Územní souhlas vydaný na základě $ 96 stavebního zákona z roku 2006 je roz- hodnutím ve smyslu $ 67 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a proto je odvolání pro- ti němu přípustné. Sdělení odvolacího orgánu, kterým byly námitky vznesené proti územnímu souhlasu shledány neopodstatněnými, je třeba považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí o odvolání, které je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s., a ne- ní tedy vyloučeno ze soudního přezkumu dle $ 70 písm. a) s. ř. s.
Územní souhlas vydaný na základě $ 96 stavebního zákona z roku 2006 je roz- hodnutím ve smyslu $ 67 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a proto je odvolání pro- ti němu přípustné. Sdělení odvolacího orgánu, kterým byly námitky vznesené proti územnímu souhlasu shledány neopodstatněnými, je třeba považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí o odvolání, které je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s., a ne- ní tedy vyloučeno ze soudního přezkumu dle $ 70 písm. a) s. ř. s.
(609) HI2 [9] Pro zhodnocení celého případu je ne- zbytné posoudit nejprve právní povahu sa- motného územního souhlasu, který je novým právním institutem zavedeným do českého právního řádu novým stavebním zákonem. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stanoví v $76 odst. 1, že umísťovat stavby nebo zaří- zení, jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu.
Územ- ní rozhodnutí i územní souhlas mají tytéž právní účinky, představují totiž povolení v ci- tovaném ustanovení uvedených činností. Po- kud jde o rozhraničení, kdy je nutné vydat územní rozhodnutí a kdy postačuje územní souhlas, je klíčovým ustanovením $ 96 odst. 2 stavebního zákona. 391 1814 [10] Územní souhlas je určitou alternati- vou vůči územnímu rozhodnutí; vydání územního souhlasu totiž představuje oproti procesu vydání územního rozhodnutí pro- cesně jednodušší postup. V mnohém se po- dobá souhlasu s provedením ohlášené stavby, terénní úpravy nebo zařízení ($ 106 stavební- ho zákona), jehož vydání opět znamená jed- nodušší variantu oproti řízení o vydání sta- vebního povolení.
Lze proto v této souvislosti pro ilustraci poukázat na judikaturu zdejšího soudu k povaze sdělení stavebního úřadu, že nemá námitek proti provedení ohlášené drobné stavby, stavební úpravy nebo udržo- vací práce ($ 57 odst. 2 zákona č. 50/1976). V rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, publ. pod č. 1176/2007 Sb. NSS (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou pří- stupná na www.nssoud.cz), se uvádí: „Sdělení vydané podle ustanovení J 57 odst. 2 staveb- ního zákona je možno vymezit jako indivi- duální správní akt, vydaný v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a mající přímé právní účinky právě jen na stavebníka.
Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jejich negativními důsledky se lze dostatečně brá- nit v rámci soukromoprávní ochrany.“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, čj. 7 As 1/2008-86).
[11] Územnímu rozhodnutí i územnímu souhlasu je společné, že s ohledem na $ 76 odst. 2 stavebního zákona musí žadatel dbát požadavků uvedených v $ 90 tohoto zákona. Těmi jsou soulad s územně plánovací doku- mentací, s cíli a úkoly územního plánování, požadavky stavebního zákona a prováděcích předpisů, s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu a s požadavky zvláštních zákonů, stanovisky dotčených or- gánů a ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. Právě ochrana práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení je v případě územního souhlasu zajištěna tak, že žadatel musí k žádosti o vydání územního souhlasu doložit souhlasy osob uvedených v $ 85 odst.
2 písm. a) a b) stavebního zákona vyznačených rovněž v situačním výkresu [$ 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona]. Jedná se 392 tedy o souhlasy vlastníků nemovitostí, na nichž má být záměr uskutečněn, a osob opráv- něných z jiných věcných práv k těmto nemo- vitostem a dále tzv. sousedů (k tomuto pojmu viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS). Územní souhlas je tedy individuálním správ- ním aktem, který má přímé účinky na žadate- le o vydání územního souhlasu (viz judikatu- ra citovaná v bodě [10] shora), ale může se též přímo dotknout práv třetích osob.
Staveb- ní zákon s tím explicitně počítá, neboť vydání územního souhlasu podmiňuje doložením souhlasů se záměrem všech osob, které jím mohou být dotčeny na svých právech.
[12] Na základě výše předestřených úvah lze přistoupit k samotnému posouzení pova- hy územního souhlasu, což je otázka dopo- sud judikaturou Nejvyššího správního soudu neřešená. Doktrína stavebního práva uvádí, že územní souhlas je tzv. jiným správním úko- nem vydávaným dle části čtvrté správního řá- du (srov. Hegenbart, M., Sakař, B. a kol. Sta- vební zákon. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 253, shodně Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami.
Praha : Linde Pra- ha, 2006, s. 189-190). Část čtvrtá správního řá- du upravuje tzv. jiné správní úkony (formál- ně označené např. jako vyjádření, osvědčení a sdělení), které se vyznačují tím, že přímo nezasahují do práv žádné osoby, resp. jejich prostřednictvím se nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě ur- čených osob a ani se jimi v určité věci nepro- hlašuje, že taková osoba práva nebo povin- nosti má anebo nemá (Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2006, s.
878, shodně S. Skulová in: Skulová, S., Prů- cha, P., Havlan, P., Kadečka, S. Správní právo procesní. Praha : Eurolex Bohemia, 2005, s. 246, dále J. Staša in: Hendrych, D. a kol. Správ- ní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 265). Podle části čtvrté správ- ního řádu se postupuje při úkonech, které se řídí správním řádem ($ 1 odst. 1 správního řádu) a nejsou správními rozhodnutími, ani opatřeními obecné povahy (Vedral, J. cit. dí- lo, s. 880). Úkonem dle části čtvrté správního řádu tak nikdy nemůže být úkon, který je po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu $ 67 odst.
1 správního řádu.
[13] Územní souhlas je však pojmově v rozporu s právě uvedenými znaky jiných správních úkonů. Zakládá totiž práva žadateli o souhlas a přímo se dotýká práv a povinností ostatních subjektů vymezených v $ 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona. Na této sku- tečnosti nic nemění ani jejich souhlas se zá- měrem žadatele o územní souhlas, který je podmínkou pro jeho vydání. Tyto subjekty vyjádřením svého souhlasu pouze svolují k zásahu do svých práv a povinností; aprobo- vaný zásah však zůstává zásahem.
Územní souhlas má nadto stejné právní účinky jako územní rozhodnutí, když se od územního rozhodnutí odlišuje jen tím, že územní sou- hlas se vydává ve skutkově a procesně jedno- dušších případech, které mají bezkonfliktní povahu (srov. však dále). Územní rozhodnutí je přitom nepochybně správním rozhodnu- tím. V tomto konkrétním případě založil územní souhlas osobě zúčastněné na řízení právo postavit základnové stanice GSM, a to na střeše domu ve vlastnictví jiných subjektů, a není ani vyloučen zásah do práv tzv.
souse- dů (srov. bod [11] shora). Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené do- spěl k závěru, že územní souhlas je rozhod- nutím ve smyslu $ 67 odst. 1 správního řádu.
[14] Dle $ 192 stavebního zákona se na postupy a řízení použijí ustanovení správní- ho řádu, není-li stanoveno jinak. Úprava vy- dání územního souhlasu obsažená v $ 96 sta- vebního zákona obsahuje částečně odlišný postup od klasického správního řízení, apli- kace některých ustanovení správního řádu o správním řízení je tak již z povahy vylouče- na. Není však vyloučeno podání odvolání ($ 81 odst. 1 správního řádu - proti rozhod- nutí se lze odvolat), ačkoliv vzhledem k tomu, že předpokladem vydání územního souhlasu je bezkonfliktnost daná souhlasem osob uve- dených v $ 85 odst.
2 písm. a) a b) stavebního zákona, budou tyto situace spíše velmi vzác- né. Častější naopak budou odvolání proti územnímu souhlasu podaná osobami (jako jsou stěžovatelé), které tvrdí, že jsou dotčeny na svých právech, ovšem stavební úřad vydal územní souhlas bez jejich souhlasu, tedy v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že výklad opačný, podle něhož územní souhlas rozhodnutím není, by tako- výmto osobám odejmul možnost svá práva ochránit stanoveným postupem u správního orgánu a odňal by jim i právo na přístup k sou- du (čl.
36 Listiny základních práv a svobod). 12 [15] Poté, co se Nejvyšší správní soud vy- pořádal s právní povahou územního souhla- su, mohl postoupit k posouzení charakteru přípisů stěžovatelů, které vyústily ve vydání žalobou napadeného sdělení žalovaného.
[16] Úkony je nezbytné posuzovat zásad- ně podle jejich obsahu, nikoliv označení (S 37 odst. 1 správního řádu), tedy materiál- ně (k čemu směřují), nikoliv formálně. Stěžo- vatelé označili podání ze dne 31. 7. 2007 jako „stížnost proti vydání územního souhlasu — odvolání“ Uvádějí v něm konkrétní důvody, proč považují územní souhlas za nezákonný, a dle petitu uvedeného v závěru podání se do- máhají mj. jeho zrušení. Zdejší soud v situaci, kdy dovodil, že odvolání proti územnímu souhlasu je v zásadě přípustné (bod [14]), se zabýval otázkou, zda výše uvedené podání stěžovatelů lze považovat za odvolání.
Náleži- tosti odvolání jsou upraveny v $ 82 odst. 2 a $ 37 odst. 2 správního řádu. Stěžovatelé jsou v podání ze dne 31. 7. 2007 řádně identifiko- váni v souladu s $ 37 odst. 2 správního řádu, označují rozhodnutí, proti kterému jejich po- dání směřuje, a uvádí, v čem spatřují rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost roz- "hodnutí nebo řízení. Je zřejmé, že stěžovatelé napadají výrok o udělení souhlasu s umístě- ním základnové stanice GSM. Podání stěžova- telů ze dne 31. 7. 2007, stejně jako navazující podání, je potřeba považovat za odvolání ve smyslu $ 81 správního řádu, neboť odvolá- ním je nejen po materiální stránce, ale navíc splňuje i všechny formální náležitosti vyžado- vané správním řádem.
[17] Ačkoliv stěžovatelé následně ve svých podáních uvádějí, že se domáhají postupu dle $ 156 odst. 2 a $ 175 odst. 1 správního řá- 393 1815 du, nemění to nic na výše uvedeném závěru. Postup dle $ 156 odst. 2 je vyloučen, neboť územní souhlas není tzv. jiným správním úko- nem dle části čtvrté správního řádu (viz bod (13] shora), tento postup nelze použít ani na základě $ 158 odst. 2 správního řádu, neboť nejsou dány podmínky pro jeho aplikaci. Jest- liže tedy stěžovatelé uvádějí v podání ze dne 9.
8. 2007, že se domáhají zrušení územního souhlasu, ačkoliv formálně označují svůj po- stup jako postup dle $ 156 odst. 2 správního řádu, z materiálního pohledu se jedná o od- volání, resp: vyjádření v odvolacím řízení, ne- boť odvolání bylo učiněno již 31. 7. 2007. Ko- nečně ani podáním ze dne 29. 8. 2007 označeným jako postup dle $ 175 odst. 1 správního řádu se stěžovatelé nedomáhali ni- čeho jiného, než přezkoumání vydaného územního souhlasu žalovaným, který je nad- řízeným stavebním úřadem - odvolacím or- gánem -, v petitu se opětovně domáhají jeho zrušení.
Užití stížnosti dle $ 175 správního řá- du je v tomto případě vyloučeno, neboť stě- žovatelé se mohou proti postupu správního orgánu I. stupně bránit prostřednictvím od- volání ($ 175 odst. 1 a contrario).
[18] Správní orgán I. stupně se ve sdělení ze dne 9. 8. 2007 vyjadřuje k jednotlivým ná- mitkám stěžovatelů a dospívá k závěru, že územní souhlas byl vydán v souladu se záko- nem. Správní orgán I. stupně samozřejmě ne- ní funkčně příslušný k: vydání rozhodnutí o odvolání, provádí však přípravné úkony od- volacího řízení dle $ 86 správního řádu. Po je- jich provedení vyhotoví své stanovisko a pře- dá spis odvolacímu orgánu. Výše uvedené sdělení správního orgánu I. stupně Ize pova- žovat právě za stanovisko k odvolání, které bylo zasláno též stěžovatelům.
Ačkoliv správ- ní řád takovýto postup výslovně nepředepi- suje, nejedná se o nezákonný. postup, neboť stanovisko je součástí spisu, do něhož mají stěžovatelé právo nahlížet, a seznámit se tak i s obsahem stanoviska. Žalobou napadené sdělení žalovaného ze dne 16. 10. 2007 je nut- né považovat z materiálního hlediska za roz- hodnutí o odvolání. Bylo vydáno místně, věc- ně i funkčně příslušným správním orgánem, který se v něm vypořádává s námitkami stěžo- vatelů uplatněných v odvolání a autoritativně potvrzuje správnost a zákonnost vydaného územního souhlasu, stejně jako postupu správ- ního orgánu I.
stupně při jeho vydání, a to s ko- nečnou platností. Krajský soud má bezesporu pravdu, že sdělení žalovaného nesplňuje obsa- hové a formální požadavky kladené na rozhod- nutí. Je ovšem právě na krajském soudu, aby z této skutečnosti vyvodil odpovídající závěry. Sdělení žalovaného je totiž po materiální strán- ce rozhodnutím ve smyslu správního řádu i ve smyslu $ 65 s. ř. s., neboť se jím zakládají, mění či ruší práva a povinnosti (v tomto případě za- ložilo definitivně a pravomocně oprávnění osoby zúčastněné na řízení realizovat daný zá- měr, což se promítá dle tvrzení stěžovatelů též do jejich právní sféry), a není tedy vyloučeno z kognice správních soudů dle $ 70 písm.
a) s. Ť. s. ani jiných ustanovení zákona. 1815 Stavební zákon: zrušení územního rozhodnutí po vydání stavebního povolení; obnova stavebního řízení Územní řízení: námitky účastníků řízení v novém řízení po zrušení územního rozhodnutí k $ 66 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve zně- ní zákona č. 83/1998 Sb.» k $ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu (č. 500/2004 Sb.) » S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
394 I. Jestliže bylo stavební povolení (6 66 stavebního zákona z roku 1976) vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí samo © sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení sou- dem. Toto vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktů vydávaných správními or- Sány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů.
II. Pokud je územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků roz- hodnuto v novém územním rozhodnutí odlišně (za právní úpravy dle stavebního zá- kona z roku 1976), a to i když stavba již byla na základě stavebního povolení realizo- vána. Pokud by námitkám bylo nově vyhověno, vedlo by to buď ke stanovení nové podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žá- dosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost pak dle okolností povede k ob- nově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povole- ní, které je nutno reflektovat [$ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004].
a) Jaroslav J., b) Jaroslava J.a c) Aleš J. proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, za účasti akciové společnosti T-Mobile Czech Republic, o zrušení územního souhlasu,
[5] Žalovaný se vyjádřil ke kasační stížnosti podáním ze dne 3. 10. 2008, v němž uvedl, že považuje kasační stížnost za nedůvodnou a ztotožňuje se s rozhodnutím krajského soudu.
[6] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ze dne 22. 9. 2008 popírá shodný charakter územního souhlasu a sdělení dle části čtvrté správního řádu. Sdělení dle části čtvrté správního řádu je sdělením nejen z hlediska formálního, ale i materiálního, kdežto územní souhlas je sdělením dle části čtvrté správního řádu pouze z formálního hlediska, kdežto materiálně se projevuje jako individuální správní akt. Sdělení žalovaného se nikterak nedotkla práv pramenících z hmotného práva, nezakládají tedy stěžovatelům žádná práva a žádné konkrétní povinnosti. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. III.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud předesílá, že usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby lze napadnout toliko z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Námitky stěžovatelů lze podřadit právě pod tento důvod kasační stížnosti. Ačkoliv stěžovatelé svoji kasační stížnost formálně opírají i o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., neuvádějí žádnou konkrétní námitku, kterou by bylo lze podřadit těmto ustanovením. Nutno dodat, že by se jimi Nejvyšší správní soud stejně nemohl zabývat, neboť jeho přezkum se ve vztahu k napadenému rozhodnutí omezuje jen na posouzení otázky, zda byly dány podmínky pro odmítnutí žaloby. Soud se nejprve zabýval povahou územního souhlasu (III/1) a posléze charakterem žalobou napadeného sdělení žalovaného (III/2). III/1
[9] Pro zhodnocení celého případu je nezbytné posoudit nejprve právní povahu samotného územního souhlasu, který je novým právním institutem zavedeným do českého právního řádu novým stavebním zákonem. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stanoví v § 76 odst. 1, že umísťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Územní rozhodnutí i územní souhlas mají tytéž právní účinky, představují totiž povolení v citovaném ustanovení uvedených činností. Pokud jde o rozhraničení, kdy je nutné vydat územní rozhodnutí a kdy postačuje územní souhlas, je klíčovým ustanovením § 96 odst. 2 stavebního zákona.
[10] Územní souhlas je určitou alternativou vůči územnímu rozhodnutí; vydání územního souhlasu totiž představuje oproti procesu vydání územního rozhodnutí procesně jednodušší postup. V mnohém se podobá souhlasu s provedením ohlášené stavby, terénní úpravy nebo zařízení (§ 106 stavebního zákona), jehož vydání opět znamená jednodušší variantu oproti řízení o vydání stavebního povolení. Lze proto v této souvislosti pro ilustraci poukázat na judikaturu zdejšího soudu k povaze sdělení stavebního úřadu, že nemá námitek proti provedení ohlášené drobné stavby, stavební úpravy nebo udržovací práce (§ 57 odst. 2 zákona č. 50/1976). V rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 – 80, publ. pod č. 1176/2007 Sb. NSS (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz), se uvádí: „Sdělení vydané podle ustanovení § 57 odst. 2 stavebního zákona je možno vymezit jako individuální správní akt, vydaný v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a mající přímé právní účinky právě jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jejich negativními důsledky se lze dostatečně bránit v rámci soukromoprávní ochrany.“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, č. j. 7 As 1/2008 – 86).
[10] Územní souhlas je určitou alternativou vůči územnímu rozhodnutí; vydání územního souhlasu totiž představuje oproti procesu vydání územního rozhodnutí procesně jednodušší postup. V mnohém se podobá souhlasu s provedením ohlášené stavby, terénní úpravy nebo zařízení (§ 106 stavebního zákona), jehož vydání opět znamená jednodušší variantu oproti řízení o vydání stavebního povolení. Lze proto v této souvislosti pro ilustraci poukázat na judikaturu zdejšího soudu k povaze sdělení stavebního úřadu, že nemá námitek proti provedení ohlášené drobné stavby, stavební úpravy nebo udržovací práce (§ 57 odst. 2 zákona č. 50/1976). V rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 – 80, publ. pod č. 1176/2007 Sb. NSS (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz), se uvádí: „Sdělení vydané podle ustanovení § 57 odst. 2 stavebního zákona je možno vymezit jako individuální správní akt, vydaný v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a mající přímé právní účinky právě jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jejich negativními důsledky se lze dostatečně bránit v rámci soukromoprávní ochrany.“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, č. j. 7 As 1/2008 – 86).
[11] Územnímu rozhodnutí i územnímu souhlasu je společné, že s ohledem na § 76 odst. 2 stavebního zákona musí žadatel dbát požadavků uvedených v § 90 tohoto zákona. Těmi jsou soulad s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování, požadavky stavebního zákona a prováděcích předpisů, s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu a s požadavky zvláštních zákonů, stanovisky dotčených orgánů a ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. Právě ochrana práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení je v případě územního souhlasu zajištěna tak, že žadatel musí k žádosti o vydání územního souhlasu doložit souhlasy osob uvedených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona vyznačených rovněž v situačním výkresu [§ 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona]. Jedná se tedy o souhlasy vlastníků nemovitostí, na nichž má být záměr uskutečněn, a osob oprávněných z jiných věcných práv k těmto nemovitostem a dále tzv. sousedů (k tomuto pojmu viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 As 16/2008 – 48, č. 1641/2008 Sb. NSS). Územní souhlas je tedy individuálním správním aktem, který má přímé účinky na žadatele o vydání územního souhlasu (viz judikatura citovaná v bodě [10] shora), ale může se též přímo dotknout práv třetích osob. Stavební zákon s tím explicitně počítá, neboť vydání územního souhlasu podmiňuje doložením souhlasů se záměrem všech osob, které jím mohou být dotčeny na svých právech.
[11] Územnímu rozhodnutí i územnímu souhlasu je společné, že s ohledem na § 76 odst. 2 stavebního zákona musí žadatel dbát požadavků uvedených v § 90 tohoto zákona. Těmi jsou soulad s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování, požadavky stavebního zákona a prováděcích předpisů, s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu a s požadavky zvláštních zákonů, stanovisky dotčených orgánů a ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. Právě ochrana práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení je v případě územního souhlasu zajištěna tak, že žadatel musí k žádosti o vydání územního souhlasu doložit souhlasy osob uvedených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona vyznačených rovněž v situačním výkresu [§ 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona]. Jedná se tedy o souhlasy vlastníků nemovitostí, na nichž má být záměr uskutečněn, a osob oprávněných z jiných věcných práv k těmto nemovitostem a dále tzv. sousedů (k tomuto pojmu viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 As 16/2008 – 48, č. 1641/2008 Sb. NSS). Územní souhlas je tedy individuálním správním aktem, který má přímé účinky na žadatele o vydání územního souhlasu (viz judikatura citovaná v bodě [10] shora), ale může se též přímo dotknout práv třetích osob. Stavební zákon s tím explicitně počítá, neboť vydání územního souhlasu podmiňuje doložením souhlasů se záměrem všech osob, které jím mohou být dotčeny na svých právech.
[12] Na základě výše předestřených úvah lze přistoupit k samotnému posouzení povahy územního souhlasu, což je otázka doposud judikaturou Nejvyššího správního soudu neřešená. Doktrína stavebního práva uvádí, že územní souhlas je tzv. jiným správním úkonem vydávaným dle části čtvrté správního řádu (srov. Hegenbart, M. - Sakař, B. a kol. Stavební zákon. Komentář, C.H. Beck, Praha 2008, s. 253, shodně Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami, Linde Praha, Praha 2006, s. 189-190). Část čtvrtá správního řádu upravuje tzv. jiné správní úkony (formálně označené např. jako vyjádření, osvědčení a sdělení), které se vyznačují tím, že přímo nezasahují do práv žádné osoby, resp. jejich prostřednictvím se nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob a ani se jimi v určité věci neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (Vedral, J. Správní řád. Komentář, BOVA POLYGON, Praha 2006, s. 878, shodně S. Skulová in: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S. Správní právo procesní, EUROLEX BOHEMIA, Praha 2005, s. 246, dále J. Staša in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část, 6. vydání, C.H. Beck, Praha 2006, s. 265). Podle části čtvrté správního řádu se postupuje při úkonech, které se řídí správním řádem (§ 1 odst. 1 správního řádu) a nejsou správními rozhodnutími, ani opatřeními obecné povahy (Vedral, J. cit. dílo, s. 880). Úkonem dle části čtvrté správního řádu tak nikdy nemůže být úkon, který je po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.
[12] Na základě výše předestřených úvah lze přistoupit k samotnému posouzení povahy územního souhlasu, což je otázka doposud judikaturou Nejvyššího správního soudu neřešená. Doktrína stavebního práva uvádí, že územní souhlas je tzv. jiným správním úkonem vydávaným dle části čtvrté správního řádu (srov. Hegenbart, M. - Sakař, B. a kol. Stavební zákon. Komentář, C.H. Beck, Praha 2008, s. 253, shodně Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami, Linde Praha, Praha 2006, s. 189-190). Část čtvrtá správního řádu upravuje tzv. jiné správní úkony (formálně označené např. jako vyjádření, osvědčení a sdělení), které se vyznačují tím, že přímo nezasahují do práv žádné osoby, resp. jejich prostřednictvím se nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob a ani se jimi v určité věci neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (Vedral, J. Správní řád. Komentář, BOVA POLYGON, Praha 2006, s. 878, shodně S. Skulová in: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S. Správní právo procesní, EUROLEX BOHEMIA, Praha 2005, s. 246, dále J. Staša in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část, 6. vydání, C.H. Beck, Praha 2006, s. 265). Podle části čtvrté správního řádu se postupuje při úkonech, které se řídí správním řádem (§ 1 odst. 1 správního řádu) a nejsou správními rozhodnutími, ani opatřeními obecné povahy (Vedral, J. cit. dílo, s. 880). Úkonem dle části čtvrté správního řádu tak nikdy nemůže být úkon, který je po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.
[13] Územní souhlas je však pojmově v rozporu s právě uvedenými znaky jiných správních úkonů. Zakládá totiž práva žadateli o souhlas a přímo se dotýká práv a povinností ostatních subjektů vymezených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona. Na této skutečnosti nic nemění ani jejich souhlas se záměrem žadatele o územní souhlas, který je podmínkou pro jeho vydání. Tyto subjekty vyjádřením svého souhlasu pouze svolují k zásahu do svých práv a povinností; aprobovaný zásah však zůstává zásahem. Územní souhlas má nadto stejné právní účinky jako územní rozhodnutí, když se od územního rozhodnutí odlišuje jen tím, že územní souhlas se vydává ve skutkově a procesně jednodušších případech, které mají bezkonfliktní povahu (srov. však dále). Územní rozhodnutí je přitom nepochybně správním rozhodnutím. V tomto konkrétním případě založil územní souhlas osobě zúčastněné na řízení právo postavit základnové stanice GSM, a to na střeše domu ve vlastnictví jiných subjektů, a není ani vyloučen zásah do práv tzv. sousedů (srov. bod [11] shora). Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že územní souhlas je rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.
[13] Územní souhlas je však pojmově v rozporu s právě uvedenými znaky jiných správních úkonů. Zakládá totiž práva žadateli o souhlas a přímo se dotýká práv a povinností ostatních subjektů vymezených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona. Na této skutečnosti nic nemění ani jejich souhlas se záměrem žadatele o územní souhlas, který je podmínkou pro jeho vydání. Tyto subjekty vyjádřením svého souhlasu pouze svolují k zásahu do svých práv a povinností; aprobovaný zásah však zůstává zásahem. Územní souhlas má nadto stejné právní účinky jako územní rozhodnutí, když se od územního rozhodnutí odlišuje jen tím, že územní souhlas se vydává ve skutkově a procesně jednodušších případech, které mají bezkonfliktní povahu (srov. však dále). Územní rozhodnutí je přitom nepochybně správním rozhodnutím. V tomto konkrétním případě založil územní souhlas osobě zúčastněné na řízení právo postavit základnové stanice GSM, a to na střeše domu ve vlastnictví jiných subjektů, a není ani vyloučen zásah do práv tzv. sousedů (srov. bod [11] shora). Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že územní souhlas je rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.
[14] Dle § 192 stavebního zákona se na postupy a řízení použijí ustanovení správního řádu, není-li stanoveno jinak. Úprava vydání územního souhlasu obsažená v § 96 stavebního zákona obsahuje částečně odlišný postup od klasického správního řízení, aplikace některých ustanovení správního řádu o správním řízení je tak již z povahy vyloučena. Není však vyloučeno podání odvolání (§ 81 odst. 1 správního řádu – proti rozhodnutí se lze odvolat), ačkoliv vzhledem k tomu, že předpokladem vydání územního souhlasu je bezkonfliktnost daná souhlasem osob uvedených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona, budou tyto situace spíše velmi vzácné. Častější naopak budou odvolání proti územnímu souhlasu podaná osobami (jako jsou stěžovatelé), které tvrdí, že jsou dotčeny na svých právech, ovšem stavební úřad vydal územní souhlas bez jejich souhlasu, tedy v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že výklad opačný, podle něhož územní souhlas rozhodnutím není, by takovýmto osobám odejmul možnost svá práva ochránit stanoveným postupem u správního orgánu a odňal by jim i právo na přístup k soudu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod). III/2
[15] Poté, co se Nejvyšší správní soud vypořádal s právní povahou územního souhlasu, mohl postoupit k posouzení charakteru přípisů stěžovatelů uvedených v bodech [1] a [2] shora, které vyústily ve vydání žalobou napadeného sdělení žalovaného.
[15] Poté, co se Nejvyšší správní soud vypořádal s právní povahou územního souhlasu, mohl postoupit k posouzení charakteru přípisů stěžovatelů uvedených v bodech [1] a [2] shora, které vyústily ve vydání žalobou napadeného sdělení žalovaného.
[16] Úkony je nezbytné posuzovat zásadně podle jejich obsahu, nikoliv označení (§ 37 odst. 1 správního řádu), tedy materiálně (k čemu směřují), nikoliv formálně. Stěžovatelé označili podání ze dne 31. 7. 2007 jako „stížnost proti vydání územního souhlasu – odvolání“. Uvádějí v něm konkrétní důvody, proč považují územní souhlas za nezákonný, a dle petitu uvedeného v závěru podání se domáhají mj. jeho zrušení. Zdejší soud v situaci, kdy dovodil, že odvolání proti územnímu souhlasu je v zásadě přípustné (bod [14]), se zabýval otázkou, zda výše uvedené podání stěžovatelů lze považovat za odvolání. Náležitosti odvolání jsou upraveny v § 82 odst. 2 a § 37 odst. 2 správního řádu. Stěžovatelé jsou v podání ze dne 31. 7. 2007 řádně identifikováni v souladu s § 37 odst. 2 správního řádu, označují rozhodnutí, proti kterému jejich podání směřuje, a uvádí, v čem spatřují rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení. Je zřejmé, že stěžovatelé napadají výrok o udělení souhlasu s umístěním základnové stanice GSM. Podání stěžovatelů ze dne 31. 7. 2007, stejně jako navazující podání, je potřeba považovat za odvolání ve smyslu § 81 správního řádu, neboť odvoláním je nejen po materiální stránce, ale navíc splňuje i všechny formální náležitosti vyžadované správním řádem.
[17] Ačkoliv stěžovatelé následně ve svých podáních uvádějí, že se domáhají postupu dle § 156 odst. 2 a § 175 odst. 1 správního řádu, nemění to nic na výše uvedeném závěru. Postup dle § 156 odst. 2 je vyloučen, neboť územní souhlas není tzv. jiným správním úkonem dle části čtvrté správního řádu (viz bod [13] shora), tento postup nelze použít ani na základě § 158 odst. 2 správního řádu, neboť nejsou dány podmínky pro jeho aplikaci. Jestliže tedy stěžovatelé uvádějí v podání ze dne 9. 8. 2007, že se domáhají zrušení územního souhlasu, ačkoliv formálně označují svůj postup jako postup dle § 156 odst. 2 správního řádu, z materiálního pohledu se jedná o odvolání, resp. vyjádření v odvolacím řízení, neboť odvolání bylo učiněno již 31. 7. 2007. Konečně ani podáním ze dne 29. 8. 2007 označeným jako postup dle § 175 odst. 1 správního řádu se stěžovatelé nedomáhali ničeho jiného, než přezkoumání vydaného územního souhlasu žalovaným, který je nadřízeným stavebním úřadem - odvolacím orgánem -, v petitu se opětovně domáhají jeho zrušení. Užití stížnosti dle § 175 správního řádu je v tomto případě vyloučeno, neboť stěžovatelé se mohou proti postupu správního orgánu I. stupně bránit prostřednictvím odvolání (§ 175 odst. 1 a contrario).
[17] Ačkoliv stěžovatelé následně ve svých podáních uvádějí, že se domáhají postupu dle § 156 odst. 2 a § 175 odst. 1 správního řádu, nemění to nic na výše uvedeném závěru. Postup dle § 156 odst. 2 je vyloučen, neboť územní souhlas není tzv. jiným správním úkonem dle části čtvrté správního řádu (viz bod [13] shora), tento postup nelze použít ani na základě § 158 odst. 2 správního řádu, neboť nejsou dány podmínky pro jeho aplikaci. Jestliže tedy stěžovatelé uvádějí v podání ze dne 9. 8. 2007, že se domáhají zrušení územního souhlasu, ačkoliv formálně označují svůj postup jako postup dle § 156 odst. 2 správního řádu, z materiálního pohledu se jedná o odvolání, resp. vyjádření v odvolacím řízení, neboť odvolání bylo učiněno již 31. 7. 2007. Konečně ani podáním ze dne 29. 8. 2007 označeným jako postup dle § 175 odst. 1 správního řádu se stěžovatelé nedomáhali ničeho jiného, než přezkoumání vydaného územního souhlasu žalovaným, který je nadřízeným stavebním úřadem - odvolacím orgánem -, v petitu se opětovně domáhají jeho zrušení. Užití stížnosti dle § 175 správního řádu je v tomto případě vyloučeno, neboť stěžovatelé se mohou proti postupu správního orgánu I. stupně bránit prostřednictvím odvolání (§ 175 odst. 1 a contrario).
[18] Správní orgán I. stupně se ve sdělení ze dne 9. 8. 2007, zn. 75488/07/HA/Ža, vyjadřuje k jednotlivým námitkám stěžovatelů a dospívá k závěru, že územní souhlas byl vydán v souladu se zákonem. Správní orgán I. stupně samozřejmě není funkčně příslušný k vydání rozhodnutí o odvolání, provádí však přípravné úkony odvolacího řízení dle § 86 správního řádu. Po jejich provedení vyhotoví své stanovisko a předá spis odvolacímu orgánu. Výše uvedené sdělení správního orgánu I. stupně lze považovat právě za stanovisko k odvolání, které bylo zasláno též stěžovatelům. Ačkoliv správní řád takovýto postup výslovně nepředepisuje, nejedná se o nezákonný postup, neboť stanovisko je součástí spisu, do něhož mají stěžovatelé právo nahlížet, a seznámit se tak i s obsahem stanoviska. Žalobou napadené sdělení žalovaného ze dne 16. 10. 2007, zn. ST-157/2007/Kd, je nutné považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí o odvolání. Bylo vydáno místně, věcně i funkčně příslušným správním orgánem, který se v něm vypořádává s námitkami stěžovatelů uplatněných v odvolání a autoritativně potvrzuje správnost a zákonnost vydaného územního souhlasu, stejně jako postupu správního orgánu I. stupně při jeho vydání, a to s konečnou platností. Krajský soud má bezesporu pravdu, že sdělení žalovaného nesplňuje obsahové a formální požadavky kladené na rozhodnutí. Je ovšem právě na krajském soudu, aby z této skutečnosti vyvodil odpovídající závěry. Sdělení žalovaného je totiž po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu správního řádu i ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se jím zakládají, mění či ruší práva a povinnosti (v tomto případě založilo definitivně a pravomocně oprávnění osoby zúčastněné na řízení realizovat daný záměr, což se promítá dle tvrzení stěžovatelů též do jejich právní sféry), a není tedy vyloučeno z kognice správních soudů dle § 70 písm. a) s. ř. s. ani jiných ustanovení zákona. IV.
[18] Správní orgán I. stupně se ve sdělení ze dne 9. 8. 2007, zn. 75488/07/HA/Ža, vyjadřuje k jednotlivým námitkám stěžovatelů a dospívá k závěru, že územní souhlas byl vydán v souladu se zákonem. Správní orgán I. stupně samozřejmě není funkčně příslušný k vydání rozhodnutí o odvolání, provádí však přípravné úkony odvolacího řízení dle § 86 správního řádu. Po jejich provedení vyhotoví své stanovisko a předá spis odvolacímu orgánu. Výše uvedené sdělení správního orgánu I. stupně lze považovat právě za stanovisko k odvolání, které bylo zasláno též stěžovatelům. Ačkoliv správní řád takovýto postup výslovně nepředepisuje, nejedná se o nezákonný postup, neboť stanovisko je součástí spisu, do něhož mají stěžovatelé právo nahlížet, a seznámit se tak i s obsahem stanoviska. Žalobou napadené sdělení žalovaného ze dne 16. 10. 2007, zn. ST-157/2007/Kd, je nutné považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí o odvolání. Bylo vydáno místně, věcně i funkčně příslušným správním orgánem, který se v něm vypořádává s námitkami stěžovatelů uplatněných v odvolání a autoritativně potvrzuje správnost a zákonnost vydaného územního souhlasu, stejně jako postupu správního orgánu I. stupně při jeho vydání, a to s konečnou platností. Krajský soud má bezesporu pravdu, že sdělení žalovaného nesplňuje obsahové a formální požadavky kladené na rozhodnutí. Je ovšem právě na krajském soudu, aby z této skutečnosti vyvodil odpovídající závěry. Sdělení žalovaného je totiž po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu správního řádu i ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se jím zakládají, mění či ruší práva a povinnosti (v tomto případě založilo definitivně a pravomocně oprávnění osoby zúčastněné na řízení realizovat daný záměr, což se promítá dle tvrzení stěžovatelů též do jejich právní sféry), a není tedy vyloučeno z kognice správních soudů dle § 70 písm. a) s. ř. s. ani jiných ustanovení zákona. IV.
[19] Jelikož usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby je z výše uvedených důvodů nezákonné, zrušil je Nejvyšší správní soud dle § 110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku a zároveň rozhodne o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 22. ledna 2009 JUDr. Josef Baxa předseda senátu