principy navrhovaného řešení nalézt zavedení nového institutu územního souhlasu nahrazujícího územní rozhodnutí. Dále rozšíření
okruhu staveb, které nebude třeba povolovat
ani ohlašovat, a přesunutí řady staveb ze
správního režimu (tzn. povolování formou
správního rozhodnutí) do procesu ohlašování. Z výše uvedeného je jasně seznatelné, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
stavební zákon z roku 2006 se vydal cestou
zjednodušování procesu umísťování a povolování staveb příslušnými správními orgány.
[20] Tendenci směřující k další liberalizaci právní úpravy týkající se umísťování a povolování staveb lze vysledovat i v současné legislativní činnosti. Jedním z cílů vládního
návrhu zákona, kterým se mění stavební zákon z roku 2006 a některé související zákony
(Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2012, VI. volební období, číslo sněmovního tisku 573/0) je rozšíření deregulace
o případy, o kterých z hlediska veřejných zájmů není třeba rozhodovat v územním řízení.
Cílem novelizace je i snižování administrativní náročnosti v územním řízení, a to v případech staveb, které nevyžadují posuzování vlivu na životní prostředí.
[21] Dále je zapotřebí vzít v úvahu obecné zásady správního řízení (§ 2 až § 6 správního řádu), které jsou ve stavebním zákoně
z roku 2006 promítnuty především v § 4
odst. 1. Ten stanoví povinnost správních orgánů využívat zjednodušující postupy a v řízení postupovat vždy tak, aby byly dotčené
osoby co nejméně zatěžovány a nevznikaly
jim zbytečné náklady a aby v případech, kdy
lze za podmínek stavebního zákona vydat ve
věci pouze jedno rozhodnutí, upustily od dalšího povolování záměru.
[21] Dále je zapotřebí vzít v úvahu obecné zásady správního řízení (§ 2 až § 6 správního řádu), které jsou ve stavebním zákoně
z roku 2006 promítnuty především v § 4
odst. 1. Ten stanoví povinnost správních orgánů využívat zjednodušující postupy a v řízení postupovat vždy tak, aby byly dotčené
osoby co nejméně zatěžovány a nevznikaly
jim zbytečné náklady a aby v případech, kdy
lze za podmínek stavebního zákona vydat ve
věci pouze jedno rozhodnutí, upustily od dalšího povolování záměru.
[22] Ze znění zákona je tedy seznatelné,
že záměrem zákonodárce bylo ve stanovených případech učinit řízení o umístění a povolení záměru méně formální, a tedy levnější
a rychlejší. Z tohoto důvodu byl zaveden další
postup (v některých případech paralelní),
v tomto usnesení označovaný jako druhý, při
posuzování umísťování a povolování záměrů.
Zákonodárce jím řeší situaci, kdy s ohledem
na ochranu veřejných subjektivních práv nelze určitý okruh staveb uskutečnit zcela mimo posouzení stavebního úřadu (první postup – např. stavby nevyžadující rozhodnutí
o umístění, územní souhlas, stavební povolení ani ohlášení), ale „klasické“ správní řízení
je pro tento okruh záměrů zbytečně finančně
a časově náročné, a to pro žadatele i pro soustavu správních orgánů. Do kategorie záměrů
podléhajících druhému postupu zařadil záko-
nodárce ty stavby, které musí předem splňovat nároky, které jsou jinak posuzovány ve
správním řízení a svou povahou mohou jen
obtížně zasáhnout do práv třetích osob (např. stavby opěrných zdí do výšky 1 metru, informační a reklamní zařízení atd.). Zavedením správního řízení i v rámci druhého
postupu, a tedy de facto setřením rozdílu
mezi postupem druhým a třetím, by došlo
k popření smyslu celého toho alternativního
postupu a učinilo by jej prakticky nepoužitelným, a tudíž zcela neživotným.
[23] Rozšířený senát učinil dílčí závěr, že
tato kategorie souhlasů není vydávána v rámci správního řízení. Správní řád v takovém
případě v § 177 odst. 2 předpokládá, že správní orgán při provádění jiných úkonů, na které
se nevztahuje část druhá a třetí, postupuje
obdobně dle části čtvrté tohoto zákona.
[24] Nejvyšší správní soud v minulosti
v jiné věci shledal, že správní rozhodnutí ve
smyslu § 9 a § 67 správního řádu nelze vydat
mimo správní řízení (srov. rozsudek ze dne
22. 1. 2009, čj. 1 As 92/2008-76, č. 1814/2009
Sb. NSS). S tímto názorem se rozšířený senát
ztotožnil, a souhlasy tak nemohou být správním rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu. Stavební zákon z roku 2006 navíc
v některých případech (§ 122 odst. 3 ) přímo
stanoví, že daný souhlas není správním rozhodnutím. Souhlasy nenaplňují ani definiční
znaky vyjádření, osvědčení či sdělení (dle § 154
správního řádu), spadají tak v souladu s § 158
odst. 1 správního řádu do kategorie tzv. „jiných úkonů“ dle části čtvrté téhož zákona.
[24] Nejvyšší správní soud v minulosti
v jiné věci shledal, že správní rozhodnutí ve
smyslu § 9 a § 67 správního řádu nelze vydat
mimo správní řízení (srov. rozsudek ze dne
22. 1. 2009, čj. 1 As 92/2008-76, č. 1814/2009
Sb. NSS). S tímto názorem se rozšířený senát
ztotožnil, a souhlasy tak nemohou být správním rozhodnutím ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu. Stavební zákon z roku 2006 navíc
v některých případech (§ 122 odst. 3 ) přímo
stanoví, že daný souhlas není správním rozhodnutím. Souhlasy nenaplňují ani definiční
znaky vyjádření, osvědčení či sdělení (dle § 154
správního řádu), spadají tak v souladu s § 158
odst. 1 správního řádu do kategorie tzv. „jiných úkonů“ dle části čtvrté téhož zákona.
[25] Další (druhou) kategorii souhlasů
vydávaných druhým postupem tvoří souhlasy, které neobsahují ustanovení uvádějící, že
v případě negativní odpovědi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení (např. § 96 stavebního zákona z roku
2006). Zákon tak přímo neřeší otázku, zda je
daný souhlas vydáván v rámci správního řízení, či nikoliv. Zato opět naznačuje, že souhlas
ve správním řízení vydáván není, neboť předpokládá, že správní řízení se vede až v případě, kdy stavební úřad souhlas neudělí a místo
toho zahájí správní řízení (§ 96 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Dle názoru roz-
10
šířeného senátu jsou i tyto souhlasy s ohledem na zavedení alternativních postupů, systematiku stavebního zákona z roku 2006
a smysl právní úpravy jinými úkony dle čtvrté
části správního řádu.
[26] Shrnutím této části tedy činí rozšířený senát závěr, že souhlasy vydávané dle stavebního zákona jsou jinými úkony dle čtvrté
části správního řádu a postup vedoucí k jejich vydání je upraven v této části zákona.
III. 2. 2 Právní povaha souhlasů dle stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu
k soudnímu řádu správnímu
[27] Následnou otázkou, kterou se musel
rozšířený senát zabývat, je povaha souhlasů
vydaných v rámci druhého postupu ve vztahu
k soudnímu řádu správnímu. Vzhledem k subsidiární povaze ostatních typů žalob oproti žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je nejdříve zapotřebí odpovědět na otázku, zda jsou
souhlasy rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.
[28] V této souvislosti je podstatné podotknout, že žadatel má v některých případech
možnost předem svůj záměr uzpůsobit zákonným podmínkám a požadovat po stavebním úřadu, aby při posuzování daného záměru, po kontrole splnění těchto podmínek,
postupoval druhým zjednodušeným postupem. Druhý postup je tak v těchto případech
určitou alternativou vůči postupu třetímu,
avšak procesně jednodušší a rychlejší.
[28] V této souvislosti je podstatné podotknout, že žadatel má v některých případech
možnost předem svůj záměr uzpůsobit zákonným podmínkám a požadovat po stavebním úřadu, aby při posuzování daného záměru, po kontrole splnění těchto podmínek,
postupoval druhým zjednodušeným postupem. Druhý postup je tak v těchto případech
určitou alternativou vůči postupu třetímu,
avšak procesně jednodušší a rychlejší.
[29] I přes odlišné procesní kroky je výsledkem obou postupů autoritativní určení
ze strany stavebního úřadu, zda je daný záměr možné uskutečnit, či nikoliv. Završení
obou postupů má shodné právní účinky bez
ohledu na předcházející proceduru i formální pojmenování (např. stavební povolení
a souhlas s ohlášenou stavbou). Rozšířený senát se v této části shoduje s názorem vysloveným ve shora citovaném rozsudku čj. 1 As
92/2008-76, že konkrétně územní souhlas je
z materiálního hlediska rozhodnutím ve
smyslu § 9 a § 67 správního řádu, neboť souhlasy zakládají žadateli práva (např. provést
stavbu) a přímo se dotýkají práv a povinností
ostatních subjektů, které jsou povinny toto
konání strpět.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
[30] Jak však bylo již výše uvedeno, stavební zákon z roku 2006 u těchto souhlasů
nepředpokládá správní řízení, a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9
a § 67 správního řádu. V případě druhého postupu žadatel musí své zájmy předem omezit
zákonem stanovenými limity a stavební úřad
posoudí, zda je žadatel dodržel. Stavební úřad
nemůže v souhlasu stanovit další podmínky
provedení, užívání, měnit limity apod. Pokud
stavební úřad dojde k závěru, že záměr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplňuje, vydá v zákonem stanovené lhůtě rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním
řízení, případně (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního řízení.
[30] Jak však bylo již výše uvedeno, stavební zákon z roku 2006 u těchto souhlasů
nepředpokládá správní řízení, a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9
a § 67 správního řádu. V případě druhého postupu žadatel musí své zájmy předem omezit
zákonem stanovenými limity a stavební úřad
posoudí, zda je žadatel dodržel. Stavební úřad
nemůže v souhlasu stanovit další podmínky
provedení, užívání, měnit limity apod. Pokud
stavební úřad dojde k závěru, že záměr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplňuje, vydá v zákonem stanovené lhůtě rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním
řízení, případně (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního řízení.
[31] Rozšířený senát v této souvislosti připomíná své usnesení ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS,
v němž obdobně posoudil povahu provedení
či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí tak, že „pro absenci formy správního
rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana
před chybným provedením či neprovedením
záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, neboť zde není formální
akt naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu
§ 65 odst. 1 s. ř. s. [...] V projednávaném případě však zákon, ač výsledek postupu podle
§ 7 a § 8 zákona [č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem] nepochybně zasahuje do subjektivního veřejného práva jednotlivce na to, aby
údaje o jeho nemovitostech byly evidovány
v katastru nemovitostí předepsaným způsobem (včetně ,negativního‘ aspektu tohoto
práva, tj. aby nebyly evidovány v případě, že
k tomu není zákonný důvod), nepředepisuje
formu správního rozhodnutí; správní orgán
zde je povinen zasáhnout do sféry práv a povinností jednotlivce jiným způsobem.“ Ačkoliv jsou tedy souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006 s to zasáhnout právní
sféru třetích osob, pro nedostatek formální
stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu
§ 65 s. ř. s.
[32] Obdobná situace je i v případech,
kdy stavební úřad může postupovat pouze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
druhým postupem a žadateli vydat souhlas
s daným záměrem (např. kolaudační souhlas
podle § 122 stavebního zákona z roku 2006).
V těchto případech daný souhlas opětovně
naplňuje materiální stránku rozhodnutí ve
smyslu § 65 s. ř. s., neboť na jeho základě žadateli vzniká konkrétní právo (např. užívat
dokončenou stavbu) a ostatním osobám povinnost toto konání strpět. Naplnění materiální stránky je jen umocněno tím, že stavební zákon z roku 2006 neobsahuje alternativu
v podobě správního rozhodnutí jako u prve
uváděných souhlasů. V tomto případě však
stavební zákon z roku 2006 jasně stanoví, že
se nejedná o správní rozhodnutí, neboť je
v něm přímo uvedeno, že kolaudační souhlas
není správním rozhodnutím (§ 122 odst. 3).
[32] Obdobná situace je i v případech,
kdy stavební úřad může postupovat pouze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
druhým postupem a žadateli vydat souhlas
s daným záměrem (např. kolaudační souhlas
podle § 122 stavebního zákona z roku 2006).
V těchto případech daný souhlas opětovně
naplňuje materiální stránku rozhodnutí ve
smyslu § 65 s. ř. s., neboť na jeho základě žadateli vzniká konkrétní právo (např. užívat
dokončenou stavbu) a ostatním osobám povinnost toto konání strpět. Naplnění materiální stránky je jen umocněno tím, že stavební zákon z roku 2006 neobsahuje alternativu
v podobě správního rozhodnutí jako u prve
uváděných souhlasů. V tomto případě však
stavební zákon z roku 2006 jasně stanoví, že
se nejedná o správní rozhodnutí, neboť je
v něm přímo uvedeno, že kolaudační souhlas
není správním rozhodnutím (§ 122 odst. 3).
[33] Rozšířený senát tak může tuto otázku uzavřít konstatováním, že ačkoliv souhlasy
vydávané dle stavebního zákona z roku 2006
mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně
určovat práva a povinnosti a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.,
pro nedostatek předepsané formy se nemůže
jednat o rozhodnutí podle téhož ustanovení.
III. 3 Soudní přezkoumatelnost sou-
hlasu
[34] Poslední otázkou, kterou musí rozšířený senát zodpovědět, je možnost soudního
přezkumu souhlasů. V této souvislosti je zapotřebí zmínit, že čtvrtá část správního řádu
neumožňuje v případě jiných úkonů použít
řádných opravných prostředků upravených
tímto zákonem. To samo o sobě není v rozporu
se smyslem zákonné úpravy. Jak bylo uvedeno
výše, druhý postup je často procesně jednodušší alternativou ke „klasickému“ správnímu
řízení. Stavební úřad jedná pouze se žadatelem, proti souhlasu nejsou přípustné řádné
opravné prostředky, neboť se nepředpokládá
věcný či právní konflikt. Smyslem druhého
postupu (v rámci něhož jsou vydávány souhlasy) je existence procesně a časově méně
náročné úpravy oproti správnímu řízení.
Skutečnost, že proti souhlasu vydanému stavebním úřadem nelze použít řádný opravný
prostředek, je právě jedním ze základních
momentů urychlujících tento typ řízení.
11
[35] K otázce, zda tak nedochází k upírání práv třetím osobám, je zapotřebí zopakovat, že správní orgán při vydávání souhlasu
neprovádí shodné posuzování záměru jako
v rámci správního řízení. V případě souhlasu
je úkolem správního orgánu toliko posoudit,
zda žadatel dodržel podmínky, které stanoví
zákon. Souhlas je jiným úkonem dle části
čtvrté správního řádu. Nemůže stanovit další
podmínky či sám o sobě rozhodnout, kterým
postupem se bude žadatel řídit. Pochybení
správního orgánu tak připadá v úvahu pouze
v počáteční fázi, kdy stavební úřad chybně
uváží, že daný záměr splňuje zákonná kritéria, a buď ve lhůtě souhlas udělí, či po zákonem určenou lhůtu nevydá rozhodnutí, které
provedení záměru zakáže.
[35] K otázce, zda tak nedochází k upírání práv třetím osobám, je zapotřebí zopakovat, že správní orgán při vydávání souhlasu
neprovádí shodné posuzování záměru jako
v rámci správního řízení. V případě souhlasu
je úkolem správního orgánu toliko posoudit,
zda žadatel dodržel podmínky, které stanoví
zákon. Souhlas je jiným úkonem dle části
čtvrté správního řádu. Nemůže stanovit další
podmínky či sám o sobě rozhodnout, kterým
postupem se bude žadatel řídit. Pochybení
správního orgánu tak připadá v úvahu pouze
v počáteční fázi, kdy stavební úřad chybně
uváží, že daný záměr splňuje zákonná kritéria, a buď ve lhůtě souhlas udělí, či po zákonem určenou lhůtu nevydá rozhodnutí, které
provedení záměru zakáže.
[36] Vydání nezákonného souhlasu (ať již
písemně či mlčky), respektive nevydání záporného rozhodnutí, může nastolit závadný
stav, který se může přímo dotknout práv třetích
osob (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 8. 2012, čj. 8 As 84/2011-208).
Třetí osoby mohou být kráceny jak na procesních právech (jako „opomenutý účastník“),
tak i na právech hmotných (např. dotčení
vlastnického práva k sousednímu pozemku).
[37] Pochybení stavebního úřadu v použití zjednodušeného druhého postupu pro
záměry, které by dle zákona vyžadovaly vydání rozhodnutí cestou správního řízení, by
mohlo umožnit obcházení či dokonce porušování zákona. Vzhledem k postupu mimo
správní řízení by dotčené osoby nebyly v postavení účastníků řízení a neměly by k ochraně
svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky či řádné opravné prostředky). Problematické je i zajištění informovanosti o chystaném záměru, neboť o záměru by bylo možné
se dozvědět teprve z již probíhající či uskutečněné stavby. Navíc by bez možnosti soudního
přezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo
možné nezákonné souhlasy zvrátit.
[38] Protože není umožněno třetím osobám se proti vydání souhlasu bránit opravnými prostředky podle správního řádu či jiné
zvláštní úpravy správního řízení, musí být poskytnuta cesta k soudní ochraně práv v rámci
správního soudnictví. K tomu rozšířený se-
12
nát již v citovaném rozhodnutí čj. 7 Aps
3/2008-98 mimo jiné uvedl: „Nezřídka bude
takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s.
a osvědčeními ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s.
obtížné a nejednoznačné. Právě proto však
musí být výklad ustanovení o soudní
ochranně poskytované ve správním soudnictví takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž
se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole,
a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu.“
[39] Jak bylo uvedeno výše, souhlas není
rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a ochrana
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu
tak nepřichází v úvahu. Ve vydání souhlasu
nelze spatřovat ani nečinnost správního orgánu, nepřipadá tak v úvahu ani žaloba na
ochranu před nečinností (§ 79 s. ř. s.).
[39] Jak bylo uvedeno výše, souhlas není
rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a ochrana
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu
tak nepřichází v úvahu. Ve vydání souhlasu
nelze spatřovat ani nečinnost správního orgánu, nepřipadá tak v úvahu ani žaloba na
ochranu před nečinností (§ 79 s. ř. s.).
[40] Jako poslední možný způsob ochrany tak zbývá žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením („zásahová žaloba“). V tomto ohledu se
rozšířený senát ztotožnil se svým dříve publikovaným názorem, vyřčeným v posledně citovaném usnesení, kde mimo jiné uvedl, že
„zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností
a které nejsou pouhými procesními úkony
technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či
jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné
konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění
nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve
smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu tedy
rozšířený senát nesdílí názor vyjádřený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 16. 1. 2008, čj. 3 Aps 3/2006-54, z něhož
vyplývá, že nezákonným zásahem může být
toliko konání, ne však opomenutí.“
[41] Rozšířený senát se přiklonil k závěru,
že se v případě vydání nezákonného souhla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
su (jak písemného, tak i provedeného mlčky)
může jednat o nezákonný zásah stavebního
úřadu. Z těchto důvodů je tak možné napadat
souhlas vydaný dle stavebního zákona prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (82 s. ř. s.).
[42] Rozšířený senát spatřuje případnou
nezákonnost zásahu v pochybení stavebního
úřadu, kdy dojde k rozporu mezi skutečným
a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu
(např. kdy se změna v účelu užívání stavby
dotkne práv třetích osob a stavební úřad nepostupuje dle § 127 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Pokud je tímto souhlasem
založen a jeho existencí udržován nezákonný
stav a trvají jeho důsledky (užívání stavby závadným způsobem), zakáže soud správnímu
orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své další úřední činnosti. Obnovení
stavu před zásahem lze dosáhnout tak, že
soud přikáže správnímu orgánu, je li to možné, postupovat ve vztahu k nezákonnému
souhlasu dle § 156 odst. 2 správního řádu.
[42] Rozšířený senát spatřuje případnou
nezákonnost zásahu v pochybení stavebního
úřadu, kdy dojde k rozporu mezi skutečným
a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu
(např. kdy se změna v účelu užívání stavby
dotkne práv třetích osob a stavební úřad nepostupuje dle § 127 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Pokud je tímto souhlasem
založen a jeho existencí udržován nezákonný
stav a trvají jeho důsledky (užívání stavby závadným způsobem), zakáže soud správnímu
orgánu vycházet z daného nezákonného souhlasu ve své další úřední činnosti. Obnovení
stavu před zásahem lze dosáhnout tak, že
soud přikáže správnímu orgánu, je li to možné, postupovat ve vztahu k nezákonnému
souhlasu dle § 156 odst. 2 správního řádu.
[43] Objektivní možnost či nemožnost
příkazu k obnovení stavu před zásahem vysloveného v soudním rozhodnutí a adresovaného správnímu orgánu, posuzuje soud
v souladu s § 87 odst. 1 s. ř. s. na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; toliko v případě, že soud pouze určuje
(deklaruje), zda zásah byl nezákonný, vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době zásahu. Rozsudek soudu tedy nebude
obsahovat výrok týkající se případného obnovení stavu před zásahem v případech, kdy
zrušení napadeného souhlasu stavebního úřadu, byť byl soudem shledán nezákonným, nebude ze skutkových či právních důvodů zcela
zjevně možné. V ostatních případech však
soud nezkoumá a závazně nehodnotí splnění
dále uvedených podmínek pro výsledek postupu správního orgánu podle § 156 odst. 2
správního řádu, neboť by tím nahrazoval předem správní orgán v jeho věcné kompetenci.
[44] Vzhledem k užití § 156 odst. 2 správního řádu je zapotřebí brát zřetel na přiměřené použití ustanovení hlavy IX. části druhé téhož zákona o přezkumném řízení. V § 94
odst. 4 správního řádu je obsažena ochrana
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
dobré víry žadatele. I když dojde správní orgán k závěru, že rozhodnutí (v daném případě souhlas) bylo vydáno v rozporu s právním
předpisem, pokud by byla újma, která by jeho
zrušením nebo změnou vznikla některému
účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí
(souhlasu) v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi
nebo veřejnému zájmu, správní orgán přezkumné řízení zastaví, resp. vydaný souhlas
nelze zrušit. Správní orgán musí při postupu
dle § 156 odst. 2 správního řádu také zkoumat,
zdali jsou pro případné zahájení přezkumu či
v jeho rámci pro následné zrušení vydaného
souhlasu zachovány zákonné lhůty. Pouze při
respektování těchto zákonných podmínek je
možné vydaný nezákonný souhlas usnesením
zrušit.
[45] Pokud nebude zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem z výše uvedených
důvodů možné, je i v tomto případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci
nezákonného zásahu, neboť toto rozhodnutí
může žalobci ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř.
napomoci při uplatňování náhrady škody
způsobené nesprávným úředním postupem
dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za
škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem.
[45] Pokud nebude zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem z výše uvedených
důvodů možné, je i v tomto případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci
nezákonného zásahu, neboť toto rozhodnutí
může žalobci ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř.
napomoci při uplatňování náhrady škody
způsobené nesprávným úředním postupem
dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za
škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem.
[46] Poslední otázkou, kterou musel rozšířený senát vyřešit, je procesní postavení samotného žadatele v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, kterou podala
třetí osoba. Žalobce se domáhá zrušení žadatelem získaného souhlasu a na podporu své
žaloby tvrdí, že souhlas měl přímý dopad do
jeho subjektivních práv a povinností. Případným zrušením souhlasu, resp. předchozím
konstatováním nezákonného zásahu spočívajícím v jeho vydání, zákazem adresovaným
správnímu orgánu z něj nadále vycházet či
dokonce příkazem k obnovení stavu před zákazem, by byl tentokrát naopak bezpochyby
dotčen na svých právech žadatel. V tomto případě je tak třeba použít procesní analogii
a přiznat žadateli o vydání souhlasu či oznamovateli v soudním řízení správním vedeném na základě žaloby třetí osoby napadající
13
Jana G. proti Městskému úřadu Kopřivnice o přezkoumání souhlasu s oznámenou změ- (srov. bod [18] shora). Způsob koncipování přechodných ustanovení v zákoně č. 303/2011 Sb.
ve vztahu k žalobám proti nezákonným zásahům, podle kterého zákonodárce otevřel
možnost deklarace nezákonnosti zásahů pou- (stavební zákon) nou v užívání stavby, o kasační stížnosti žalobkyně.