č. 3/2005 Sb. a č. 189/2008 Sb. Dohoda 0 rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů dle $ 21 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, uzavíraná mezi oprávněnou organi- zací a Akademií věd České republiky je veřejnoprávní smlouvou subordinační ve smyslu $ 161 správního řádu z roku 2004. Spory z této dohody proto rozhoduje po- dle $ 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004 nadřízený orgán Akademie věd České republiky, kterým je pro tyto účely Ministerstvo kultury.
č. 3/2005 Sb. a č. 189/2008 Sb. Dohoda 0 rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů dle $ 21 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, uzavíraná mezi oprávněnou organi- zací a Akademií věd České republiky je veřejnoprávní smlouvou subordinační ve smyslu $ 161 správního řádu z roku 2004. Spory z této dohody proto rozhoduje po- dle $ 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004 nadřízený orgán Akademie věd České republiky, kterým je pro tyto účely Ministerstvo kultury.
V projednávané věci je stěžejní otázkou, zda má dohoda o rozsahu a podmínkách pro- vádění archeologických výzkumů podle $ 21 odst. 2 věty druhé zákona o státní památkové péči povahu veřejnoprávní smlouvy, a pokud ano, zda se jedná o některou ze smluv uvede- ných v $ 160 až $ 162 správního řádu. Pouze v takovém případě by totiž byl správný závěr městského soudu, že spory z takové smlouvy nerozhodují soudy ve správním soudnictví, nýbrž správní orgány dle $ 169 správního řádu. Teorie rozlišuje mezi veřejnoprávními smlouvami v užším a širším slova smyslu (viz např. Hendrych D., a kol. Správní právo. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 253-276). Za veřejnoprávní smlouvy v užším slova smyslu jsou považovány dvoustranné nebo vícestranné správní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva, s tím, že alespoň jednou smluvní stranou je vždy subjekt veřejné správy. Jsou-li všechny smluv- ní strany subjektem veřejné správy, jedná se o smlouvu koordinační ($ 160 správního řá- du). Jestliže je jednou ze smluvních stran ad- resát veřejné správy, jde o smlouvu subordi- nační ($ 161 správního řádu). Veřejnoprávní smlouvy v širším slova smyslu pak kromě vý- še uvedených dvou typů zahrnují také smlou- vy o převodu či způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo povinností ($ 162 správního řádu). V tomto případě jsou totiž smluvními stranami osoby soukromého prá- va, nicméně předmětem smlouvy je veřejno- právní vztah. Rozhodující pro stanovení, zda je posuzovaná dohoda veřejnoprávní smlou- vou, je tedy povaha smlouvou upravených práv a povinností. Není podstatné, zda je tak- to zákonem výslovně označena (viz usnesení zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS). Pro podřazení pod konkrétní typ veřejnoprávní smlouvy je pak nutné určení povahy smluvních stran. V posuzovaném případě byla mezi stěžo- vatelkou a žalovanou uzavřena dohoda o roz- sahu a podmínkách provádění archeologic- kých výzkumů podle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Obsahem dohody jsou práva a povinnosti oprávněné organiza- ce (zde stěžovatelky) konkretizující obecné povolení k provádění archeologických vý- zkumů, které oprávněné organizaci za splně- ní zákonných podmínek udělilo na její žádost Ministerstvo kultury podle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Není pochyb o tom, že tímto rozhodnutím Ministerstvo kultury zakládá oprávněné organizaci veřejné subjek- tivní právo na provádění archeologických vý- zkumů, podmíněné uzavřením dohody dle $ 21 odst. 2 věty druhé zákona o státní pa- mátkové péči. Charakter tohoto oprávnění nasvědčuje závěru, že i konkrétní práva a po- vinnosti upravené následně v dohodě mají povahu veřejných subjektivních práv a po- vinností. Další indicií směřující k závěru o ve- řejnoprávní povaze dohody je veřejnoprávní povaha předpisu (zákona o státní památkové péči), který zakotvuje zmocnění k uzavření této dohody. Nakonec ze samotného názvu dohody (o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů) i z důvodové zprávy k zákonu o státní památkové péči (vv těchto dohodách [se] stanoví i rozsah ar- cheologických výzkumů“, sněmovní tisk č. 8/1985) vyplývá, že tato dohoda neupravu- je soukromoprávní vztahy, nýbrž určuje (sta- noví) další veřejná subjektivní práva a povin- nosti. Ta jsou sama €xistenčně spjata s povolením Ministerstva kultury podle $ 21 odst. 2 věty prvé zákona o státní památkové péči a jím i limitována (dohoda nemůže oprávněné organizaci povolovat více) a záro- veň toto povolení (a tím i veřejné subjektivní právo na provádění archeologických výzku- mů) omezují (určují jeho rozsah; podmiňují jeho uplatnění splněním dalších povinností). Tato dohoda má tedy charakter veřejnopráv- ní smlouvy. Je proto nyní potřeba posoudit, zda jedna či obě smluvní strany dohody vystupovaly při jejím uzavírání z pozice orgánu vrchnosten- ské veřejné správy. Stěžovatelka je osobou soukromého práva (obecně prospěšnou spo- lečností dle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech), to ovšem ne- znamená, že v konkrétních vztazích nemůže vystupovat jako subjekt pověřený výkonem veřejné správy. Žalovaná je naproti tomu or- ganizační složkou státu zřízenou přímo záko- nem ($ 1 a $ 3 odst. 1 zákona č. 283/1992 Sb., o Akademii věd České republiky), která však může být také jak subjektem, tak adresátem veřejné správy. Postavení obou smluvních stran při zajišťování státní památkové péče na úseku archeologických nálezů je potřeba zkoumat primárně s ohledem na práva a po- vinnosti svěřené jim zákonem o státní památ- kové péči. Podle $ 3 odst. 1 zákona o státní památko- vé péči je Ministerstvo kultury oprávněno prohlásit archeologický nález za kulturní pa- mátku pouze na návrh Akademie věd České republiky (dále jen „Akademie věd“). Mono- pol iniciace správního řízení svědčí ve pro- spěch závěru, že Akademie věd v oblasti stát- ní památkové péče o archeologické nálezy vystupuje v pozici vrchnostenského orgánu. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že v řízení o zrušení prohlášení archeologického nálezu za kulturní památku vystupuje Akademie věd na základě $ 8 odst. 2 zákona o státní památ- kové péči v pozici dotčeného orgánu ve smyslu $ 136 odst. 1 písm. b) správního řádu, 561 2599 neboť její vyjádření je vedle vyjádření kraj- ského úřadu a obecného úřadu obce s rozší- řenou působností nezbytným podkladem pro vydání rozhodnutí o zrušení prohlášení. Na roveň orgánů veřejné správy Akademii věd staví i fakt, že o prohlášení archeologic- kého nálezu za kulturní památku, neshledání důvodů pro takové prohlášení, zápisu archeo- logického nálezu jako kulturní památky do ústředního seznamu i zrušení jeho prohláše- ní za kulturní památku musí být podle $ 3 odst. 4 a $ 7 odst. 3 zákona o státní památko- vé péči vedle Akademie věd informovány pouze orgány veřejné správy a vlastník nále- zu, kterým je stát, kraj nebo obec (viz $ 23a zákona o státní památkové péči). Zvláštní po- stavení Akademie věd podtrhuje i to, že její Archeologický ústav je jediným subjektem, který je přímo ze zákona ($ 21 odst. 1 zákona o státní památkové péči) oprávněn k prová- dění archeologických výzkumů. Ostatní sub- jekty tuto činnost mohou provádět pouze na základě povolení Ministerstva kultury, vydá- vaného po dohodě s Akademií věd, a za před- pokladu, že uzavřou s Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeolo- sických výzkumů. Podle $ 21 odst. 5 zákona o památkové péči může Ministerstvo kultury přistoupit k odnětí povolení k provádění ar- cheologických výzkumů opět po dohodě s Akademií věd. S ohledem na výčet oprávnění (pravomo- cí) Akademie věd je nutno uzavřít, že při uve- dených činnostech vystupuje na úseku státní památkové péče o archeologické nálezy jako subjekt zákonem pověřený výkonem vrchno- stenské správy, tedy správní orgán ve smyslu $ 160 a $ 161 správního řádu. Konkrétně je do vrchnostenské správy nutno zařadit přede- vším její pravomoc uzavírat dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických vý- zkumů podle $ 21 odst. 2 zákona o památkové péči a v rámci nich upravit veřejná subjektiv- ní práva a povinnosti oprávněné organizace při provádění archeologických výzkumů. Oprávněné organizaci (v posuzovaném případě stěžovatelce) naproti tomu zákon o památkové péči výkon vrchnostenské sprá- vy nesvěřuje; stanoví pouze podmínky, za 562 nichž je oprávněna provádět archeologické výzkumy, tedy především povinnosti, které musí při této činnosti plnit. Tato činnost není výkonem veřejné správy, nýbrž naopak před- mětem regulace ze strany veřejné správy - povolování, kontroly apod. To se projevuje i v dohodě podle $ 21 odst. 2 tohoto zákona, jejímž obsahem jsou především podmínky provádění archeologických výzkumů, tedy omezení obecně uděleného povolení Minis- terstva kultury a stanovení dalších povinnos- tí oprávněné organizace. Konkrétně podle dohody uzavřené mezi stěžovatelkou a žalo- vanou dne 27. 10. 2006 je stěžovatelka opráv- něna provádět archeologické výzkumy pouze určitou formou, na určitém území a zásadně na neziskových principech. Dále je například povinna garantovat profesionální úroveň své práce (což dohoda dále konkretizuje), oznámit Archeologickému ústavu provádění výzku- mů ve stanovené lhůtě, přispívat do periodika „Výzkumy v Čechách“, odevzdávat závěrečné zprávy, zprávy o archeologické akci, koordi- novat svou činnost s jinými oprávněnými or- ganizacemi apod. Naproti tomu vůči žalova- né tato dohoda stanoví toliko povinnosti spolupráce a součinnosti. Z uvedeného je pa- trné nerovné postavení mezi oběma smluvní- mi stranami - žalovanou jako vykonavatelkou veřejné správy a stěžovatelkou jako její adresátkou. Dohoda podle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je tedy podle svého obsahu a charakteru smluvních stran veřejnoprávní smlouvou subordinační, která je ve správním řádu upravena v jeho $ 161. Toto ustanovení však hovoří pouze o dohodách mezi správ- ním orgánem a osobou, která by byla účastní- kem podle $ 27 odst. 1, kdyby probíhalo říze- ní podle části druhé. Jak bylo výše uvedeno, žalovanou je nutno při uzavírání dohody dle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči považovat za vykonavatele veřejné správy, te- dy správní orgán. Sporným se však může zdát, zda je stěžovatelka osobou, která by byla účastníkem podle $ 27 odst. 1 správního řá- du, když zákon nepočítá s žádným správním řízením, které by bylo možné vést namísto uzavření dohody. Ani česká doktrína správní- ho práva se nevyjadřuje jednoznačně a jed- normmyslně k otázce, zda je možnost nahrazení veřejnoprávní smlouvy správním rozhodnu- tím nezbytnou podmínkou k tomu, aby mohla smlouva spadat do působnosti $ 161 správního řádu (srov. např. Ondruš, R. Správ- ní řád — nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde, 2005, s. 467; Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 3. vyd. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 591; Hendrych, D. a kol. Správ- ní právo. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 264-273). Předně však zákon uvádí, že ve- řejnoprávní smlouva může být uzavřena „i namísto vydání rozhodnutí“, tedy nikoliv pouze namísto vydání rozhodnutí. Gramatic- ký výklad $ 161 správního řádu proto podpo- ruje závěr, že toto ustanovení dopadá také na subordinační smlouvy, kterými se přímo ne- nahrazuje správní rozhodnutí jako explicitně upravená alternativa k uzavření veřejnopráv- ní smlouvy. Do věcné působnosti tohoto usta- novení budou tedy spadat všechny veřejno- právní smlouvy uzavřené mezi správním orgánem na straně jedné a osobou, která by byla účastníkem řízení podle $ 27 odst. 1 správního řádu, kdyby probíhalo správní ří- zení - tedy jsou-li předmětem smlouvy práva a povinnosti, o nichž by za normálních okol- ností bylo nutné vést správní řízení. Určující je charakter těchto práv a povinností, nikoliv to, že aktuální právní úprava s vedením správ- ního řízení o těchto právech a povinnostech explicitně počítá. Rozhodující je tedy to, že smlouva není úkonem, který by závisel toliko na svobodné vůli smluvních stran, nýbrž al- ternativou autoritativního aktu, který je v po- dobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů. Lze považovat za nedokonalost právní úpravy, pokud pro případ neuzavření veřej- noprávní smlouvy neobsahuje možnost vést správní řízení a vydat správní rozhodnutí; ta- to nedokonalost nicméně nemůže být důvo- dem pro vynětí takové smlouvy z režimu správního řádu a tím také mimo jiné pro od- nětí možnosti domáhat se řešení sporů z ta- kových smluv postupem podle $ 169 správního řádu, který je pro tyto případy přímo konci- pován. Tento mechanismus řešení sporů z ve- řejnoprávních smluv, jehož výsledkem je roz- hodnutí přezkoumatelné ve správním soud- nictví na základě žaloby dle $ 65 a násl. s. ř. s. (shodně např. Vedral, J. Správní řád. Komen- tář. Praha : Bova Polygon, 2006, s. 964; Jemel- ka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. op. cit., s. 616), je přitom mnohem vhodnější než je- ho nahrazování například okamžitým říze- ním o ochraně -před nezákonným zásahem podle $ 82.4 násl. s. ř. s. Současná koncepce správního soudnictví totiž nepočítá s žádným určovacím řízením, v němž by bylo možné konstatovat neplatnost výpovědi z veřejno- právní smlouvy, jak se domáhala stěžovatelka v řízení před městským soudem. Dohoda o rozsahu a podmínkách prová- dění archeologických výzkumů dle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je tedy subor- dinační dohodou dle $ 161 správního řádu, přičemž podle $ 169 odst. 1 písm. d) správní- ho řádu je k rozhodování sporů z takové smlouvy příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejno- právní smlouvy. Městský soud proto rozhodl správně, pokud žalobu pro nedostatek pravo- moci soudů ve správním soudnictví podle $ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, neboť tento ne- dostatek podmínky řízení je neodstranitelný. Nejvyšší správní soud může městskému soudu pouze vytknout ne zcela jednoznačné posouzení, zda je předmětná dohoda skuteč- ně veřejnoprávní smlouvou (městský soud uvedl: „[i] kďyby bylo postaveno najisto, že Dohoda |.) je veřejnoprávní smlouvou, [..1“). Jednoznačný závěr o veřejnoprávní po- vaze této dohody však byl předpokladem pro postup dle $ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud by se totiž jednalo o smlouvu soukromopráv- ní, musel by postupovat dle $ 46 odst. 3 s. ř. s. Z obsahu napadeného usnesení je však zřej- mé, že městský soud považoval tuto dohodu za veřejnoprávní, což nakonec také bylo (a nadále je) mezi stranami nesporné. Napa- dené usnesení tedy přes tento nedostatek stojí na důvodech, které jsou dostatečným podkladem pro jeho výrok (k tomu srov. usne- sení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). 563 2599 Nejvyšší správní soud považuje za potřeb- né vyjádřit se také k otázce, který konkrétní správní orgán bude ve světle výše uvedeného příslušný k rozhodnutí o sporu mezi stěžova- telkou a žalovanou. Jelikož je právě žalovaná subjektem, který při uzavírání smlouvy vystu- poval z pozice vrchnostenského orgánu, k roz- hodování o sporu z této smlouvy bude pří- slušný její nadřízený orgán. Ustanovení $ 178 správního řádu však pro tento případ nepo- skytuje zcela jednoznačné vodítko k určení nadřízeného orgánu žalované. Důvodem je mimo jiné skutečnost, že žalovaná obecně (uzavírání dohody podle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči lze považovat za vý- jimku) nevystupuje jako vrchnostenský or- gán. Proto zákony výslovně nestanoví, kdo je jejím nadřízeným orgánem, kdo rozhoduje o odvoláních proti jejím rozhodnutím či kdo vykonává nad její činností dozor (kontrolu). Pokud však jde o výkon dozoru, pro účely $ 178 odst. 1 správního řádu nemusí být tato skutečnost v zákoně výslovně uvedena. Pod- statné je, zda je tento institut fakticky naplňo- ván. V posuzovaném případě je za výkon do- zoru (kontroly) nutno považovat především činnost Ministerstva kultury, které stanovuje základní rámec, v němž se může žalovaná při výkonu její vrchnostenské pravomoci pohy- bovat, a může dodržování tohoto rámce také vynucovat. Je to totiž Ministerstvo kultury, kdo rozhoduje podle $ 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči o povolení k prová- dění archeologických výzkumů, které je ne- 564 zbytnou podmínkou založení pravomoci ža- lované uzavřít s konkrétním subjektem doho- du podle téhož odstavce. A Ministerstvo kul- tury může nakonec také zbavit tuto dohodu (jakožto projev vrchnostenské pravomoci ža- lované) účinků tím, že podle odstavce 5 oprávněné organizaci povolení k provádění archeologických výzkumů odejme. Na zákla- dě tohoto zvláštního charakteru vztahů mezi Ministerstvem kultury a žalovanou při postu- pech podle $ 21 zákona o státní památkové péči je nutno učinit závěr, že nadřízeným or- gánem žalované, který má podle $ 169 odst. 1 písm. d) správního řádu pravomoc rozhod- nout předmětný spor, je v daném případě Mi- nisterstvo kultury. Správnost výše nastíněných úvah potvr- zuje i fakt, že nadřízený orgán žalované by v opačném případě nebylo možné žádným ji- ným způsobem určit, neboť $ 178 odst. 2 správního řádu na žalovanou nedopadá. Je to- tiž ze zákona organizační složkou státu, tedy nikoliv krajem, obcí, jinou veřejnoprávní kor- porací, právnickou či fyzickou osobou, stát- ním tajemníkem, ministrem, vedoucím jiného ústředního správního úřadu ani samotným ústředním správním úřadem. Ustanovení $ 3 odst. 2 zákona o Akademii věd České republi- ky sice propůjčuje žalované postavení ústřed- ního orgánu České republiky, ovšem pouze a jen pro rozpočtové účely. Určení nadřízené- ho orgánu podle $ 178 odst. 1 věty druhé správního řádu je zde tedy jedinou možností. 2600 Řízení před soudem: nezákonný zásah; zápis poznámky do katastru nemovitostí k $ 82 a násl. soudního řádu správního“ k $ 9 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění účinném do 31. 12. 2011 k $ 8 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění zákona č. 89/1996 Sb. L. Soudní ochrany proti provedení či neprovedení poznámky do katastru nemo- vitostí ($ 9 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k ne- movitostem) se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezá- konným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (6 82 a násl. s. ř. s.). I. Zřejmý omyl při vedení a obnově katastru lze v případěizápisu poznámkou opravit v řízení o opravě chyb v katastrálním operátu podle $ 8 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, jen tehdy, když takový zápis byl proveden v rozporu s listinou. K takovému zřejmému omylu při zápisu formou poznámky do- chází kupříkladu při chybném přepisu údajů uvedených na podkladové listině, při opomenutí zapsání některých údajů v ní uvedených či naopak při zapsání údajů v ní vůbec neobsažených do katastru nemovitostí, jakož i při zápisu provedeného bez listiny. Za zřejmý omyl však není možné považovat zápis formou poznámky na zá- kladě listiny, u níž je předmětem právního posouzení její způsobilost doložit pří- slušnou právní skutečnost vztahující se k nemovitosti. V takovém případě se lze soudní ochrany proti provedení poznámky do katastru nemovitostí domáhat pouze v řízení 0 ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správní- ho orgánu podle $ 82 a násl. s. ř. s., v jehož rámci soud posoudí, zda katastrálnímu úřadu doručené rozhodnutí příslušného orgánu či úkon třetí osoby jsou způsobilé k zápisu do katastru nemovitostí formou poznámky.
Obecně prospěšná společnost ZIP proti Akademii věd České republiky o výpověď doho- dy, o kasační stížnosti žalobkyně.