V případech, kdy žadateli nebyla udělena mezinárodní ochrana z důvodů podle § 15 a § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (tzv. vylučující klauzule), je správní orgán povinen při posuzování jeho opakované žádosti posoudit, zda důvody pro použití vylučující klauzule nadále trvají, a to i tehdy, pokud jsou nově uváděné důvody pro udělení mezinárodní ochrany totožné s těmi, které žadatel uplatnil již v původní žádosti. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že aplikace vylučující klauzule je i nadále namístě, lze opakovanou žádost posoudit jako nepřípustnou a řízení zastavit. Správní orgán však musí v rozhodnutí řádně odůvodnit závěr o trvajících důvodech použití vylučující klauzule.
[8] Podle § 25 písm. i) zákona o azylu se řízení zastaví, „jestliže je žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná“. Podle § 10a odst. 1 písm. e) zákona o azylu platí, že „[ž]ádost o udělení mezinárodní ochrany je nepřípustná, podal-li cizinec opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany, kterou ministerstvo posoudilo jako nepřípustnou podle § 11a odst. 1“.
[9] Podle § 11a odst. 1 zákona o azylu „[p]odal-li cizinec opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany, ministerstvo nejprve posoudí přípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to, zda uvedl nebo se objevily nové skutečnosti nebo zjištění, které
a) nebyly bez vlastního zavinění cizince předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení a
b) svědčí o tom, že by cizinec mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a“.
[10] Obecně platí, že „[o]důvodnění správního rozhodnutí o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany musí vždy obsahovat zdůvodněný závěr správního orgánu o tom, že 1) žadatel v opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany neuvádí žádné nové skutečnosti či zjištění relevantní z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, resp. 2) pokud takové skutečnosti či zjištění uvádí, pak pouze takové, které mohl uplatnit již v předchozí žádosti, a 3) že nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 6. 3. 2012, čj. 3 Azs 6/2011-96, č. 2642/2012 Sb. NSS).
[11] Tyto obecné závěry však nejsou plně použitelné v případě, že o první žádosti rozhodl správní orgán tak, že azyl ani doplňkovou ochranu nelze udělit pro naplnění důvodů vylučující klauzule dle § 15 a § 15a zákona o azylu. Je tomu tak proto, že je-li v řízení o mezinárodní ochraně naplněn některý z důvodů dle § 15 nebo §15a zákona o azylu, rozhodne Ministerstvo vnitra o neudělení mezinárodní ochrany a nezjišťuje případnou existenci důvodů azylu či doplňkové ochrany dle § 12 a §14a zákona o azylu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 7. 9. 2010, čj. 4 Azs 60/2007-119, č. 2174/2011 Sb. NSS). Účelem institutu nepřípustnosti opakované žádosti je umožnit procesně efektivnější vyřízení žádosti v těch případech, kdy správní orgán již v rozhodnutí o první žádosti důvody uváděné žadatelem věcně přezkoumal a situace v zemi původu se nezměnila. Shora uvedená ustanovení jistě nelze aplikovat tak, aby toliko z formálních důvodů zamezila věcnému posouzení důvodů žádosti v těch případech, kdy k takovému posouzení v řízení o první žádosti vůbec nedošlo.
[11] Tyto obecné závěry však nejsou plně použitelné v případě, že o první žádosti rozhodl správní orgán tak, že azyl ani doplňkovou ochranu nelze udělit pro naplnění důvodů vylučující klauzule dle § 15 a § 15a zákona o azylu. Je tomu tak proto, že je-li v řízení o mezinárodní ochraně naplněn některý z důvodů dle § 15 nebo §15a zákona o azylu, rozhodne Ministerstvo vnitra o neudělení mezinárodní ochrany a nezjišťuje případnou existenci důvodů azylu či doplňkové ochrany dle § 12 a §14a zákona o azylu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 7. 9. 2010, čj. 4 Azs 60/2007-119, č. 2174/2011 Sb. NSS). Účelem institutu nepřípustnosti opakované žádosti je umožnit procesně efektivnější vyřízení žádosti v těch případech, kdy správní orgán již v rozhodnutí o první žádosti důvody uváděné žadatelem věcně přezkoumal a situace v zemi původu se nezměnila. Shora uvedená ustanovení jistě nelze aplikovat tak, aby toliko z formálních důvodů zamezila věcnému posouzení důvodů žádosti v těch případech, kdy k takovému posouzení v řízení o první žádosti vůbec nedošlo.
[12] Ze smyslu a účelu zákona je třeba vycházet i při rozhodování o opakované žádosti poté, kdy v první žádosti shledal správní orgán existenci důvodů dle § 15 a § 15a zákona o azylu. Obecně nic nebrání tomu, aby i v takovém případě opakovanou žádost správní orgán posoudil jako nepřípustnou a řízení o ní zastavil, pokud se relevantní okolnosti v době od rozhodnutí o první žádosti nezměnily. Není žádný rozumný důvod pro to, aby při nezměněném skutkovém stavu správní orgán opakovaně věcně hodnotil tytéž skutečnosti. Zastavit řízení naopak nebude možné, pokud by měl správní orgán aplikovat vylučující klauzuli na základě jiných skutečností – takové nové skutečnosti by musel nejprve předestřít žadateli o udělení mezinárodní ochrany, aby se k nim mohl vyjádřit.
[13] V této první fázi se správní orgán nebude zabývat tvrzeními žadatele ve vztahu k pronásledování či hrozbě vážné újmy ani situací v zemi původu, neboť ty v řízení o první žádosti nezkoumal. Naopak je povinen posoudit, zda je nadále nemožné azyl či doplňkovou ochranu udělit pro existenci stejných okolností, které vedly k použití vylučující klauzule při rozhodování o první žádosti. Zejména je povinen vždy zhodnotit, zda nejsou oproti řízení o první žádosti dány takové skutečnosti, které s přihlédnutím k povaze důvodů vyloučení vedou k závěru, že vylučující klauzuli již nelze aplikovat. Toto posouzení musí najít odraz v odůvodnění správního rozhodnutí. Pakliže by takové okolnosti byly dány, správní orgán přistoupí k věcnému posouzení důvodů azylu či doplňkové ochrany dle § 12 a §14a zákona o azylu, byť by je žadatel tvrdil již v předchozí žádosti. Jak totiž již soud uvedl shora, v takových případech je třeba sledovat účel nepřípustnosti opakované žádosti, jímž je vyloučení toho, aby se správní orgán musel opakovaně zabývat totožnými důvody žádosti. S ohledem na to, že v předchozím řízení správní orgán aplikoval vylučující klauzuli a věcně se nezabýval důvody pro udělení mezinárodní ochrany, je povinen – pokud shledá, že podmínky aplikace vylučující klauzule již nejsou splněny – se věcně vypořádat s důvody pro udělení mezinárodní ochrany.
[13] V této první fázi se správní orgán nebude zabývat tvrzeními žadatele ve vztahu k pronásledování či hrozbě vážné újmy ani situací v zemi původu, neboť ty v řízení o první žádosti nezkoumal. Naopak je povinen posoudit, zda je nadále nemožné azyl či doplňkovou ochranu udělit pro existenci stejných okolností, které vedly k použití vylučující klauzule při rozhodování o první žádosti. Zejména je povinen vždy zhodnotit, zda nejsou oproti řízení o první žádosti dány takové skutečnosti, které s přihlédnutím k povaze důvodů vyloučení vedou k závěru, že vylučující klauzuli již nelze aplikovat. Toto posouzení musí najít odraz v odůvodnění správního rozhodnutí. Pakliže by takové okolnosti byly dány, správní orgán přistoupí k věcnému posouzení důvodů azylu či doplňkové ochrany dle § 12 a §14a zákona o azylu, byť by je žadatel tvrdil již v předchozí žádosti. Jak totiž již soud uvedl shora, v takových případech je třeba sledovat účel nepřípustnosti opakované žádosti, jímž je vyloučení toho, aby se správní orgán musel opakovaně zabývat totožnými důvody žádosti. S ohledem na to, že v předchozím řízení správní orgán aplikoval vylučující klauzuli a věcně se nezabýval důvody pro udělení mezinárodní ochrany, je povinen – pokud shledá, že podmínky aplikace vylučující klauzule již nejsou splněny – se věcně vypořádat s důvody pro udělení mezinárodní ochrany.
[14] Skutečnost, že plynutí času a s ním související právní události mohou mít význam pro posouzení důvodů vyloučení, potvrzuje i Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, podle něhož je možné v závislosti na vnitrostátní praxi zvážit, zda byl žadatel za činy, které vedou k vyloučení, již dostatečně potrestán, a zohlednit dobu, která uplynula od výkonu trestu, podle toho, co je považováno za přiměřenou dobu podle norem EU, chování žadatele od jeho účasti na činu, včetně doby strávené ve vězení atd. Přitom platí, že čím závažnější byl spáchaný čin, tím menší význam tyto faktory mají (srov. EASO. Praktická příručka: Vyloučení. Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, 2017). Je přitom na žadateli, aby v tomto směru poskytl nutnou součinnost a spolupráci při prokázání skutečností nutných k posouzení těchto okolností.
[14] Skutečnost, že plynutí času a s ním související právní události mohou mít význam pro posouzení důvodů vyloučení, potvrzuje i Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, podle něhož je možné v závislosti na vnitrostátní praxi zvážit, zda byl žadatel za činy, které vedou k vyloučení, již dostatečně potrestán, a zohlednit dobu, která uplynula od výkonu trestu, podle toho, co je považováno za přiměřenou dobu podle norem EU, chování žadatele od jeho účasti na činu, včetně doby strávené ve vězení atd. Přitom platí, že čím závažnější byl spáchaný čin, tím menší význam tyto faktory mají (srov. EASO. Praktická příručka: Vyloučení. Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, 2017). Je přitom na žadateli, aby v tomto směru poskytl nutnou součinnost a spolupráci při prokázání skutečností nutných k posouzení těchto okolností.
[15] Stěžovateli lze proto dát za pravdu v tom, že není možné určitou osobu zcela vyloučit z možnosti získat azyl či doplňkovou ochranu jen proto, že při posouzení některé z jejích minulých žádostí byla aplikována vylučující klauzule dle § 15 a § 15a zákona o azylu. Takto kategorický závěr však z rozhodnutí žalovaného nevyplývá. Z napadeného rozhodnutí totiž vůbec nelze seznat, jak o těchto otázkách žalovaný uvážil. Žalovaný nejprve shrnul důvody vyloučení dle rozhodnutí o první žádosti. Poté konstatoval, že mezinárodní ochrana je vyloučena dle § 15 a § 15a zákona o azylu. Není však zřejmé, zda se při tomto hodnocení, které není dále rozvedeno, žalovaný zabýval případnou změnou okolností v období od rozhodnutí o první žádosti do vydání rozhodnutí v nynější věci. Naopak závěrečná úvaha, že na základě posouzení v řízení o první žádosti je „kauzálně nutné opětovně toto stanovisko potvrdit a vyvodit vyloučení z mezinárodní ochrany v současném řízení“, nasvědčuje spíše tomu, že nyní nelze dle žalovaného mezinárodní ochranu udělit právě a pouze v důsledku rozhodnutí o první žádosti. Takový závěr by však s ohledem na výše uvedené nemohl obstát.
[16] Jelikož žalovaný se v napadeném rozhodnutí přezkoumatelným způsobem nevyjádřil k tomu, zda v případě stěžovatele nedošlo od rozhodnutí o první žádosti k takové změně okolností, která by mohla vést k odlišnému posouzení důvodů použití vylučující klauzule dle § 15 a § 15a zákona o azylu, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
[17] Krajský soud proto měl podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Jelikož tak neučinil, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí. Vycházel přitom zároveň z nesprávné právní úvahy, že pro použití vylučující klauzule může být vždy podstatné pouze samotné spáchání vážného zločinu, nikoliv ostatní okolnosti, které mohou v průběhu času nastat a případně mohou změnit hodnocení toho, zda je nadále aplikace vylučující klauzule namístě.