I. Je-li zastupitelstvo obce nečinné ve věci předání osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce [§ 56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], a zároveň jsou splněny podmínky pro zánik mandátu
člena zastupitelstva v důsledku jeho rezignace [§ 55 odst. 2 písm. b) uvedeného zá- ru se sebou samým, jestliže podle nové právní úpravy, vycházející z principu ochrany nabytých práv, žalobci jeho dosaženou kvalifikaci
napadeným rozhodnutím neuznal. Nejvyšší
správní soud podotýká, že k tomuto závěru
měl stěžovatel dospět i bez toho, že by zákon
č. 95/2004 Sb. explicitně obsahoval mechanismus srovnatelnosti dosažených kvalifikací, neboť samotné ustanovení § 44 odst. 1
písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. hovoří o nabytí specializované způsobilosti v obdobném
oboru specializačního vzdělávání stanoveném v příloze k tomuto zákonu. Takový mechanismus by se nutně odvíjel od interpretační úvahy stěžovatele, případně od jeho
správního uvážení, zatímco stávající právní
úprava založená na principu ochrany nabytých práv vychází z uznání této kvalifikace ex
lege na principu obdobnosti. Rozhodnutí stěžovatele zde tedy ve vztahu k neonatologické
kvalifikaci žalobce plní pouze deklaratorní či
osvědčující funkci. Žalobci mohlo být uznání
této kvalifikace upřeno stěžovatelem jen tehdy,
pokud by srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil, v čem je specializovaná způsobilost
v oboru neonatologie ve smyslu zákona
č. 95/2004 Sb. odlišná od žalobcem získané
odbornosti v téže materii, nicméně v rámci
oboru pediatrie II. stupně. Žádnou takovou
úvahu však napadené rozhodnutí neobsahovalo, a proto pro závěry stěžovatele nebyla
v napadeném rozhodnutí žádná opora. Ze
všech shora uvedených důvodů byl tedy úsudek městského soudu o jeho nepřezkoumatelnosti naprosto správný. Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká,
že při výkladu právních norem by se měl interpretující orgán vyhnout přepjatému formalismu, tedy takovému výkladu, který by byl
v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, neboť představuje zásah do základních
práv a svobod jednotlivce (nález Ústavního
soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 189/05,
č. 184/2006 Sb. ÚS). S ohledem na to, že stěžovatel opomněl při výkladu dotčených ustanovení vzít v úvahu jejich účel, postupoval
při jejich interpretaci ryze formalisticky a ve
výsledku dosáhl výkladu, který se dostal do
hrubého rozporu s principy spravedlnosti. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší
správní soud poznamenává, že případné odlišné rozhodnutí městského soudu v jiné věci, jakkoliv by bylo rozporné s přezkoumávaným rozsudkem, nemůže založit judikatorní
praxi, od níž by se městský soud neměl při
svém rozhodování odchýlit. Sjednocování judikatury správních soudů je zákonným úkolem Nejvyššího správního soudu, nikoliv soudů krajských (§ 12 odst. 1 s. ř. s.), jakkoliv i tak
je v duchu principu předvídatelnosti žádoucí, aby se rozhodovací činnost téhož soudu
v obdobných věcech nerozcházela. Nadto
Nejvyšší správní soud podotýká, že i v případě, že by došel k závěru, že obě výše jmenovaná rozhodnutí jsou ve vzájemném rozporu,
nemohl by tuto skutečnost považovat za relevantní důvod pro zrušení napadeného rozsudku. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud
ani této námitce stěžovatele nevyhověl. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012 kona], pravomoc předat oprávněnému osvědčení přechází na ředitele krajského
úřadu v souladu s § 68 téhož zákona. Teprve pokud by ředitel krajského úřadu nesplnil svou povinnost, která na něj
přešla na základě § 68 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, mohl by se náhradník
domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu prostřednictvím žaloby podle
§ 79 s. ř. s. II. Pokud rada či zastupitelstvo obce předá osvědčení o tom, že se náhradník stal
členem zastupitelstva obce [§ 56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], ale původní zastupitel tvrdí, že jeho mandát nezanikl ze zákona rezignací, může se domáhat ochrany proti vydání předmětného osvědčení prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. Návrh v rámci soudnictví ve věcech volebních (§ 88 a násl. s. ř. s.) není možný,
protože neexistuje rozhodnutí o zániku mandátu, jehož zrušení by se bylo možno
domáhat návrhem. K zániku mandátu rezignací dochází přímo ze zákona podle § 55
odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
I. Je-li zastupitelstvo obce nečinné ve věci předání osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce [§ 56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], a zároveň jsou splněny podmínky pro zánik mandátu
člena zastupitelstva v důsledku jeho rezignace [§ 55 odst. 2 písm. b) uvedeného zá- ru se sebou samým, jestliže podle nové právní úpravy, vycházející z principu ochrany nabytých práv, žalobci jeho dosaženou kvalifikaci
napadeným rozhodnutím neuznal. Nejvyšší
správní soud podotýká, že k tomuto závěru
měl stěžovatel dospět i bez toho, že by zákon
č. 95/2004 Sb. explicitně obsahoval mechanismus srovnatelnosti dosažených kvalifikací, neboť samotné ustanovení § 44 odst. 1
písm. a) zákona č. 95/2004 Sb. hovoří o nabytí specializované způsobilosti v obdobném
oboru specializačního vzdělávání stanoveném v příloze k tomuto zákonu. Takový mechanismus by se nutně odvíjel od interpretační úvahy stěžovatele, případně od jeho
správního uvážení, zatímco stávající právní
úprava založená na principu ochrany nabytých práv vychází z uznání této kvalifikace ex
lege na principu obdobnosti. Rozhodnutí stěžovatele zde tedy ve vztahu k neonatologické
kvalifikaci žalobce plní pouze deklaratorní či
osvědčující funkci. Žalobci mohlo být uznání
této kvalifikace upřeno stěžovatelem jen tehdy,
pokud by srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil, v čem je specializovaná způsobilost
v oboru neonatologie ve smyslu zákona
č. 95/2004 Sb. odlišná od žalobcem získané
odbornosti v téže materii, nicméně v rámci
oboru pediatrie II. stupně. Žádnou takovou
úvahu však napadené rozhodnutí neobsahovalo, a proto pro závěry stěžovatele nebyla
v napadeném rozhodnutí žádná opora. Ze
všech shora uvedených důvodů byl tedy úsudek městského soudu o jeho nepřezkoumatelnosti naprosto správný. Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká,
že při výkladu právních norem by se měl interpretující orgán vyhnout přepjatému formalismu, tedy takovému výkladu, který by byl
v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, neboť představuje zásah do základních
práv a svobod jednotlivce (nález Ústavního
soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 189/05,
č. 184/2006 Sb. ÚS). S ohledem na to, že stěžovatel opomněl při výkladu dotčených ustanovení vzít v úvahu jejich účel, postupoval
při jejich interpretaci ryze formalisticky a ve
výsledku dosáhl výkladu, který se dostal do
hrubého rozporu s principy spravedlnosti. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší
správní soud poznamenává, že případné odlišné rozhodnutí městského soudu v jiné věci, jakkoliv by bylo rozporné s přezkoumávaným rozsudkem, nemůže založit judikatorní
praxi, od níž by se městský soud neměl při
svém rozhodování odchýlit. Sjednocování judikatury správních soudů je zákonným úkolem Nejvyššího správního soudu, nikoliv soudů krajských (§ 12 odst. 1 s. ř. s.), jakkoliv i tak
je v duchu principu předvídatelnosti žádoucí, aby se rozhodovací činnost téhož soudu
v obdobných věcech nerozcházela. Nadto
Nejvyšší správní soud podotýká, že i v případě, že by došel k závěru, že obě výše jmenovaná rozhodnutí jsou ve vzájemném rozporu,
nemohl by tuto skutečnost považovat za relevantní důvod pro zrušení napadeného rozsudku. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud
ani této námitce stěžovatele nevyhověl. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012 kona], pravomoc předat oprávněnému osvědčení přechází na ředitele krajského
úřadu v souladu s § 68 téhož zákona. Teprve pokud by ředitel krajského úřadu nesplnil svou povinnost, která na něj
přešla na základě § 68 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, mohl by se náhradník
domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu prostřednictvím žaloby podle
§ 79 s. ř. s. II. Pokud rada či zastupitelstvo obce předá osvědčení o tom, že se náhradník stal
členem zastupitelstva obce [§ 56 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí], ale původní zastupitel tvrdí, že jeho mandát nezanikl ze zákona rezignací, může se domáhat ochrany proti vydání předmětného osvědčení prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. Návrh v rámci soudnictví ve věcech volebních (§ 88 a násl. s. ř. s.) není možný,
protože neexistuje rozhodnutí o zániku mandátu, jehož zrušení by se bylo možno
domáhat návrhem. K zániku mandátu rezignací dochází přímo ze zákona podle § 55
odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
27. 4. 2011 o nastoupení osoby zúčastněné na
řízení do funkce člena zastupitelstva obce
Hazlov, (2) zakázal žalovanému zasahovat do
pokojného výkonu mandátu žalobce a) a (3)
zakázal žalovanému zasahovat do práva na samosprávu žalobce b).
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne
27. 4. 2011 o nastoupení osoby zúčastněné na
řízení do funkce člena zastupitelstva obce
Hazlov, (2) zakázal žalovanému zasahovat do
pokojného výkonu mandátu žalobce a) a (3)
zakázal žalovanému zasahovat do práva na samosprávu žalobce b).
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne
23. 6. 2011, čj. 57 A 45/2011-138, žalobu zamítl.
Posouzení žaloby dle § 91 s. ř. s. (ochrana ve
věcech zániku mandátu) bylo podle krajského soudu vyloučeno, protože v případě rezignace člena zastupitelstva dochází k zániku
mandátu přímo ze zákona [§ 55 odst. 2
písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev
obcí]. Neexistuje usnesení zastupitelstva nebo rozhodnutí správního orgánu, kterým by
bylo o zániku mandátu člena zastupitelstva
rozhodnuto. Podmínky § 91 s. ř. s. proto nebyly naplněny. Krajský soud připustil, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí nepočítá se situací obdobnou nyní posuzované věci
a neurčuje, kdo má pravomoc rozhodnout,
zda byly splněny zákonné podmínky pro zánik mandátu dle § 55 odst. 2 zákona o vol-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
bách do zastupitelstev obcí. Soud proto dále
posuzoval, zda jsou splněny podmínky žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu podle
§ 65 s. ř. s., a uzavřel, že nikoliv.
Osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce, není normativním
aktem, který by závazně stanovil, že určitá
osoba má nějaké právo či povinnost. Jedná se
o akt, který se pohybuje pouze v rovině skutkové (blíže viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS).
Osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí totiž úředně, nikoliv však závazně, potvrzuje skutečnost, že
na místo uprázdněného mandátu nastoupil
náhradník. Osvědčení nemůže změnit to, zda
k zániku mandátu skutečně došlo. Pokud by
bylo prokázáno, že skutečný stav je odlišný
od stavu deklarovaného v osvědčení, bylo by
třeba toto osvědčení zrušit podle § 156 odst. 2
správního řádu.
Dále krajský soud zvažoval, zda vydání
osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí může být nezákonným zásahem, proti kterému je přípustná
žaloba podle § 82 s. ř. s. Rozšířený senát Nej-
vyššího správního soudu uvedl v citovaném
usnesení čj. 7 Aps 3/2008-98, že je třeba rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. Klíčovým rozlišovacím kritériem je, zda se jedná
o úkon správního orgánu závazné povahy,
který zasahuje do práv a povinností jednotlivce. Rozšířený senát připustil, že rozlišení mezi rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., zásahem podle § 82 s. ř. s. a osvědčením podle § 79 odst. 1
s. ř. s. bude někdy obtížné a nejednoznačné.
Právě proto musí být výklad zmiňovaných
ustanovení takový, aby jakýkoliv úkon mající
povahu jednoho z výše uvedených byl podroben soudní kontrole, a to i tehdy, pokud se
pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy
úkonů. Krajský soud se proto přiklonil k závěru, že se mohlo jednat o nezákonný zásah
správního orgánu. Osvědčení podle § 56
odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí není povahy ryze evidenční či potvrzovací,
a nedotýká se pouze osoby, pro kterou je vydáno. Příslušný správní orgán dává ze své mocenské pozice veřejně najevo, že mandát původního člena zastupitelstva zanikl a na jeho
místo nastoupil náhradník. Předmětné osvědčení není určeno jen pro soukromé účely osoby v něm uvedené, ale bude jistě uplatněno na
nejbližším zasedání zastupitelstva obce.
Ve vztahu k aktivní žalobní legitimaci žalobce a) proto krajský soud uzavřel, že se žalobce a) mohl domáhat zrušení osvědčení žalovaného ze dne 27. 4. 2011 prostřednictvím
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Nezákonné osvědčení by totiž vyvolalo
závadný stav, který by se přímo dotkl práv zastupitele, o jehož mandát se jedná. Tento závadný stav by zasáhl také do ústavně zaručeného práva na pokojný výkon mandátu
a respektování výsledků voleb.
K zániku mandátu člena zastupitelstva je
podle krajského soudu s odkazem na § 55
odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí nezbytná písemná rezignace. Ačkoliv má tento úkon veřejnoprávní povahu, je
třeba jeho platnost posoudit podle obecné
úpravy obsažené v občanském zákoníku
(srov. obdobně nález Ústavního soudu ze dne
23. 6. 2011, čj. 57 A 45/2011-138, žalobu zamítl.
Posouzení žaloby dle § 91 s. ř. s. (ochrana ve
věcech zániku mandátu) bylo podle krajského soudu vyloučeno, protože v případě rezignace člena zastupitelstva dochází k zániku
mandátu přímo ze zákona [§ 55 odst. 2
písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev
obcí]. Neexistuje usnesení zastupitelstva nebo rozhodnutí správního orgánu, kterým by
bylo o zániku mandátu člena zastupitelstva
rozhodnuto. Podmínky § 91 s. ř. s. proto nebyly naplněny. Krajský soud připustil, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí nepočítá se situací obdobnou nyní posuzované věci
a neurčuje, kdo má pravomoc rozhodnout,
zda byly splněny zákonné podmínky pro zánik mandátu dle § 55 odst. 2 zákona o vol-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
bách do zastupitelstev obcí. Soud proto dále
posuzoval, zda jsou splněny podmínky žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu podle
§ 65 s. ř. s., a uzavřel, že nikoliv.
Osvědčení o tom, že se náhradník stal členem zastupitelstva obce, není normativním
aktem, který by závazně stanovil, že určitá
osoba má nějaké právo či povinnost. Jedná se
o akt, který se pohybuje pouze v rovině skutkové (blíže viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS).
Osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí totiž úředně, nikoliv však závazně, potvrzuje skutečnost, že
na místo uprázdněného mandátu nastoupil
náhradník. Osvědčení nemůže změnit to, zda
k zániku mandátu skutečně došlo. Pokud by
bylo prokázáno, že skutečný stav je odlišný
od stavu deklarovaného v osvědčení, bylo by
třeba toto osvědčení zrušit podle § 156 odst. 2
správního řádu.
Dále krajský soud zvažoval, zda vydání
osvědčení podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí může být nezákonným zásahem, proti kterému je přípustná
žaloba podle § 82 s. ř. s. Rozšířený senát Nej-
vyššího správního soudu uvedl v citovaném
usnesení čj. 7 Aps 3/2008-98, že je třeba rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. Klíčovým rozlišovacím kritériem je, zda se jedná
o úkon správního orgánu závazné povahy,
který zasahuje do práv a povinností jednotlivce. Rozšířený senát připustil, že rozlišení mezi rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., zásahem podle § 82 s. ř. s. a osvědčením podle § 79 odst. 1
s. ř. s. bude někdy obtížné a nejednoznačné.
Právě proto musí být výklad zmiňovaných
ustanovení takový, aby jakýkoliv úkon mající
povahu jednoho z výše uvedených byl podroben soudní kontrole, a to i tehdy, pokud se
pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy
úkonů. Krajský soud se proto přiklonil k závěru, že se mohlo jednat o nezákonný zásah
správního orgánu. Osvědčení podle § 56
odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí není povahy ryze evidenční či potvrzovací,
a nedotýká se pouze osoby, pro kterou je vydáno. Příslušný správní orgán dává ze své mocenské pozice veřejně najevo, že mandát původního člena zastupitelstva zanikl a na jeho
místo nastoupil náhradník. Předmětné osvědčení není určeno jen pro soukromé účely osoby v něm uvedené, ale bude jistě uplatněno na
nejbližším zasedání zastupitelstva obce.
Ve vztahu k aktivní žalobní legitimaci žalobce a) proto krajský soud uzavřel, že se žalobce a) mohl domáhat zrušení osvědčení žalovaného ze dne 27. 4. 2011 prostřednictvím
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Nezákonné osvědčení by totiž vyvolalo
závadný stav, který by se přímo dotkl práv zastupitele, o jehož mandát se jedná. Tento závadný stav by zasáhl také do ústavně zaručeného práva na pokojný výkon mandátu
a respektování výsledků voleb.
K zániku mandátu člena zastupitelstva je
podle krajského soudu s odkazem na § 55
odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí nezbytná písemná rezignace. Ačkoliv má tento úkon veřejnoprávní povahu, je
třeba jeho platnost posoudit podle obecné
úpravy obsažené v občanském zákoníku
(srov. obdobně nález Ústavního soudu ze dne
29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06). Z listiny
označené „Rezignace člena zastupitelstva
obce“ jednoznačně vyplývá, že úmyslem žalobce a) bylo vzdát se mandátu zastupitele
obce. Z textu této listiny je zřejmé, kdo právní úkon učinil a čeho chtěl dosáhnout. Žalobce a) projevil svou vůli určitě a srozumitelně.
Úkon učinil ve formě požadované zákonem
a připojil svůj podpis. Pravost podpisu prokázal znalecký posudek ze dne 4. 1. 2011 vypracovaný znalkyní v oboru písmoznalectví.
V nyní posuzované věci žalobci neprokázali skutečnosti, ze kterých by bylo možné
usoudit, že žalobce a) nemínil svou rezignaci
svobodně a vážně. Ze žádného z důkazů, které žalobci navrhli, nevyplynulo, že by byl
podpis žalobce a) získán lstí nebo že by byl
žalobce a) k podpisu donucen psychickým
nátlakem. Žalobce a) podepsal danou listinu
v přítomnosti několika členů své volební strany a netvrdil, že by ji podepsal například
v žertu. Námitku žalobce a), že se domníval,
že podepsal rezignaci na post starosty, krajský soud neshledal důvodnou. Za prvé, žalobce a) si měl přečíst text podepisované listiny.
Za druhé, v době podpisu předmětné listiny
nebyl starostou, stěží tedy mohl uvažovat
o rezignaci na tuto funkci. Za třetí, na pozici
starosty je možné rezignovat jen na zasedání
zastupitelstva, nikoliv podpisem rezignační
listiny. Soud zdůraznil, že rezignaci podle
§ 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí nelze vzít zpět, proto ani
pozdější prohlášení žalobce a) nemohlo
ovlivnit platnost dříve učiněného právního
úkonu. Krajský soud uzavřel, že právní úkon,
kterým žalobce a) rezignoval na funkci zastupitele, byl platný.
Krajský soud neshledal žádné pochybení
v postupu žalovaného, který dne 27. 4. 2011
vydal osobě zúčastněné na řízení osvědčení
o tom, že se stala členem zastupitelstva obce
a ke kterému dni. Vzhledem k tomu, že mandát žalobce a) zanikl dne 21. 10. 2010 a zastupitelstvo obce nepředalo nově nastoupenému členu zastupitelstva osvědčení ve lhůtě
15 dnů od uprázdnění mandátu, tato povinnost přešla v souladu s § 68 odst. 1 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí na žalovaného. Krajský soud nepřisvědčil námitce, že zastupitelstvo nebylo nečinné, jestliže dne
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06). Z listiny
označené „Rezignace člena zastupitelstva
obce“ jednoznačně vyplývá, že úmyslem žalobce a) bylo vzdát se mandátu zastupitele
obce. Z textu této listiny je zřejmé, kdo právní úkon učinil a čeho chtěl dosáhnout. Žalobce a) projevil svou vůli určitě a srozumitelně.
Úkon učinil ve formě požadované zákonem
a připojil svůj podpis. Pravost podpisu prokázal znalecký posudek ze dne 4. 1. 2011 vypracovaný znalkyní v oboru písmoznalectví.
V nyní posuzované věci žalobci neprokázali skutečnosti, ze kterých by bylo možné
usoudit, že žalobce a) nemínil svou rezignaci
svobodně a vážně. Ze žádného z důkazů, které žalobci navrhli, nevyplynulo, že by byl
podpis žalobce a) získán lstí nebo že by byl
žalobce a) k podpisu donucen psychickým
nátlakem. Žalobce a) podepsal danou listinu
v přítomnosti několika členů své volební strany a netvrdil, že by ji podepsal například
v žertu. Námitku žalobce a), že se domníval,
že podepsal rezignaci na post starosty, krajský soud neshledal důvodnou. Za prvé, žalobce a) si měl přečíst text podepisované listiny.
Za druhé, v době podpisu předmětné listiny
nebyl starostou, stěží tedy mohl uvažovat
o rezignaci na tuto funkci. Za třetí, na pozici
starosty je možné rezignovat jen na zasedání
zastupitelstva, nikoliv podpisem rezignační
listiny. Soud zdůraznil, že rezignaci podle
§ 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí nelze vzít zpět, proto ani
pozdější prohlášení žalobce a) nemohlo
ovlivnit platnost dříve učiněného právního
úkonu. Krajský soud uzavřel, že právní úkon,
kterým žalobce a) rezignoval na funkci zastupitele, byl platný.
Krajský soud neshledal žádné pochybení
v postupu žalovaného, který dne 27. 4. 2011
vydal osobě zúčastněné na řízení osvědčení
o tom, že se stala členem zastupitelstva obce
a ke kterému dni. Vzhledem k tomu, že mandát žalobce a) zanikl dne 21. 10. 2010 a zastupitelstvo obce nepředalo nově nastoupenému členu zastupitelstva osvědčení ve lhůtě
15 dnů od uprázdnění mandátu, tato povinnost přešla v souladu s § 68 odst. 1 zákona
o volbách do zastupitelstev obcí na žalovaného. Krajský soud nepřisvědčil námitce, že zastupitelstvo nebylo nečinné, jestliže dne
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
20. 1. 2011 věc projednalo a vyslovilo negativní stanovisko. Zastupitelstvo nemohlo splnit svou zákonnou povinnost jinak, než předáním daného osvědčení.
Jako nedůvodnou krajský soud posoudil
také námitku, že si žalovaný nezákonně atrahoval působnost registračního úřadu k vydání osvědčení. Podle § 53 zákona o volbách do
zastupitelstev obcí registrační úřad vydává
osvědčení o zvolení kandidáta, nikoliv osvědčení podle § 56 odst. 2 téhož zákona. Osoba
zúčastněná na řízení nenabyla mandát zvolením, ale zánikem mandátu žalobce a). Registrační úřad neměl pravomoc vydat osvědčení
podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, proto mu tato pravomoc nemohla být neoprávněně odebrána.
Žalobce a) (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Připustil, že podepsal určité listiny na schůzce
s osobami, které se podílely na sestavení
kandidátky volební strany Nezávislí. Učinil tak
ovšem pod psychickým nátlakem. Tvrdil, že neměl jakýkoliv důvod rezignovat a domníval se,
že podepsal rezignaci na post starosty. Nedobrovolný podpis předmětné listiny nemůže být
proto považován za projev vůle, který byl učiněn svobodně, vážně, určitě a srozumitelně.
Stěžovatel dále namítal, že listina obsahující rezignaci byla tehdejšímu starostovi doručena bez vůle stěžovatele, a starosta si bezprostředně poté telefonicky ověřil, že stěžovatel
nechtěl rezignovat. Stěžovatel podotkl, že
v mezidobí byly na úřad obce Hazlov doručeny rezignace dalších dvou členů zastupitelstva,
jejichž pravost je rovněž předmětem dalšího
zkoumání. Také oni popírají, že příslušné listiny podepsali.
Podle stěžovatele nelze bez dalšího vycházet pouze ze znění § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Výklad
tohoto ustanovení by měl směřovat k tomu,
že mandát zanikne teprve v případě, pokud
starosta obdržel písemnou rezignaci od konkrétní osoby.
Zastupitelstvo obce se tvrzenou rezignací
žalobce opakovaně zabývalo (na ustavujícím
zasedání v listopadu 2010 a poté na zasedání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
v lednu 2011) a neuznalo ji za platnou. Stěžovatel proto namítl, že zastupitelstvo nebylo
nečinné. Pokud za této situace žalovaný vydal
osvědčení o nastoupení náhradníka do funkce člena zastupitelstva, jednalo se o neoprávněný a nedůvodný zásah.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...)
Pravomoc žalovaného k vydání
osvědčení
[68] Poslední námitkou stěžovatel zpochybnil pravomoc žalovaného vydat osvědčení o nastoupení náhradníka do funkce zastupitele s odkazem na to, že zastupitelstvo obce
předmětnou rezignaci dvakrát projednalo,
nebylo tedy podle jeho názoru nečinné. Ani
tato námitka není důvodná.
[69] Podle § 56 odst. 2 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí rada obce, města, městské části nebo městského obvodu anebo rada
hlavního města Prahy (dále jen „rada“) nebo
zastupitelstvo (v obci, kde není zřízena rada)
předá nově nastoupenému náhradníkovi
osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva obce, jakmile jsou splněny zákonné podmínky. Rada či zastupitelstvo nemají diskreční
pravomoc rozhodovat o tom, zda osvědčení
předají, či nikoliv.
[70] Nelze vyloučit, že rada či zastupitelstvo dojdou k závěru, že rezignace je neplatná; např. proto, že podpis na rezignační listině byl padělán. V takovém případě by nebyly
splněny zákonné podmínky zániku mandátu
a příslušný orgán by nebyl povinen předat
osvědčení.
[71] V případě sporu o to, zda byly splněny zákonné podmínky pro předání osvědčení, jsou v zásadě možné dvě varianty.
[72] V prvním případě rada či zastupitelstvo osvědčení nepředá ve lhůtě 15 dnů od
uprázdnění mandátu s odůvodněním, že zákonné podmínky nebyly splněny. Náhradník,
který by s tímto závěrem nesouhlasil a tvrdil,
že se stal novým zastupitelem ze zákona po-
dle § 56 zákona o volbách do zastupitelstev
obcí, by byl oprávněn domáhat se ochrany
proti nečinnosti příslušného orgánu.
[73] Zákon o volbách do zastupitelstev
obcí stanoví zvláštní úpravu pro případ, že
zastupitelstvo neplní úkoly, které mu svěřuje
tento zákon. V takovém případě přechází tyto
povinnosti na ředitele krajského úřadu (§ 68
citovaného zákona).
[74] Toto řešení předvídané zákonem
o volbách do zastupitelstev obcí je v souladu
s koncepcí subsidiarity správního soudnictví,
která vyjadřuje vztah mezi veřejnou správou
a činností správních soudů. Jejím účelem je
zabránit soudnímu řízení v případech, kdy
lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je
upřesněna v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85
s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je
tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné
prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před
správním orgánem (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007,
čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS, ze
dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84, ze dne
20. 1. 2011 věc projednalo a vyslovilo negativní stanovisko. Zastupitelstvo nemohlo splnit svou zákonnou povinnost jinak, než předáním daného osvědčení.
Jako nedůvodnou krajský soud posoudil
také námitku, že si žalovaný nezákonně atrahoval působnost registračního úřadu k vydání osvědčení. Podle § 53 zákona o volbách do
zastupitelstev obcí registrační úřad vydává
osvědčení o zvolení kandidáta, nikoliv osvědčení podle § 56 odst. 2 téhož zákona. Osoba
zúčastněná na řízení nenabyla mandát zvolením, ale zánikem mandátu žalobce a). Registrační úřad neměl pravomoc vydat osvědčení
podle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, proto mu tato pravomoc nemohla být neoprávněně odebrána.
Žalobce a) (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Připustil, že podepsal určité listiny na schůzce
s osobami, které se podílely na sestavení
kandidátky volební strany Nezávislí. Učinil tak
ovšem pod psychickým nátlakem. Tvrdil, že neměl jakýkoliv důvod rezignovat a domníval se,
že podepsal rezignaci na post starosty. Nedobrovolný podpis předmětné listiny nemůže být
proto považován za projev vůle, který byl učiněn svobodně, vážně, určitě a srozumitelně.
Stěžovatel dále namítal, že listina obsahující rezignaci byla tehdejšímu starostovi doručena bez vůle stěžovatele, a starosta si bezprostředně poté telefonicky ověřil, že stěžovatel
nechtěl rezignovat. Stěžovatel podotkl, že
v mezidobí byly na úřad obce Hazlov doručeny rezignace dalších dvou členů zastupitelstva,
jejichž pravost je rovněž předmětem dalšího
zkoumání. Také oni popírají, že příslušné listiny podepsali.
Podle stěžovatele nelze bez dalšího vycházet pouze ze znění § 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Výklad
tohoto ustanovení by měl směřovat k tomu,
že mandát zanikne teprve v případě, pokud
starosta obdržel písemnou rezignaci od konkrétní osoby.
Zastupitelstvo obce se tvrzenou rezignací
žalobce opakovaně zabývalo (na ustavujícím
zasedání v listopadu 2010 a poté na zasedání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
v lednu 2011) a neuznalo ji za platnou. Stěžovatel proto namítl, že zastupitelstvo nebylo
nečinné. Pokud za této situace žalovaný vydal
osvědčení o nastoupení náhradníka do funkce člena zastupitelstva, jednalo se o neoprávněný a nedůvodný zásah.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...)
Pravomoc žalovaného k vydání
osvědčení
[68] Poslední námitkou stěžovatel zpochybnil pravomoc žalovaného vydat osvědčení o nastoupení náhradníka do funkce zastupitele s odkazem na to, že zastupitelstvo obce
předmětnou rezignaci dvakrát projednalo,
nebylo tedy podle jeho názoru nečinné. Ani
tato námitka není důvodná.
[69] Podle § 56 odst. 2 zákona o volbách
do zastupitelstev obcí rada obce, města, městské části nebo městského obvodu anebo rada
hlavního města Prahy (dále jen „rada“) nebo
zastupitelstvo (v obci, kde není zřízena rada)
předá nově nastoupenému náhradníkovi
osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva obce, jakmile jsou splněny zákonné podmínky. Rada či zastupitelstvo nemají diskreční
pravomoc rozhodovat o tom, zda osvědčení
předají, či nikoliv.
[70] Nelze vyloučit, že rada či zastupitelstvo dojdou k závěru, že rezignace je neplatná; např. proto, že podpis na rezignační listině byl padělán. V takovém případě by nebyly
splněny zákonné podmínky zániku mandátu
a příslušný orgán by nebyl povinen předat
osvědčení.
[71] V případě sporu o to, zda byly splněny zákonné podmínky pro předání osvědčení, jsou v zásadě možné dvě varianty.
[72] V prvním případě rada či zastupitelstvo osvědčení nepředá ve lhůtě 15 dnů od
uprázdnění mandátu s odůvodněním, že zákonné podmínky nebyly splněny. Náhradník,
který by s tímto závěrem nesouhlasil a tvrdil,
že se stal novým zastupitelem ze zákona po-
dle § 56 zákona o volbách do zastupitelstev
obcí, by byl oprávněn domáhat se ochrany
proti nečinnosti příslušného orgánu.
[73] Zákon o volbách do zastupitelstev
obcí stanoví zvláštní úpravu pro případ, že
zastupitelstvo neplní úkoly, které mu svěřuje
tento zákon. V takovém případě přechází tyto
povinnosti na ředitele krajského úřadu (§ 68
citovaného zákona).
[74] Toto řešení předvídané zákonem
o volbách do zastupitelstev obcí je v souladu
s koncepcí subsidiarity správního soudnictví,
která vyjadřuje vztah mezi veřejnou správou
a činností správních soudů. Jejím účelem je
zabránit soudnímu řízení v případech, kdy
lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je
upřesněna v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85
s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je
tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné
prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před
správním orgánem (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007,
čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS, ze
dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84, ze dne
4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze dne 10. 2.
2010, čj. 2 Ans 5/2009-59).
[75] Teprve pokud by ředitel krajského
úřadu nesplnil svou povinnost, která na něj
přešla na základě § 68 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, mohl by se náhradník domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu prostřednictvím žaloby podle § 79 s. ř. s.
[76] Ve druhém případě naopak zastupitelstvo osvědčení předá, ale původní zastupitel tvrdí, že jeho mandát nezanikl ze zákona
rezignací. Nejvyšší správní soud souhlasí
s krajským soudem, že v tomto případě není
možné podat návrh v rámci soudnictví ve věcech volebních (část třetí hlava II díl 4 soudního řádu správního). Neexistuje zde totiž
rozhodnutí o zániku mandátu, jehož zrušení
by se bylo možno domáhat návrhem. Mandát
zanikl přímo ze zákona. Zákon o volbách do
zastupitelstev obcí ani soudní řád správní na
tuto situaci výslovně nepamatují. Z důvodů,
které podrobně krajský soud rozvedl, je však
možné žalovat vydání osvědčení podle § 56
odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí prostřednictvím žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem.
[77] V případě, že se předáním osvědčení
ředitelem krajského úřadu cítí dotčena obec
a tvrdí, že bylo zasaženo do jejího práva na samosprávu, které zaručuje čl. 101 odst. 4 Ústavy, může podat také ústavní stížnost [čl. 87
odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b)
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu].
[78] Lze shrnout, že ředitel krajského úřadu je oprávněn předat osvědčení podle § 56
odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, neučiní-li tak zastupitelstvo a jsou-li splněny zákonné podmínky pro nastoupení náhradníka na uprázdněné místo zastupitele.
Správní soudnictví přitom poskytuje dostatečnou ochranu jak zastupiteli, který tvrdí, že
jeho rezignace nebyla platná, tak náhradníkovi, jehož nástup na místo zastupitele zastupitelstvo obce zpochybňuje a odmítá mu vydat
příslušné osvědčení.
[79] Zbývá tedy posoudit otázku, zda
v nyní posuzované věci bylo zastupitelstvo
obce Hazlov nečinné, a zda pravomoc předat
osvědčení osobě zúčastněné na řízení přešla
na ředitele krajského úřadu.
[80] Stěžovatel považoval za dostatečné,
že zastupitelstvo projednalo vzniklou situaci
na svém ustavujícím zasedání dne 15. 11. 2010
a dále na zasedání dne 20. 1. 2011. V obou případech zastupitelstvo neshledalo rezignaci stěžovatele platnou, proto osvědčení nevydalo.
[81] Nejvyšší správní soud naopak shledal rezignaci stěžovatele platnou. Pravost
podpisu na předmětné listině byla ověřena
na základě znaleckého posudku. Skutečnost,
že další dva zastupitelé popírají pravost svých
rezignací a že je v těchto věcech vedeno šetření, nemůže mít na nyní posuzovanou věc
vliv. Stěžovatel rovněž neprokázal, že by v dané věci existovaly okolnosti způsobující neplatnost právního úkonu, kterým se stěžovatel vzdal svého mandátu. Zdejší soud rovněž
potvrdil účinnost doručení rezignace starostovi, a tím naplnění obou podmínek pro zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 012
a) Josef Č. a b) obec Hazlov proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje, za účasti Josefa M., o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a).