Zásadním hlediskem pro rozhodnutí povinného orgánu 0 odepření informace podle $ 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informa- cím, je probíhající trestní řízení v užším smyslu, tj. zpravidla trestní stíhání kon- krétní osoby končící právní mocí rozsudku nebo jiného rozhodnutí ve věci samé. Jedná-li se o žádost o informaci týkající se dalších fází trestního řízení, povinný sub- jekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení vycházeje ze smyslu základního práva jednotlivce na informace 0 činnosti veřejné moci a ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv; pouze v případě, že by poskytnutím informace o těchto procesech mohl být účel trestního řízení zmařen, odepře povinný subjekt informaci s odkazem na $ 11 odst. 4 písm. a) citovaného zákona.
Zásadním hlediskem pro rozhodnutí povinného orgánu 0 odepření informace podle $ 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informa- cím, je probíhající trestní řízení v užším smyslu, tj. zpravidla trestní stíhání kon- krétní osoby končící právní mocí rozsudku nebo jiného rozhodnutí ve věci samé. Jedná-li se o žádost o informaci týkající se dalších fází trestního řízení, povinný sub- jekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení vycházeje ze smyslu základního práva jednotlivce na informace 0 činnosti veřejné moci a ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv; pouze v případě, že by poskytnutím informace o těchto procesech mohl být účel trestního řízení zmařen, odepře povinný subjekt informaci s odkazem na $ 11 odst. 4 písm. a) citovaného zákona.
Stěžejní námitkou kasační stížnosti je ná- zor stěžovatele, že na posuzovanou věc nedo- padá omezení práva na informace zakotvené v $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle citovaného ustanovení povinné subjekty neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení. Nejvyšší správní soud aplikoval v posuzo- vaném případě zásadu © proporcionality vzájemně si konkurujících práv a zásadu re- striktivního výkladu omezení ústavně garan- tovaných práv, rozvedené v ustálené judika- tuře Ústavního soudu. Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 3. 1999, sp. zn. IL ÚS 210/98, č. 33/2009 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz, zdůraznil, že kolizi dvou práv lze v moderním právním státě řešit pouze zásadou proporcionality. Konstatoval, že „neopomíjí kolizi mezi (ústavně zaruče- ným) právem na obhajobu a nezbytným po- žadavkem na ochranu života a zdraví osob vyslýchaných jako svědci. [..] naznačenou kolizi lze v moderním ústavním státě řešit jen zásadou proporcionality, tedy zásadou pečlivého vyvážení obou v kontrapozicí sto- jících základních práv, s tím ovšem, že tam, kde zákonodárce dá přednost jednomu Z nich, je povinen minimalizovat zásah do dotčeného práva druhého. Podle přesvědčení Ústavního soudu zmíněné požadavky pro- porcionality je však nutno vztáhnout nejen k činnosti zákonodárné, ale rovněž v ne- ztenčené míře platí i v oblasti moci soudní; obecný soud je proto povinen ve své rozho- dovací činnosti obě v kolizi stojící hodnoty pečlivě zvažovat, a to za přísně restriktivní aplikace ustanovení zákona.“ Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě uplatnil prin- cip proporcionality vzájemně si konkurují- cích práv, tj. práva na přístup k informacím týkajícím se vykonávacího řízení, potažmo i práva na kontrolu veřejné moci v oblasti vý- konu pravomocných rozsudků, se zájmem státu na nerušeném průběhu trestního (resp. vykonávacího) řízení, na objasnění trestné činnosti a na naplnění smyslu a účelu trestní- ho řízení. Právo na informace je garantováno zejmé- na v čl. 17 Listiny, ale také v čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Tato práva nejsou bezbřehá a absolutní, ale naráží na určitá omezení a limity. Legitimní omeze- ní práva na informace stanoví čl. 17 odst. 4 Listiny, podle něhož „[s]lvoboďu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demo- kratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, ve- řejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdra- ví a mravnosti“. Obdobně čl. 10 odst. 2 Úmluvy stanoví, že „[vlýkon těchto svobod [svobody projevu a práva na informace|], proto- že zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zá- kon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany po- věsti nebo práv jiných, zabránění úniku dů- věrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci“. K výše uvede- ným omezením základního práva Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, č. 70/1999 Sb., http://nalus.usoud.cz, konstatoval, že „[tlato omezení mají povahu výjimky ze základního práva na svobodu projevu a práva na informace, a proto je tře- ba vykládat je podle obecných zásad restrik- tivně. |.) Z citovaných článků Listiny a Úmluvy vyplývá, že omezení uvedeného základního práva je vázáno na následující 27 2166 podmínky: musí je stanovit zákon, který sle- duje legitimní cíl a musí jít o takové omeze- ní, které je v demokratické společnosti ne- zbytné“ Nutnost restriktivního výkladu omezení práva na informace potvrdil Ústavní soud i v navazující judikatuře, např. v nálezu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. IL ÚS 394/04, č. 184/2005 Sb. ÚS, nebo ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz. Výše uvedené podmínky omezení práva na informace jsou v posuzovaném případě splněny. Právo na informace je omezeno zá- konným ustanovením [konkrétně $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k in- formacím] a současně je omezení poskytnutí informace z důvodu probíhajícího trestního řízení v demokratické společnosti nezbytné, právě z důvodů zachování veřejné bezpeč- nosti, předcházení nepokojům a zločinnosti či ochrany práv a svobod druhých. Citované omezení práva na informace tak je legitimní, to však nic nemění na tom, že musí být inter- pretováno restriktivním způsobem v souladu s cílem daného omezení. Rovněž Nejvyšší správní soud k jakému- koli omezení ústavně zaručeného práva na informace uvedl, že „při realizací ústavně za- ručeného práva na informace, garantované- ho čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem č. 106/1999 Sb., je tře- ba jakákoli možná omezení poskytování in- formací vykládat restriktivním způsobem, což lze dovodit z judikatury Ústavního sou- du (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I ÚS 260/06). [|] Opačný postup, tedy ex- tenzivní výklad podmínek, za kterých zákon č. 106/1999 Sb. umožňuje právo na poskyt- nutí informací omezit a informace nepo- skytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona č. 106/1999 Sb., tak i ústavně zaručeného veřejného subjek- tivního práva garantovaném čl. 17 Listiny základních práv a svobod. V moderním de- mokratickém právním státě představuje právo na informace jednu ze záruk zákon- nosti. Bez informací nelze účinně vykonávat kontrolu“ (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56, č. 1272/2007 Sb. NSS, 28 nebo obdobně rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, č. 74/2004 Sb. NSS). x“ Z Nejvyšší správní soud se problematikou omezení práva na informace z důvodu probí- hajícího trestního řízení zabýval již v rozsud- ku ze dne 14. 9. 2009, čj. 6 As 18/2009-63, č. 1957/2009 Sb. NSS. Zdůraznil, že právo na informace je v Listině zařazeno mezi práva politická, je tedy prostředkem účasti na poli- tickém životě státu, respektive prostředkem kontroly veřejné moci. V citovaném rozsud- ku zdejší soud dovodil, že $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba „vykládat takovým způsobem, aby poskytnutím informací nemohlo dojít k na- rušení, zmaření čí ohrožení objasňování skutečností důležitých pro trestní řízení. [..] Výluka poskytování informací tedy není sa- moúčelná, nýbrž souvisí s veřejným zájmem na naplnění účelu trestního řízení — řádné prošetření skutku, který naplňuje znaky trestného čínu“ Současně Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedená výluka „je toliko dočasného charakteru. Nepředstavuje proto výluku trvalou. Ona dočasnost je dána do- bou trvání trestního řízení, a to právě s ohle- dem na shora vyložený jeho smysl a účel. Po pravomocném skončení trestního řízení pro- to není namístě nadále poskytnutí informa- cí bránit“ Při posouzení věci samé je třeba vyjít z vý- kladu pojmů trestní řízení, předmět trestní- ho řízení a konečně z cíle a účelu trestního řízení. Doktrína se k výkladu pojmu „trestní říze- ní“ nestaví zcela jednoznačně. Některými au- tory je trestní řízení chápáno v užším smyslu, jako řízení končící právní mocí rozsudku, jiní definují trestní řízení v širším smyslu, kam za- hrnují rovněž výkon rozhodnutí. „Trestním řízením se rozumí zákonem stanovený po- stup orgánů činných v trestním řízení a dal- ších subjektů podílejících se na tomto postu- pu, jehož cílem je zjištění trestného činu a jeho pachatele, vynesení spravedlivého rozhodnutí o vině, trestu a nápbravném opat- ření, případně o nároku poškozeného na ná- hradu škody, jakož i výkon těchto rozhodnu- PD) tí. Takto vymezené trestní řízení, zahrnující i výkon rozhodnuří v trestních věcech, včet- ně výkonu trestu odnětí svobody, se v litera- tuře někdy označuje jako trestní řízení v Šír- ším slova smyslu. Řada autorů (Miřička, Prušák a další) poukazuje na to, že vykoná- vací řízení se vyznačuje mnoha specifiky a že právní normy je upravující mají spíše správní charakter. Mluví se proto ještě o trestním řízení v užším smyslu, do něhož výkon trestu odnětí svobody nezařazují“ (Musil, J.; Kratochvíl, V.; Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. přepracované a doplněné vydání. C. H. Beck : Praha, 2007, s. 6). Předmětem trestního řízení jsou obecně ty skutečnosti, jimiž se musejí zabývat orgány činné v trestním řízení při vyřizování jednot- livé trestní záležitosti. Je tedy nutné určit předmět trestního řízení v každé jednotlivé trestní věci, neboť orgán činný v trestním ří- zení se má zabývat jen takovými činnostmi, které jsou nezbytně nutné pro dosažení úče- lu trestního řízení. V trestním řízení se pře- devším posuzuje, zda se určitý skutek, ohled- ně něhož vzniklo podezření, že by mohl být trestným činem, opravdu stal, kdo tento sku- tek spáchal a jaký trest má být pachateli ulo- žen. Rozhodování o těchto otázkách je před- mětem trestního řízení v užším slova smyslu, zkráceně se často uvádí, že předmětem trest- ního řízení je skutek trestného činu, z něhož je určitá osoba obviněna. Předmětem trestní- ho řízení v širším slova smyslu je také výkon uložených trestů či ochranných opatření, rozhodování o nároku poškozeného na ná- hradu škody způsobenou trestným činem ne- bo zjišťování předpokladů pro provádění procesních úkonů a rozhodování o postupu řízení, kam spadá např. zjišťování důvodů vaz- by, důvodů pro přerušení trestního stíhání apod. (srov. Musil, J., Kratochvíl, V., Šámal, P. a kol., op. cit., s. 6-8.). Účelem trestního řízení pak je v souladu s $ 1 odst. 1 trestního řádu upravit postup or- gánů činných v trestním řízení tak, aby trest- né činy byly náležitě zjištěny a jejich pachate- lé podle zákona spravedlivě potrestáni. Trestní řízení přitom musí působit k upevňo- vání zákonnosti, k předcházení a zamezování trestné činnosti, k výchově občanů v duchu důsledného zachovávání zákonů a pravidel občanského soužití i čestného plnění povin- ností ke státu a společnosti. Podstatný je v dané věci obsah a okamžik doručení žádosti o informaci. Po obdržení žá- dosti o informaci povinný subjekt nejprve posoudí, zda v konkrétním čase probíhá trestní řízení ohledně informace, která je po- žadována. O ukončených trestních řízeních informaci poskytne. Jedná-li se o informaci o probíhajícím trestním řízení, povinný sub- jekt uváží, zda by poskytnutím informace mo- hl být zmařen předmět a účel trestního říze- ní, tedy zpochybněna role státu při zjišťování trestných činů, odhalování, stíhání a odsuzo- vání pachatelů trestných činů či obecně při upevňování zákonnosti. Jedině z tohoto dů- vodu je ospravedlnitelné veřejnosti požado- vané informace nezpřístupnit. Pokud nemů- že být poskytnutím informace cíl trestního řízení zmařen nebo ohrožen, povinný sub- jekt informaci poskytne, neboť neexistuje dů- vod jejího dalšího utajení. Pojem „probíhající trestní řízení“ obsaže- ný v $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobod- ném přístupu k informacím je nezbytné in- terpretovat především v souladu se smyslem samotného zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavně zaručené právo na in- formace je politickým právem a je nadřazeno činnosti orgánů veřejné moci, neboť vyšší in- formovanost veřejnosti o činnosti státního aparátu přispívá ke kontrole veřejné moci a měla by zvyšovat důvěru občanů v efektivi- tu a hospodárnost její činnosti. Pojem „probí- hající trestní řízení“ je tedy nutné vykládat restriktivně a vycházet z užšího pojetí trestní- ho řízení, jež zpravidla lze chápat jako trestní stíhání končící pravomocným odsouzením pachatele trestného činu nebo jiným rozhod- nutím ve věci samé. Vykonávací řízení není chápáno jako součást trestního řízení v užším smyslu. I z to- hoto důvodu nelze en bloc uzavřít, že povin- né subjekty informace o vykonávacím řízení neposkytují; vždy bude záležet na okolnos- tech konkrétního případu, zda by poskytnu- tím informace mohl být zmařen účel trestní- 29 2167 ho řízení. Nelze tedy kategoricky a neochvěj- ně tvrdit, že informace o vykonávacím řízení se neposkytují, jak učinil povinný subjekt a stejně tak i žalovaný, neboť po vydání pra- vomocného rozsudku mohou být informace o vykonávacím řízení a postupu orgánů Čin- ných v trestním řízení poskytnuty, nebude-li ohrožen účel procesu probíhajícího v rámci trestním řízení. Žalovanému je však nutno dát za pravdu, že také ve vykonávacím řízení mohou probíhat procesy mající charakter „probíhajícího trestního řízení“ podle záko- na o svobodném přístupu k informacím, tj. procesy u nichž existuje ospravedlnitelný zájem státu na odepření poskytnutí informa- ce z důvodu naplnění cíle trestního řízení (na- př. nařídí-li soud ex officto výkon trestu poté, co se rozhodnutí stalo vykonatelným, požádá- li odsouzený o odklad výkonu trestu apod.). Právní názor žalovaného převzatý kraj- ským soudem, že vykonávací řízení je v soula- du s $ 12 odst. 10 trestního řádu součástí trestního řízení, nemůže obstát při ústavně konformní interpretaci omezení práva na in- formace z důvodu probíhajícího trestního ří- zení. Pouhý odkaz na definici trestního řízení obsaženou v trestním řádu nezohledňující specifika výluk práva na informace nemůže být Nejvyšším správním soudem aprobován. Krajský soud pochybil, jestliže v posuzova- ném případě mechanicky podřadil žádost o informaci pod výluku $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, aniž by se jakkoliv zabýval smyslem citované- ho omezení práva na informace, a tedy i dů- vodností odepření požadované informace o úkonech provedených městským soudem k vykonání odsuzujícího rozsudku. Nečinilli povinný subjekt do dojití žádosti o informaci žádné procesní úkony, měl by takovou informa- ci žadateli nepochybně poskytnout. V opač- ném případě, tj. provádí-li povinný subjekt určité úkony a současně jsou tyto úkony tako- vé povahy, že by jejich zveřejnění mohlo vést ke zmaření účelu trestního řízení, nelze žada- teli informaci poskytnout. (...) xxí Nejvyšší správní soud uzavírá, že zásad- ním hlediskem pro rozhodnutí povinného orgánu o odepření informace podle $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístu- pu k informacím je probíhající trestní řízení v užším smyslu, tj. zpravidla trestní stíhání konkrétní osoby končící právní mocí rozsudku nebo jiného rozhodnutí ve věci samé. Jedná-li se o žádost o informaci týkající se dalších fází trestního řízení, povinný subjekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnu- tím informace mohl být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení vycházeje ze smyslu zá- kladního práva jednotlivce na informace o čin- nosti veřejné moci a ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv; pouze v případě, že by poskytnutím informace o těchto procesech mohl být účel trestního ří- zení zmařen, odepře povinný subjekt informa- ci s odkazem na $ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. 2167 Správní řízení: odvolání proti obsahu závazného stanoviska k $ 149 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Jestliže odvolací orgán rozhodne o odvolání, které směřuje proti obsahu závaz- ného stanoviska dotčeného správního orgánu, aniž by si v souladu s $ 149 odst. 4 správního řádu z roku 2004 vyžádal potvrzení či změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného dotčenému správnímu orgánu, dopustí se podstat- ného porušení ustanovení o řízení, které mohlo mít za následek nezákonné roz- hodnutí o věci samé.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
Stěžejní námitkou kasační stížnosti je názor stěžovatele, že na posuzovanou věc nedopadá omezení práva na informace zakotvené v ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle citovaného ustanovení povinné subjekty neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení.
Nejvyšší správní soud aplikoval v posuzovaném případě zásadu proporcionality vzájemně si konkurujících práv a zásadu restriktivního výkladu omezení ústavně garantovaných práv, rozvedené v ustálené judikatuře Ústavního soudu.
Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 210/98, http://nalus.usoud.cz, zdůraznil, že kolizi dvou práv lze v moderním právním státě řešit pouze zásadou proporcionality. Konstatoval, že „neopomíjí kolizi mezi (ústavně zaručeným) právem na obhajobu a nezbytným požadavkem na ochranu života a zdraví osob vyslýchaných jako svědci. (…) naznačenou kolizi lze v moderním ústavním státě řešit jen zásadou proporcionality, tedy zásadou pečlivého vyvážení obou v kontrapozici stojících základních práv, s tím ovšem, že tam, kde zákonodárce dá přednost jednomu z nich, je povinen minimalizovat zásah do dotčeného práva druhého. Podle přesvědčení Ústavního soudu zmíněné požadavky proporcionality je však nutno vztáhnout nejen k činnosti zákonodárné, ale rovněž v neztenčené míře platí i v oblasti moci soudní; obecný soud je proto povinen ve své rozhodovací činnosti obě v kolizi stojící hodnoty pečlivě zvažovat, a to za přísně restriktivní aplikace ustanovení zákona.“ Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě uplatnil princip proporcionality vzájemně si konkurujících práv, tj. práva na přístup k informacím týkajících se vykonávacího řízení, potažmo i práva na kontrolu veřejné moci v oblasti výkonu pravomocných rozsudků, se zájmem státu na nerušeném průběhu trestního (resp. vykonávacího) řízení, na objasnění trestné činnosti a na naplnění smyslu a účelu trestního řízení.
Právo na informace je garantováno zejména v článku 17 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“), ale také v článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“). Tato práva nejsou bezbřehá a absolutní, ale naráží na určitá omezení a limity. Legitimní omezení práva na informace stanoví článek 17 odst. 4 Listiny, podle něhož svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Obdobně článek 10 odst. 2 Úmluvy stanoví, že výkon těchto svobod (svobody projevu a práva na informace), protože zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. K výše uvedeným omezením základního práva Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 27, dostupném na http://nalus.usoud.cz, konstatoval, že „[t]ato omezení mají povahu výjimky ze základního práva na svobodu projevu a práva na informace, a proto je třeba vykládat je podle obecných zásad restriktivně. (…) Z citovaných článků Listiny a Úmluvy vyplývá, že omezení uvedeného základního práva je vázáno na následující podmínky: musí je stanovit zákon, který sleduje legitimní cíl a musí jít o takové omezení, které je v demokratické společnosti nezbytné.“ Nutnost restriktivního výkladu omezení práva na informace potvrdil Ústavní soud i v navazující judikatuře, např. v nálezu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 394/04, nebo ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupných na http://nalus.usoud.cz.
Výše uvedené podmínky omezení práva na informace jsou v posuzovaném případě splněny. Právo na informace je omezeno zákonným ustanovením [konkrétně § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím] a současně je omezení poskytnutí informace z důvodu probíhajícího trestního řízení v demokratické společnosti nezbytné, právě z důvodů zachování veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti či ochrany práv a svobod druhých. Citované omezení práva na informace tak je legitimní, to však nic nemění na tom, že musí být interpretováno restriktivním způsobem v souladu s cílem daného omezení.
Rovněž Nejvyšší správní soud k jakémukoli omezení ústavně zaručeného práva na informace uvedl, že „při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem č. 106/1999 Sb., je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem, což lze dovodit z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06). (…) Opačný postup, tedy extenzivní výklad podmínek, za kterých zákon č. 106/1999 Sb. umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona č. 106/1999 Sb., tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaném čl. 17 Listiny základních práv a svobod. V moderním demokratickém právním státě představuje právo na informace jednu ze záruk zákonnosti. Bez informací nelze účinně vykonávat kontrolu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 33/2006 - 56, publikovaný pod č. 1272/2007 Sb. NSS, nebo obdobně rozsudek ze dne 10. 10. 2003, č. j. 5 A 119/2001 - 38, publikovaný pod č. 74/2004 Sb. NSS; oba dostupné na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud se problematikou omezení práva na informace z důvodu probíhajícího trestního řízení zabýval již v rozsudku ze dne 14. 9. 2009, č. j. 6 As 18/2009 - 63, dostupném na www.nssoud.cz. Zdůraznil, že právo na informace je v Listině zařazeno mezi práva politická, je tedy prostředkem účasti na politickém životě státu, respektive prostředkem kontroly veřejné moci. V citovaném rozsudku zdejší soud dovodil, že ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba „vykládat takovým způsobem, aby poskytnutím informací nemohlo dojít k narušení, zmaření či ohrožení objasňování skutečností důležitých pro trestní řízení. (…) Výluka poskytování informací tedy není samoúčelná, nýbrž souvisí s veřejným zájmem na naplnění účelu trestního řízení - řádné prošetření skutku, který naplňuje znaky trestného činu.“ Současně Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedená výluka „je toliko dočasného charakteru. Nepředstavuje proto výluku trvalou. Ona dočasnost je dána dobou trvání trestního řízení, a to právě s ohledem na shora vyložený jeho smysl a účel. Po pravomocném skončení trestního řízení proto není na místě nadále poskytnutí informací bránit.“
amoúčelná, nýbrž souvisí s veřejným zájmem na naplnění účelu trestního řízení - řádné prošetření skutku, který naplňuje znaky trestného činu.“ Současně Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedená výluka „je toliko dočasného charakteru. Nepředstavuje proto výluku trvalou. Ona dočasnost je dána dobou trvání trestního řízení, a to právě s ohledem na shora vyložený jeho smysl a účel. Po pravomocném skončení trestního řízení proto není na místě nadále poskytnutí informací bránit.“
Při posouzení věci samé je třeba vyjít z výkladu pojmů trestní řízení, předmět trestního řízení a konečně z cíle a účelu trestního řízení.
Doktrína se k výkladu pojmu „trestní řízení“ nestaví zcela jednoznačně. Některými autory je trestní řízení chápáno v užším smyslu, jako řízení končící právní mocí rozsudku, jiní definují trestní řízení v širším smyslu, kam zahrnují rovněž výkon rozhodnutí. „Trestním řízením se rozumí zákonem stanovený postup orgánů činných v trestním řízení a dalších subjektů podílejících se na tomto postupu, jehož cílem je zjištění trestného činu a jeho pachatele, vynesení spravedlivého rozhodnutí o vině, trestu a nápravném opatření, případně o nároku poškozeného na náhradu škody, jakož i výkon těchto rozhodnutí. Takto vymezené trestní řízení, zahrnující i výkon rozhodnutí v trestních věcech, včetně výkonu trestu odnětí svobody, se v literatuře někdy označuje jako trestní řízení v širším slova smyslu. Řada autorů (Miřička, Prušák a další) poukazuje na to, že vykonávací řízení se vyznačuje mnoha specifiky a že právní normy je upravující mají spíše správní charakter. Mluví se proto ještě o trestním řízení v užším smyslu, do něhož výkon trestu odnětí svobody nezařazují“ (srov. Musil, J., Kratochvíl, V., Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 6.).
Předmětem trestního řízení jsou obecně ty skutečnosti, jimiž se musejí zabývat orgány činné v trestním řízení při vyřizování jednotlivé trestní záležitosti. Je tedy nutné určit předmět trestního řízení v každé jednotlivé trestní věci, neboť orgán činný v trestním řízení se má zabývat jen takovými činnostmi, které jsou nezbytně nutné pro dosažení účelu trestního řízení. V trestním řízení se především posuzuje, zda se určitý skutek, ohledně něhož vzniklo podezření, že by mohl být trestným činem, opravdu stal, kdo tento skutek spáchal a jaký trest má být pachateli uložen. Rozhodování o těchto otázkách je předmětem trestního řízení v užším slova smyslu, zkráceně se často uvádí, že předmětem trestního řízení je skutek trestného činu, z něhož je určitá osoba obviněna. Předmětem trestního řízení v širším slova smyslu je také výkon uložených trestů či ochranných opatření, rozhodování o nároku poškozeného na náhradu škody způsobenou trestným činem nebo zjišťování předpokladů pro provádění procesních úkonů a rozhodování o postupu řízení, kam spadá např. zjišťování důvodů vazby, důvodů pro přerušení trestního stíhání apod. (srov. Musil, J., Kratochvíl, V., Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 6-8.).
Účelem trestního řízení pak je v souladu s § 1 odst. 1 trestního řádu upravit postup orgánů činných v trestním řízení tak, aby trestné činy byly náležitě zjištěny a jejich pachatelé podle zákona spravedlivě potrestáni. Trestní řízení přitom musí působit k upevňování zákonnosti, k předcházení a zamezování trestné činnosti, k výchově občanů v duchu důsledného zachovávání zákonů a pravidel občanského soužití i čestného plnění povinností ke státu a společnosti.
Podstatný je v dané věci obsah a okamžik doručení žádosti o informaci. Po obdržení žádosti o informaci povinný subjekt nejprve posoudí, zda v konkrétním čase probíhá trestní řízení ohledně informace, která je požadována. O ukončených trestních řízeních informaci poskytne. Jedná-li se o informaci o probíhajícím trestním řízení, povinný subjekt uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen předmět a účel trestního řízení, tedy zpochybněna role státu při zjišťování trestných činů, odhalování, stíhání a odsuzování pachatelů trestných činů či obecně při upevňování zákonnosti. Jedině z tohoto důvodu je ospravedlnitelné veřejnosti požadované informace nezpřístupnit. Pokud nemůže být poskytnutím informace cíl trestního řízení zmařen nebo ohrožen, povinný subjekt informaci poskytne, neboť neexistuje důvod jejího dalšího utajení.
Pojem „probíhající trestní řízení“ obsažený v ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je nezbytné interpretovat především v souladu se smyslem samotného zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavně zaručené právo na informace je politickým právem a je nadřazeno činnosti orgánů veřejné moci, neboť vyšší informovanost veřejnosti o činnosti státního aparátu přispívá ke kontrole veřejné moci a měla by zvyšovat důvěru občanů v efektivitu a hospodárnost její činnosti. Pojem „probíhající trestní řízení“ je tedy nutné vykládat restriktivně a vycházet z užšího pojetí trestního řízení, jež zpravidla lze chápat jako trestní stíhání končící pravomocným odsouzením pachatele trestného činu nebo jiným rozhodnutím ve věci samé.
Vykonávací řízení sice není chápáno jakou součást trestního řízení v užším smyslu. I z tohoto důvodu nelze en bloc uzavřít, že povinné subjekty informace o vykonávacím řízení neposkytují; vždy bude záležet na okolnostech konkrétního případu, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen účel trestního řízení. Nelze tedy kategoricky a neochvějně tvrdit, že informace o vykonávacím řízení se neposkytují, jak učinil povinný subjekt a stejně tak i žalovaný, neboť po vydání pravomocného rozsudku mohou být informace o vykonávacím řízení a postupu orgánů činných v trestním řízení poskytnuty, nebude-li ohrožen účel procesu probíhajícího v rámci trestním řízení. Žalovanému je však nutno dát za pravdu, že také ve vykonávacím řízení mohou probíhat procesy mající charakter „probíhajícího trestního řízení“ podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. procesy u nichž existuje ospravedlnitelný zájem státu na odepření poskytnutí informace z důvodu naplnění cíle trestního řízení (např. nařídí-li soud ex officio výkon trestu poté, co se rozhodnutí stalo vykonatelným, požádá-li odsouzený o odklad výkonu trestu apod.).
Právní názor žalovaného převzatý krajským soudem, že vykonávací řízení je v souladu s ustanovením § 12 odst. 10 trestního řádu součástí trestního řízení, nemůže obstát při ústavně konformní interpretaci omezení práva na informace z důvodu probíhajícího trestního řízení. Pouhý odkaz na definici trestního řízení obsaženou v trestním řádu nezohledňující specifika výluk práva na informace nemůže být Nejvyšším správním soudem aprobován. Krajský soud pochybil, jestliže v posuzovaném případě mechanicky podřadil žádost o informaci pod výluku § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, aniž by se jakkoliv zabýval smyslem citovaného omezení práva na informace a tedy i důvodností odepření požadované informace o úkonech provedených městským soudem k vykonání odsuzujícího rozsudku. Nečinil-li povinný subjekt do dojití žádosti o informaci žádné procesní úkony, měl by takovou informaci žadateli nepochybně poskytnout. V opačném případě, tj. provádí-li povinný subjekt určité úkony a současně jsou tyto úkony takové povahy, že by jejich zveřejnění mohlo vést ke zmaření účelu trestního řízení, nelze žadateli informaci poskytnout.
Námitku stěžovatele, že v posuzovaném případě měl krajský soud přihlédnout k precedenčnímu řízení u Nejvyššího soudu, kde se stěžovatel domáhal informace o úkonech předsedkyně Nejvyššího soudu, neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Spisový materiál sice neobsahuje předmětné rozhodnutí předsedkyně Nejvyššího soudu o poskytnutí informace, ovšem z protokolu o jednání ze dne 23. 4. 2009 konaného před krajským soudem lze dovodit, že v předmětném rozhodnutí bylo postupováno podle ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím (č. l. 81). V nyní posuzované věci požadoval stěžovatel informaci o úkonech městského soudu učiněných v průběhu vykonávacího řízení, nikoliv informace o pravomocném rozsudku. Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona tedy na věc nedopadá a nelze tudíž vycházet ani ze stěžovatelem předkládaného rozhodnutí předsedkyně Nejvyššího soudu. Podstatou nyní posuzované věci byl výklad pojmu „probíhající trestní řízení“, nikoliv výluka § 11 odst. 4 písm. b) zákona. Není sporu o tom, že závěry o správnosti nadřazení ústavních principů nad striktní pozitivistický výklad zákona jsou obecně platné a měly být zohledněny rovněž v tomto řízení, nicméně orgány aplikující zákon o svobodném přístupu k informacím jsou povinny interpretovat veškerá omezení práva na informace s ohledem na smysl a účel každého dílčího omezení, v konkrétním případě s ohledem na zachování cíle trestního řízení. Postup podle rozhodnutí týkajícího se omezení z odlišného důvodu může být pro povinný subjekt spíše inspirací, nikoliv závazným či relevantním podkladem.
Nejvyšší správní soud přisvědčil argumentu žalovaného obsaženého ve vyjádření ke kasační stížnosti, že nelze přihlížet ke zvláštnostem posuzovaného případu, že stěžovatel má zájem na účinné kontrole veřejné správy a na řádném plnění uloženého trestu. Povinné subjekty musí ctít zásadu rovnosti a žádosti o informace vyřizovat nestranně. Poskytne-li povinný subjekt informaci stěžovateli, bude analogicky povinen tutéž informaci zpřístupnit i dalším žadatelům s ohledem na zásadu rovného přístupu k právům zakotvenou v článku 1 Listiny. Právě s odkazem na zásadu rovnosti nemohou být zpřístupněny žadatelům takové informace, jež by mohly vést ke zmaření účelu trestního řízení. Přístup veřejnosti k informacím podle zákona o svobodném přístupu k informacím je ovládán zásadou rovnosti a žádný žadatel o informaci, byť by jeho zájem na zpřístupnění informace byl pro společnost sebepřínosnější, nemůže být povinnými subjekty privilegován.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že zásadním hlediskem pro rozhodnutí povinného orgánu o odepření informace podle ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je probíhající trestní řízení v užším smyslu, tj. zpravidla trestní stíhání konkrétní osoby končící právní mocí rozsudku nebo jiného rozhodnutí ve věci samé. Jedná-li se o žádost o informaci týkající se dalších fází trestního řízení, povinný subjekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení vycházeje ze smyslu základního práva jednotlivce na informace o činnosti veřejné moci a ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv; pouze v případě, že by poskytnutím informace o těchto procesech mohl být účel trestního řízení zmařen, odepře povinný subjekt informaci s odkazem na ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona.
S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Praze, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu