Dnem doručení rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení ve smyslu § 7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, je patnáctý den po zveřejnění tohoto rozhodnutí na úřední desce příslušného úřadu (nikoli na úřední desce dotčeného kraje).
[18] Stěžejní právní otázkou v nastoleném sporu je způsob určení dne doručení rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení ve smyslu § 7 odst. 6 zákona EIA (tj. rozhodnutí o tom, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle zákona EIA). Zatímco žalobce je toho názoru, že tímto dnem je patnáctý den po zveřejnění rozhodnutí na úřední desce dotčeného kraje podle § 16 odst. 4 zákona EIA, žalovaný má za to, že tímto dnem je patnáctý den po zveřejnění rozhodnutí na úřední desce příslušného úřadu (tj. zde MŽP). Řešení této otázky, jemuž není věnována pozornost ani v důvodové zprávě k novele zákona EIA (č. 39/2015 Sb.), ani v odborné literatuře, je stěžejní pro posouzení, zda žalobce podal opravný prostředek (rozklad) proti rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení včas či nikoli.
[19] Podle § 7 odst. 6 zákona EIA v relevantním znění dojde-li příslušný úřad k závěru, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle tohoto zákona, vydá o tom rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. V rozhodnutí se uvedou základní údaje o záměru v rozsahu bodů B.I.1. až B.I.4. a B.I.6. přílohy č. 3 k tomuto zákonu a úvahy, kterými se příslušný úřad řídil při hodnocení zásad uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu. Rozhodnutí se zveřejňuje způsobem podle § 16 a doručuje veřejnou vyhláškou. Právo podat odvolání proti rozhodnutí má oznamovatel a dotčená veřejnost uvedená v § 3 písm. i) bodě 2. Splnění podmínek podle § 3 písm. i) bodu 2 doloží dotčená veřejnost v odvolání.
[20] Ustanovení § 16 zákona EIA v relevantním znění zní:
„Zveřejnění informací o dokumentech pořízených v průběhu posuzování a o veřejných projednáních
(1) Příslušný úřad zajistí zveřejnění informace o
a) oznámení a o tom, kdy a kde je možno do něj nahlížet,
b) místě a času konání veřejného projednání podle tohoto zákona,
c) vrácení dokumentace k přepracování nebo doplnění,
d) dokumentaci a o tom, kdy a kde je možno do ní nahlížet,
e) posudku a o tom, kdy a kde je možno do něj nahlížet,
f) oznámení koncepce a o tom, kdy a kde je možno do něj nahlížet,
g) návrhu koncepce a o tom, kdy a kde je možno do něj nahlížet,
h) konzultaci při mezistátním posuzování.
(2) Příslušný úřad dále zajistí zveřejnění závěru zjišťovacího řízení, stanoviska a stanoviska ke koncepci.
(3) Příslušný úřad zajistí zveřejnění informací a stanovisek uvedených v odstavcích 1 a 2
a) na úředních deskách dotčených územních samosprávných celků, a
b) na internetu.
(4) Za den zveřejnění se považuje den, kdy došlo k vyvěšení informace a stanoviska podle odstavců 1 a 2 na úřední desce dotčeného kraje. Dotčené územní samosprávné celky jsou povinny informace a stanoviska podle odstavců 1 a 2 neprodleně vyvěsit na své úřední desce po dobu nejméně 15 dnů a vyrozumět o tom příslušný úřad.
(5) Z informací a stanovisek zveřejňovaných podle odstavců 1 a 2 se vypouštějí údaje, které nelze podle zvláštních právních předpisů zveřejňovat.“
[21] Podle § 25 odst. 1 správního řádu „[o]sobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, jakož i osobám, které nejsou známy, a v dalších případech, které stanoví zákon, se doručuje veřejnou vyhláškou“.
[22] Podle § 25 odst. 2 správního řádu „[d]oručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé.“
[23] K věci je nutno předeslat, že do 31. 3. 2015 právní úprava neumožňovala podání opravného prostředku přímo proti závěru zjišťovacího řízení. Novelou zákona EIA č. 39/2015 Sb., došlo (v rámci nápravy transpozičního deficitu vůči směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí) k diferenciaci právní formy závěru zjišťovacího řízení v závislosti na tom, zda je ve zjišťovacím řízení konstatováno, že záměr podléhá procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí nebo nikoliv. Zatímco pozitivní závěr zjišťovacího řízení (tj. že záměr podléhá procesu EIA) se vydává ve formě usnesení, které se pouze poznamenává do spisu a odvolání proti němu není přípustné, negativní závěr zjišťovacího řízení se vydává ve formě správního rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním řízení. Právo podat řádný opravný prostředek proti rozhodnutí ve zjišťovacím řízení má pouze oznamovatel a při splnění podmínek uvedených v § 3 písm. i) bod 2 zákona EIA subjekty z řad dotčené veřejnosti.
[24] S účinností od 1. 4. 2014 tedy zákonodárce zakotvil nejen povinnost zveřejnit závěr zjišťovacího řízení podle § 16 zákona EIA, jak tomu bylo před novelou zákona EIA č. 39/2015 Sb., ale též povinnost rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení doručit veřejnou vyhláškou. Lze tak mít za to, že tato povinnost, tedy způsob doručení rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení (vedle jeho zveřejnění podle § 16 zákona EIA) byla stanovena v návaznosti na koncepční změnu právní úpravy zakotvující možnost vybraných subjektů bránit se proti negativnímu závěru zjišťovacího řízení ihned po jeho vydání. Jinými slovy, kdyby nebyla změněna forma závěru zjišťovacího řízení u jeho negativní varianty, nebylo by nutno řešit otázku doručování tohoto rozhodnutí, protože by postačoval dosavadní postup, tj. zveřejňování odůvodněného písemného závěru zjišťovacího řízení (viz § 7 odst. 3 zákona EIA ve znění účinném do 31. 3. 2014).
[25] Jakkoli v § 7 odst. 6 zákona EIA není při použité formulaci „rozhodnutí se zveřejňuje způsobem podle § 16 a doručuje veřejnou vyhláškou“ výslovně uvedeno, že rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení doručuje příslušný úřad, je nutno vyjít z obecného pravidla, že správní rozhodnutí doručuje (resp. jeho doručení zajišťuje) ten správní orgán, který jej vydal (viz § 19 odst. 1 správního řádu). Pokud v důsledku změny právní úpravy došlo k tomu, že je o (negativním) závěru zjišťovacího řízení vydáváno správní rozhodnutí, proti němuž mohou vymezené subjekty (oznamovatel a dotčená veřejnost) podat opravný prostředek, je nezbytné v souladu se zásadou právní jistoty stanovit zcela jednoznačně den, od něhož se odvíjí lhůta pro podání tohoto opravného prostředku. Je-li rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení vydáno příslušným úřadem a tento úřad jej zároveň doručuje stanoveným způsobem, tj. veřejnou vyhláškou ve smyslu § 25 odst. 2 správního řádu, patnáctým dnem po vyvěšení tohoto rozhodnutí na úřední desce příslušného úřadu (zde MŽP) bude rozhodnutí doručeno.
[26] Pokud by soud přistoupil na výklad zastávaný žalobcem, tj. pokud by se měl běh patnáctidenní lhůty pro doručení rozhodnutí ve smyslu § 25 odst. 2 správního řádu odvíjet ode dne zveřejnění rozhodnutí na úřední desce kraje, mohlo by jednak dojít k prodlevám v tomto postupu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489), a jednak za situace, kdy by bylo ve vztahu k posuzovanému záměru dotčeno více krajů a zveřejnění rozhodnutí by bylo na jejich úředních deskách realizováno v různých dnech, stalo by se určení této lhůty nejistým. Pro účely zákona EIA je totiž dotčeným územním samosprávným celkem územní samosprávný celek, jehož správní obvod alespoň zčásti tvoří dotčené území [§ 3 písm. d)], a dotčeným územím se rozumí území, jehož životní prostředí a obyvatelstvo by mohlo být závažně ovlivněno provedením záměru nebo koncepce [§ 3 písm. c)]. V případě záměrů s rozsáhlejšími dopady, resp. záměrů nacházejících se při hranicích dvou či více krajů, by se tak doručování rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení způsobem navrhovaným ze strany žalobce stalo značně nepředvídatelným. Vedle procesních práv dotčené veřejnosti, jež se cítí být rozhodnutím o závěru zjišťovacího řízení dotčena a jež má zájem na podání opravného prostředku, je totiž nutno brát v úvahu též požadavek na jednoznačné určení dne, kdy rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení nabývá právní moci, tedy dne, kdy má především oznamovatel záměru jistotu, že závěry zjišťovacího řízení nejsou zpochybňovány.
[27] Soud se tedy z uvedených důvodů přiklonil k postupu, který zastává a který realizoval žalovaný. Skutečnost, že tímto způsobem jsou fakticky nastaveny dva způsoby oznamování rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení, tj. ze strany příslušného úřadu a prostřednictvím mechanismu nastaveného v § 16, odráží změnu právní úpravy, která z obecného způsobu zveřejňování informací týkajících se postupu podle zákona EIA vyčlenila postup, jenž je určující pro linii rozhodování o závěru zjišťovacího řízení, tedy pro správní řízení, pro které je vydání tohoto rozhodnutí prvním úkonem. Tento postup nezkracuje právo dotčené veřejnosti na podání opravného prostředku proti rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení, ani na její přístup k soudnímu přezkumu, jak namítal žalobce.
[28] Soud se tedy ztotožnil se závěrem žalovaného, že zveřejňování záměru podle § 16 odst. 4 zákona EIA nelze považovat za speciální ustanovení ve vztahu k doručování napadeného rozhodnutí veřejnou vyhláškou podle § 25 odst. 2 správního řádu. Prostřednictvím úřední desky dotčeného kraje se široká veřejnost dozvídá o existenci rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení, tento způsob oznámení (zveřejnění informací o dokumentech v postupu podle zákona EIA) však nenahrazuje ani neovlivňuje postup doručení rozhodnutí podle § 25 odst. 2 správního řádu příslušným úřadem, který je původcem tohoto rozhodnutí.
[29] K argumentaci žalobce, že veřejnost je zvyklá na zavedený Informační systém EIA provozovaný na portálu CENIA, české informační agentury životního prostředí, z něhož lze čerpat údaje o zveřejnění jednotlivých dokumentů týkajících se procesu posouzení vlivů na životní prostředí u konkrétních záměrů podle § 16 zákona EIA, soud uvádí, že pro řešení sporné otázky se nejedná o podstatný argument. Je-li do tohoto systému zadáván pouze údaj o zveřejnění závěrů zjišťovacího řízení na úřední desce kraje, nikoli údaj o vyvěšení rozhodnutí na úřední desce příslušného úřadu, jedná se o otázku nastavení Informačního systému EIA, která je jednoduše řešitelná tím, že požadovaný údaj bude do tohoto systému vkládán. Jak bylo však vyloženo výše, pro běh lhůty k podání opravného prostředku proti závěru zjišťovacího řízení je relevantní pouze skutečnost, kdy rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení doručí postupem podle § 25 odst. 2 příslušný úřad. Informace o tom, který orgán je pro posouzení konkrétního záměru příslušný, je v Informačním systému EIA obsažena; je tak na dotčené veřejnosti, aby postup tohoto úřadu po podání oznámení ke konkrétnímu záměru sledovala.
[30] Poukazoval-li žalobce na poučení uvedené v rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení, jeho obsah podle názoru soudu žalobce naopak směřoval spíše k výkladu, že doručení provádí příslušný úřad. Vedle informace o možnosti podání rozkladu k ministru životního prostředí se zde totiž zároveň odkazuje na povinnost dotčených územních samosprávných celků podle § 16 zákona EIA. Provedený výklad není v rozporu s účelem zákona ani se zdravým rozumem, jak tvrdil žalobce, soud jej naopak považuje za logický a oprávněně akcentující zásadu právní jistoty všech dotčených subjektů. Poukazoval-li žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2016, čj. 4 As 284/2015-105, v něm byla řešena zcela jiná problematika (možnost zkrácení lhůty k podání opravného prostředku); v posuzované věci nebyla žalobci lhůta pro podání odvolání žádným způsobem krácena.
[31] Soud tedy přisvědčil názoru žalovaného, že lhůta pro podání rozkladu proti rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení uplynula patnáctým dnem ode dne vyvěšení rozhodnutí o závěru zjišťovacího řízení na úřední desce příslušného úřadu, zde MŽP. Pokud tedy v posuzované věci bylo předmětné rozhodnutí vyvěšeno na úřední desce ministerstva dne 1. 6. 2016 (včetně zpřístupnění na webu ministerstva), k jeho doručení došlo dne 16. 6. 2016. Lhůta pro podání rozkladu tak skončila dnem 1. 7. 2016 (§ 40 správního řádu). Jelikož žalobce rozklad podal až dne 7. 7. 2016, podal jej opožděně.
(…)