ve znění zákonů č. 262/1992 Sb. a č. 83/1998 Sb.“ Neurčitý právní pojem „přímo dotčen na vlastnickém právu“ ve smyslu $ 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 je nutno interpretovat vždy s ohledem na okolnosti spočívající v povaze umísťované stavby a jejích možných dopadech na okolí. Pří- mým dotčením vlastníka nemovitostí na jeho vlastnickém či jiném právu může být i dotčení vlastníka zvýšenou hlukovou hladinou nebo jiným znečištěním způsobe- ným intenzitou dopravy v důsledku rozhodnutí o umístění velkoskladu, který bude prostřední blízkosti jeho nemovitosti.
ve znění zákonů č. 262/1992 Sb. a č. 83/1998 Sb.“ Neurčitý právní pojem „přímo dotčen na vlastnickém právu“ ve smyslu $ 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 je nutno interpretovat vždy s ohledem na okolnosti spočívající v povaze umísťované stavby a jejích možných dopadech na okolí. Pří- mým dotčením vlastníka nemovitostí na jeho vlastnickém či jiném právu může být i dotčení vlastníka zvýšenou hlukovou hladinou nebo jiným znečištěním způsobe- ným intenzitou dopravy v důsledku rozhodnutí o umístění velkoskladu, který bude prostřední blízkosti jeho nemovitosti.
C.) Ib C.) Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, řízení leží ve výkladu tehdy platného $ 34 odst. 1 stavebního zákona. Dle něho je účast- níkem územního řízení o umístění stavby a 0 využití území navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnícká nebo jiná práva k pozem- kům nebo stavbám na nich, včetně soused- ních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena. Smyslem a účelem uvedeného ustanovení je vymezení okruhu účastníků územního ří- zení způsobem odlišným od obecného vyme- zení účastníků správního řízení dle $ 14 zá- kona č. 71/1967 Sb., správní řád. Územní řízení je zvláštním druhem správního řízení a pro splnění jeho účelu a ochranu práv tře- tích osob je vhodné brát zřetel na specifika územního řízení. Jednou z oněch zvláštností je, že umístěním stavby v území může dojít de facto k zásahu do oprávněných zájmů třetích osob, v terminologii stavebního práva ozna- čovaných jako tzv. sousedé, resp. vlastníci sousedních nemovitostí. Pod vlivem judika- tury Ústavního soudu nabyl institut souseda takové podoby, aby umožnil účinné uplatňo- vání práv a zájmů všech vlastníků nemovitos- tí, kteří by mohli být umísťovanou stavbou přímo dotčení na svém vlastnickém či jiném právu, již ve fázi rozhodování o umístění stav- by v území. : Prvním předpokladem pro naplnění defini- ce účastníka řízení (tzv. souseda) je existence vlastnického nebo jiného práva k pozemku nebo stavbě; tento předpoklad stěžovatel ne- pochybně splňuje. Druhým elementem je po- tence plánované stavby přímo se dotknout vlastnického či jiného práva stěžovatele k po- zemku nebo stavbě. Stěžovatel považuje sám sebe za osobu, která může být územním rozhodnutím (resp. změnou územního rozhodnutí) přímo dotče- na na svém vlastnickém právu. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.), a nálezu ze dne 3. 8. 2000, sp. zn. IL. ÚS 59/99 (Sb. ÚS sv. 19, str. 107), vyplývá, že správní orgán musí po- soudit v konkrétním případě dané okolnosti spočívající v povaze stavby a jejích dopadech na okolí a přistupovat k určení okruhu účast- níků řízení individuálně. Ústavní soud dále uvedl, že pouze extenzivní výklad $ 34 odst. 1 stavebního zákona lze považovat za souladný s ústavním pořádkem (viz nález ÚS ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04, Sb. ÚS sv. 37, str. 97, obdobně též rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006-70, www.ns- soud.cz). Jak k tomu uvádí relevantní právní doktrína, nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 „se obsah pojmu soused zásadně změnil tak, že dnes tento pojem vlastně ne- má žádný obsah, neboť sousedem může být v řízeních podle stavebního zákona kdoko- liv, i velmi vzdálený soused jako vlastník vel- mi vzdáleného pozemku nebo stavby“ (Malý, S. Nový stavební zákon s komentá- řem. Praha : ASPI, 2007, str. 113). Současně se právní doktrína shoduje i na tom, že „pří- mým dotčením sousedních nemovitostí bu- de i jejich dotčení zvýšenou intenzitou do- pravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu (např. velkosklad, který bude zásobo- mióny pohybujícími se tak v bezprostřední blízkosti okolních staveb a pozemků apod.)“ (tamtéž, str. 113). Krajský soud při výkladu nyní analyzova- né normy nesprávně dovodil, že se jedná o právní normu ovládanou správním uváže- ním. Citovaná právní norma totiž obsahuje tzv. neurčitý pojem („osoby, jejíchž vlastnic- ká nebo jíná práva k pozemkům nebo stav- bám na nich mohou být rozhodnutím pří- mo dotčena“). Nejvyšší správní soud se k institutu neurčitých pojmů vyjádřil např. v rozsudku NSS ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 78/2006-95, dostupný na www.nssoud.cz, v němž uvedl, že „jejich definování v práv- ních předpisech pro jejich povahu samu ne- ní vhodné, dokonce ani možné. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnos- ti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může mě- nit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce užitím neur- čítých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčité- ho pojmu či nikoli“ (srov. k tomu shodně také např. rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2005, čj. 5 Afs 151/2004-73, č. 701/2005 Sb. NSS). Rozdíl mezi neurčitým pojmem a správ- ním uvážením spočívá v tom, že pokud správ- ní orgán dospěje k závěru, že určitou skutko- vou podstatu lze podřadit pod neurčitý pojem obsažený v právní normě, nemá již prostor pro úvahu, pokud jde o volbu násled- ků (srov. např. rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 13/2007-56, www.nssoud.cz). Jinými slovy pokud by správní orgán dospěl k závěru, že určitý jednotlivec může být umís- těním stavby zasažen na svém vlastnickém právu, pak je správní orgán povinen přibrat tohoto jednotlivce jako účastníka řízení. 731 1641 Správní orgán má jistou volnost v interpreta- ci neurčitého pojmu, a tedy i hodnocení jedno- tlivých skutečností při subsumpci skutkového stavu pod hypotézu právní normy, je však ab- solutně vázán, pokud jde o právní následky (obdobně rozsudek NSS ze dne 2i. června 2007, čj. 1 As 49/2006-96, www.nssoud.cz). Rozsahem soudního přezkumu aplikace neurčitých pojmů správními orgány se zdejší soud zabýval např. v rozsudku ze dne 22. 3. 2007, čj. 7 As 78/2005-62 (www.nssoud.cz), v němž uvedl, že „soud musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace a aplikace ne- určitého právního pojmu správním orgá- nem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věcí správně rozhodnout, a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Úkolem soudu je tedy kontrola zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem sta- novených pravidel v řízení, jež vydání správ- ního rozhodnutí předcházelo. Soudu nepří- sluší, aby správní orgán nahradil, provedl sám vlastní hodnocení a učinil závěr, zda předmětné jednání naplnilo či nenaplnilo neurčitý právní pojem, neboť by tak nepří- pustným způsobem zasáhl do činnosti správního orgánu“. Pokud jde o přezkum správního uvážení, pak NSS judikoval, že „sa- motné správní rozhodnutí podléhá přezku- mu soudu pouze v tom směru, zda nevybočí- lo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzo- vání a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud opráv- něn z týchž skutečností dovozovat jiné nebo přímo opačné závěry“ (rozsudek ze dne 24. 11. 2005, čj. 6 Azs 304/2004-43, www.ns- soud.cz). Z výše uvedeného vyplývá, že soud- ní přezkum aplikace neurčitých pojmů i správního uvážení je obdobný, záměna ne- určitého pojmu se správním uvážením ze strany krajského soudu tak nemůže mít vliv na zákonnost řízení před soudem ani hodno- cení zákonnosti správního rozhodnutí. 732 III/c Nejvyšší správní soud se bude po prove- deném exposé rozsahu přezkumu, k němuž byl povinen krajský soud přistoupit, dále za- bývat jednotlivými námitkami stěžovatele. (...) b) (...) Stěžovatel dále namítá, že správní or- gán překročil meze správního uvážení, neboť jeho závěry nejsou v souladu s pravidly logic- kého uvažování, předmětný stavební záměr nelze hodnotit izolovaně, nýbrž s přihlédnu- tím k jevům, které sám generuje, jako je zvý- šení hustoty dopravy v okolí distribučního centra. S výše uvedeným souvisí námitka stě- žovatele o nesprávnosti závěru správního or- gánu, dle něhož budou po ulici Přerovské a Rolsberské projíždět v souvislosti s provo- zem distribučního centra pouze 1 - 2 náklad- ní vozidla, zbytek po novém dálničním obchvatu města. Skutečnost, že nedojde k ci- telnému zvýšení silničního provozu, a tím i hluku kolem nemovitostí stěžovatele, byla jedním z prvků, které vzal stavební úřad do úvahy při aplikaci neurčitého pojmu „přímé dotčení na vlastnickém právu“. Z jeho roz- hodnutí tedy musí být zjevné, o co se tento závěr opírá a zda byl shromážděn dostatek podkladů pro učinění úsudku v této věci. Z rozhodnutí orgánu prvního stupně je patr- né, že vyšel při hodnocení této otázky z návr- hu na změnu územního rozhodnutí předlože- ného navrhovatelem. Z rozhodnutí správních orgánů ani ze správního spisu (tím méně pak z rozhodnutí krajského soudu, který jen obecně hovoří v budoucím čase) však nevy- plývá, kdy lze předpokládat vybudování a zprovoznění tzv. východní tangenty (Části dálničního obchvatu města), resp. zda nebu- de velké časové prodlení mezi uvedením v provoz distribučního centra a východní tangenty a zda tato bude schopna odvést sil- niční provoz související s provozem distri- bučního centra mimo ulici Přerovskou a Rolsberskou. Správní orgány tak neshro- máždily dostatek podkladů, aby mohly učinit závěr, že automobily jedoucí do distribuční- ho centra a z něj nebudou ještě více zatěžovat provoz na ulici Přerovské a Rolsberské. Zjištění žalovaného tedy nemá oporu ve spise, námitka stěžovatele je proto v tomto směru důvodná. Pokud žalovaný ve svém vy- jádření ke kasační stížnosti uvádí, že doprava se vzhledem k velkému množství křižovatek mezi distribučním centrem a nemovitostmi ve vlastnictví stěžovatele rozmělní a dopad na ulici Rolsberskou nebude nijak koncentro- vaný, měl tak učinit (včetně podpory tohoto tvrzení relevantními podklady) již ve svém rozhodnutí. Nedostatky v odůvodnění svého rozhodnutí nemůže sanovat vyjádřeními po- danými v průběhu soudního řízení (viz k to- mu obdobně rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud k tomu upozorňuje, že správní orgán (a tedy ani krajský soud - viz str. 5 napadeného rozsudku) nemůže svůj zá- věr o rozmělnění dopravy založit jen na spe- kulacích a domněnkách; s ohledem na váhu argumentů stěžovatele je nezbytné, aby správ- ní orgán zvážil, zda je lze v úplnosti a bez ro- zumných pochyb vyvrátit, aniž by takovéto závěry měly oporu v případné dopravní stu- dii. Pokud by správní orgán, resp. soud, vy- cházel z dopravní studie, musí být v úplnosti učiněna součástí spisu, jinak by neměla tako- vá skutková zjištění oporu ve spise. Otázka, zda zvýšení hladiny hluku ve vněj- ším chráněném prostoru budovy ve vlastnic- tví stěžovatele nad zákonem povolenou mez lze považovat za dotčení stěžovatele na jeho vlastnickém právu, musí být vyřešena správ- ním orgánem v rámci interpretace a aplikace neurčitého pojmu „dotčení na vlastnickém právu“. Úkolem soudů, jak bylo již uvedeno výše [viz bod III/b)], je pouze omezený pře- zkum zákonnosti interpretace a aplikace ne- určitého pojmu. Soudy nejsou oprávněny na- hradit uvážení správního orgánu o této otázce vlastním právním názorem. Správní orgán se musí řádně a úplně vypořádat s ar- gumentací jednotlivce, který tvrdí, že může být dotčen na svém vlastnickém právu v dů- sledku nárůstu hluku, v odůvodnění rozhod- nutí. Při aplikaci $ 34 odst. 1 stavebního zá- kona je nutno mít na zřeteli smysl a účel účastenství a právní názor Ústavního soudu, že pouze extenzivní výklad tohoto ustanove- ní je v souladu s ústavním pořádkem. Je tedy nezbytné, aby správní orgán ve fázi zjišťování okruhu účastníků řízení provedl třeba i roz- sáhlejší dokazování. Meze extenzivního vý- kladu jsou stanoveny požadavkem přímého dotčení na vlastnickém či jiném právu a okol- nostmi daného případu. (...) 1642 Opatření obecné povahy: závazná nařízení a jiné pokyny ústředních správních orgánů k $ 101c soudního řádu správního k $ 171 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Závazné nařízení a jiné pokyny vydané ústředním správním orgánem (zde Mi- nisterstvo obrany) k zabezpečení postupu podřízených personálních útvarů v sou- vislosti s realizací zákonem stanovené změny systému odměňování zaměstnanců (zde zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost) nenaplňují materiální ani formální znaky opatření obecné povahy ve smyslu $ 171 a násl. správ- ního řádu z roku 2004.
Jiří S. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o přiznání postavení účastníka řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Poučení:Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu