a krajiny Odpovědnou za spáchání správního deliktu podle $ 88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je právnická osoba nebo fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti, jež škodlivý zásah do přirozeného vývoje zvláš- tě chráněných živočichů provedla, tedy osoba, jež se dopustila porušení $ 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli osoba, která porušila povinnost obstarat si povolení podle $ 56 tohoto zákona, neboť toto ustanovení samo 0 sobě nenachází odraz v žádné sankční normě podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stejně tak není stiženo sankční odpovědností porušení povinnosti podle $ 67 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
a krajiny Odpovědnou za spáchání správního deliktu podle $ 88 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je právnická osoba nebo fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti, jež škodlivý zásah do přirozeného vývoje zvláš- tě chráněných živočichů provedla, tedy osoba, jež se dopustila porušení $ 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli osoba, která porušila povinnost obstarat si povolení podle $ 56 tohoto zákona, neboť toto ustanovení samo 0 sobě nenachází odraz v žádné sankční normě podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stejně tak není stiženo sankční odpovědností porušení povinnosti podle $ 67 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
C) IIIA Správní delikt podle S 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny [12] Stěžovatel byl v projednávané věci sankcionován na základě $ 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, podle nějž orgán ochrany přírody „uloží pokutu až do výše 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské čín- nosti, která se dopustí protiprávního jednání tím, že usmrcuje nebo chová přáky s výjím- kou těch, kteří mohou být loveni, nebo zvláště chráněné živočichy bez povolení, anebo ji- nak nedovoleně zasahuje do jejich přiroze- ného vývoje“. Stěžovatel nepopírá, že zasáhl do biotopu několika zvláště chráněných dru- hů živočichů (a tím i do jejich přirozeného vý- voje), aniž by k tomu měl udělenu potřebnou výjimku. Namítá však, že tím, kdo může být v případě realizace investičních akcí odpo- vědným podle uvedeného ustanovení, je pou- ze zadavatel (investor), nikoli realizátor akce. [13] K tomu je třeba předně uvést, že od- povědnost vznikající na základě $ 88 citova- ného zákona, je odpovědností objektivní; ob- dobně je tomu ostatně i v případě deliktní odpovědnosti právnických osob a jim naro- veň postavených fyzických osob při výkonu podnikání, vznikající na základě řady dalších předpisů z oblasti správního práva. Jestliže je odpovědnost za určitý delikt objektivní, pak se jedná o odpovědnost za následek, tj. bez ohledu na zavinění. Znamená to, že otázka za- vinění se vůbec nezkoumá. Zkoumá se zejmé- na naplnění obligatorních znaků objektivní stránky v dané věci dotčené skutkové podsta- ty, kterými jsou jednání, následek a příčinná souvislost mezi nimi. Příčinná souvislost - kauzální nexus - je vztah mezi protiprávním jednáním jako příčinou a škodlivým násled- kem, který je právě tímto jednáním vyvolán. Ve shodě s doktrínou je přitom jednání příči- nou následku pouze tehdy, jestliže by násle- dek bez tohoto jednání nenastal buď vůbec, anebo by bez něho nenastal takovým způso- bem, jakým konkrétně nastal. [14] Jak uvedl správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí, stěžovatel při provádění stavebních prací škodlivě zasáhl do biotopu, a tím rušil specifikované zvláště chráněné druhy živočichů, a zasáhl do jejich přirozeného vývoje bez pravomocného roz- hodnutí o udělení výjimky vydaného orgánem ochrany přírody, čímž porušil $ 50 odst. 2 zá- kona o ochraně přírody a krajiny. - [15] Podle $ 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny „[jle zakázáno škodlivě za- sahovat do přirozeného vývoje zvláště chrá- něných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Ne- ní dovoleno sbírat, ničit, poškozovat čí pře- misťovat jejich vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, cho- vat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabí- zet za účelem prodeje nebo výměny.“ [16] Zákon o ochraně přírody a krajiny pak v $ 56 odst. 1 normuje: „Výjimky ze zá- kazů u památných stromů a zvláště chráně- ných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle JS 46 odst. 2, J 49, f 50 a f 51 odst. 2 může v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, po- volit orgán ochrany přírody“ Zákon však již nestanoví, komu přísluší o toto povolení žádat. [17] Pro škodlivé zasahování do přiroze- ného vývoje zvláště chráněných živočichů te- dy podle citovaných ustanovení platí, že má-li být vůbec připuštěno, pak může být učiněno pouze s povolením orgánu ochrany přírody. Proto každý, a je lhostejné, zda to bude inves- tor, realizátor či jakákoli třetí osoba, kdo škodlivě zasáhne, aniž by to orgán ochrany přírody povolil, do přirozeného vývoje zvláš- tě chráněných živočichů, se dopustí jednání naplňujícího skutkovou podstatu přestupku podle $ 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny. [18] Stěžovatel nesprávně interpretuje rozhodnutí ČIŽP, pokud v kasační stížnosti dovozuje, že „v rozhodnutí o uložení pokuty je uvedeno, že žalobce porušil S 50 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., protože v období od 25. 10. 2004 do 6. 12. 2005 neměl k zásahu do biotopu zvlášť chráněných druhů roz- hodnutí o udělení výjimky podle S 56 zá- kona. Uvedenou skutečnost žalobce nepopí- rá a nikdy nepopbíral, zpochybňuje ovšem to, že bylo povinností žalobce si toto roz- hodnutí opatřit“ (zvýraznění provedl NSS). ČIŽP stěžovateli uložila pokutu, jelikož poru- šil $ 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny tím, že škodlivě zasáhl do přirozené- ho vývoje zvláště chráněných živočichů. Sku- tečnost, že neexistovalo povolení k takovému zásahu, znamená, že byl naplněn jeden ze znaků skutkové podstaty správního deliktu podle $ 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy nedovolenost zásahu. ČIŽP stěžovatele nesankcionovala za neob- starání si povolení k zásahu, nýbrž za tento nedovolený škodlivý zásah. Zákon o ochraně přírody a krajiny ani neobsahuje samostat- 985 2417 nou skutkovou podstatu, jež by odrážela po- rušení povinnosti podle $ 56 tohoto zákona, a proto za ni nemohl být stěžovatel postižen. Pokud by zákonodárce v zákoně zakotvil i skutkovou podstatu „neobstarání sí povole- ní*, bylo by jinou otázkou, kdo je v takovém případě odpovědný. Odpověď na tuto otázku je však pro posouzení projednávaného přípa- du nepodstatná. [19] Rozporuje-li tedy stěžovatel, že to ne- byl on, kdo musel žádat o povolení podle $ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, jedná se o námitku pro posouzení odpovědnosti za správní delikt podle $ 88 odst. 1 písm. e) to- hoto zákona irelevantní, neboť za tento delikt je sankcionována osoba, jež do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů škodlivě zasáhla, nikoli ta, které příslušelo obstarat po- volení podle $ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stejně tak skutečnost, že následně orgán ochrany přírody povolení vydal, nic nemění na tom, že bylo jasně prokázáno, že stěžovatel ve vymezeném rozsahu spáchal předmětný správní delikt. : [20] Ikdyby zákon (obdobně jako je tomu u vlastníků např. při vydávání povolení ke ká- cení dřevin stojících mimo les podle $ 8 odst. 3 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní ra- dy č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a kraji- ny) ukládal požádat o příslušné povolení investorovi, nemohl by být v nyní projedná- vaném případě za přestupek podle $ 88 odst. 1 písm. e) zákona o, ochraně přírody a krajiny sankcionován, neboť to nebyl on, kdo nedovoleně zasáhl do biotopu (tato sku- tečnost není mezi účastníky řízení sporná). Samozřejmě je možné představit si situaci (srov. níže bod [27] a násl.), kdy by mohla na- stoupit deliktní odpovědnost realizátora i in- vestora, a to například pokud by uvedené prá- ce prováděli oba, resp. zaměstnanci obou subjektů, či kdy by zaměstnanci investora na místě samém řídili práce či dávali pokyny k provádění prací prováděných realizátorem. Tak tomu však v daném případě nebylo. [21] K výše uvedeným závěrům ostatně dospěl i městský soud, jestliže uvedl, že sankč- ní odpovědnost podle $ 88 odst. 1 písm. e) zá- 986 kona o ochraně přírody a krajiny je odvozena od protiprávního jednání spočívajícího v ne- dovoleném zasahování do přirozeného vývo- je zvláště chráněných živočichů bez povole- ní, nikoli od povinnosti opatřit si výjimku podle $ 56 zákona o ochraně přírody a kraji- ny. S takovým posouzením se Nejvyšší správ- ní soud naprosto ztotožňuje, a má proto za to, že ze strany městského soudu nedošlo v před- cházejícím řízení k nesprávnému posouzení této právní otázky. III.B Povinnosti investora podle f 67 zákona o ochraně přírody a krajiny [22] Nepřípadný je odkaz stěžovatele na $ 67 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten sice stanoví povinnosti v případě zamýšlené výstavby investorovi, toto hmotněprávní ustanovení však nenachází odraz v žádné sankční normě podle zákona o ochraně pří- rody a krajiny, tím spíše proto nelze uvažovat při nesplnění těchto povinností o postihu in- vestora podle $ 88 odst. 1 písm. e) tohoto zá- kona. Nejvyšší správní soud v každém přípa- dě považuje takovou legislativní konstrukci přinejmenším za problematickou. Zákon zde nedůsledně na jedné straně ($ 67) ukládá in- vestorovi přesně stanovené povinnosti, z je- jich nesplnění však nevyvozuje žádné sankč- ní posťihy. Obdobná je situace i v případě $ 56 citovaného zákona, jenž stanoví (nekon- krétnímu subjektu) povinnost obstarat si po- volení k nedovolenému škodlivému zásahu do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny, skutkovou podstatu správ- ního deliktu však tvoří až sám nepovolený zá- sah, nikoli porušení povinnosti obstarat si povolení. Takové nastavení deliktní odpověd- nosti v zásadě brání uplatňování její preven- tivní funkce (srov. část IN.D níže). [23] Městský soud správně vyložil, že $ 67 se vztahuje k zájmům chráněným podle části druhé, třetí a páté zákona o ochraně přírody a krajiny, Nejvyšší správní soud má však na rozdíl od městského soudu za to, že zájem na ochraně zvláště chráněných živočichů je také zájmem chráněným podle části druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, která obsahuje ustanovení o obecné ochraně rostlin a živoči- chů ($ 5 citovaného zákona). To ovšem nic nemění na skutečnosti, že správní orgány ne- mohly konstatovat odpovědnost investora, je- likož ten svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle $ 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny. Případné porušení povinností inves- tora podle $ 67 tohoto zákona by muselo být předmětem jiného řízení. I tuto otázku tak ža- lovaný a městský soud posoudily správně. [24] S městským soudem lze taktéž sou- hlasit, že $ 1 zákona o ochraně přírody a kra- jiny vymezuje jeho účel; toto ustanovení lze jistě použít jako interpretační vodítko pro vý- klad zákona, nikoli však pro stanovení kon- krétního subjektu odpovědného za správní delikt. Stejně tak lze aprobovat výklad měst- ského soudu, že $ 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje obecně povinnos- ti při ochraně významného krajinného prv- ku. Kasační soud odmítá přístup, jehož po- mocí by na základě použití $ 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny měla být odpo- vědnost za správní delikt rozšířena i na jiné osoby, než na ty, jež provedly škodlivý zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněných ži- vočichů. Tyto námitky stěžovatele jsou proto nedůvodné. III.C Soukromoprávní ujednání a od- povědnost za správní delikty [25] Nepřiléhavá je i námitka stěžovatele, že možnost realizace jím provedených prací „vysoutěžil“ ve výběrovém řízení a že ve smlouvě ani v dalších dokumentech nebyla žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o nějakou výjimku kvůli chráněným živoči- chům. Nejvyšší správní soud má za to, že stě- žovatel jako stavební profesionál musí počí- tat s možností zásahů do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny (jak ostatně sám uvádí - při investičních akcích se tomu tak stává zcela běžně) a musí být obe- známen s platnou úpravou, která je, jak sám konstatuje, značně problematická a nepřes- ná, proto je na něm, aby se případně sám in- formoval u příslušného orgánu ochrany pří- rody o tom, zda bylo příslušné povolení vydáno či zda by mělo být vzhledem k pláno- vaným zásahům vydáno, popřípadě korigoval neblahé následky v případě absence přísluš- ných povolení soukromoprávním ujednáním s investorem. Pokud tak neučinil a spoléhal na to, že investor měl vyřešena všechna veřej- noprávní povolení, nemůže tuto situaci hojit před správními soudy. [26] Jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, objektivní odpovědnosti v oboru práva veřejného se nelze zásadně vy- hnout poukazem na smluvní ujednání mezi účastníky soukromoprávního (obchodního) vztahu a na porušení smluvních povinností ze strany druhého účastníka smlouvy (srov. rozsudky Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 9. 1994, čj. 6 A 197/93-18, Soudní judika- tura ve věcech správních č. 384/1999, ze dne 22. 1. 1999, čj. 3 A 23/98-17, či ze dne 14. 1. 1997, čj. 7 A 185/94-23, v němž soud vyložil, že „právní úprava odpovědnosti za správní de- likty právnických osob či fyzických osob spa- dá do oblasti práva veřejného; jejím cílem je zajistit dodržování povinností stanovených zákonem na ochranu hodnot, na jejichž vy- tváření a ochraně je veřejný zájem, a posti- hovat protiprávní jednání, jež je v rozporu se zájmy společnosti, je společensky škodlivé nebo nebezpečné. Odpovědnosti za správní delikt v oboru práva veřejného se nelze zá- sadně vyhnout poukazem na smluvní či jiné ujednání mezi účastníky soukromoprávní- ho vztahu ani poukazem na porušení po- vinnosti ze strany jiného subjektu“). Obdob- ně se vyjadřuje i právní teorie: „Důsledky porušení závazkového vztahu je možné řešit pouze z hlediska úpravy odpovědnosti ply- noucí ze smluvního vztahu. Nelze je hodnotit ve správním řízení a nejsou způsobilé mít v řízení o uložení sankce právní důsledky. Za odpovědného je. tedy orgány ochrany životní- ho prostředí považován „ten, kdo drží pilu“ (Langrová, V. Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí. České právo životního prostředí, 2004, č. 2, s. 53). [27] K této otázce se vyjádřil i zdejší soud, a to například v rozsudku ze dne 22. 1. 2009, čj. 9 As 26/2008-73, ve kterém se jednalo o otázku deliktní odpovědnosti za pokácení dřevin stojících mimo les bez povolení ve smyslu $ 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto pokácení provedla fyzická oso- 987 2417 ba při výkonu podnikatelské činnosti na ob- jednávku obce a domáhala se následně zproš- tění odpovědnosti za přestupek podle $ 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny. Zdejší soud konstatoval, že „žalob- ce, jakožto fyzická osoba podnikající podle živnostenského zákona, jehož předmětem podnikání je mimo jiné činnost související s pěstováním lesa a těžbou dřeva, by si měl být vědom povinností a zejména pak povole- ní, jež si musí jako odpovědná osoba opatřit nebo mít k dispozici, a v případě, že tak ne- učiní a nesplní tak své povinnosti, musí za toto své jednání nést odpovědnost. Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvede- ného konstatuje, že shora zmíněný nekom- petentní postup orgánů Obce Rudíkov a Obce Vičatín je nezbytné zohlednit z hledis- ka výše uložené pokuty, a nikoliv z hlediska posouzení samotného naplnění skutkové pod- staty správního deliktu dle f 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny“ Nej- vyšší správní soud má za to, že závěry uvede- né v citovaném rozsudku devátého senátu lze vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Od- volávání se na nedostatečnosti ve smlouvě mezi stěžovatelem a zadavatelem prací či na nemožnost ověřit si, zda jsou pro provedení objednaných zásahů potřebná povolení správních orgánů, nemohou žádným způso- bem ovlivnit závěry o odpovědnosti stěžova- tele za spáchaný správní delikt. IIID Odpovědnost za správní delikty podle zákona o ochraně přírody a krajiny [28] Nejvyšší správní soud považuje za nutné, v souvislosti s úvahami stěžovatele ohledně rozložení deliktní odpovědnosti mezi zadavatele a zhotovitele, učinit obecnější po- známku k problematice odpovědnosti v oblas- ti práva životního prostředí, resp. správních deliktů jako celku. : [29] Předpokladem prosazování a fungo- vání práva nejen v oblasti práva životního pro- středí je precizní vymezení a stanovení pri- mární povinnosti v zákoně a následné přesné zakotvení deliktní odpovědnosti (srov. Damo- horský, M. K některým problémům správních deliktů na úseku ochrany životního prostře- dí. Životní prostředí a právo. AUC Iuridica, 988 1999, č. 34, s. 50). Deliktní odpovědnost v právu životního prostředí by měla plnit ze- jména funkci preventivní a kompenzační. Právě funkce preventivní se v právu životní- ho prostředí musí uplatňovat o to výrazněji, neboť následky protiprávního jednání v této oblasti jde mnohdy odstranit pouze stěží. Preventivní funkce odpovědnosti odráží i jedny ze základních principů práva životní- ho prostředí - princip odpovědnosti původ- ce a princip prevence. [30] Nejvyšší správní soud souhlasí se stě- žovatelem, že úprava odpovědnosti v zákoně o ochraně přírody a krajiny je v mnoha ohle- dech problematická a doktrína i judikatura shodně zastávají názor, že ve své současné po- době často nenaplňuje své základní funkce. Jak už zdejší soud naznačil výše, prvním z problémů je fakt, že porušení některých hmotněprávních norem zákona o ochraně přírody a krajiny nenachází svůj odraz v nor- mách sankčních (srov. $ 67 a $ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny). Dalším problé- mem, jenž vyvstal i v nyní projednávaném případě, je nejasné rozhraničení odpověd- nosti v případech, kdy lze uvažovat o více osobách jako pachatelích správního deliktu. V projednávaném případě se konkrétně jed- ná o rozdělení odpovědnosti mezi investora (resp. zadavatele prací či vlastníka pozemků nebo porostů) a realizátora (resp. zhotovitele či jiné osoby, jež provádějí zásahy na základě ujednání se zadavatelem). i [31] Řešení tohoto „problému“, jak kon- statuje stěžovatel, jistě má celospolečenský význam, neboť neefektivní nastavení právní odpovědnosti právě v právu životního pro- středí nesvědčí účinné ochraně.životního pro- středí, ani spravedlivému rozložení odpověd- nosti mezi subjekty vystupující v procesech podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Na rozdíl od úpravy trestněprávní, neumožňují normy uplatňované při správním trestání zvažovat odpovědnost spolupachatele, pří- padně návodce či organizátora, jak je tomu při trestání soudním. Absence obecného předpisu, jenž by upravoval obdobné institu- ty i v oblasti správních deliktů, pak způsobu- je nemožnost zohlednění skutečnosti, že se na jejich spáchání mohlo různým způsobem podílet vícero osob. Tento náhled se objevuje iv právní teorii: „Důvodem existence sporné právní otázky, tedy zda je odpovědný „ten, kdo držel pilu“ (resp. jiné deliktně významné jednání vlastním jménem fakticky provedl — zhotovitel díla), nebo „ten, kdo deliktně vý- znamné jednání inicioval (zadavatel díla), případně oba, je absence trestnosti účasten- ství (organizátorství, návod, pomoc) v ob- lasti správního trestání (na rozdíl od trestní- ho práva). Zákon č. 114/1992 Sb. přitom ve většině případů neobsahuje skutkovou pod statu přestubku nebo jiného správního de- liktu dopadající přímo na jednání zadavate- le prací. Spíše výjimečným případem, kdy takovou skutkovou podstatu obsahuje, je např. nesplnění ohlašovací povinnosti určené zákonem (f 87 odst. 1 písm. e), f 88 odst. 1 písm. h) zákona č 114/1992 Sb.)“ Jelínková, J. Komu uložit za sankci za delikt podle zákona o ochraně přírody a krajiny - vývoj názorů a aplikační praxe. Ochrana přírody, 2009, č.4, s. 15). i [32] V komentáři k $ 88 zákona.o ochraně přírody a krajiny (Miko, L.; Borovičková, H. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007, s:331-332) se uvádí, že „s podmínkami založení odpovědnosti ta- ké souvisí často diskutovaná otázka sankční odpovědnosti v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky druhé osoby. Na tuto otázku nelze dát jednoduchou a jed noznačnou odpověď. V obecné rovině lze ří- ci, že výše uvedené podmínky pro založení: sankční odpovědnosti v převážné většině případů splňuje ten subjekt, který na zákla- dě objednávky koná a fakticky části přírody svou činností poškodí. V jednotlivých. kon- krétních. případech je možné se zabývat i otázkou odpovědnosti objednatele, zda i je- ho jednání nenaplňuje skutkové znaky delik- tu.“ Citovaný komentář nicméně blíže nespe- cifikuje, v jakých případech a z jakých důvodů by měla namísto obecné odpovědnosti sub- jektu, který na základě objednávky koná, na- stoupit odpovědnost objednatele. [33] Obdobně vykládá odpovědnost vzni- kající na základě $ 88 citovaného zákona rov- SX něž judikatura Nejvyššího správního soudu. Ve výše citovaném rozsudku čj. 9 As 50/2008- 64, jehož se dovolává stěžovatel, sice zdejší soud aproboval rozsudek, kterým městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného týkající se pokuty udělené podle $ 88 odst. 1 písm. i) zá- kona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném v rozhodné době (jednalo se o pro- vedení škodlivého zásahu do významného krajinného prvku, konkrétně o provedení těž- by v lese, bez souhlasu orgánu ochrany přírody a v rozporu s právními předpisy). Příčinou zru- šení rozhodnutí žalovaného zde přitom byla skutečnost, že správní orgány nedostatečně zdůvodnily, co považovaly za činnost předsta- vující škodlivý zásah do významného krajinné- ho prvku a jak dospěly k závěru, že takovou činnost prováděla pouze jimi označená oso- ba (která byla v daném případě dle vyjádření zadavatele jeho „externím zaměstnancem“). Nejvyšší správní soud tedy v tomto případě připustil odpovědnost i jiných osob, než pří- mo realizátora, a to například zadavatele jed- najícího prostřednictvím „externího“ zaměst- nance. V nyní posuzovaném případě však nebylo sporu o tom, že práce, jimiž bylo zasa- ženo do biotopu, prováděl pouze stěžovatel. Závěry zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu tedy na nyní souzenou věc nedopadají. : 4134] Vytváření shora naznačených dispro- porcí v rozdělení odpovědnosti za správní delikty pak oprávněně nejen v účastnících, ale i v široké veřejnosti, vyvolává pocity ne- spravedlnosti. Nejvyšší správní soud však ne- má možnost legislativní nedostatečnosti a ne- přesnosti doplňovat či opravovat. Judikatura Nejvyššího správního soudu (citovaná i stě- žovatelem - rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2004, - čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS) po- žaduje, aby v případě, kdy zákonodárce přijme úpravu, jež nevede k funkčnímu uspo- řádání společenských vztahů, byla dána přednost takovému výkladu dotčené právní normy, který je rozumný a odpovídá přiroze- nému smyslu pro spravedlnost. V nyní pro- jednávaném případě však nelze dospět při výkladu $ 88 odst. 1 písm. €) zákona o ochra- ně přírody a krajiny k jinému závěru, než že 989 2418 za tento správní delikt je odpovědná osoba (či osoby), jež nedovoleně škodlivě zasáhla do přirozeného vývoje zvláště chráněných ži- vočichů, nikoli osoba, jíž příslušelo vyžádat si povolení k takovému zásahu, resp. osoba, jež si objednala práce, v jejichž rámci došlo ke škodlivému zásahu. Opačný výklad by totiž vedl k nezákonnému rozšiřování deliktně od- povědných osob a k rozporu se zásadou práv- ní jistoty a zásadou in dubio pro mitius. K7) [35] Nejvyšší správní soud je proto vzhle- dem k výše uvedenému toho názoru, že by na úseku spřávních deliktů v oblasti ochrany ži- votního prostředí k vyššímu preventivnímu působení práva přispěla úprava odpovědnos- ti objednatele díla, zvláště když k protiprávní- mu jednání dochází na jeho přímý pokyn a objednatel díla je často právě tou osobou, která má z protiprávního jednání mnohem větší prospěch než osoba, která porušení po- vinnosti konkrétně způsobila. V obecné rovi- ně kritiky současné úpravy odpovědnosti po- dle zákona o ochraně přírody a krajiny (zejména co se týče subjektu správního delik- tu) se lze tedy se stěžovatelem ztotožnit. Kon- krétní námitky však Nejvyšší správní soud, jak vyplývá ze shora uvedeného, neshledal důvodnými. 2418 Stavební řízení: dodatečné povolení stavby; výjimka z obecných požadavků na výstavbu; pojem „okna z obytných místností 24 v protilehlých stěnách“ 2.2. k $ 25 odst. 2 a 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve zně- ní vyhlášky č. 269/2009 Sb. k $ 169 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) I. Pojem „okna z obytných místností v protilehlých stěnách“ obsažený v $ 25 odst. 2 a 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je nutné chápat jako jakákoliv okna, jež vedou z obytných místností, umístěná po celé délce protilehlých stěn, bez ohledu na odliš- nou délku protilehlých stěn. II. Požádá-li v rámci řízení o dodatečném povolení stavby stavebník o udělení vý- jimky z obecných požadavků na výstavbu ($ 169 stavebního zákona z roku 2006), je stavební úřad povinen zohlednit především charakter vedeného řízení (zde: prová- dění stavby v rozporu se stavebním povolením) a pokusit se o dohodu mezi účastní- ky řízení. Nebude-li taková dohoda uzavřena, stavební úřad, s respektem k vlastnic- kému právu a k právu na ochranu soukromí dotčených osob, zváží jejich požadavky na provedení stavebně technických úprav, zejména pokud budou požadavky kon- struktivně vyjádřeny (např. stanovením podmínek pro udělení výjimky), a včlení je jako podmínky do rozhodnutí o udělení výjimky, příp. přezkoumatelným způso- bem odůvodní, proč takovému požadavku vlastníka sousední nemovitosti nebylo možné vyhovět.
Akciová společnost Lesostavby Frýdek-Místek proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
[4] Stěžovatel poukázal na § 1, § 4 odst. 2 a § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny s tím, že výslovně zmiňují úlohu vlastníků a správců pozemků při ochraně krajiny, respektive investorů, kterými jsou však zpravidla vlastníci či správci pozemku. Dle stěžovatele jsou to právě vlastníci (správci), u nichž lze předpokládat znalost relevantních informací o krajině, do které mají být provedeny zásahy, a mohou tak nejlépe vyhodnotit potenciální rizika plynoucí z těchto zásahů. Ustanovení § 4 odst. 2 uvedeného zákona se sice vztahuje k jinému chráněnému prvku (k tzv. významnému krajinnému prvku), avšak jde o ustanovení analogické § 56 cit. zákona. Totéž má platit i pro § 67 uvedeného zákona, který vypočítává povinnosti investorů, mezi něž patří zajištění provedení přírodovědného průzkumu dotčených pozemků. Realizátor žádnou takovou zákonem stanovenou povinnost nemá.
[5] Dle stěžovatele je investor nejlépe vybaven k podávání žádostí o udělení výjimek na základě § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny také proto, že nelze rozumně předpokládat, že by realizátor akce mohl za obvyklých okolností doložit splnění zákonných podmínek nutných k jejímu udělení. Takový realizátor bývá zřídkakdy místní podnikatel, často se jedná o zahraniční subjekty, které mohou jen stěží dokládat, že je dán veřejný zájem výrazně převažující nad zájmem ochrany přírody, či že neexistuje jiné uspokojivé řešení. Navíc pokud se jedná o veřejnou zakázku (což je i posuzovaný případ), pak by měl realizátor na provedení biologického průzkumu a případné získání výjimky nejvýše 30 dnů. Podle stěžovatele by tak v případech, kdy jedná realizátor na popud investora, byla daleko logičtější odpovědnost investora.
[6] Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 64 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V duchu logiky daného judikátu pak stěžovatel konstatoval, že by jej nikdy nenapadlo provádět „na vlastní pěst“ předmětné stavební práce. Možnost realizace této akce „vysoutěžil“ ve výběrovém řízení, pokud by v něm zvítězil jiný účastník, realizoval by akci on. Ve smlouvě o dílo uzavřené mezi stěžovatelem a investorem, ani v dalších dokumentech nebyla žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o výjimku kvůli chráněným živočichům. Z pozdějších vyjádření investora je zřejmé, že např. o výskytu raků nevěděl ani on; „Jak to tedy měl tušit žalobce?“. Neprodleně po zjištění výskytu chráněných živočichů na staveništi podal investor žádost o výjimku a ta mu byla udělena. Investorem je zde subjekt Lesy České republiky, s. p., jakožto správce toků na základě povinnosti stanovené mu v § 47 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“). Ten je zde tedy nositelem onoho veřejného zájmu, o němž hovoří ustanovení § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli stěžovatel jako podnikatel, který provádí svou činnost za účelem zisku. Proto by měl o výjimku žádat investor.
[6] Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 64 (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V duchu logiky daného judikátu pak stěžovatel konstatoval, že by jej nikdy nenapadlo provádět „na vlastní pěst“ předmětné stavební práce. Možnost realizace této akce „vysoutěžil“ ve výběrovém řízení, pokud by v něm zvítězil jiný účastník, realizoval by akci on. Ve smlouvě o dílo uzavřené mezi stěžovatelem a investorem, ani v dalších dokumentech nebyla žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o výjimku kvůli chráněným živočichům. Z pozdějších vyjádření investora je zřejmé, že např. o výskytu raků nevěděl ani on; „Jak to tedy měl tušit žalobce?“. Neprodleně po zjištění výskytu chráněných živočichů na staveništi podal investor žádost o výjimku a ta mu byla udělena. Investorem je zde subjekt Lesy České republiky, s. p., jakožto správce toků na základě povinnosti stanovené mu v § 47 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“). Ten je zde tedy nositelem onoho veřejného zájmu, o němž hovoří ustanovení § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli stěžovatel jako podnikatel, který provádí svou činnost za účelem zisku. Proto by měl o výjimku žádat investor.
[7] Vyřešení problému, který vyvstal v nynější věci, má dle stěžovatele zásadní celospolečenský význam. Jedná se totiž o přípravu a realizaci investičních akcí, které se nějak dotýkají či mohou dotýkat přírody (tedy téměř všechny investiční akce). Takové akce se v praxi realizují tak, že investor akci připraví, pak vyhlásí výběrové řízení, z nějž vzejde její realizátor. Uchazeči výběrového řízení přitom předpokládají, že investor má (zejména v rámci územního a stavebního řízení) vyřešeny veškeré „povolovací a jiné administrativní problémy“, a s tímto předpokladem zpracují nabídku (zejména z hlediska ceny a časového harmonogramu investiční akce). Pokud by byl tento předpoklad mylný, znamenalo by to, že by každý uchazeč o zakázku musel na své náklady zpracovat studie, zda realizací díla nedojde k případnému porušení právních předpisů z hlediska ochrany životního prostředí. V případě veřejných zakázek by měli uchazeči na zpracování studií i zajištění výjimek velice krátkou dobu. Protože uchazečů o zakázky bývá mnoho, zpracovávaly by se tytéž studie a vyřizovaly tytéž výjimky paralelně, což by vedlo pouze „ke zvýšení zaměstnanosti u tvůrců takových studií a úředníků příslušných úřadů“. Zbytečně vynaložené náklady by mohly dosáhnout až řádů miliard Kč, nadto by došlo k prodloužení trvání veškerých investičních akcí. Podle stěžovatele je „v oboru“ o případ velký zájem, protože se může stát významným precedentem.
[8] Stěžovatel konečně také požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím, že zaplacení částky 125 000 Kč by v současné krizové situaci (panující zejména ve stavebnictví) pro něj znamenalo nemalou újmu a znesnadnilo by jeho další podnikání. O této žádosti však Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval, neboť bezprostředně po předložení spisu městským soudem a po vykonání nezbytných procesních úkonů rozhodl přímo ve věci samé.
[8] Stěžovatel konečně také požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím, že zaplacení částky 125 000 Kč by v současné krizové situaci (panující zejména ve stavebnictví) pro něj znamenalo nemalou újmu a znesnadnilo by jeho další podnikání. O této žádosti však Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval, neboť bezprostředně po předložení spisu městským soudem a po vykonání nezbytných procesních úkonů rozhodl přímo ve věci samé.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a na vyjádření k žalobě s tím, že se zde již podrobně vypořádal se všemi nyní uplatňovanými námitkami. Navrhl tak zamítnutí kasační stížnosti. Opodstatněným neshledal ani požadavek na přiznání odkladného účinku.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] Jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace projednávané věci, mezi účastníky řízení není sporu ohledně skutkových okolností případu, nýbrž toliko o jeho právním posouzení. Proto také stěžovatel v kasační stížnosti de facto uplatňuje jedinou kasační námitku vyjádřenou dílčími argumenty, jenž míří do nesprávného právního posouzení jeho odpovědnosti za správní delikt městským soudem i správními orgány /důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; dále jen „s. ř. s.“/.
III.A Správní delikt podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny
[12] Stěžovatel byl v projednávané věci sankcionován na základě § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, podle nějž orgán ochrany přírody „uloží pokutu až do výše 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím, že usmrcuje nebo chová ptáky s výjimkou těch, kteří mohou být loveni, nebo zvláště chráněné živočichy bez povolení, anebo jinak nedovoleně zasahuje do jejich přirozeného vývoje“. Stěžovatel nepopírá, že zasáhl do biotopu několika zvláště chráněných druhů živočichů (a tím i do jejich přirozeného vývoje), aniž by k tomu měl udělenu potřebnou výjimku. Namítá však, že tím, kdo může být v případě realizace investičních akcí odpovědným podle uvedeného ustanovení, je pouze zadavatel (investor), nikoli realizátor akce.
[13] K tomu je třeba předně uvést, že odpovědnost vznikající na základě § 88 cit. zákona, je odpovědností objektivní; obdobně je tomu ostatně i v případě deliktní odpovědnosti právnických osob a jim naroveň postavených fyzických osob při výkonu podnikání, vznikající na základě řady dalších předpisů z oblasti správního práva. Jestliže je odpovědnost za určitý delikt objektivní, pak se jedná o odpovědnost za následek, tj. bez ohledu na zavinění. Znamená to, že otázka zavinění se vůbec nezkoumá. Zkoumá se zejména naplnění obligatorních znaků objektivní stránky v dané věci dotčené skutkové podstaty, kterými jsou jednání, následek a příčinná souvislost mezi nimi. Příčinná souvislost – kauzální nexus – je vztah mezi protiprávním jednáním jako příčinou a škodlivým následkem, který je právě tímto jednáním vyvolán. Ve shodě s doktrínou je přitom jednání příčinou následku pouze tehdy, jestliže by následek bez tohoto jednání nenastal buď vůbec, anebo by bez něho nenastal takovým způsobem, jakým konkrétně nastal.
[14] Jak uvedl správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí, stěžovatel při provádění stavebních prací škodlivě zasáhl do biotopu, a tím rušil specifikované zvláště chráněné druhy živočichů, a zasáhl do jejich přirozeného vývoje bez pravomocného rozhodnutí o udělení výjimky vydaného orgánem ochrany přírody, čímž porušil § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[14] Jak uvedl správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí, stěžovatel při provádění stavebních prací škodlivě zasáhl do biotopu, a tím rušil specifikované zvláště chráněné druhy živočichů, a zasáhl do jejich přirozeného vývoje bez pravomocného rozhodnutí o udělení výjimky vydaného orgánem ochrany přírody, čímž porušil § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[15] Podle § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny „je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny“.
[16] Zákon o ochraně přírody a krajiny pak v §56 odst. 1 normuje: „Výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle § 46 odst. 2, § 49, 50 a § 51 odst. 2 může v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povolit orgán ochrany přírody“. Zákon však již nestanoví, komu přísluší o toto povolení žádat.
[17] Pro škodlivé zasahování do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů tedy podle citovaných ustanovení platí, že má-li být vůbec připuštěno, pak může být učiněno pouze s povolením orgánu ochrany přírody. Proto každý, a je lhostejné, zda to bude investor, realizátor či jakákoli třetí osoba, kdo škodlivě zasáhne, aniž by to orgán ochrany přírody povolil, do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, dopustí se jednání naplňujícího skutkovou podstatu přestupku podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny.
[18] Stěžovatel nesprávně interpretuje rozhodnutí ČIŽP, pokud v kasační stížnosti dovozuje, že „v rozhodnutí o uložení pokuty je uvedeno, že žalobce porušil § 50 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., protože v období od 25. 10. 2004 do 6. 12. 2005 neměl k zásahu do biotopu zvlášť chráněných druhů rozhodnutí o udělení výjimky podle § 56 zákona. Uvedenou skutečnost žalobce nepopírá a nikdy nepopíral, zpochybňuje ovšem to, že bylo povinností žalobce si toto rozhodnutí opatřit“ (zvýraznění provedl NSS). ČIŽP stěžovateli uložila pokutu, jelikož porušil § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny tím, že škodlivě zasáhl do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Skutečnost, že neexistovalo povolení k takovému zásahu znamená, že byl naplněn jeden ze znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy nedovolenost zásahu. ČIŽP stěžovatele nesankcionovala za neobstarání si povolení k zásahu, nýbrž za tento nedovolený škodlivý zásah. Zákon o ochraně přírody a krajiny ani neobsahuje samostatnou skutkovou podstatu, jež by odrážela porušení povinnosti podle § 56 tohoto zákona, a proto za ni nemohl být stěžovatel postižen. Pokud by zákonodárce v zákoně zakotvil i skutkovou podstatu „neobstarání si povolení“, bylo by jinou otázkou, kdo je v takovém případě odpovědný. Odpověď na tuto otázku je však pro posouzení projednávaného případu nepodstatná.
[18] Stěžovatel nesprávně interpretuje rozhodnutí ČIŽP, pokud v kasační stížnosti dovozuje, že „v rozhodnutí o uložení pokuty je uvedeno, že žalobce porušil § 50 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., protože v období od 25. 10. 2004 do 6. 12. 2005 neměl k zásahu do biotopu zvlášť chráněných druhů rozhodnutí o udělení výjimky podle § 56 zákona. Uvedenou skutečnost žalobce nepopírá a nikdy nepopíral, zpochybňuje ovšem to, že bylo povinností žalobce si toto rozhodnutí opatřit“ (zvýraznění provedl NSS). ČIŽP stěžovateli uložila pokutu, jelikož porušil § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny tím, že škodlivě zasáhl do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Skutečnost, že neexistovalo povolení k takovému zásahu znamená, že byl naplněn jeden ze znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy nedovolenost zásahu. ČIŽP stěžovatele nesankcionovala za neobstarání si povolení k zásahu, nýbrž za tento nedovolený škodlivý zásah. Zákon o ochraně přírody a krajiny ani neobsahuje samostatnou skutkovou podstatu, jež by odrážela porušení povinnosti podle § 56 tohoto zákona, a proto za ni nemohl být stěžovatel postižen. Pokud by zákonodárce v zákoně zakotvil i skutkovou podstatu „neobstarání si povolení“, bylo by jinou otázkou, kdo je v takovém případě odpovědný. Odpověď na tuto otázku je však pro posouzení projednávaného případu nepodstatná.
[19] Rozporuje-li tedy stěžovatel, že to nebyl on, kdo musel žádat o povolení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, jedná se o námitku pro posouzení odpovědnosti za správní delikt podle § 88 odst. 1 písm. e) tohoto zákona irelevantní, neboť za tento delikt je sankcionována osoba, jež do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů škodlivě zasáhla, nikoli ta, které příslušelo obstarat povolení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stejně tak skutečnost, že následně orgán ochrany přírody povolení vydal, nic nemění na tom, že bylo jasně prokázáno, že stěžovatel ve vymezeném rozsahu spáchal předmětný správní delikt.
[20] I kdyby zákon (obdobně jako je tomu u vlastníků např. při vydávání povolení ke kácení dřevin stojících mimo les podle § 8 odst. 3 vyhlášky ministerstva životního prostředí č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) ukládal požádat o příslušné povolení investorovi, nemohl by být v nyní projednávaném případě za přestupek podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny sankcionován, neboť to nebyl on, kdo nedovoleně zasáhl do biotopu (tato skutečnost není mezi účastníky řízení sporná). Samozřejmě je možné představit si situaci (srov. bod 27 a násl.), kdy by mohla nastoupit deliktní odpovědnost realizátora i investora, a to například pokud by uvedené práce prováděli oba, resp. zaměstnanci obou subjektů, či kdy by zaměstnanci investora na místě samém řídili práce či dávali pokyny k provádění prací prováděných realizátorem. Tak tomu však v daném případě nebylo.
[20] I kdyby zákon (obdobně jako je tomu u vlastníků např. při vydávání povolení ke kácení dřevin stojících mimo les podle § 8 odst. 3 vyhlášky ministerstva životního prostředí č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) ukládal požádat o příslušné povolení investorovi, nemohl by být v nyní projednávaném případě za přestupek podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny sankcionován, neboť to nebyl on, kdo nedovoleně zasáhl do biotopu (tato skutečnost není mezi účastníky řízení sporná). Samozřejmě je možné představit si situaci (srov. bod 27 a násl.), kdy by mohla nastoupit deliktní odpovědnost realizátora i investora, a to například pokud by uvedené práce prováděli oba, resp. zaměstnanci obou subjektů, či kdy by zaměstnanci investora na místě samém řídili práce či dávali pokyny k provádění prací prováděných realizátorem. Tak tomu však v daném případě nebylo.
[21] K výše uvedeným závěrům ostatně dospěl i městský soud, jestliže uvedl, že sankční odpovědnost podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny je odvozena od protiprávního jednání spočívajícího v nedovoleném zasahování do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů bez povolení, nikoli od povinnosti opatřit si výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. S takovým posouzením se Nejvyšší správní soud naprosto ztotožňuje a má proto za to, že ze strany městského soudu nedošlo v předcházejícím řízení k nesprávnému posouzení této právní otázky.
III.B Povinnosti investora podle § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny
[22] Nepřípadný je odkaz stěžovatele na § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten sice stanoví povinnosti v případě zamýšlené výstavby investorovi, toto hmotněprávní ustanovení však nenachází odraz v žádné sankční normě podle zákona o ochraně přírody a krajiny, tím spíše proto nelze uvažovat při nesplnění těchto povinností o postihu investora podle § 88 odst. 1 písm. e) tohoto zákona. Nejvyšší správní soud v každém případě považuje takovou legislativní konstrukci přinejmenším za problematickou. Zákon zde nedůsledně na jedné straně (§ 67) ukládá investorovi přesně stanovené povinnosti, z jejich nesplnění však nevyvozuje žádné sankční postihy. Obdobná je situace i v případě § 56 cit. zákona, jenž stanoví (nekonkrétnímu subjektu) povinnost obstarat si povolení k nedovolenému škodlivému zásahu do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny, skutkovou podstatu správního deliktu však tvoří až sám nepovolený zásah, nikoli porušení povinnosti obstarat si povolení. Takové nastavení deliktní odpovědnosti v zásadě brání uplatňování její preventivní funkce (srov. III.D).
[22] Nepřípadný je odkaz stěžovatele na § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten sice stanoví povinnosti v případě zamýšlené výstavby investorovi, toto hmotněprávní ustanovení však nenachází odraz v žádné sankční normě podle zákona o ochraně přírody a krajiny, tím spíše proto nelze uvažovat při nesplnění těchto povinností o postihu investora podle § 88 odst. 1 písm. e) tohoto zákona. Nejvyšší správní soud v každém případě považuje takovou legislativní konstrukci přinejmenším za problematickou. Zákon zde nedůsledně na jedné straně (§ 67) ukládá investorovi přesně stanovené povinnosti, z jejich nesplnění však nevyvozuje žádné sankční postihy. Obdobná je situace i v případě § 56 cit. zákona, jenž stanoví (nekonkrétnímu subjektu) povinnost obstarat si povolení k nedovolenému škodlivému zásahu do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny, skutkovou podstatu správního deliktu však tvoří až sám nepovolený zásah, nikoli porušení povinnosti obstarat si povolení. Takové nastavení deliktní odpovědnosti v zásadě brání uplatňování její preventivní funkce (srov. III.D).
[23] Městský soud správně vyložil, že § 67 se vztahuje k zájmům chráněným podle části druhé, třetí a páté zákona o ochraně přírody a krajiny, Nejvyšší správní soud má však na rozdíl od městského soudu za to, že zájem na ochraně zvláště chráněných živočichů je také zájmem chráněným podle části druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, která obsahuje ustanovení o obecné ochraně rostlin a živočichů (§ 5 cit. zákona). To ovšem nic nemění na skutečnosti, že správní orgány nemohly konstatovat odpovědnost investora, jelikož ten svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny. Případné porušení povinností investora podle § 67 tohoto zákona by muselo být předmětem jiného řízení. I tuto otázku tak žalovaný a městský soud posoudily správně.
[24] S městským soudem lze taktéž souhlasit, že § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny vymezuje jeho účel; toto ustanovení lze jistě použít jako interpretační vodítko pro výklad zákona, nikoli však pro stanovení konkrétního subjektu odpovědného za správní delikt. Stejně tak lze aprobovat výklad městského soudu, že § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje obecně povinnosti při ochraně významného krajinného prvku. Kasační soud odmítá přístup, jehož pomocí by na základě použití § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny měla být odpovědnost za správní delikt rozšířena i na jiné osoby, než na ty, jež provedly škodlivý zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Tyto námitky stěžovatele jsou proto nedůvodné.
III.C Soukromoprávní ujednání a odpovědnost za správní delikty
[24] S městským soudem lze taktéž souhlasit, že § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny vymezuje jeho účel; toto ustanovení lze jistě použít jako interpretační vodítko pro výklad zákona, nikoli však pro stanovení konkrétního subjektu odpovědného za správní delikt. Stejně tak lze aprobovat výklad městského soudu, že § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje obecně povinnosti při ochraně významného krajinného prvku. Kasační soud odmítá přístup, jehož pomocí by na základě použití § 4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny měla být odpovědnost za správní delikt rozšířena i na jiné osoby, než na ty, jež provedly škodlivý zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Tyto námitky stěžovatele jsou proto nedůvodné.
III.C Soukromoprávní ujednání a odpovědnost za správní delikty
[25] Nepřiléhavá je i námitka stěžovatele, že možnost realizace jím provedených prací „vysoutěžil“ ve výběrovém řízení a že ve smlouvě ani v dalších dokumentech nebyla žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o nějakou výjimku kvůli chráněným živočichům. Nejvyšší správní soud má za to, že stěžovatel jako stavební profesionál musí počítat s možností zásahů do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny (jak ostatně sám uvádí – při investičních akcích se tomu tak stává zcela běžně) a musí být obeznámen s platnou úpravou, která je, jak sám konstatuje, značně problematická a nepřesná, proto je na něm, aby se případně sám informoval u příslušného orgánu ochrany přírody o tom, zda bylo příslušné povolení vydáno, či zda by mělo být vzhledem k plánovaným zásahům vydáno, popřípadě korigovat neblahé následky v případě absence příslušných povolení soukromoprávním ujednáním s investorem. Pokud tak neučinil a spoléhal na to, že investor měl vyřešena všechna veřejnoprávní povolení, nemůže tuto situaci hojit před správními soudy.
[25] Nepřiléhavá je i námitka stěžovatele, že možnost realizace jím provedených prací „vysoutěžil“ ve výběrovém řízení a že ve smlouvě ani v dalších dokumentech nebyla žádná zmínka o tom, že by bylo nutno žádat o nějakou výjimku kvůli chráněným živočichům. Nejvyšší správní soud má za to, že stěžovatel jako stavební profesionál musí počítat s možností zásahů do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny (jak ostatně sám uvádí – při investičních akcích se tomu tak stává zcela běžně) a musí být obeznámen s platnou úpravou, která je, jak sám konstatuje, značně problematická a nepřesná, proto je na něm, aby se případně sám informoval u příslušného orgánu ochrany přírody o tom, zda bylo příslušné povolení vydáno, či zda by mělo být vzhledem k plánovaným zásahům vydáno, popřípadě korigovat neblahé následky v případě absence příslušných povolení soukromoprávním ujednáním s investorem. Pokud tak neučinil a spoléhal na to, že investor měl vyřešena všechna veřejnoprávní povolení, nemůže tuto situaci hojit před správními soudy.
[26] Jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, objektivní odpovědnosti v oboru práva veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní ujednání mezi účastníky soukromoprávního (obchodního) vztahu a na porušení smluvních povinností ze strany druhého účastníka smlouvy (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 9. 1994, č. j. 6 A 197/93 -18; rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 1. 1999, č. j. 3 A 23/98 - 17 či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 1. 1997, č. j. 7 A 185/94 - 23, v němž soud vyložil, že „právní úprava odpovědnosti za správní delikty právnických osob či fyzických osob spadá do oblasti práva veřejného; jejím cílem je zajistit dodržování povinností stanovených zákonem na ochranu hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem, a postihovat protiprávní jednání, jež je v rozporu se zájmy společnosti, je společensky škodlivé nebo nebezpečné. Odpovědnosti za správní delikt v oboru práva veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní či jiné ujednání mezi účastníky soukromoprávního vztahu ani poukazem na porušení povinnosti ze strany jiného subjektu.“) Obdobně se vyjadřuje i právní teorie: „Důsledky porušení závazkového vztahu je možné řešit pouze z hlediska úpravy odpovědnosti plynoucí ze smluvního vztahu. Nelze je hodnotit ve správním řízení a nejsou způsobilé mít v řízení o uložení sankce právní důsledky. Za odpovědného je tedy orgány ochrany životního prostředí považován „ten, kdo drží pilu“. (Langrová, V. Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí. In: České právo životního prostředí, roč. 2004, č. 2, s. 53).
[26] Jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů, objektivní odpovědnosti v oboru práva veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní ujednání mezi účastníky soukromoprávního (obchodního) vztahu a na porušení smluvních povinností ze strany druhého účastníka smlouvy (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 9. 1994, č. j. 6 A 197/93 -18; rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 1. 1999, č. j. 3 A 23/98 - 17 či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 1. 1997, č. j. 7 A 185/94 - 23, v němž soud vyložil, že „právní úprava odpovědnosti za správní delikty právnických osob či fyzických osob spadá do oblasti práva veřejného; jejím cílem je zajistit dodržování povinností stanovených zákonem na ochranu hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem, a postihovat protiprávní jednání, jež je v rozporu se zájmy společnosti, je společensky škodlivé nebo nebezpečné. Odpovědnosti za správní delikt v oboru práva veřejného se nelze zásadně vyhnout poukazem na smluvní či jiné ujednání mezi účastníky soukromoprávního vztahu ani poukazem na porušení povinnosti ze strany jiného subjektu.“) Obdobně se vyjadřuje i právní teorie: „Důsledky porušení závazkového vztahu je možné řešit pouze z hlediska úpravy odpovědnosti plynoucí ze smluvního vztahu. Nelze je hodnotit ve správním řízení a nejsou způsobilé mít v řízení o uložení sankce právní důsledky. Za odpovědného je tedy orgány ochrany životního prostředí považován „ten, kdo drží pilu“. (Langrová, V. Právní odpovědnost za správní delikty v ochraně životního prostředí. In: České právo životního prostředí, roč. 2004, č. 2, s. 53).
[27] K této otázce se vyjádřil i zdejší soud, a to například v rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 9 As 26/2008 – 73, ve kterém se jednalo o otázku deliktní odpovědnosti za pokácení dřevin stojících mimo les bez povolení ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto pokácení provedla fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti na objednávku obce a domáhala se následně zproštění odpovědnosti za přestupek podle § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny. Zdejší soud konstatoval, že „žalobce, jakožto fyzická osoba podnikající podle živnostenského zákona, jehož předmětem podnikání je mimo jiné činnost související s pěstováním lesa a těžbou dřeva, by si měl být vědom povinností a zejména pak povolení, jež si musí jako odpovědná osoba opatřit nebo mít k dispozici a v případě, že tak neučiní a nesplní tak své povinnosti, musí za toto své jednání nést odpovědnost. Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedeného konstatuje, že shora zmíněný nekompetentní postup orgánů Obce Rudíkov a Obce Vlčatín je nezbytné zohlednit z hlediska výše uložené pokuty, a nikoliv z hlediska posouzení samotného naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle ust. § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Nejvyšší správní soud má za to, že závěry uvedené v citovaném rozsudku devátého senátu lze vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Odvolávání se na nedostatečnosti ve smlouvě mezi stěžovatelem a zadavatelem prací či na nemožnost ověřit si, zda jsou pro provedení objednaných zásahů potřebná povolení správních orgánů nemohou žádným způsobem ovlivnit závěry o odpovědnosti stěžovatele za spáchaný správní delikt.
III.D Odpovědnost za správní delikty podle zákona o ochraně přírody a krajiny
[27] K této otázce se vyjádřil i zdejší soud, a to například v rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 9 As 26/2008 – 73, ve kterém se jednalo o otázku deliktní odpovědnosti za pokácení dřevin stojících mimo les bez povolení ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto pokácení provedla fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti na objednávku obce a domáhala se následně zproštění odpovědnosti za přestupek podle § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny. Zdejší soud konstatoval, že „žalobce, jakožto fyzická osoba podnikající podle živnostenského zákona, jehož předmětem podnikání je mimo jiné činnost související s pěstováním lesa a těžbou dřeva, by si měl být vědom povinností a zejména pak povolení, jež si musí jako odpovědná osoba opatřit nebo mít k dispozici a v případě, že tak neučiní a nesplní tak své povinnosti, musí za toto své jednání nést odpovědnost. Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedeného konstatuje, že shora zmíněný nekompetentní postup orgánů Obce Rudíkov a Obce Vlčatín je nezbytné zohlednit z hlediska výše uložené pokuty, a nikoliv z hlediska posouzení samotného naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle ust. § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Nejvyšší správní soud má za to, že závěry uvedené v citovaném rozsudku devátého senátu lze vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Odvolávání se na nedostatečnosti ve smlouvě mezi stěžovatelem a zadavatelem prací či na nemožnost ověřit si, zda jsou pro provedení objednaných zásahů potřebná povolení správních orgánů nemohou žádným způsobem ovlivnit závěry o odpovědnosti stěžovatele za spáchaný správní delikt.
III.D Odpovědnost za správní delikty podle zákona o ochraně přírody a krajiny
[28] Nejvyšší správní soud považuje za nutné, v souvislosti s úvahami stěžovatele ohledně rozložení deliktní odpovědnosti mezi zadavatele a zhotovitele, učinit obecnější poznámku k problematice odpovědnosti v oblasti práva životního prostředí, resp. správních deliktů jako celku.
[29] Předpokladem prosazování a fungování práva nejen v oblasti práva životního prostředí je precizní vymezení a stanovení primární povinnosti v zákoně a následné přesné zakotvení deliktní odpovědnosti (srov. Damohorský, M. K některým problémům správních deliktů na úseku ochrany životního prostředí. Životní prostředí a právo. In: AUC Iuridica, roč. 1999, č. 3-4, s. 50.). Deliktní odpovědnost v právu životního prostředí by měla plnit zejména funkci preventivní a kompenzační. Právě funkce preventivní se v právu životního prostředí musí uplatňovat o to výrazněji, neboť následky protiprávního jednání v této oblasti jde mnohdy odstranit pouze stěží. Preventivní funkce odpovědnosti odráží i jedny ze základních principů práva životního prostředí – princip odpovědnosti původce a princip prevence.
[29] Předpokladem prosazování a fungování práva nejen v oblasti práva životního prostředí je precizní vymezení a stanovení primární povinnosti v zákoně a následné přesné zakotvení deliktní odpovědnosti (srov. Damohorský, M. K některým problémům správních deliktů na úseku ochrany životního prostředí. Životní prostředí a právo. In: AUC Iuridica, roč. 1999, č. 3-4, s. 50.). Deliktní odpovědnost v právu životního prostředí by měla plnit zejména funkci preventivní a kompenzační. Právě funkce preventivní se v právu životního prostředí musí uplatňovat o to výrazněji, neboť následky protiprávního jednání v této oblasti jde mnohdy odstranit pouze stěží. Preventivní funkce odpovědnosti odráží i jedny ze základních principů práva životního prostředí – princip odpovědnosti původce a princip prevence.
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že úprava odpovědnosti v zákoně o ochraně přírody a krajiny je v mnoha ohledech problematická a doktrína i judikatura shodně zastávají názor, že ve své současné podobě často nenaplňuje své základní funkce. Jak už zdejší soud naznačil výše, prvním z problémů je fakt, že porušení některých hmotněprávních norem zákona o ochraně přírody a krajiny nenachází svůj odraz v normách sankčních (srov. § 67 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny). Dalším problémem, jež vyvstal i v nyní projednávaném případě, je nejasné rozhraničení odpovědnosti v případech, kdy lze uvažovat o více osobách jako pachatelích správního deliktu. V projednávaném případě se konkrétně jedná o rozdělení odpovědnosti mezi investora (resp. zadavatele prací či vlastníka pozemků nebo porostů) a realizátora (resp. zhotovitele či jiné osoby, jež provádějí zásahy na základě ujednání se zadavatelem).
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že úprava odpovědnosti v zákoně o ochraně přírody a krajiny je v mnoha ohledech problematická a doktrína i judikatura shodně zastávají názor, že ve své současné podobě často nenaplňuje své základní funkce. Jak už zdejší soud naznačil výše, prvním z problémů je fakt, že porušení některých hmotněprávních norem zákona o ochraně přírody a krajiny nenachází svůj odraz v normách sankčních (srov. § 67 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny). Dalším problémem, jež vyvstal i v nyní projednávaném případě, je nejasné rozhraničení odpovědnosti v případech, kdy lze uvažovat o více osobách jako pachatelích správního deliktu. V projednávaném případě se konkrétně jedná o rozdělení odpovědnosti mezi investora (resp. zadavatele prací či vlastníka pozemků nebo porostů) a realizátora (resp. zhotovitele či jiné osoby, jež provádějí zásahy na základě ujednání se zadavatelem).
[31] Řešení tohoto „problému“, jak konstatuje stěžovatel, jistě má celospolečenský význam, neboť neefektivní nastavení právní odpovědnosti právě v právu životního prostředí nesvědčí účinné ochraně životního prostředí, ani spravedlivému rozložení odpovědnosti mezi subjekty vystupující v procesech podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Na rozdíl od úpravy trestněprávní, neumožňují normy uplatňované při správním trestání zvažovat odpovědnost spolupachatele, případně návodce či organizátora, jak je tomu při trestání soudním. Absence obecného předpisu, jež by upravoval obdobné instituty i v oblasti správních deliktů, pak způsobuje nemožnost zohlednění skutečnosti, že se na jejich spáchání mohlo různým způsobem podílet vícero osob. Tento náhled se objevuje i v právní teorii: „Důvodem existence sporné právní otázky, tedy zda je odpovědný „ten, kdo držel pilu“ (resp. jiné deliktně významné jednání vlastním jménem fakticky provedl – zhotovitel díla), nebo „ten, kdo deliktně významné jednání inicioval“ (zadavatel díla), případně oba, je absence trestnosti účastenství (organizátorství, návod, pomoc) v oblasti správního trestání (na rozdíl od trestního práva). Zákon č. 114/1992 Sb. přitom ve většině případů neobsahuje skutkovou podstatu přestupku nebo jiného správního deliktu dopadající přímo na jednání zadavatele prací. Spíše výjimečným případem, kdy takovou skutkovou podstatu obsahuje, je např. nesplnění ohlašovací povinnosti určené zákonem (§ 87 odst. 1 písm. e), § 88 odst. 1 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb.)“ (Jelínková, J. Komu uložit za sankci za delikt podle zákona o ochraně přírody a krajiny – vývoj názorů a aplikační praxe. In: Ochrana přírody, 2009, č. 4, s. 15.).
[31] Řešení tohoto „problému“, jak konstatuje stěžovatel, jistě má celospolečenský význam, neboť neefektivní nastavení právní odpovědnosti právě v právu životního prostředí nesvědčí účinné ochraně životního prostředí, ani spravedlivému rozložení odpovědnosti mezi subjekty vystupující v procesech podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Na rozdíl od úpravy trestněprávní, neumožňují normy uplatňované při správním trestání zvažovat odpovědnost spolupachatele, případně návodce či organizátora, jak je tomu při trestání soudním. Absence obecného předpisu, jež by upravoval obdobné instituty i v oblasti správních deliktů, pak způsobuje nemožnost zohlednění skutečnosti, že se na jejich spáchání mohlo různým způsobem podílet vícero osob. Tento náhled se objevuje i v právní teorii: „Důvodem existence sporné právní otázky, tedy zda je odpovědný „ten, kdo držel pilu“ (resp. jiné deliktně významné jednání vlastním jménem fakticky provedl – zhotovitel díla), nebo „ten, kdo deliktně významné jednání inicioval“ (zadavatel díla), případně oba, je absence trestnosti účastenství (organizátorství, návod, pomoc) v oblasti správního trestání (na rozdíl od trestního práva). Zákon č. 114/1992 Sb. přitom ve většině případů neobsahuje skutkovou podstatu přestupku nebo jiného správního deliktu dopadající přímo na jednání zadavatele prací. Spíše výjimečným případem, kdy takovou skutkovou podstatu obsahuje, je např. nesplnění ohlašovací povinnosti určené zákonem (§ 87 odst. 1 písm. e), § 88 odst. 1 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb.)“ (Jelínková, J. Komu uložit za sankci za delikt podle zákona o ochraně přírody a krajiny – vývoj názorů a aplikační praxe. In: Ochrana přírody, 2009, č. 4, s. 15.).
[32] V komentáři k § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny (Miko, L. a Borovičková, H. Zákon o ochraně přírody a krajiny, Praha: C. H. Beck, 2007, 2. vydání, str. 331-332), se uvádí, že „s podmínkami založení odpovědnosti také souvisí často diskutovaná otázka sankční odpovědnosti v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky druhé osoby. Na tuto otázku nelze dát jednoduchou a jednoznačnou odpověď. V obecné rovině lze říci, že výše uvedené podmínky pro založení sankční odpovědnosti v převážné většině případů splňuje ten subjekt, které na základě objednávky koná a fakticky části přírody svou činností poškodí. V jednotlivých konkrétních případech je možné se zabývat i otázkou odpovědnosti objednatele, zda i jeho jednání nenaplňuje skutkové znaky deliktu.“ Citovaný komentář nicméně blíže nespecifikuje, v jakých případech a z jakých důvodů by měla namísto obecné odpovědnosti subjektu, který na základě objednávky koná, nastoupit odpovědnost objednatele.
[32] V komentáři k § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny (Miko, L. a Borovičková, H. Zákon o ochraně přírody a krajiny, Praha: C. H. Beck, 2007, 2. vydání, str. 331-332), se uvádí, že „s podmínkami založení odpovědnosti také souvisí často diskutovaná otázka sankční odpovědnosti v případech, kdy jedna osoba jedná na základě objednávky druhé osoby. Na tuto otázku nelze dát jednoduchou a jednoznačnou odpověď. V obecné rovině lze říci, že výše uvedené podmínky pro založení sankční odpovědnosti v převážné většině případů splňuje ten subjekt, které na základě objednávky koná a fakticky části přírody svou činností poškodí. V jednotlivých konkrétních případech je možné se zabývat i otázkou odpovědnosti objednatele, zda i jeho jednání nenaplňuje skutkové znaky deliktu.“ Citovaný komentář nicméně blíže nespecifikuje, v jakých případech a z jakých důvodů by měla namísto obecné odpovědnosti subjektu, který na základě objednávky koná, nastoupit odpovědnost objednatele.
[33] Obdobně vykládá odpovědnost vznikající na základě § 88 cit. zákona rovněž judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 64, jehož se dovolává stěžovatel, sice zdejší soud aproboval rozsudek, kterým městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného týkající se pokuty udělené podle § 88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném v rozhodné době (jednalo se o provedení škodlivého zásahu do významného krajinného prvku, konkrétně o provedení těžby v lese, bez souhlasu orgánu ochrany přírody a v rozporu s právními předpisy). Příčinou zrušení rozhodnutí žalovaného zde přitom byla skutečnost, že správní orgány nedostatečně zdůvodnily, co považovaly za činnost představující škodlivý zásah do významného krajinného prvku a jak dospěly k závěru, že takovou činnost prováděla pouze jimi označená osoba (která byla v daném případě dle vyjádření zadavatele jeho „externím zaměstnancem“). Nejvyšší správní soud tedy v tomto případě připustil odpovědnost i jiných osob, než přímo realizátora, a to například zadavatele jednajícího prostřednictvím „externího“ zaměstnance. V nyní posuzovaném případě však nebylo sporu o tom, že práce, jimiž bylo zasaženo do biotopu, prováděl pouze stěžovatel. Závěry zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu tedy na nyní souzenou věc nedopadají.
[33] Obdobně vykládá odpovědnost vznikající na základě § 88 cit. zákona rovněž judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 5. 3. 2009, č. j. 9 As 50/2008 - 64, jehož se dovolává stěžovatel, sice zdejší soud aproboval rozsudek, kterým městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného týkající se pokuty udělené podle § 88 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném v rozhodné době (jednalo se o provedení škodlivého zásahu do významného krajinného prvku, konkrétně o provedení těžby v lese, bez souhlasu orgánu ochrany přírody a v rozporu s právními předpisy). Příčinou zrušení rozhodnutí žalovaného zde přitom byla skutečnost, že správní orgány nedostatečně zdůvodnily, co považovaly za činnost představující škodlivý zásah do významného krajinného prvku a jak dospěly k závěru, že takovou činnost prováděla pouze jimi označená osoba (která byla v daném případě dle vyjádření zadavatele jeho „externím zaměstnancem“). Nejvyšší správní soud tedy v tomto případě připustil odpovědnost i jiných osob, než přímo realizátora, a to například zadavatele jednajícího prostřednictvím „externího“ zaměstnance. V nyní posuzovaném případě však nebylo sporu o tom, že práce, jimiž bylo zasaženo do biotopu, prováděl pouze stěžovatel. Závěry zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu tedy na nyní souzenou věc nedopadají.
[34] Vytváření shora naznačených disproporcí v rozdělení odpovědnosti za správní delikty pak oprávněně nejen v účastnících, ale i v široké veřejnosti, vyvolává pocity nespravedlnosti. Nejvyšší správní soud však nemá možnost legislativní nedostatečnosti a nepřesnosti doplňovat či opravovat. Judikatura Nejvyššího správního soudu (citovaná i stěžovatelem - rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 – 90, publ. pod č. 360/2004 Sb. NSS) požaduje, aby v případě, kdy zákonodárce přijme úpravu, jež nevede k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, byla dána přednost takovému výkladu dotčené právní normy, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost. V nyní projednávaném případě však nelze dospět při výkladu § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny k jinému závěru, než že za tento správní delikt je odpovědná osoba (či osoby), jež nedovoleně škodlivě zasáhla do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, nikoli osoba, jíž příslušelo vyžádat si povolení k takovému zásahu, resp. osoba, jež si objednala práce, v jejichž rámci došlo ke škodlivému zásahu. Opačný výklad by totiž vedl k nezákonnému rozšiřování deliktně odpovědných osob a k rozporu se zásadou právní jistoty a zásadou in dubio pro mitius.
[34] Vytváření shora naznačených disproporcí v rozdělení odpovědnosti za správní delikty pak oprávněně nejen v účastnících, ale i v široké veřejnosti, vyvolává pocity nespravedlnosti. Nejvyšší správní soud však nemá možnost legislativní nedostatečnosti a nepřesnosti doplňovat či opravovat. Judikatura Nejvyššího správního soudu (citovaná i stěžovatelem - rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 – 90, publ. pod č. 360/2004 Sb. NSS) požaduje, aby v případě, kdy zákonodárce přijme úpravu, jež nevede k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, byla dána přednost takovému výkladu dotčené právní normy, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost. V nyní projednávaném případě však nelze dospět při výkladu § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny k jinému závěru, než že za tento správní delikt je odpovědná osoba (či osoby), jež nedovoleně škodlivě zasáhla do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, nikoli osoba, jíž příslušelo vyžádat si povolení k takovému zásahu, resp. osoba, jež si objednala práce, v jejichž rámci došlo ke škodlivému zásahu. Opačný výklad by totiž vedl k nezákonnému rozšiřování deliktně odpovědných osob a k rozporu se zásadou právní jistoty a zásadou in dubio pro mitius.
[35] Nejvyšší správní soud je proto vzhledem k výše uvedenému toho názoru, že by na úseku správních deliktů v oblasti ochrany životního prostředí k vyššímu preventivnímu působení práva přispěla úprava odpovědnosti objednatele díla, zvláště když k protiprávnímu jednání dochází na jeho přímý pokyn a objednatel díla je často právě tou osobou, která má z protiprávního jednání mnohem větší prospěch než osoba, která porušení povinnosti konkrétně způsobila. V obecné rovině kritiky současné úpravy odpovědnosti podle zákona o ochraně přírody a krajiny (zejména co se týče subjektu správního deliktu) se lze tedy se stěžovatelem ztotožnit. Konkrétní námitky však Nejvyšší správní soud, jak vyplývá se shora uvedeného, neshledal důvodnými.
I. Závěr
[36] Nejvyšší správní soud shledal námitky stěžovatele nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[37] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. července 2011
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu