a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 151/2002 Sb., č. 217/2002 Sb., č. 222/2003 Sb., č. 428/2005 Sb., č. 165/2006 Sb. a č. 379/2007 Sb. (v textu jen „zákon o po- bytu cizinců“) L Správní orgán má povinnost zabývat se v řízení 0 zajištění cizince podle $ 124, $ 124b nebo $ 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republi- ky, možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto ci- zince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povi- nen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné. II. © zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je na- opak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu.
a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 151/2002 Sb., č. 217/2002 Sb., č. 222/2003 Sb., č. 428/2005 Sb., č. 165/2006 Sb. a č. 379/2007 Sb. (v textu jen „zákon o po- bytu cizinců“) L Správní orgán má povinnost zabývat se v řízení 0 zajištění cizince podle $ 124, $ 124b nebo $ 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republi- ky, možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto ci- zince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povi- nen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné. II. © zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je na- opak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu.
III. sry Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí [13] Rozšířený senát v prvé řadě konsta- tuje, že původně žalovaný správní orgán (Po- licie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň) v souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 427/2010 Sb. ke dni 1. 1.2011 zanikl. Rozšířený senát proto v řízení pokračoval s Policií České republiky, 296 Krajským ředitelstvím policie Plzeňského kraje, Odborem cizinecké policie, neboť na tento správní orgán odpovídající pravomoc původně žalovaného správního orgánu roz- hodovat o zajištění cizince za účelem předání podle mezinárodní smlouvy přešla [$ 129 odst. 1 a 3 ve spojení s $ 161 odst. 1 písm. b) a $ 164 odst. 1 písm. v) zákona o pobytu ci- zinců v nyní účinném znění. (...) sry [15] Rozšířený senát se nejprve musel vy- pořádat s tím, že předkládající senát má roz- hodovat ve věci týkající se zajištění cizince podle $ 129 zákona o pobytu cizinců za úče- lem předání podle mezinárodní smlouvy a zá- roveň se vymezuje vůči právnímu názoru vy- slovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 22/2006-135 ve věci zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle $ 124 zákona o pobytu cizinců. Přitom účel zajištění podle $ 124 zákona o pobytu cizinců (realizace správního vyhoštění) je z hlediska dikce zákona jiný než účel zajištění podle $ 129 zákona o pobytu cizinců (předání po- dle mezinárodní smlouvy nebo přímo použi- telného právního předpisu Evropské unie). Institut správního vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců je totiž vždy spojen nejen s nuceným vycestováním cizince z území ČR, ale i se zákazem pobytu na tomto území po určitou dobu. Naopak podle dikce $ 129 zá- kona o pobytu cizinců k zajištění a následné- mů předání cizince podle mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Evropské unie by mohlo dojít i bez toho, aby bylo nutně rozhodnuto o jeho správním vyhoštění, nepodmiňuje-li předání cizince předcházejícím uložením správního vyhoštění samotná mezinárodní smlouva (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 2 As 80/2009-66, č. 2078/2010 Sb. NSS). Jednalo by se tedy právě o pouhé nucené vycestování cizince z území ČR, s nímž by nebyl spojen zá- kaz pobytu. [16] Je pravdou, že jednou ze zákonných podmínek zajištění cizince za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Ev- ropské unie je jeho neoprávněný vstup nebo pobyt na území ČR, a že takové jednání cizin- ce tedy zakládá většinou zároveň zákonný dů- vod pro jeho správní vyhoštění [$ 119 odst. 1 písm. b) a c) zákona o pobytu cizinců]. Rozší- řený senát souhlasí s předkládajícím sená- tem, že v těchto případech je rozhodnutí o správním vyhoštění obligatorní; správní or- gán není v daném ohledu nadán správním uvážením, zda správní vyhoštění uloží či ni- koliv (viz též rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS). To ovšem nic nemění na rozdílném účelu zajiš- tění podle $ 129 a $ 124 zákona o pobytu cizinců. [17] Obdobně i zajištění cizince podle $ 124b zákona o pobytu cizinců má svůj sa- mostatný účel. Je jím příprava vycestování ci- zince v případech, kdy tento cizinec buď ne- požádal o mezinárodní ochranu, ač k tomu byl vyzván, nebo nevycestoval ve stanovené lhůtě z území ČR po pravomocném ukončení řízení ve věci mezinárodní ochrany, anebo mu uplynula doba oprávnění k pobytu na území ČR jakožto beneficiáři doplňkové ochrany a zároveň cizinec v těchto případech nevyužil možnosti dobrovolné repatriace. Ani s vycestováním cizince z uvedených dů- vodů tedy není bez dalšího spojen zákaz jeho pobytu na území ČR, jak je tomu u správního vyhoštění. [18] Právní názor, od něhož se sedmý se- nát hodlá odchýlit, se tedy sice týká zajištění cizince za jiným účelem, než mělo zajištění stěžovatelky v předkládané věci, nicméně lze souhlasit s tím, že se oba právní názory roz- cházejí, pokud jde o posouzení obecné otáz- ky, zda má správní orgán v řízení o zajištění cizince vedle hodnocení, zda jsou splněny zá- kladní zákonné podmínky zajištění, přihlížet též k tomu, zda je účel zajištění, ať již je jím předání cizince, vycestování nebo jeho správ- ní vyhoštění, alespoň potenciálně možný. [19] Je ještě vhodné dodat, že zákonem č. 427/2010 Sb. byl zákon o pobytu cizinců s účinností od 1. 1. 2011 významně novelizo- ván a v rámci této novelizace byla do něj mj. transponována směrnice Evropského parla- mentu a Rady 2008/115/ES o společných nor- mách a postupech v členských státech při na- vracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), která podrobně upravuje proces- ní záruky pro státní příslušníky třetích zemí nejen v případech jejich „vyhoštění“ ve smyslu zákona o pobytu cizinců (tj. jejich nuceného vycestování spojeného se zákazem pobytu), ale i v případech jiného navrácení cizince do země původu čí do jiné země. Byť je pro nyní posuzovanou věc rozhodný právní stav před uvedenou novelou zákona o pobytu cizinců, je současně vhodné, má-li mít rozhodnutí roz- šířeného senátu význam i pro správní a soud- ní praxi do budoucna, přihlížet i k aktuální- mu znění tohoto zákona, tedy i k transpozici návratové směrnice, s níž je ovšem, vzhledem k nutnosti zajistit uvedené procesní záruky, spojeno také výrazné zúžení působnosti $ 129 zákona o pobytu cizinců, tedy možnos- ti zajištění cizince za účelem jeho předání, a rovněž zavedení alternativních opatření po- dle $ 123b a $ 123c zákona o pobytu cizinců, která mají mít nyní přednost před zajištěním cizince. [20] Rozšířený senát tedy v souladu s $ 17 s. ř. s. uzavírá, že má pravomoc v této věci roz- hodnout, neboť sedmý senát se hodlá odchý- lit od právního názoru, který již byl vyjádřen v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 22/2006-135, a naopak se hodlá při- klonit k právnímu názoru formulovanému ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 12/2009-61. Již ve stávající judi- katuře Nejvyššího správního soudu tedy exis- tuje rozpor, který bude třeba rozhodnutím rozšířeného senátu odstranit. Zároveň je zřej- mé, že předložená právní otázka má pro po- souzení kasačních námitek stěžovatelky zá- sadní význam. IV. Posouzení věci rozšířeným senátem [21] Při posouzení samotné sporné práv- ní otázky vycházel rozšířený senát z toho, že zajištění cizince znamená omezení, nebo do- konce, v závislosti na povaze, délce, důsled- cích a způsobu zajištění, zbavení jeho osobní svobody; jedná se tedy o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový zásah může být pří- pustný jen za přísně vymezených podmínek 297 2524 definovaných nejen zákonem o pobytu cizin- ců, ale především ústavním pořádkem ČR. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je osobní svobo- da zaručena. Podle čl. 8 odst. 2 věty první Lis- tiny nesmí být nikdo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zá- kon. Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy má každý „Drávo na svobodu a osobní bezpečnost. Ni- kdo nesmí být zbaven svobody kromě násle- dujících případů, pokud se tak stane v soula- du s řízením stanoveným zákonem: [1] JD zákonné zatčení nebo jiné zbavení osobní svobody osoby, aby se zabránilo jejímu ne- povolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vy- dání“ [srov. též čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.) a čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie]. [22] Všechny zmiňované právní doku- menty zdůrazňují zákaz svévolného zbavení či omezení osobní svobody. Podle čl. 5 odst. 1 písm. £) Úmluvy a k ní se vztahující judikatu- ry Evropského soudu pro lidská práva může zajištění nebo jiné zbavení osobní svobody cizince (např. vydávací nebo vyhošťovací vaz- ba) proběhnout jednak pouze v souladu s ří- zením stanoveným zákonem, přičemž tato právní úprava musí mít určitou kvalitu tak, aby jasně a předvídatelným způsobem vyme- zovala podmínky zajištění nebo jiného zbave- ní osobní svobody, a jednak toto zbavení osobní svobody musí sledovat Úmluvou vy- mezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizince na území nebo realizovat jeho vyhoštění či vydání (viz např. rozsudky ze dne 18. 12. 1986, Bozano proti Francii, stíž- nost č. 9990/82, Serics A, č. 111; ze dne 22. 3. 1995, Ouínn | proti | Francii, | stížnost č. 18580/91, Series A, č. 311; ze dne 25. 6. 1996, Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, Reports 1996-III; ze dne. 5. 2. 2002, Čonka a další proti Belgii, stížnost č. 51564/99, ECHR 20021; ze dne 27. 11. 2003, Shamsa proti Polsku, stížnosti č. 45355/99 a 45357/99,; ze dne 25. 1. 2005, Singh proti České republi- ce, stížnost č. 60538/00; ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost 298 č. 298/07; ze dne 12. 2. 2009, Nolan a další proti Rusku, stížnost č. 2512/04; rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 2009, A. a další proti | Spojenému — království, | stížnost č. 3455/05, ECHR 2009, ad.). [23] Rovněž podle čl. 15 odst. 1 návratové směrnice mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrá- cení probíhá řízení, a to za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vy- hoštění nebo je jinak ztěžuje, přičemž lze k zajištění přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donu- covací opatření. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu a pouze dokud jsou s nále- žitou pečlivostí činěny úkony směřující k vy- hoštění. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných dů- vodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajiš- tění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna (čl. 15 odst. 4 návra- tové směrnice). [24] Lze tedy dospět k závěru, že v přípa- dech, kdy bude již v době rozhodování správ- ního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by mož- né zbavení či omezení osobní svobody cizin- ce považovat za souladné s ústavním pořád- kem, s mezinárodními závazky ČR v oblasti ochrany základních práv a podle současného právního stavu ani s citovanými ustanovení- mi návratové směrnice. [25] Na straně druhé ovšem musí rozšíře- ný senát přihlížet k tomu, že smyslem řízení o zajištění cizince není konečné posouzení otázky, zda má být tomuto cizinci uděleno správní vyhoštění nebo zda má být předán na základě mezinárodní smlouvy či má jinak nu- ceně vycestovat z území ČR, ale pouze vytvo- ření podmínek pro to, aby tento hlavní účel mohl být realizován a nebyl předem zmařen tím, že se cizinec bude skrývat či se jinak vy- hýbat realizaci případného správního vyhoš- tění, předání či vycestování z území ČR. [26] Rozšířený senát si je vědom rovněž toho, že časový prostor pro řízení o zajištění cizince je velmi omezený. Policista může ci- zince za stanovených podmínek zajistit podle $ 27 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o Policii ČR“). O tomto zajištění musí být bezodkladně in- formován správní orgán, který rozhoduje o ukončení pobytu na území ČR nebo o správním vyhoštění. Celkově může zajištění podle $ 27 zákona o Policii ČR trvat nanejvýš 48 hodin od okamžiku omezení osobní svo- body. Do té doby tedy musí být vydáno a ci- zinci doručeno rozhodnutí o jeho zajištění za účelem správního vyhoštění podle $ 124 zá- kona o pobytu cizinců. Postupuje-li policie podle $ 129 zákona o pobytu cizinců, může cizince zajistit za účelem jeho předání nebo průvozu bez vydání rozhodnutí na dobu nej- výše 48 hodin, u průvozu leteckou cestou na dobu nejvýše 72 hodin. Má-li trvat zajištění déle, musí být vydáno rozhodnutí o zajištění. Obdobně podle $ 124b odst. 3 zákona o po- bytu cizinců, nelze-li vycestování cizince z území uskutečnit ve lhůtě do 48 hodin, je policie povinna vydat v řízení o zajištění ci- zince za účelem vycestování rozhodnutí. [27] Lze tedy uzavřít, že správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizin- ce možnými překážkami správního vyhoště- ní, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v do- bě rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povi- nen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před roz- hodnutím o zajištění cizince předběžně po- soudit a, jak již konstatoval první senát v cito- vaném rozsudku čj. 1 As 12/2009-61, učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, pře- dání nebo vycestování cizince alespoň poten- ciálně možné. [28] Taková úvaha správního orgánu tedy bude nezbytná např. v případě, kdy, jako v po- suzované věci, budou správnímu orgánu již v době rozhodování o zajištění cizince známy skutečnosti, pro něž by důsledkem správního vyhoštění nebo i pouhého předání, resp. nu- ceného vycestování cizince mohl být nepři- měřený zásah do jeho soukromého nebo ro- dinného života (v daném případě skutečnost, že stěžovatelka byla ve 4. měsíci těhotenství a očekávala dítě se svým přítelem, občanem Evropské unie žijícím v ČR). [29] Tato úvaha bude nezbytná také v pří- padě, že budou správnímu orgánu již v době rozhodování o zajištění cizince známy sku- tečnosti, které mohou nasvědčovat tomu, že zajišťovaný cizinec je rodinným příslušníkem občana EU [v daném případě stěžovatelka uváděla, že má postavení rodinného přísluš- níka občana EU ve smyslu $ 154 odst. 4; nyní odst. 3) písm. b) zákona o pobytu cizinců, resp. čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice Evrop- ského parlamentu a Rady 2004/38/ES o prá- vu občanů Unie a jejich rodinných příslušní- ků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států], a kdy tedy musí správní orgán již v řízení o zajištění cizince zkoumat, zda tomu tak skutečně je, a pokud ano, zda jsou dány kvalifikované zákonné dů- vody pro jeho správní vyhoštění podle $ 119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců (srov. usnese- ní rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS). [30] Rovněž v případě, kdy bude správní- mu orgánu již před rozhodnutím o zajištění cizince zřejmé, že by zde mohly být dány dů- vody znemožňující vycestování cizince ve smyslu $ 179 zákona o pobytu cizinců, nebu- de oprávněn vydat rozhodnutí o zajištění ci- zince dříve, než si opatří závazné stanovisko Ministerstva vnitra k tomu, zda je vycestování cizince možné (ve vztahu ke správnímu vy- hoštění viz $ 120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Ministerstvo vnitra bude v tomto případě povinno vydat toto stanovisko ne- prodleně tak, aby bylo možné dodržet zmiňo- vané zákonné lhůty pro rozhodnutí o zajiště- ní cizince. [31] Pokud správní orgán po předběž- ném zhodnocení všech jemu známých sku- tečností, jež by mohly vylučovat správní vy- hoštění, vycestování či předání cizince, dospěje k závěru, že správní vyhoštění, vyces- 299 2525 tování nebo předání cizince je i přes tyto sku- tečnosti alespoň potenciálně možné, je oprávněn rozhodnout o zajištění cizince. V opačném případě je však správní orgán po- vinen cizince neprodleně propustit na svo- bodu, neboť zásah do osobní svobody cizince by nemohl být považován za odůvodněný v situaci, kdy by bylo předem zřejmé či prav- děpodobné, že zákonný účel omezení osobní svobody nebude moci být naplněn. (...) 2525 Loterie: oddělení výherních hracích přístrojů v herně k $ 17 odst. 10 písm. c) a $ 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných po- dobných hrách (v textu jen „zákon o loteriích“) L Účel $ I7 odst. 10 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, nelze spatřovat toliko v zabránění samotné hře mladistvými na výherních hracích přístrojích, ale smysl opatření, která stanoví toto ustanovení, je nutno spat- řovat již v prevenci, tzn. aby mladiství do prostor, v nichž se provozují hazardní hry, nemohli vstupovat, tzn. „účastnit se“ např. provozované hry ani pouze „vizuálně“. II. Za oddělení prostoru ve smyslu $ 17 odst. 10 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, nelze považovat již samotné umístění výher- ních hracích automatů ve veřejně přístupné místnosti, na nichž provozovatel při- pevní zákazové značky bránící vstupu a hře mladistvým. Zákon však nestanoví, že oddělení prostoru musí být provedeno toliko pevnou stěnou (např. stavební úpra- vou), není tedy vyloučeno, aby výherní hrací přístroje byly odděleny i jiným způso- bem, např. variabilní zástěnou apod., který by zaručoval jejich nedostupnost mla- distvým. Samotnými přístroji prostor oddělit již z povahy věci samé (zabránění vstupu do prostoru mladistvým) zcela logicky nelze. III. Sankce dle $ 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných po- dobných hrách, je ukládána za protiprávní činnost provozující osoby, přitom zde zákon nestanoví, že tato protiprávní činnost má být poměřována k počtu zařízení, na nichž je protiprávní činnost např. provozována v rozporu s herním plánem nebo bez povolení. Provozovatel se dopustí porušení zákona svým protiprávním chová- ním tím, že určitou činnost provádí v rozporu se zákonem (v daném případě neod- dělil prostor s výherními hracími přístroji), přitom není rozhodné pro posouzení naplnění skutkové podstaty daného správního deliktu, zda nebyl oddělen prostor, v němž se nacházel jeden, dva nebo deset výherních hracích přístrojů. Ze strany pa- chatele se jedná stále o jedno protiprávní chování, jeden skutek. Skutečnost, že pro- tiprávní jednání se týkalo několika zařízení, má potom význam pouze při zvažování výše sankce.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka, přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že původně žalovaný správní orgán Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň v důsledku nabytí účinnosti zákona č. 427/2010 Sb. ke dni 1. 1. 2011 zanikl, přičemž jeho pravomoc přešla na Policii České republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, Odbor cizinecké policie [§ 129 odst. 1 a 3 ve spojení s § 161 odst. 1 písm. b) a § 164 odst. 1 písm. v) zákona o pobytu cizinců, v nyní účinném znění].
Jednou z rozhodných právních otázek pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je, zda bylo třeba v řízení o zajištění stěžovatelky za účelem předání zkoumat zásah do práva na soukromý a rodinný život. Tato otázka byla v dané věci postoupena k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 1, zdůraznil, že zajištění cizince znamená omezení, nebo dokonce v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění, zbavení jeho osobní svobody. Jedná se tedy o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový zásah může být přípustný jen za přísně vymezených podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem České republiky. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je osobní svoboda zaručena. Podle odst. 2 věta první citovaného ustanovení nesmí být nikdo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod má každý právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: …f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení osobní svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání (srov. též čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie).
Ze všech citovaných právních dokumentů vyplývá podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu zákaz svévolného zbavení či omezení osobní svobody. Podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy a k ní se vztahující judikatury Evropského soudu pro lidská práva může zajištění nebo jiné zbavení osobní svobody cizince, např. vydávací nebo vyhošťovací vazba, proběhnout jednak pouze v souladu s řízením stanoveným zákonem, přičemž tato právní úprava musí mít určitou kvalitu tak, aby jasně a předvídatelným způsobem vymezovala podmínky zajištění nebo jiného zbavení osobní svobody, a jednak toto zbavení osobní svobody musí sledovat Úmluvou vymezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizince na území nebo realizovat jeho vyhoštění či vydání (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 12. 1986 Bozano proti Francii, ze dne 25. 3. 1995 Quinn proti Francii, ze dne 25. 6. 1996 Amuur proti Francii, ze dne 5. 2. 2002 Čonka a další proti Belgii, ze dne 27. 11. 2003 Shamsa proti Polsku, ze dne 25. 1. 2005 Singh proti ČR, ze dne 27. 1. 2008 Rashed proti ČR, ze dne 12. 2. 2009 Nolan a ostatní proti Rusku, ze dne 19. 2. 2009 A. a ostatní proti Spojenému království ad.). Rovněž podle čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, a to za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje, přičemž lze k zajištění přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna (čl. 15 odst. 4 návratové směrnice). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s ohledem na uvedené vyslovil závěr, že v případech, kdy bude již v době rozhodování správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by možné zbavení či omezení osobní svobody cizince považovat za souladné s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky České republiky v oblasti ochrany základních práv a podle současného právního stavu ani s citovanými ustanoveními návratové směrnice. Správní orgán má proto povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek, zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 – 61, publikovaný pod č. 1850/2009 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Podle názoru rozšířeného senátu dospěje-li správní orgán po předběžném zhodnocení všech jemu známých skutečností, jež by mohly vylučovat správní vyhoštění, vycestování či předání cizince, k závěru, že správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince je i přes tyto skutečnosti alespoň potenciálně možné, je oprávněn rozhodnout o zajištění cizince. V opačném případě je však povinen cizince neprodleně propustit na svobodu, neboť zásah do jeho osobní svobody by nemohl být považován za odůvodněný v situaci, kdy by bylo předem zřejmé či pravděpodobné, že zákonný účel omezení osobní svobody nebude moci být naplněn.
V daném případě byla stěžovatelka zajištěna za účelem předání podle mezinárodní smlouvy, tj. Dohody mezi Evropským Společenstvím a Ukrajinou o zpětném přebírání osob, podle níž dožádaný stát na žádost žádajícího státu a bez dalších formalit kromě těch, jež jsou uvedeny v této dohodě, převezme zpět na své území všechny osoby, jež nesplňují nebo přestaly splňovat platné podmínky pro vstup nebo pobyt na území žádajícího členského státu. Do Protokolu o vyjádření účastníka řízení ze dne 4. 3. 2010, č. j. CPPL
6565
14/ČJ
2010
034061-KP-SA stěžovatelka uvedla, že je těhotná se svým přítelem, občanem Evropské unie žijícím v České republice. Tato skutečnost tedy nasvědčovala tomu, že by stěžovatelka mohla případně po posouzení dalších skutkových okolností spadat do kategorie rodinného příslušníka občana EU ve smyslu ust. § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, resp. čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. V dané věci tedy nebylo postaveno na jisto, zda stěžovatelka není z tohoto titulu oprávněna k pobytu na území EU, respektive České republiky. Orgán policie se tedy při rozhodování o zajištění stěžovatelky měl těmito informacemi zabývat a hodnocení těchto skutečností pak mělo být součástí odůvodnění rozhodnutí o zajištění. Pokud by bylo zjištěno, že stěžovatelka je rodinným příslušníkem občana EU, nemohl by být účel zajištění za účelem předání bez dalšího realizován.
Zajištění rodinného příslušníka občana EU by v takovém případě představovalo porušení principu proporcionality a základních práv cizince, která vyplývají z výše citovaných ústavních a mezinárodních právních dokumentů. V úvahu by připadalo případně pouze zajištění za účelem správního vyhoštění podle ust. § 119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a to pouze v tom případě, kdy by při zajištění byly dány kvalifikované zákonné důvody pro správní vyhoštění ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010
151, tedy pokud rodinný příslušník občana EU svým jednání závažným způsobem narušil veřejný pořádek. Tím spíše tak nelze provést jeho zajištění bez toho, aby byly dány tyto kvalifikované důvody. Závěr krajského soudu, že se orgán policie nemohl zabývat dopadem zajištění stěžovatelky do jejího rodinného života, tak s ohledem na uvedené není správný a nekoresponduje se závěry rozšířeného senátu vyslovené přímo ve vztahu ke stěžovatelce.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu podle ust. § 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. prosince 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu