I. Sdělení Akademie věd České republiky oprávněné organizaci podle § 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, že s ní neuzavře dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, představuje odmítnutí návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 163 odst. 3 písm. c) správního řádu. Takové odmítnutí, ani otálení Akademie věd České republiky s uzavřením uvedené dohody s oprávněnou organizací, nepředstavuje spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu. II. Ochranu proti odmítnutí či otálení s uzavřením dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů (§ 21 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči) poskytují soudy ve správním soudnictví k žalobě proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s.
[24] Podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, „Ministerstvo kultury může na žádost v odůvodněných případech po dohodě s Akademií věd České republiky povolit provádění archeologických výzkumů vysokým školám, pokud je provádějí při plnění svých vědeckých nebo pedagogických úkolů, muzeím nebo jiným organizacím, popřípadě fyzické osobě, které mají pro odborné provádění archeologických výzkumů potřebné předpoklady (dále jen ‚oprávněná organizace‘). Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů.“
[25] Oprávněnou organizací k provádění archeologických výzkumů je tedy subjekt, který obdrží povolení udělené Ministerstvem kultury po jeho předchozí dohodě s Akademií věd České republiky.
[26] Stěžovatelka toto povolení získala již v roce 2006. V něm je stanoveno, že (i) po nabytí právní moci oprávněná organizace uzavře s žalovanou Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o památkové péči, (ii) oprávněná organizace je povinna oznámit zahájení archeologických výzkumů Archeologickému ústavu Akademie věd ČR a podat mu o výsledcích těchto výzkumů zprávu, podle § 21 odst. 4 zákona o státní památkové pěči a (iii) zahájení archeologických výzkumů na území prohlášeném za kulturní památku, národní kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu oznámí oprávněná organizace národnímu památkovému ústavu, jemuž také podá zprávu o jeho výsledcích.
[27] Z výše uvedeného je patrné, že povolení udělené stěžovatelce neobsahuje v podrobnostech práva a povinnosti stěžovatelky (v této otázce odkazuje na budoucí dohodu s žalovanou) a v obecnosti konstatuje zákonem stanovenou oznamovací povinnost stěžovatelky vůči orgánům na úseku státní památkové péče, příp. povinnost stěžovatelky předkládat zprávy o výsledcích své činnosti.
[28] Stěžovatelka uzavřela s žalovanou na základě výše uvedeného povolení Ministerstva kultury postupně celkem tři dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, poslední z nich byla na dobu jednoho roku uzavřena dne 28. 5. 2014. Opakovaná výzva stěžovatelky k opětovnému uzavření (v pořadí již čtvrté) dohody byla žalovanou odmítnuta.
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve ztotožnil s městským soudem, který dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů správně kvalifikoval jako subordinační veřejnoprávní smlouvu. Tento závěr je plně v souladu s dřívějším rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2599/2012 Sb. NSS.
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve ztotožnil s městským soudem, který dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů správně kvalifikoval jako subordinační veřejnoprávní smlouvu. Tento závěr je plně v souladu s dřívějším rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2599/2012 Sb. NSS.
[30] V tehdy posuzované věci vypověděla Akademie věd oprávněné organizaci dohodu o provádění archeologických prací a oprávněná organizace se následně ve správním soudnictví domáhala přezkumu zákonnosti výpovědi dohody. Bylo tedy rozhodné určit, o jaký akt se v případě zmíněné dohody jedná, přičemž kasační soud uzavřel, že jde o veřejnoprávní subordinační smlouvu. S ohledem na tuto skutečnost se měla žalobkyně (jakožto oprávněná organizace) v případě pochybností o zákonnosti výpovědi dohody nejprve domáhat u Ministerstva kultury řešení sporu z této veřejnoprávní smlouvy. Podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu totiž spory z veřejnoprávních smluv subordinačních řeší nadřízený správní orgán a teprve jeho rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy následně podléhá přezkumu ve správním soudnictví.
[31] V nyní projednávaném případě je však situace v určité míře odlišná, neboť k uzavření veřejnoprávní smlouvy na rozdíl od výše zmíněného rozsudku vůbec nedošlo a věc tedy nelze řešit postupem pro řešení sporů z veřejnoprávních smluv.
[32] Dne 5. 5. 2014 bylo žalované doručeno podání stěžovatelky označené jako „Žádost o uzavření další Dohody“, které je nutno kvalifikovat jako nabídku k uzavření veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 163 odst. 1 správního řádu. Žalovaná její uzavření odmítla přípisem ze dne 4. 6. 2015 pro údajné nesplnění podmínek předešlé dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů ze strany stěžovatelky. Podle § 163 odst. 3 písm. c) správního řádu nabídka k uzavření veřejnoprávní smlouvy zaniká okamžikem, kdy projev odmítnutí návrhu smlouvy dojde navrhovateli smlouvy. Odmítnutí učiněné přípisem je tedy třeba kvalifikovat jako neakceptaci stěžovatelčiny nabídky k uzavření veřejnoprávní smlouvy.
[33] Je tedy nesprávný názor městského soudu, že odmítnutí nabídky k uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů zakládá spor z veřejnoprávní smlouvy, který má řešit nadřízený správní orgán (tj. Ministerstvo kultury), proti jehož rozhodnutí je teprve možná ochrana ve správním soudnictví. Spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu není ničím jiným, než sporem o práva a povinnosti založené takovou smlouvou. Jestliže však v posuzovaném případě veřejnoprávní smlouva nebyla uzavřena, nemůže se jednat o spor z takové smlouvy.
[34] Stěžovatelka svou žalobu v nadpisu i textu několikrát označuje jako „žalobu na ochranu před nečinností žalované“. Nejvyšší správní soud na tomto místě souhlasí s krajským soudem, že odmítnutí návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy žalovanou nepředstavuje nečinnost správního orgánu ve smyslu § 79 s. ř. s. Nečinnostní žaloba podle ustálené judikatury přichází v úvahu tehdy, jestliže správní orgány otálejí s vydáním rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, tedy nikoliv s uzavřením veřejnoprávní subordinační smlouvy.
[34] Stěžovatelka svou žalobu v nadpisu i textu několikrát označuje jako „žalobu na ochranu před nečinností žalované“. Nejvyšší správní soud na tomto místě souhlasí s krajským soudem, že odmítnutí návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy žalovanou nepředstavuje nečinnost správního orgánu ve smyslu § 79 s. ř. s. Nečinnostní žaloba podle ustálené judikatury přichází v úvahu tehdy, jestliže správní orgány otálejí s vydáním rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, tedy nikoliv s uzavřením veřejnoprávní subordinační smlouvy.
[35] Jelikož se v případě odmítnutí uzavření dohody s ohledem na výše uvedené nejedná o nečinnost ani o rozhodnutí v materiálním slova smyslu, proti němuž by žalobkyně mohla brojit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., v úvahu přichází pouze žaloba zásahová.
[36] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“.
[37] Citované ustanovení poskytuje ochranu každému proti faktickým nezákonným zásahům veřejné moci, které nejsou rozhodnutími. Zásah může mít různou formu, např. omezení osobní svobody, útok proti tělesné integritě, donucení k opuštění určitého místa, donucení něčeho se zdržet, atd. (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2005, čj. 7 Afs 84/2004-84). V souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu se lze zásahovou žalobou domáhat ochrany i proti takovému nekonání ze strany správního orgánu, které není nečinností ve smyslu § 79 s. ř. s. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, totiž „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“
[38] Vzhledem k výše uvedenému se musel kasační soud i bez výslovné stěžovatelčiny námitky zabývat otázkou, zda městský soud správně posoudil její žalobu jako nečinnostní a nikoliv jako zásahovou.
[38] Vzhledem k výše uvedenému se musel kasační soud i bez výslovné stěžovatelčiny námitky zabývat otázkou, zda městský soud správně posoudil její žalobu jako nečinnostní a nikoliv jako zásahovou.
[39] Správní soudnictví, jehož primárním účelem je ochrana subjektivních veřejných práv, je ovládáno dispoziční zásadou. Je proto především na žalobci, aby řádně označil jednání, resp. nečinnost správního orgánu, proti nimž brojí, formuloval žalobní důvody, sdělil podstatné skutečnosti a aby uvedl, čeho se u soudu domáhá. Právě poslední z uvedeného výčtu, tzv. žalobní petit je z hlediska posouzení pravomoci soudu rozhodující. Samo označení žaloby, ať již názvem či odkazem na příslušná ustanovení soudního řádu správního, není nezbytné a tedy ani bez dalšího určující. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná svou dřívější judikaturu, podle které „[ž]aloba proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. jsou dva zcela odlišné typy žalob ve správním soudnictví, které nelze zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit. Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit, bylo by třeba takovou vadu nejprve odstranit (srov. § 37 s. ř. s. a § 43 o. s. ř.)“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197).
[40] Petit žaloby, tak, jak ho stěžovatelka formulovala, zní:
I. Žalovaná je povinna uzavřít s žalobkyní dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických nálezů, která jí byla předložena v žádosti žalované ze dne 22. 9. 2015, a to do 3 dní ode dne právní moci tohoto rozsudku.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni plnou náhradu nákladů řízení, a to k rukám právního zástupce žalobkyně.
[41] Požadavek žalobkyně lze stejně dobře posoudit jako petit nečinnostní (soud má uložit správnímu orgánu, aby meritorně konal) i jako petit zásahové žaloby. Lze jej totiž vyložit i tak, že obsahuje pokyn, aby správní orgán v souladu s § 82 a násl. s. ř. s. upustil od negativního zásahu tím, že učiní aktivní krok, tj. uzavře se stěžovatelkou dohodu. Ačkoliv v textu žaloby se stěžovatelka dovolává „ochrany před nečinností Akademie věd“, petit svědčí o snaze domoci se obrany před omisivním zásahem žalované, spočívajícím v neuzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů (tj. v neuzavření veřejnoprávní smlouvy subordinační). K nepřesnému vyjádření žalobkyně mohla podstatnou měrou přispět i skutečnost, že obsah pojmu nečinnost je v soudním řádu správním odlišný od § 180 správního řádu.
[42] Z žaloby a zejména pak z formulace návrhu výroku rozsudku v žalobě je patrné, že stěžovatelka brojí proti neuzavření dohody. Městský soud však vycházel pouze z označení žaloby a bez dalšího ji považoval za žalobu k ochraně proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s. Ve věci rozhodl, aniž by si ujasnil, čeho se stěžovatelka skutečně domáhá a zda se skutečně jedná o ochranu proti nečinnosti nebo o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 s. ř. s.
[42] Z žaloby a zejména pak z formulace návrhu výroku rozsudku v žalobě je patrné, že stěžovatelka brojí proti neuzavření dohody. Městský soud však vycházel pouze z označení žaloby a bez dalšího ji považoval za žalobu k ochraně proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s. Ve věci rozhodl, aniž by si ujasnil, čeho se stěžovatelka skutečně domáhá a zda se skutečně jedná o ochranu proti nečinnosti nebo o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 s. ř. s.
[43] V rozsudku ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „[s]oud je po zahájení řízení povinen dle obsahu žalobního návrhu určit, jakému typu ochrany tvrzení žalobce odpovídá, pokud tak nemůže bez pochybností učinit (například z důvodu rozporu mezi obsahem žaloby a navrhovaným typem řízení), pak je namístě odstranit tyto vady žaloby postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. […] Tento postup je zcela v souladu s povinností soudu posuzovat úkony účastníků dle jejich obsahu a nikoli formy.“
[44] Není ani možno odhlédnout od značně komplikované procesní situace stěžovatelky, zapříčiněné nedostatky právní úpravy archeologických prací v režimu zákona o státní památkové péči (o tom obsáhle pojednává výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 99/2011-73). Obvykle (například v režimu stavebního zákona) totiž žalobce může v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy iniciovat správní řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí plně přezkoumatelné ve správním soudnictví. Zákon o státní památkové péči však žádnou alternativu dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů jakožto subordinační veřejnoprávní smlouvy nestanoví a v případě jejího neuzavření se žalobce nemůže domáhat vydání správního rozhodnutí.