I. Pokud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit
výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, vydá policie nové rozhodnutí o správním zajištění podle § 124 uvedeného zákona. Ve výroku tohoto rozhodnutí uvede, že důvody k zajištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění)
nadále trvají. Nebudou-li splněny uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, musí být
zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky. II. Při posuzování existence reálného předpokladu výkonu správního vyhoštění
v době, během níž může být cizinec dle § 125 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba brát v potaz i to, zda je cizinec žadatelem o udělení mezinárodní ochrany. V konkrétním případě může tato skutečnost vést k závěru o nutnosti ukončit jeho zajištění, neboť naplnění účelu zajištění se bude jevit
nepravděpodobným. Pokud však řízení ve věci mezinárodní ochrany není v době
rozhodování o prodloužení zajištění ještě skončeno, nelze zpravidla předjímat, jak
Ministerstvo vnitra v tomto řízení rozhodne a zda žaloba proti eventuálnímu negativnímu rozhodnutí ministerstva bude mít odkladný účinek.
I. Pokud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit
výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, vydá policie nové rozhodnutí o správním zajištění podle § 124 uvedeného zákona. Ve výroku tohoto rozhodnutí uvede, že důvody k zajištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění)
nadále trvají. Nebudou-li splněny uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, musí být
zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky. II. Při posuzování existence reálného předpokladu výkonu správního vyhoštění
v době, během níž může být cizinec dle § 125 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba brát v potaz i to, zda je cizinec žadatelem o udělení mezinárodní ochrany. V konkrétním případě může tato skutečnost vést k závěru o nutnosti ukončit jeho zajištění, neboť naplnění účelu zajištění se bude jevit
nepravděpodobným. Pokud však řízení ve věci mezinárodní ochrany není v době
rozhodování o prodloužení zajištění ještě skončeno, nelze zpravidla předjímat, jak
Ministerstvo vnitra v tomto řízení rozhodne a zda žaloba proti eventuálnímu negativnímu rozhodnutí ministerstva bude mít odkladný účinek.
2. 2. 2011 bylo vydáno rozhodnutí o jeho
správním vyhoštění. Dne 8. 2. 2011 překvalifikovala žalovaná důvody žalobcova zajištění
a vydala rozhodnutí o zajištění za účelem
správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců, a to na dobu 60 dnů od okamžiku
omezení osobní svobody. Téhož dne, tedy 8. 2.
2011, učinil žalobce prohlášení o mezinárodní
ochraně ve smyslu § 3a písm. a) bod 4 zákona
o azylu. Dne 25. 3. 2011 rozhodla žalovaná
o prodloužení zajištění o dalších 120 dnů.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí
žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem,
kterou krajský soud zamítl rozsudkem ze dne
2. 2. 2011 bylo vydáno rozhodnutí o jeho
správním vyhoštění. Dne 8. 2. 2011 překvalifikovala žalovaná důvody žalobcova zajištění
a vydala rozhodnutí o zajištění za účelem
správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců, a to na dobu 60 dnů od okamžiku
omezení osobní svobody. Téhož dne, tedy 8. 2.
2011, učinil žalobce prohlášení o mezinárodní
ochraně ve smyslu § 3a písm. a) bod 4 zákona
o azylu. Dne 25. 3. 2011 rozhodla žalovaná
o prodloužení zajištění o dalších 120 dnů.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí
žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem,
kterou krajský soud zamítl rozsudkem ze dne
27. 4. 2011, čj. 15 A 31/2011-23. Krajský soud
se nejprve zabýval žalobní námitkou, podle
níž v době vydání napadeného rozhodnutí
neexistoval reálný předpoklad, že by k vyhoštění stěžovatele do země původu (či jiného
státu) mohlo dojít ještě v době zajištění, které
podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
nesmí přesáhnout 180 dnů. Stěžovatel argumentoval, že v případě zamítnutí jeho žádosti
o mezinárodní ochranu Ministerstvem vnitra
využije svého práva napadnout rozhodnutí
ministerstva žalobou, která má ze zákona odkladný účinek, a v případě zamítnutí této žaloby bude mít ještě možnost podat kasační
stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, která má rovněž odkladný účinek. Vzhledem
k obvyklé délce soudních řízení v těchto věcech považoval stěžovatel za nereálné, že by
rozhodnutí o správním vyhoštění mohlo být
vykonáno v uvedené lhůtě 180 dní. Krajský
soud považoval argumentaci stěžovatele v daném bodě za účelovou a spekulativní. Konstatoval, že rozhodnutí Ministerstva vnitra, kterým stěžovateli nebyla udělena mezinárodní
ochrana, nabylo právní moci dne 19. 4. 2011.
Vzhledem ke krátkým lhůtám stanoveným
pro soudní přezkum rozhodnutí ve věcech
mezinárodní ochrany zákonem o azylu a k tomu, že podle § 56 odst. 2 s. ř. s. se návrhy a žaloby v těchto věcech vyřizují přednostně, považoval krajský soud za reálné, že soudní
přezkum uvedeného rozhodnutí Ministerstva vnitra (včetně případného řízení před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
Nejvyšším správním soudem) bude ukončen
přede dnem 31. 7. 2011, na něhož připadal konec lhůty stanovené v § 125 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž
předně namítl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění existoval
reálný předpoklad vyhoštění stěžovatele ve
smyslu čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále
jen „návratová směrnice“), popřípadě čl. 5
odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.,
dále jen „Úmluva“). Zdůraznil, že účelem institutu zajištění cizince podle § 124 zákona
o pobytu cizinců je zabezpečení realizace
správního vyhoštění. Pokud tedy navrácení
či vyhoštění cizince není z jakéhokoli důvodu možné, stává se zbavení svobody svévolným a musí být ukončeno. Připustil, že sice
nelze se stoprocentní jistotou tvrdit, že v jeho
případě řízení o mezinárodní ochraně nebude ukončeno dříve, než uplyne maximální
délka jeho zajištění. Standard vyžadovaný návratovou směrnicí, tedy pominutí reálných
předpokladů, že vyhoštění bude moci být
realizováno, však dle něj bezpochyby nastal.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedla, že v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění existovala reálná možnost
realizace správního vyhoštění stěžovatele z území států Evropské unie. Do lhůty 180 dnů od prvotního omezení stěžovatele na svobodě zbývala doba více než 3 měsíců, což mohlo být,
v případě rychlého soudního přezkumu rozhodnutí ve věci žádosti stěžovatele o udělení
mezinárodní ochrany, dostačující. Dále žalovaná uvedla, že v případě stěžovatele nepostačovalo uložení žádného ze zvláštních opatření za účelem vycestování, neboť vzhledem
k jeho dosavadnímu chování a k opakovanému porušování právních předpisů během pobytu na území států Evropské unie by bylo toto uložení zcela zjevně neúčinné. Řízení
o dané kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud přerušil usnesením ze dne 22. 9. 2011,
čj. 1 As 90/2011-59, kterým zároveň předložil
Soudnímu dvoru EU (dále jen „Soudní dvůr“)
postupem podle článku 267 Smlouvy o fungování EU otázky, jejichž zodpovězení považoval za nezbytné pro rozhodnutí v této věci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Řízení o předběžných otázkách
u Soudního dvora
[8] Rozhodující senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci
dospěl k závěru, že je nutno vyjasnit, zda vůbec může být žadatel o mezinárodní ochranu
platně zajištěn v režimu zajištění podle návratové směrnice. Z vymezení působnosti návratové směrnice (čl. 2 odst. 1 směrnice) totiž plyne, že směrnice dopadá pouze „na
státní příslušníky třetích zemí neoprávněně
pobývající na území členského státu“. Podle
odůvodnění uvedené směrnice by přitom
„státní příslušník třetí země, který požádal
o azyl v některém členském státě, neměl být
považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného členského státu“. Vyvstala tedy otázka, zda není nutno vyložit uvedená ustanovení návratové směrnice tak, že
zajištění cizince za účelem navrácení musí
být ukončeno v případě, že tento podá žádost
o mezinárodní ochranu a že zde zároveň neexistují jiné důvody pro pokračování zajištění.
[9] Pro tento výklad dle názoru Nejvyššího správního soudu svědčilo předně to, že
v rovině primárního práva, z něhož čerpá návratová směrnice svůj základ, dával čl. 63
odst. 3 písm. b) Smlouvy o založení ES (nyní
čl. 79 Smlouvy o fungování EU) zmocnění
k vydání opatření v oblasti „nedovoleného přistěhovalectví a nedovoleného pobytu včetně
vracení osob, které neoprávněně pobývají
v některém členském státě“. Naopak sekundární právo, které tvoří „společný evropský
azylový systém“, má právní základ v čl. 63
odst. 1 a 2 (nyní čl. 78 Smlouvy o fungování
EU). Rovněž přípravné dokumenty k návratové směrnici hovoří vždy ve vztahu k osobnímu rozsahu směrnice o nelegálně pobývajících cizincích a nezmiňují se o možnosti
zajistit žadatele o mezinárodní ochranu podle této směrnice. K dané otázce se vyjádřil
rovněž generální advokát Mazák. Učinil tak
ve svém stanovisku přecházejícím rozsudku
Soudního dvora (velkého senátu) ze dne
27. 4. 2011, čj. 15 A 31/2011-23. Krajský soud
se nejprve zabýval žalobní námitkou, podle
níž v době vydání napadeného rozhodnutí
neexistoval reálný předpoklad, že by k vyhoštění stěžovatele do země původu (či jiného
státu) mohlo dojít ještě v době zajištění, které
podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
nesmí přesáhnout 180 dnů. Stěžovatel argumentoval, že v případě zamítnutí jeho žádosti
o mezinárodní ochranu Ministerstvem vnitra
využije svého práva napadnout rozhodnutí
ministerstva žalobou, která má ze zákona odkladný účinek, a v případě zamítnutí této žaloby bude mít ještě možnost podat kasační
stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, která má rovněž odkladný účinek. Vzhledem
k obvyklé délce soudních řízení v těchto věcech považoval stěžovatel za nereálné, že by
rozhodnutí o správním vyhoštění mohlo být
vykonáno v uvedené lhůtě 180 dní. Krajský
soud považoval argumentaci stěžovatele v daném bodě za účelovou a spekulativní. Konstatoval, že rozhodnutí Ministerstva vnitra, kterým stěžovateli nebyla udělena mezinárodní
ochrana, nabylo právní moci dne 19. 4. 2011.
Vzhledem ke krátkým lhůtám stanoveným
pro soudní přezkum rozhodnutí ve věcech
mezinárodní ochrany zákonem o azylu a k tomu, že podle § 56 odst. 2 s. ř. s. se návrhy a žaloby v těchto věcech vyřizují přednostně, považoval krajský soud za reálné, že soudní
přezkum uvedeného rozhodnutí Ministerstva vnitra (včetně případného řízení před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
Nejvyšším správním soudem) bude ukončen
přede dnem 31. 7. 2011, na něhož připadal konec lhůty stanovené v § 125 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž
předně namítl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění existoval
reálný předpoklad vyhoštění stěžovatele ve
smyslu čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále
jen „návratová směrnice“), popřípadě čl. 5
odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.,
dále jen „Úmluva“). Zdůraznil, že účelem institutu zajištění cizince podle § 124 zákona
o pobytu cizinců je zabezpečení realizace
správního vyhoštění. Pokud tedy navrácení
či vyhoštění cizince není z jakéhokoli důvodu možné, stává se zbavení svobody svévolným a musí být ukončeno. Připustil, že sice
nelze se stoprocentní jistotou tvrdit, že v jeho
případě řízení o mezinárodní ochraně nebude ukončeno dříve, než uplyne maximální
délka jeho zajištění. Standard vyžadovaný návratovou směrnicí, tedy pominutí reálných
předpokladů, že vyhoštění bude moci být
realizováno, však dle něj bezpochyby nastal.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedla, že v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění existovala reálná možnost
realizace správního vyhoštění stěžovatele z území států Evropské unie. Do lhůty 180 dnů od prvotního omezení stěžovatele na svobodě zbývala doba více než 3 měsíců, což mohlo být,
v případě rychlého soudního přezkumu rozhodnutí ve věci žádosti stěžovatele o udělení
mezinárodní ochrany, dostačující. Dále žalovaná uvedla, že v případě stěžovatele nepostačovalo uložení žádného ze zvláštních opatření za účelem vycestování, neboť vzhledem
k jeho dosavadnímu chování a k opakovanému porušování právních předpisů během pobytu na území států Evropské unie by bylo toto uložení zcela zjevně neúčinné. Řízení
o dané kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud přerušil usnesením ze dne 22. 9. 2011,
čj. 1 As 90/2011-59, kterým zároveň předložil
Soudnímu dvoru EU (dále jen „Soudní dvůr“)
postupem podle článku 267 Smlouvy o fungování EU otázky, jejichž zodpovězení považoval za nezbytné pro rozhodnutí v této věci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
IV.
Řízení o předběžných otázkách
u Soudního dvora
[8] Rozhodující senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci
dospěl k závěru, že je nutno vyjasnit, zda vůbec může být žadatel o mezinárodní ochranu
platně zajištěn v režimu zajištění podle návratové směrnice. Z vymezení působnosti návratové směrnice (čl. 2 odst. 1 směrnice) totiž plyne, že směrnice dopadá pouze „na
státní příslušníky třetích zemí neoprávněně
pobývající na území členského státu“. Podle
odůvodnění uvedené směrnice by přitom
„státní příslušník třetí země, který požádal
o azyl v některém členském státě, neměl být
považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného členského státu“. Vyvstala tedy otázka, zda není nutno vyložit uvedená ustanovení návratové směrnice tak, že
zajištění cizince za účelem navrácení musí
být ukončeno v případě, že tento podá žádost
o mezinárodní ochranu a že zde zároveň neexistují jiné důvody pro pokračování zajištění.
[9] Pro tento výklad dle názoru Nejvyššího správního soudu svědčilo předně to, že
v rovině primárního práva, z něhož čerpá návratová směrnice svůj základ, dával čl. 63
odst. 3 písm. b) Smlouvy o založení ES (nyní
čl. 79 Smlouvy o fungování EU) zmocnění
k vydání opatření v oblasti „nedovoleného přistěhovalectví a nedovoleného pobytu včetně
vracení osob, které neoprávněně pobývají
v některém členském státě“. Naopak sekundární právo, které tvoří „společný evropský
azylový systém“, má právní základ v čl. 63
odst. 1 a 2 (nyní čl. 78 Smlouvy o fungování
EU). Rovněž přípravné dokumenty k návratové směrnici hovoří vždy ve vztahu k osobnímu rozsahu směrnice o nelegálně pobývajících cizincích a nezmiňují se o možnosti
zajistit žadatele o mezinárodní ochranu podle této směrnice. K dané otázce se vyjádřil
rovněž generální advokát Mazák. Učinil tak
ve svém stanovisku přecházejícím rozsudku
Soudního dvora (velkého senátu) ze dne
30. 11. 2009, Kadzoev (C-357/09, 2009, I-11189).
S odkazem na čl. 2 odst. 1 a bod 9 odůvodnění směrnice zdůraznil, že se tato směrnice
vztahuje pouze na státní příslušníky třetích
zemí, kteří na území členského státu pobývají neoprávněně (body 80 a 81 stanoviska),
a dodal: „Z toho vyplývá, že na státního příslušníka třetí země, který požádal o azyl, se
nevztahuje – nebo se v konkrétním případě
přestává vztahovat – [návratová směrnice],
dokud probíhá řízení o jeho žádosti o azyl.
Jelikož žadatele o azyl nelze nadále považovat za neoprávněně pobývajícího na území
členského státu a směrnice o navracení se
na něj nevztahuje, jeho zajištění pro účely
zabezpečení výkonu opatření vyhoštění již
nemůže být dále odůvodněno na základě této směrnice.“
[10] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu však předmětná ustanovení návratové
směrnice nepředstavovala acte clair. NSS si
předně nebyl jist, jak na posuzovanou otázku
nahlíží Soudní dvůr. V řízení ve věci Kadzoev
se k ní výslovně vyjádřil pouze generální advokát, z odůvodnění rozsudku Soudního dvora nebylo zřejmé, zda Soudní dvůr výklad podaný generálním advokátem implicitně přijal
v celém jeho rozsahu a se všemi důsledky
z něj plynoucími, či zda se s ním ztotožnil
pouze zčásti. Pochybnosti o závěru, podle něhož podání žádosti o azyl státním příslušníkem třetí země musí nutně vést k ukončení
jeho zajištění v režimu návratové směrnice,
měl Nejvyšší správní soud i s ohledem na systematický a teleologický výklad dotčených
ustanovení unijního práva. Poukázal na rizika
plynoucí z přijetí uvedeného závěru spočívající v otevření prostoru k účelovému podávání žádostí o mezinárodní ochranu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
[11] Nejvyšší správní soud se proto dotá-
zal Soudního dvora, zda
„1. Je třeba vykládat čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 odůvodnění [návratové] směrnice tak, že se tato směrnice nevztahuje na
státního příslušníka třetí země, který podal
žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu
směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních
normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka
[dále jen ,procedurální směrnice‘]
30. 11. 2009, Kadzoev (C-357/09, 2009, I-11189).
S odkazem na čl. 2 odst. 1 a bod 9 odůvodnění směrnice zdůraznil, že se tato směrnice
vztahuje pouze na státní příslušníky třetích
zemí, kteří na území členského státu pobývají neoprávněně (body 80 a 81 stanoviska),
a dodal: „Z toho vyplývá, že na státního příslušníka třetí země, který požádal o azyl, se
nevztahuje – nebo se v konkrétním případě
přestává vztahovat – [návratová směrnice],
dokud probíhá řízení o jeho žádosti o azyl.
Jelikož žadatele o azyl nelze nadále považovat za neoprávněně pobývajícího na území
členského státu a směrnice o navracení se
na něj nevztahuje, jeho zajištění pro účely
zabezpečení výkonu opatření vyhoštění již
nemůže být dále odůvodněno na základě této směrnice.“
[10] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu však předmětná ustanovení návratové
směrnice nepředstavovala acte clair. NSS si
předně nebyl jist, jak na posuzovanou otázku
nahlíží Soudní dvůr. V řízení ve věci Kadzoev
se k ní výslovně vyjádřil pouze generální advokát, z odůvodnění rozsudku Soudního dvora nebylo zřejmé, zda Soudní dvůr výklad podaný generálním advokátem implicitně přijal
v celém jeho rozsahu a se všemi důsledky
z něj plynoucími, či zda se s ním ztotožnil
pouze zčásti. Pochybnosti o závěru, podle něhož podání žádosti o azyl státním příslušníkem třetí země musí nutně vést k ukončení
jeho zajištění v režimu návratové směrnice,
měl Nejvyšší správní soud i s ohledem na systematický a teleologický výklad dotčených
ustanovení unijního práva. Poukázal na rizika
plynoucí z přijetí uvedeného závěru spočívající v otevření prostoru k účelovému podávání žádostí o mezinárodní ochranu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
[11] Nejvyšší správní soud se proto dotá-
zal Soudního dvora, zda
„1. Je třeba vykládat čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 odůvodnění [návratové] směrnice tak, že se tato směrnice nevztahuje na
státního příslušníka třetí země, který podal
žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu
směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních
normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka
[dále jen ,procedurální směrnice‘]
2. V případě kladné odpovědi na první
otázku, musí být zajištění cizince za účelem
navrácení ukončeno v případě, že podá žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu [procedurální] směrnice a neexistují zde jiné důvody pro pokračování zajištění?“
(blíže viz usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59).
[12] Soudní dvůr rozsudkem ze dne 30. 5.
2013, Arslan (C-534/11), zodpověděl položené otázky následujícím způsobem:
„1) Článek 2 odst. 1 [návratové] směrnice
ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí
země, který podal žádost o mezinárodní
ochranu ve smyslu [procedurální] směrnice,
a to v době od podání uvedené žádosti do
přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním
stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému
rozhodnutí.
2) Směrnice Rady 2003/9/ES, kterou se
stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl [dále jen ,recepční směrnice‘],
a [procedurální ] směrnice nebrání tomu,
aby byl státní příslušník třetí země, který po
svém zajištění na základě článku 15 [návratové] směrnice podal žádost o mezinárodní
ochranu ve smyslu [procedurální] směrnice,
ponechán v zajištění na základě ustanovení
vnitrostátního práva, jestliže se po individuálním posouzení všech relevantních okolností ukáže, že tato žádost byla podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon
rozhodnutí o navrácení a že je pokračování
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
zajištění objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému
navrácení.“
[13] Soudní dvůr tak na jednu stranu konstatoval, že žadatel o azyl nemůže být považován za „neoprávněně pobývajícího“ ve smyslu návratové směrnice. Zároveň ale uvedl, že
unijní právo dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl. Dle Soudního dvora
„[j]e proto prozatím na členských státech,
aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva
unijního stanovily důvody, pro něž smí být
žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Jako příklad toho,
kdy lze státního příslušníka třetí země ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po
podání žádosti o azyl touto osobou, pak Soudní dvůr označil situaci, „kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 [návratové] směrnice z důvodu, že
jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána
pouze s cílem pozdržet, či dokonce zmařit
výkon rozhodnutí o navrácení, které vůči
němu bylo vydáno“ (bod 57).
V.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
(...)
V.1 Přípustnost trvání zajištění podle
zákona o pobytu cizinců v případě podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany zajištěným cizincem
[16] Transpozice úpravy zajištění za účelem vyhoštění dle čl. 15 a násl. návratové
směrnice je v českém právu obsažena v § 124
a násl. zákona o pobytu cizinců. Důvody
ukončení zajištění upravuje § 127 uvedeného
zákona, jehož odst. 2 výslovně stanoví, že
„[p]rohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu v průběhu zajištění není důvodem pro ukončení zajištění“ (ve znění
účinném do 30. 4. 2013 stanovil, že „podání
žádosti o udělení mezinárodní ochrany [ne-
bylo] důvodem pro ukončení zajištění“). Jak
však plyne z rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan, návratová směrnice se nevztahuje
na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či
případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí. Podání žádosti o udělení mezinárodní
ochrany cizincem zajištěným v režimu návratové směrnice nicméně nemusí automaticky
vést k ukončení jeho zajištění. Daná osoba
může být za splnění určitých podmínek nově
zajištěna, případně i ponechána ve stávajícím
zajištění. Dle Soudního dvora je věcí vnitrostátního práva, aby stanovilo důvody, pro něž
smí být takový žadatel nově zajištěn nebo ponechán v zajištění (musí se tak však dít „za plného respektování závazků vyplývajících
z mezinárodního práva i z práva unijního“).
[17] Nyní je především úkolem českého
zákonodárce, aby na výklad vyslovený Soudním dvorem ve věci Arslan reagoval přijetím
nové zákonné úpravy. Do jisté míry se tak stalo
již v předstihu, a to zákonem č. 103/2013 Sb.,
kterým s účinností od 1. 5. 2013 došlo (kromě
jiného) k lepšímu provázání zajišťovacích institutů obsažených v zákoně o pobytu cizinců
a v zákoně o azylu (tj. zajištění podle § 124
a násl. zákona o pobytu cizinců a povinnosti
žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro
zajištění cizinců podle § 46a zákona o azylu).
Pokud tak nyní cizinec, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení
o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne ministerstvo vnitra o jeho případné
povinnosti setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do
vycestování ve lhůtě 5 dnů (§ 46a odst. 2 zákona o azylu). Vydání takového rozhodnutí je
zároveň důvodem k ukončení zajištění daného cizince v režimu zákona o pobytu cizinců
[§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců].
[18] K uvedené formě omezení osobní
svobody žadatele o mezinárodní ochranu
však může dojít pouze v případech, kdy buď
„nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele“, nebo se žadatel prokazuje „padělanými
nebo pozměněnými doklady totožnosti“, nebo „je důvodné se domnívat, že by žadatel
mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost
státu nebo veřejný pořádek“. Zároveň takový
postup nesmí být v rozporu s mezinárodními
závazky České republiky, a nelze jej užít vůči
nezletilé osobě bez doprovodu, rodiči nebo
rodině s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osobě s vážným zdravotním
postižením, těhotné ženě nebo osobě, která
byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického
či sexuálního násilí (§ 46a odst. 1 zákona
o azylu). Aplikace daného institutu je tedy
možná ve výrazně užším okruhu případů, než
zajištění podle zákona o pobytu cizinců.
[19] Pro případy, v nichž nelze užít postup podle § 46a zákona o azylu, tak nyní musí Nejvyšší správní soud nalézt řešení, které
umožní realizaci závěrů plynoucích z rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan (přinejmenším do doby, než český zákonodárce přijme nezbytnou zákonnou úpravu).
[20] Ze zmiňovaného rozsudku Soudního
dvora plyne, že pokud cizinec zajištěný podle
zákona o pobytu cizinců požádá o udělení
mezinárodní ochrany, pokud je tato žádost
podána účelově (slovy Soudního dvora „pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení“) a pokračování zajištění je nadále objektivně nutné, je možné
takového cizince ponechat ve stávajícím zajištění. Otázkou je, v jaké formě se má projevit úvaha správního orgánu o tom, že jsou tyto podmínky splněny. Tedy zda je nezbytné,
aby správní orgán vydal nové rozhodnutí ve
věci zajištění daného cizince, v jehož odůvodnění by vyložil, z jakých důvodů považuje
žádost cizince o udělení mezinárodní ochrany za účelovou. Nebo zda postačí, aby výstupem ze zkoumání, jestli důvody zajištění trvají [ve smyslu § 126 písm. a) zákona o pobytu
cizinců], byl např. pouze úřední záznam založený ve správním spise vedeném ve věci původního zajištění.
[21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že procesním řešením nastíněné otázky je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
vydání nového rozhodnutí správním orgánem příslušným k vydání rozhodnutí o zajištění podle § 124 zákona o pobytu cizinců,
kterým bude určeno, že důvody k zajištění
daného cizince dle původního rozhodnutí
o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. V odůvodnění
správní orgán uvede, proč má za to, že jsou
zmiňované podmínky splněny. Dotčený cizinec pak bude mít možnost bránit se podáním
žaloby proti takovému rozhodnutí ve správním soudnictví, čímž bude dostatečně efektivně dosaženo ochrany jeho práv. Pokud
správní orgán neshledá splnění těchto podmínek a zároveň nebude možné rozhodnout
o povinnosti cizince setrvat v přijímacím
středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona
o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[22] Takové řešení dle přesvědčení zdejšího soudu odpovídá požadavku Soudního
dvora na „plné respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva
unijního“. Podle čl. 7 odst. 1 recepční směrnice se žadatelé o azyl mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu
nebo na území, které jim tento stát vymezí.
Podle odstavce 3 uvedeného ustanovení nicméně lze, je-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, v souladu s vnitrostátními předpisy
nařídit žadateli o azyl, aby se zdržoval na určeném místě. Podle čl. 21 odst. 1 recepční
směrnice pak v případě rozhodnutí podle
článku 7, „jimiž jsou dotčeny zájmy jednotlivého žadatele o azyl“, musí být zaručena
možnost podání opravného prostředku k soudu, anebo soudní přezkum rozhodnutí. Obdobně čl. 18 odst. 2 procedurální směrnice
stanoví povinnost členských států zajistit
možnost rychlého soudního přezkumu v případě zajištění žadatele o azyl. Obecně připouští omezení osobní svobody osob, proti
nimž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání,
také Úmluva, která jim rovněž garantuje právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud
urychleně rozhodl o zákonnosti jejich zbave-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
ní svobody [čl. 5 odst. 1 písm. f) a odst. 4
Úmluvy]. Omezení osobní svobody žadatelů
o azyl nevylučuje ani mezinárodní azylové
právo, byť obecně také stanoví zásadu, podle
níž nelze na uprchlíky (žadatele o azyl) pohlížet jako na neoprávněně pobývající osoby
a je třeba jim přiznat (kromě jiného) právo na
svobodu pohybu na území země, ve které se
nachází (srov. čl. 26, 31 a 32 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, č. 208/1993 Sb.).
[23] Zároveň Soudní dvůr poukázal na
skutečnost, že byť se návratová směrnice
v průběhu řízení o posouzení žádosti o udělení azylu nepoužije, neznamená to, že by se
podáním takové žádosti definitivně ukončilo
řízení o navrácení. Zdůraznil přitom, že členské státy musí mít možnost zabránit tomu,
aby zajištěný cizinec podáním žádosti o azyl
automaticky dosáhl propuštění, jinak by byl
narušen smysl návratové směrnice, kterým je
účinné navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí (bod 60 rozsudku ve věci Arslan).
[24] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že výše uvedený procesní postup (tedy
vydání rozhodnutí, že důvody zajištění cizince trvají i po poté, co podal žádost o udělení
mezinárodní ochrany) zákon o pobytu cizinců v aktuálně platném znění výslovně neupravuje. V daném případě nelze aplikovat
ani obecnou úpravu vydání tzv. nového rozhodnutí dle správního řádu, neboť posuzovaná situace neodpovídá žádné ze skutkových
podstat vymezených v § 101 správního řádu.
Právní základ k vydání předmětného rozhodnutí však lze nalézt (za užití eurokonformního výkladu) v § 124 zákona o pobytu cizinců.
Jak již bylo zmíněno výše, policie je povinna
dle § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců
v průběhu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude mít za následek ukončení zajištění podle
čl. 15 návratové směrnice, jak konstatoval
Soudní dvůr ve věci Arslan, a policie bude
povinna cizince bez zbytečného odkladu ze
zajištění propustit; důvody pro původní zajištění cizince tak automaticky pominou. Dospěje-li však policie k závěru, že žádost cizin-
ce o mezinárodní ochranu je účelová, podaná
pouze s účelem pozdržet, či dokonce zmařit
výkon rozhodnutí o vyhoštění cizince, může
znovu rozhodnout podle § 124 zákona o pobytu cizinců, že důvody předchozího zajištění trvají, přestože cizinec požádal o mezinárodní ochranu. V takovém rozhodnutí policie
vyloží, jaké konkrétní důvody ospravedlňují
trvání zajištění cizince i po podání žádosti
o mezinárodní ochranu. Podle názoru zdejšího soudu lze jedině takovým způsobem dosáhnout toho, že na jednu stranu bude zajištěnému cizinci garantována maximální
možná ochrana jeho práv (úvaha správního
orgánu ohledně splnění kritérií vyslovených
Soudním dvorem ve věci Arslan bude soudně
přezkoumatelná) a že na druhou stranu nebude popřen smysl návratové směrnice v případech účelově podávaných žádostí o udělení mezinárodní ochrany.
V.2 Posouzení kritérií stanovených
Soudním dvorem ve věci Arslan v nynějším případě
[25] V nynější věci žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění stěžovatele uvedla, že prohlášení o mezinárodní
ochraně učiněné stěžovatelem dne 8. 2. 2011
v zařízení pro zajištění cizinců bylo podáno
zcela účelově, s úmyslem ztížit vyhoštění stěžovatele z území států Evropské unie. Poukázala přitom na skutečnost, že stěžovatel vstoupil na území České republiky dne 31. 1. 2011
ilegálně bez cestovního dokladu, osobním
autem společně s jiným občanem Turecka,
přičemž cílem jeho cesty byla Francie. Na
území České republiky se tak až do svého zadržení zdržoval bez víza a bez povolení k pobytu, svůj pobyt se nesnažil legalizovat a ani
neučinil prohlášení o mezinárodní ochraně
bezprostředně po vstupu na území České
republiky.
[26] Dále žalovaná uvedla, že rozhodnutí
o správním vyhoštění se nepodařilo dosud
realizovat, protože stěžovateli ještě nebyl Zastupitelským úřadem Turecka vystaven náhradní cestovní doklad. Dále poukázala na
skutečnost, že stěžovatel požádal o udělení
mezinárodní ochrany a o jeho žádosti dosud
nebylo ministerstvem vnitra rozhodnuto.
Prodloužení doby zajištění o 120 dnů bylo
dle žalované nezbytné pro pokračování přípravy výkonu správního vyhoštění s tím, že
v průběhu řízení o udělení mezinárodní
ochrany není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. Ve stanovené lhůtě by přitom o žádosti o mezinárodní ochranu mohlo
být rozhodnuto.
[27] Žalovaná v napadeném rozhodnutí
rovněž poukázala na rozhodnutí o zajištění
stěžovatele z 8. 2. 2011 a stručně shrnula důvody, ze kterých k němu přistoupila a pro něž
nepovažovala uplatnění mírnějších donucovacích prostředků za dostatečně účinné.
[28] V posuzovaném případě tak jsou splněny požadavky formulované Soudním dvorem ve věci Arslan. Žalovaná po individuálním posouzení všech relevantních okolností
dospěla k závěru, že stěžovatel učinil prohlášení o mezinárodní ochraně pouze s cílem
pozdržet, nebo zmařit výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění a že je pokračování zajištění objektivně nutné k tomu, aby se stěžovatel nemohl vyhoštění vyhnout.
[29] Nejvyšší správní soud zároveň zdůrazňuje, že sice neshledal nezákonným postup žalované v nynějším případě, avšak pro
futuro bude nezbytné, aby správní orgány
postupovaly v souladu s výše uvedenými závěry, tj. aby rozhodovaly o trvání důvodů zajištění bezodkladně poté, co zajištěný cizinec
podá žádost o udělení mezinárodní ochrany.
V.3 Namítaná neexistence reálného
předpokladu vyhoštění stěžovatele v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění
[30] Povinností správních orgánů posuzovat potencialitu správního vyhoštění (případně vycestování nebo předání) cizince při
rozhodování o jeho zajištění (prodloužení zajištění) se podrobně zabýval rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze
dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150,
č. 2524/2012 Sb. NSS. Dospěl přitom k závěru, že „v případech, kdy bude již v době rozhodování správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel
zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by možné zbavení či omezení
osobní svobody cizince považovat za souladné s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky ČR v oblasti ochrany základních
práv“ a ani s příslušnými ustanoveními návratové směrnice. Zároveň však rozšířený senát poukázal také na to, „že smyslem řízení
o zajištění cizince není konečné posouzení
otázky, zda má být tomuto cizinci uděleno
správní vyhoštění nebo zda má být předán
na základě mezinárodní smlouvy či má jinak nuceně vycestovat z území ČR, ale pouze vytvoření podmínek pro to, aby tento
hlavní účel mohl být realizován a nebyl předem zmařen tím, že se cizinec bude skrývat
či se jinak vyhýbat realizaci případného
správního vyhoštění, předání či vycestování
z území ČR“. A dále že si je vědom toho, „že
časový prostor pro řízení o zajištění cizince
je velmi omezený“. Rozšířený senát tak uzavřel, „že správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými
překážkami správního vyhoštění, předání
nebo vycestování tohoto cizince v případech,
kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo.
V takové situaci je správní orgán povinen
možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a [...] učinit si úsudek o tom, zda je
správní vyhoštění, předání nebo vycestování
cizince alespoň potenciálně možné.“ (body
24 až 27 citovaného usnesení).
[31] Je tedy otázkou, zda stěžovatelem
uváděné skutečnosti měly v nyní posuzované
věci žalovanou při rozhodování o prodloužení zajištění dovést k závěru, že je zřejmé či
pravděpodobné, že účel zajištění stěžovatele,
tj. správní vyhoštění, nebude moci být realizován. Stěžovatel spatřuje důvody k takovému závěru v tom, že v době rozhodování žalované a) činila zbývající maximální možná
doba zbavení svobody (ve smyslu § 125 odst. 1
zákona o pobytu cizinců) 120 dnů; b) doposud nebylo vydáno rozhodnutí ministerstva
vnitra v řízení o stěžovatelově žádosti o udě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
lení mezinárodní ochrany; c) obvyklá délka
řízení ve věcech mezinárodní ochrany před
krajským soudem činí (dle stěžovatele) 3–7
měsíců, nejméně pak 1,5 měsíce; d) dalších
několik měsíců trvá řízení před Nejvyšším
správním soudem; e) žaloba ke krajskému
soudu i kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu mají odkladný účinek.
[32] K této argumentaci Nejvyšší správní
soud nejprve v obecné rovině uvádí, že pokud by důsledně akceptoval její logiku, pak
by de facto přiznal „imunitu“ proti zajištění
za účelem vyhoštění všem cizincům, kteří podají žádost o udělení mezinárodní ochrany.
Takový výklad by však byl v rozporu s tím, že
jedním z důležitých východisek azylového
práva je zásada, podle níž by výklad azylových
a dalších souvisejících předpisů neměl podporovat zneužívání azylových procedur (což
ve vztahu k unijnímu azylovému právu připomněl také Soudní dvůr v rozsudku ve věci
Arslan). Tato zásada se promítá v českém právu například v tom, že podání žaloby proti
rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní
ochrany nemá ze zákona vždy odkladný účinek. Odkladný účinek nemá podání žaloby
proti rozhodnutí o zastavení řízení podle
§ 25 zákona o azylu nebo žaloby proti rozhodnutí podle § 16 odst. 1 písm. d) a e) téhož
zákona (§ 32 odst. 2 zákona o azylu). Realizaci správního vyhoštění cizince, v jehož případě bylo řízení ve věci mezinárodní ochrany
ukončeno některým z uvedených rozhodnutí, tak nic nebrání (není-li zde nějaká jiná překážka vycestování). Jako typický příklad takového rozhodnutí
lze uvést rozhodnutí
o zastavení řízení pro nepřípustnost z důvodu, že cizinec podal opakovaně žádost o udělení mezinárodní ochrany, aniž by uvedl nové
skutečnosti nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání
důvodů pro udělení mezinárodní ochrany
v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany [§ 10a písm.
e) ve spojení s § 25 písm. i) zákona o azylu].
[33] Konstrukci, podle níž je třeba při
zvažování pravděpodobnosti realizace správního vyhoštění v základní zákonné lhůtě (dle
§ 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) „auto-
Mehmet Arslan (Turecko) proti Policii ČR, Krajskému ředitelství policie Ústeckého kraje, odboru cizinecké policie, o zajištění za účelem správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce. v předkládacím usnesení, princip uplatňování
veřejné moci jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy
a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod),
uvedený postup v daném období vylučoval, neboť tato praxe neměla oporu v zákoně. [27] Až znění § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců účinné od 1. 1. 2012 přineslo
změnu, o kterou správní orgán nad rámec
svých pravomocí předmětným výrokem svého rozhodnutí usiloval. Podle tohoto nyní (C-534/11). účinného ustanovení se totiž doba, po kterou
není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítává do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských
států Evropské unie nebo občanovi Evropské
unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi
umožnit vstup na území ČR. Tento účinek tedy nastává podle současné právní úpravy ze
zákona, aniž by tak musel správní orgán výrokem svého rozhodnutí o správním vyhoštění
výslovně stanovit.