Zásady územního rozvoje nabývají v souladu s $ 173 odst. 1 ve spojení s $ 25 odst. 3 správního řádu z roku 2004 účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vy- hlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správ- ního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal.
Zásady územního rozvoje nabývají v souladu s $ 173 odst. 1 ve spojení s $ 25 odst. 3 správního řádu z roku 2004 účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vy- hlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správ- ního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal.
IV. xy Posouzení věci rozšířeným senátem TV.1 Pravomoc rozšířeného senátu [14] Před samotným posouzením předlo- žené právní otázky rozšířený senát zkoumal, zda je dána jeho pravomoc a může v uvedené věci rozhodovat. Podle $ 17 odst. 1 s. ř. s. senát Nejvyššího správního soudu postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu, pokud do- spěje při svém rozhodování k právnímu ná- zoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správ- ního soudu. [15] Podle názoru devátého senátu, vyjá- dřeného v usnesení, kterým devátý senát po- stoupil věc rozšířenému senátu, dosavadní ju- dikatura spíše přebírala, a to bez nějaké hlubší reflexe, praxi jednotlivých úřadů, kte- rá zpravidla nabytí účinnosti zásad územního rozvoje odvozovala nikoli od vyvěšení veřej- né vyhlášky na úřední desce krajského úřadu, ale od jejího vyvěšení na úřední desce obce daného kraje, které se uskutečnilo jako vů- bec poslední. Devátý senát přitom odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, čj. 4 Ao 5/2010-48, a ze dne 19. 1. 2011, čj. 9 Ao 6/2010-78. [16] Rozšířený senát k tomu uvádí, že V prvně uvedeném rozsudku se čtvrtý senát o účinnosti Zásad územního rozvoje Plzeň- ského kraje zmiňuje pouze v tzv. rekapitulač- ní části rozsudku, konkrétně v části IV. nazva- né „Podstatný obsah správního spisu“, v níž pouze uvádí výčet informací zjištěných ze správního spisu (jako např. vydání opatření obecné povahy, jeho oznámení veřejnou vy- hláškou a konečně nabytí účinnosti), a to bez jakéhokoli právního hodnocení těchto sku- tečností. Naopak v případě druhého rozsud- ku lze již hovořit o vyjádření právního názo- ru, když v rozsudku, navíc v jeho části věnované výlučně právnímu posouzení věci Nejvyšším správním soudem, zaznívá: „Předď- mětné opatření obecné povahy, jak vyplývá z obsahu spisu, bylo také zákonem přede- psaným způsobem vydáno a publikováno. Zásady územního rozvoje Karlovarského kraje byly vydány Zastupitelstvem Karlovar- ského kraje dne 16. 9. 2010, usnesením č. 223/09/10. Oznámení o vydání předmět- ného opatření obecné povahy bylo vyvěšeno na úřední desce Karlovarského kraje a úřed- ních deskách všech obcí v Karlovarském kra- Ji a nabylo účinnosti patnáctým dnem po dni vy- věšení na poslední úřední desce, tj. 16. 10. 2010. Tuto skutečnost navíc ani žádný z účastníků nerozporuje. Nejvyšší správní soud má za to, že první podmínka přípustnosti návrhu na přezkum opatření obecné povahy je splně- na“ Podle rozsudku devátého senátu tak byla účinnost Zásad územního rozvoje Karlovar- ského kraje stanovena v souladu se zákonem, protože byla odvozena od posledního vyvěše- ní opatření obecné povahy na úřední desce obce Karlovarského kraje. [17] Ač je posledně zmiňovaný rozsudek devátého senátu rovněž v souvislosti s posu- zováním účinnosti zásad územního rozvoje prost další podrobnější právní argumentace, je nutno i takto vyjádřený právní názor pova- žovat do budoucna za právně závazný ve smyslu $ 54 odst. 6 s. ř. s., a tedy i relevantní pro případné budoucí možné založení pravo- moci rozšířeného senátu. Již dříve rozšířený senát několikráte konstatoval, že pro posou- zení jeho pravomoci není rozhodující, zda byl právní názor vyslovený v rozhodnutí Nej- vyššího správního soudu nosným důvodem pro rozhodnutí ve věci či byl vysloven pouze obíter dictum nebo v jiných souvislostech (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS, či rozsu- dek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). 595 2606 [18] Pokud se tedy chce v nyní posuzova- né věci devátý senát odchýlit od tohoto, jím dříve vyjádřeného právního názoru, je třeba, aby uvedenou právní otázku nabývání účinnos- ti zásad územního rozvoje nejprve posoudil oz- šířený senát. Rozšířený senát tak dopěl k závěru, že byla v souladu s $ 17 odst. 1 s. ř. s. založena je- ho pravomoc v dané věci rozhodnout. [19] Nic na tom nemění ani argumentace navrhovatele, který tvrdí, že Zásady je nutno považovat za účinné i v případě, že by se při posuzování účinnosti vycházelo i z $ 20 odst. 1 stavebního zákona, případně že ještě před sa- motným rozhodnutím rozšířeného senátu může odpůrce sám naplnění takovýchto předpokladů prokázat. K tomu rozšířený se- nát musí uvést, že aby vůbec mohl soud zjiš- ťovat a posoudit, zda a kdy Zásady nabyly účinnosti, je nutno nejprve postavit najisto, jakou právní úpravou se má nabytí účinnosti řídit. Soudní rozhodování je aktem aplikace práva, kdy soud určitý skutkový stav podřa- zuje pod právní normu. Bez identifikace právní normy, která na danou věc skutečně dopadá, by tento akt aplikace práva jistě ne- byl možný, ba minimálně by nebylo možné považovat jej za správný. IV.2 Posouzení předložené právní otázky [20] Hlavním předmětem sporu je použi- tí $ 20 stavebního zákona. Podle tohoto usta- novení „[z]veřejňuje-li se písemnost vyvěše- ním na více úředních deskách, považuje se za den vyvěšení den, ve kterém byla písem- nost vyvěšena nejpozdějí“. Rozšířený senát má nyní posoudit otázku, zda je v dané věci $ 20 stavebního zákona speciální právní úpra- vou vůči $ 173 odst. 1 správního řádu, který stanoví, že „[o]patření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým dnem po dní vyvěšení veřejné vyhlášky“, zároveň se podle tohoto ustanovení „opatření obecné povahy zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů v ob- cích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká“. V případě zásad územní- ho rozvoje by to znamenalo, že nabudou účin- nosti v závislosti na jejich zveřejnění na úřed- ních deskách všech obcí daného kraje, resp. na zveřejnění, které bude v pořadí poslední. 596 u [21] Pokud má rozšířený senát posoudit, zda $ 20 stavebního zákona dopadá také na vydávání zásad územního rozvoje, resp. roz- hodnout, jakým režimem se bude řídit nabý- vání účinnosti zásad územního rozvoje, je nutné v prvé řadě vyjít ze samotného charak- teru opatření obecné povahy. Opatření obec- né povahy ostatně znal český právní řád ještě před tím, než bylo legislativně upraveno ve správním řádu, tj. do 31. 12. 2005. [22] Opatření obecné povahy je smíše- ným správním aktem s konkrétně vymeze- ným předmětem právní úpravy, avšak obecně určeným okruhem adresátů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). Jed- ná se tedy o správní akt na pomezí normativ- ního (abstraktního) právního aktu a indivi- duálního správního aktu. Některými svými rysy se pak více přibližujeme jednomu, jiný- mi zase druhému. [23] Pokud jde o způsob, jakým se opat- ření obecné povahy dostává do sféry adresá- tů, má rozšířený senát za to, že právě v tomto ohledu lze nalézt mnoho podobného s norma- tivním právním aktem. Stejně jako v případě právního předpisu, lze také u opatření obec- né povahy rozeznat okamžik jeho „schválení“, k němuž může dojít např. hlasováním zastu- pitelstva, okamžik „vydání“, např. publiková- ním formou vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce, a konečně samotný okamžik nabytí účinnosti. Nejvyšší správní soud v jed- nom ze svých dřívějších rozhodnutí připo- dobnil vydávání opatření obecné povahy např. k vydávání právních předpisů obcí [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, srov. rovněž $ 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. [24] To je jistě také jeden z důvodů pro zá- sadní pojmové odlišení oznamování opatření obecné povahy (srov. $ 173 odst. 1 správního řádu) od doručování individuálních aktů apli- kace práva. Doručování písemností je proce- sem, kdy správní orgán adresuje účastníkům řízení své akty, v nichž rozhoduje o jejich prá- vech a povinnostech, a je vyústěním řízení, v němž se předpokládá individuální účasten- ství. Okamžik doručení písemnosti je pak dů- ležitým z hlediska uplatňování dalších pro- cesních práv účastníků řízení - na okamžik doručení rozhodnutí jsou vázány např. lhůty, ve kterých může účastník uplatnit své právo podat proti rozhodnutí řádný opravný prostře- dek. Teprve marným uplynutím těchto lhůt pak rozhodnutí nabývá právní moci a stává se právně závazným a nezměnitelným. To má právní význam zejména pro účastníky řízení. [25] Naproti tomu u opatření obecné po- vahy, v okamžiku jeho oznamování vyvěše- ním veřejné vyhlášky na úřední desce, již ne- ní pochyb o tom, že opatření obecné povahy bylo vydáno a že existuje. Doba mezi vydá- ním opatření obecné povahy a nabytím účin- nosti je pak jakousi kvazilegisvakanční lhů- tou, která je stanovena objektivně (opatření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky“), a po jejímž uplynutí opatření obecné povahy nabývá vždy účinnosti, aniž by na její běh mohla mít jakkoli vliv procesní aktivita účast- níků předchozího řízení či nějaké jiné skuteč- nosti. Nabytím účinnosti se pak opatření obec- né povahy stává závazným, a to nejen pro účastníky předchozího řízení, ale pro všech- ny jeho adresáty, kteří jsou, stejně jako u not- mativního právního aktu, určeni obecně, bez ohledu na to, zda byli předchozího řízení jak- koli účastní. Opatření obecné povahy přitom nestanoví přímo vynutitelné povinnosti indivi- duálně určeným osobám, ale pouze konkreti- zuje práva a povinnosti vyplývající přímo ze zá- kona u obecně vymezeného okruhu adresátů. [26] Vzhledem k tomu, že je opatření obecné povahy závazné nikoli jen pro indivi- duálně určené procesní subjekty, ale vyvolá- vá právní účinky vůči velkému množství ad- resátů, navíc pouze obecně určených, lze si skutečně jen stěží představit, že ohledně sta- novení okamžiku, kdy opatření obecné pova- hy nabude účinnosti a začne způsobovat právní účinky, nebude panovat právní jistota, a to např. v důsledku vázanosti takového oka- mžiku na aktivitu stovek aktérů, či dokonce samotných jeho adresátů (obcí), jak by to předpokládalo právě použití $ 20 odst. 1 sta- vebního zákona. Je naopak lehce představi- telné, že některá z obcí, ať již v důsledku „Douhé“ pasivity či záměrných obstrukcí, ne- vyvěsí na své úřední desce veřejnou vyhlášku oznamující vydání opatření obecné povahy a tím zabrání tomu, aby opatření obecné pova- hy nabylo účinnosti. V případě (řádného) ne- vyvěšení veřejné vyhlášky, byť jen jedinou obcí kraje, zákon nepředpokládá způsob, jak tako- vouto obec k vyvěšení přimět, ani neobsahuje jinou možnost, jak takovou vadu zhojit. [27] Ani řádné vyvěšení veřejné vyhlášky všemi obcemi však nemusí ještě samo o sobě vyústit v právní jistotu u adresátů opatření obecné povahy ohledně toho, kdy opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Jen těžko bude totiž vynalezen vhodný způsob, jak hod- nověrně ověřit, kdy a jak k vyvěšení veřejné vyhlášky stovkami obcí došlo. V nyní posuzo- vaném případě krajský úřad ověřuje řádnost vyvěšení na základě informací sdělovaných sa- motnými obcemi formou navrácení „potvrze- né“ vyvěšované veřejné vyhlášky, na níž obec zpětně doplní údaje o datu vyvěšení a svěšení veřejné vyhlášky. Takto zjištěné údaje však soud považuje za velmi lehce zpochybnitelné. Jak ostatně doposud, pouze v rámci řízení před Nejvyšším správním soudem, vyšlo naje- vo, již jen údaje zjištěné odpůrcem se liší od údajů zjištěných navrhovatelem. [28] Mělo-li by se v případě oznamování zásad územního rozvoje postupovat podle $ 20 odst. 1 stavebního zákona, byl by takový- to postup spojen se stejnými obtížemi, které rozšířený senát popsal v jednom ze svých dří- vějších rozhodnutí. [29] Tak v usnesení ze dne 5. 5. 2004, čj. 6 A 100/2002-74, č. 449/2005 Sb. NSS, roz- šířený senát Nejvyššího správního soudu roz- lišil vyvěšení územního rozhodnutí s účinky doručení a oznámení územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou, které má naopak infor- mativní význam a nejsou s ním účinky doru- čení spojeny. I když usnesení popisuje vztahy mezi předpisy, které na nyní projednávanou otázku již nedopadají [mezi zákonem č. 71/1967 Sb., správním řádem, zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a sta- vebním řádu (stavební zákon), a vyhláškou č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá 597 2606 ustanovení stavebního zákona), otázka tehdy posuzovaná rozšířeným senátem byla podob- ná té současné v tom, že prováděcí vyhláška, na rozdíl od zákona, stanovovala povinnost vyvěsit rozhodnutí či jiné opatření veřejnou vyhláškou nejen na úřední desce správního orgánu, který rozhodnutí nebo jiné opatření vydal, ale též na úřední desce obecního úřa- du, jehož územního obvodu se písemnost tý- kala. Rozšířenému senátu byla věc předlože- na dokonce s názorem, že takovéto vyvěšení mělo účinky doručení. Krom toho, že rozšíře- ný senát postavil svou argumentaci na tom, že Ministerstvo pro místní rozvoj překročilo při vydání prováděcího předpisu meze záko- na, když ten upravoval povinnost, která neby- la ve stavebním zákoně vůbec obsažena, roz- šířený senát k celé věci také uvedl, že „[plraktické důvody, které svědčí výkladu, že doručení se má odehrát v jediném oka- mžiku, jsou nasnadě. Na doručení se upíná běh různých lhůt — mezi jiným i běh lhůty pro podání správní žaloby, a také další práv- ní důsledky. Učinit okamžik doručení nejis- tým tím, že bude „doručováno“ v různých dnech mnohdy s velkým rozptylem, možnost i záměrné manipulace s okamžikem vyvěšo- vání atd., by pak vedlo jen k úvahám, jsou- cím už zcela mimo rámec zákona — zda totiž ono „správné“ doručení, na které se budou upínat právní důsledky, je „prvním“ nebo „po- sledním“ aíp. Zákonodárci nelze podsouvat zájem na vytváření právní nejistoty “, či také následující. [30] „Uvažování o tom, že doručování se děje na více místech, je ale i věcně nesprávné a popírá vlastní smysl zkoumaného právní- ho institutu. Volíli zákonodárce tento spe- ciální postup doručování rozhodnutí, dělá to proto, že účastníci řízení mu nejsou známi (nebo nejsou všichní známi), není znám je- jich pobyt, případně navíc je doručování ob- vyklou cestou náročné technicky i finančně. Pak je ovšem právě.v takovém případě důvo- dem speciálního případu doručování snaha naznačený problém eliminovat a doručit pouze jednou (a uvést současně vhodným způsobem vydané rozhodnutí v obecnou známost, „oznámit jej, ovšem bez účinků do- 598 ručení), a nikolí vyvolat problém další (ro- zesílat rozhodnutí k doručení na další mís- ta, jichž mohou být u liniových staveb desít- ky či stovky) s novými problémy, které se tu nabízejí. Doručoval (vyvěšoval s účinky do- ručení) by v takovém případě o své újmě ně- kdo (zřejmě obecní úřad), kdo by se tak stá- val pseudosubjektem správního řízení (není ale správním orgánem, účastníkem, dotče- nou osobou, ...). Zákon (ani vyhláška) ostat- ně neupravuje jeho povinnosti, odpovědnost, důsledky vadného postupu při takovém do- ručování atp“ [31] Ačkoli se v právě popsaném případu jednalo o poněkud jinou procesní situaci, od- vozování účinnosti zásad územního rozvoje od postupu uvedeného v $ 20 odst. 1 staveb- ního zákona by přineslo stejné komplikace. Naopak i v případě, že toto ustanovení nebu- de užito, nebude naplnění účelu sledované- ho tímto ustanovením nikterak zmařeno. [32] Jak ve svém vyjádření upozornil od- půrce, ze způsobu projednávání návrhu sta- vebního zákona Senátem Parlamentu České republiky je zřejmé, že cílem přijetí $ 20 odst. 1 stavebního zákona v jeho současné podobě bylo „informovat na úřední desce obce její obyvatele o všech záležitostech územního plánování, které mají na obec, potažmo na vlastníky nemovitostí v této obci vliv“. V prvé řadě rozšířený senát podotýká, že vlastník ne- movitosti v dané obci nemusí být ještě nutně jejím občanem či obyvatelem, u něhož by by- lo možné předpokládat, že bude spíše sledo- vat úřední desku obce. V řadě druhé má roz- šířený senát za to, že i v případě, že se $ 20 odst. 1 stavebního zákona nepoužije, zůstane informační povinnost dotčených obcí, tedy povinnost zveřejnit opatření obecné povahy na úředních deskách všech obcí daného kra- je včetně informace, kde je do opatření obec- né povahy možné nahlédnout, zachována. Ta- to povinnost však dotčeným obcím vyplývá již z $ 173 odst. 1 správního řádu. [33] Tím se však již rozšířený senát dostá- vá k samotnému vztahu mezi právní úpravou obsaženou ve správním řádu a právní úpra- vou obsaženou ve stavebním zákoně. Nutno v této souvislosti předeslat, že vztah obecné- ho a zvláštního (speciálního) se v právu ne- vyskytuje toliko mezi právními předpisy jako celky, nýbrž často mezi jednotlivými ustano- veními, ať už v rámci téhož právního předpi- su nebo mezi různými předpisy. Mimo to, je li základním vztahem různých předpisů vztah obecného a zvláštního, nejde jen o vztah „jed- nosměrný“ od obecného ke zvláštnímu, nýbrž často i „obou- či vícesměrný“, jinak řečeno, je-li v obecném předpisu (ustanovení) obsažen odkaz na předpis (ustanovení) zvláštní, může tento zvláštní předpis (či některé z jeho usta- novení) odkázat (výslovně i mlčky) v určité otázce opět na předpis (ustanovení) obecný. Hledat a identifikovat vztah mezi ustanoveními v praxi při aplikaci a interpretaci práva přichází v úvahu tam, kde různé předpisy (ustanovení) upravují stejnou materii, jsou v konfliktu, a je tedy třeba tradičními interpretačními postu- py a metodami z více předpisů (ustanovení) vybrat, použít a vyložit jen ten (ta), který na řešený případ dopadá. Nejsou-li ve vzájem- ném konfliktu, např. proto, že úprava v jed- nom z nich je úplná nebo řeší různé situace, vztah obecného a zvláštního a tomu odpoví- dající interpretační postup dán nebude. [34] Obecně je vydávání opatření obecné povahy upraveno v $ 171 až $ 174 správního řádu a podle těchto ustanovení, resp. obdob- ně podle ustanovení části prvé a přiměřeně podle ustanovení části druhé správního řádu, postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opat- ření obecné povahy ($ 171 a $ 174 odst. 1 správního řádu). [35] Krom této obecné úpravy se vydává- ní opatření obecné povahy může řídit speciál- ní právní úpravou obsaženou také v jiných zá- konech. V minulosti Nejvyšší správní soud jako opatření obecné povahy přezkoumal územní plány, územní opatření o stavební uzávěře, vymezení zastavěného území, stanovení míst- ní úpravy provozu na pozemních komunika- cích, usnesení zastupitelstva obce, kterým se stanoví členění území obce na více volebních obvodů, atd. Při rozlišování, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, se při- tom uplatní materiální hledisko (srov. již zmí- něný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2005-98 či nálezy Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. PL ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, nebo ze dne 29. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2087/07, č. 67/2010 Sb. ÚS). [36] Jednou z takovýchto speciálních právních úprav je také úprava obsažená ve stavebním zákoně (srov. rovněž názor vyjá- dřený v nálezu Ústavního soudu citovaný v bo- dě [35]). Pokud jde o územní plánování, hlava II části třetí stavebního zákona v $ 20 až $ 24 speciálně upravuje některé postupy v územ- ním plánování, mj. v $ 20 právě doručování písemností ve věcech územního plánování veřejnou vyhláškou. V hlavě III třetí Části sta- vebního zákona jsou pak upraveny jednotlivé nástroje územního plánování, mezi něž patří rovněž zásady územního rozvoje. V $ 36 až $ 42 stavebního zákona je rámcově vymezen jejich obsah, pořizování návrhu zásad územ- ního rozvoje, řízení o tomto návrhu, včetně jeho veřejného projednání, i proces vydávání zásad územního rozvoje. Z $ 36 odst. 4 pak jednoznačně vyplývá, že se zásady územního rozvoje vydávají „formou opatření obecné povahy podle správního řádu“. [37] Ačkoli tedy $ 20 až $ 24 stavebního zákona, systematicky zařazené do hlavy II tře- tí části stavebního zákona, představují zdánli- vě jakkoliv nazvanou „obecná ustanovení a společné postupy v územním plánování“) speciální právní úpravu všech postupů v územním plánování, která vylučuje použití správního řádu, je nutno na $ 36 odst. 4 sta- vebního zákona pohlížet jako na výjimku z to- hoto pravidla, resp. na situaci popsanou výše v bodu [33], tedy na zpětný směr k procesní úpravě obecné. Toto ustanovení tak přikazu- je při vydávání opatření obecné povahy po- stupovat pouze podle příslušných ustanove- ní správního řádu, tedy podle $ 173 odst. 1 správního řádu, za obdobného užití $ 172 odst. 1 správního řádu. Podpůrně se rovněž uplatní $ 25 správního řádu, obecně upravu- jící doručování veřejnou vyhláškou (k přiměře- nému použití $ 25 správního řádu u oznamová- ní opatření obecné povahy srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, a ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 2/2008-141). Lze tak 599 2606 i jinými slovy říci, že $ 36 odst. 4 stavebního zákona odkazuje na správní řád (konkrétně na $ 173) jako na speciální předpis k speciál- nímu předpisu (k $ 20 až $ 24 stavebního zá- kona). Proto se při vydávání zásad územního rozvoje musí přednostně užít ustanovení o oznamování opatření obecné povahy, jak ji obsahuje ve svém $ 173 správní řád, nikoli $ 20 stavebního řádu upravující doručování písemností veřejnou vyhláškou ve věcech územního plánování. [38] Ve prospěch tohoto závěru navíc ho- voří také další podpůrné indicie. Rozšířený senát dodává, že „vydání“ zásad územního rozvoje představuje vyvrcholení celého ná- ročného předcházejícího procesu jejich poři- zování. Významu výsledného dokumentu pro- to nutně musí odpovídat také forma, jakou je vydáván, tedy forma opatření obecné povahy. Ustanovení $ 20 odst. 1 stavebního zákona oproti tomu mluví 0 „písemnosti“. Jak bylo ta- ké dříve zmíněno, do samotného vydávání zá- sad územního rozvoje pak již ani nemohou zasahovat, či jakkoli ho svou aktivitou ovliv- ňovat, účastníci předchozího procesu pořizo- vání zásad územního rozvoje. Okruh těchto účastníků se navíc nemusí vůbec krýt s adre- sáty výsledného opatření obecné povahy. Proto ani není namístě hovořit o „doručová- ní“, jak to činí právě $ 20 odst. 1 stavebního zákona, ale výše v textu bylo blíže rozvedeno, proč je na danou situaci přiléhavější spíše ter- mín „oznamování“ opatření obecné povahy. V případě „pořizování“ zásad územního roz- voje a jejich „vydávání“ formou opatření obecné povahy se jedná o dva naprosto roz- dílné procesy, čemuž odpovídá také povaha aktů v rámci obou těchto procesů vydáva- ných, a tedy i způsob scznamování adresátů s jejich obsahem. [39] Ze všech uvedených důvodů proto není možné při vydávání zásad územního rozvoje uvažovat o užití $ 20 odst. 1 stavební- ho zákona, a tedy ani o tom, že by zásady územního rozvoje nabývaly účinnosti v závis- losti na „doručování“ opatření obecné pova- hy vyvěšováním veřejné vyhlášky všemi obce- mi kraje. Účinnost opatření obecné povahy se naopak musí odvíjet od vyvěšení veřejné 600 vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který opatření obecné povahy vydal ($ 173 odst. 1 ve spojení s $ 25 odst. 3 větou druhou správního řádu). V nyní posuzova- ném případě zásad územního rozvoje je tedy rozhodné vyvěšení veřejné vyhlášky na úřed- ní desce krajského úřadu. Patnáctým dnem po dni tohoto vyvěšení zásady územního roz- voje nabývají účinnosti. [40] Rozšířený senát závěrem pouze po- dotýká, že stejně tak se při vydávání zásad územního rozvoje neuplatní ani $ 20 odst. 2 stavebního zákona, na základě něhož, je-li pí- semnost velkého rozsahu, nemusí správní or- gán zveřejňovat celý obsah písemnosti, ale postačí, pokud vyvěsí na úřední desce a zve- řejní způsobem umožňujícím dálkový pří- stup pouze oznámení se základními údaji o jejím obsahu s uvedením, kdy a kde je mož- né do písemnosti nahlédnout. K témuž závě- ru o způsobu zveřejnění zásad územního roz- voje je však nutné dospět na základě $ 25 odst. 2 věty prvé správního řádu. Oznámení o možnosti převzít písemnost se totiž vyvěsí mimo jiné v takovém případě, je-li písemnost doručovaná veřejnou vyhláškou příliš obsáh- lá (srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohad- lo, D. Správní řád. Komentář. 3. vyd. Praha : C. H. Beck, 2011, s. 102-103). Postačí tedy, po- kud obce zveřejní pouze informaci o tom, že bylo opatření obecné povahy vydáno, a kde je možné do něj nahlédnout. Odlišné stanovisko podle $ 55a s. ř. s. soudce JUDr. Jaroslava Vlašína k výroku I. a k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489, k němuž se připojuje soudkyně JUDr. Miluše Došková [1] Rozšířený senát při posouzení věci dospěl nejprve k závěru, že je dána jeho pra- vomoc rozhodnout o předložené otázce, a poté zaujal názor formulovaný v právní vě- tě, podle něhož zásady územního rozvoje na- bývají účinnosti patnáctým dnem po dni vy- věšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který toto opatření vydal. [2] Mám za to, že 1) rozšířený senát nebyl již v době svého rozhodnutí oprávněn předlo- ženou otázku posoudit a navíc 2) právní ná- zor zaujatý rozšířeným senátem k otázce účin- nosti opatření obecné povahy není správný. Ad 1) [3] Podle $ 17 s. ř. s. má senát Nejvyššího správního soudu, který při svém rozhodování dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od názoru vyjádřeného již v jiném rozhodnu- tí Nejvyššího správního soudu, povinnost po- stoupit věc k rozhodnutí rozšířenému sená- tu. Je li tato podmínka splněna a je-li zároveň právní názor na spornou otázku podstatný pro rozhodnutí ve věci, je dána pravomoc rozšířeného senátu o věci rozhodnout (přes- nější je zřejmě říci, že při splnění daných podmínek rozhoduje Nejvyšší správní soud v rámci své pravomoci rozšířeným senátem). V projednávaném případě byla věc rozšířené- mu senátu postoupena devátým senátem v době, kdy předložená otázka byla podstatná pro rozhodnutí ve věci, neboť podle odpově- di by napadené opatření obecné povahy bylo buď meritorně přezkoumáno, nebo by byl ná- vrh pro nesplnění podmínek řízení podle $ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnut. Onen nedostatek podmínek řízení by spočíval v ne- existenci právního aktu odpůrce, který by byl způsobilý jakkoliv zkrátit práva fyzických ne- bo právnických osob (což by byl důsledek to- ho, že napadené opatření obecné povahy do- sud nenabylo účinnosti). [4] Jakkoliv je podle $ 101b odst. 3 s. ř. s. pro posouzení zákonnosti napadeného opat- ření obecné povahy rozhodující skutkový a právní stav, který tu byl v době jeho vydání Ca totéž platilo, byť to nebylo takto explicitně v procesním předpisu vyjádřeno, i podle zně- ní soudního řádu správního účinného před 1. 1. 2012), k existenci podmínek řízení při- hlíží soud po celou jeho dobu a rozhodující pro posouzení této otázky je stav v době roz- hodnutí soudu. Z veřejných zdrojů (webové stránky Krajského úřadu Jihomoravského kraje) lze zjistit, že napadené opatření obec- né povahy i při použití $ 20 odst. 1 stavební- ho zákona nabylo účinnosti dne 17. 2. 2012, tedy předtím, než soud o podaném návrhu rozhodl. Tuto skutečnost by zajisté bylo mož- no ověřit i dalšími důkazy. V době rozhodnu- tí rozšířeného senátu již tedy položená otáz- ka pozbyla na významu, neboť jakákoliv odpověď rozšířeného senátu nemohla nic změnit na skutečnosti, že podmínky řízení jsou nyní bez jakýchkoliv pochybností splně- ny a napadené opatření obecné povahy bude (nevyskytnou-li se jiné procesní překážky) meritorně přezkoumáno. Věc proto měla být bez dalšího vrácena k projednání a rozhod- nutí devátému senátu. Ad 2) [5] Závěr rozšířeného senátu k předlože- né otázce se argumentačně opírá především o teze obsažené v bodu [37] usnesení, kde je dovozováno, že $ 36 odst. 4 stavebního záko- na představuje jakýsi zpětný směr k procesní úpravě správního řádu, v důsledku čehož je při použití institutu opatření obecné povahy stavební zákon předpisem obecným a správní řád předpisem zvláštním. To má pak za násle- dek přednostní aplikaci $ 173 odst. 1 správní- ho řádu ve spojení s $ 25 odst. 3 správního řá- du před $ 20 odst. 1 stavebního zákona. [6] Mám za to, že v daném případě byl roz- šířeným senátem přisouzen $ 36 odst. 4 sta- vebního zákona význam, který toto ustanovení nemá, a že přitom nebylo přihlédnuto k histo- rickým souvislostem při přijímání obou před- pisů ani k úmyslu zákonodárce při formulaci předmětných ustanovení. Zde je dle mého ná- zoru nutno připomenout, že správní řád za- kotvil poprvé v českém právním řádu institut opatření obecné povahy jakožto typovou formu činnosti veřejné správy, provedl jeho (byť velmi obecnou a negativní) definici a stanovil základní pravidla pro jeho projed- nání, vydání a vyhlášení. Zákon nabyl plat- nosti dne 24. 9. 2004, účinnosti však až dne 1. 1.2006. V mezidobí byl ovšem Parlamentem České republiky přijat zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, který nabyl platnosti dne 31. 3. 2005 a účinnosti dne 1.5. 2005. Tento zákon upravil institut opatření obecné povahy samostatně v $ 124 a $ 125 a do doby nabytí účinnosti správního řádu byl jediným předpisem, na jehož základě bylo možno tento institut v praxi aplikovat. Sta- 601 2606 vební zákon pak nabyl platnosti dne 11. 5. 2006, účinnosti zčásti dne 1. 7. 2006, ve zbytku pak s výjimkou $ 102 odst. 2 dne 1. 1. 2007. Insti- tut opatření obecné povahy zde byl po naby- tí účinnosti správního řádu využit poprvé „mnasově“ právě v oblasti územního plánová- ní, postupy byly upraveny právě v části třetí, hlavě II tohoto zákona. (7] Jestliže tedy $ 36 odst. 4 stavebního zákona uvádí, že se zásady územního rozvoje vydávají formou opatření obecné povahy, ne- znamená to v daném případě nic jiného, než to, co je zde výslovně uvedeno, tedy že for- ma tohoto aktu je pro účely stavebního zákona definována správním řádem (a nikoliv jiným předpisem, či pouze doktrinálně na základě materiálního hlediska), nelze však z toho (bez dalšího) ničeho dovodit ohledně postupu při přijímání tohoto aktu včetně jeho publikace a nabytí jeho účinků. Zvláště pak nelze z uve- deného ustanovení dovodit jakoukoliv změ- nu v chápání vztahu mezi správním řádem a stavebním zákonem, kdy prvně uvedený je vždy předpisem obecným a druhý ve vztahu k němu předpisem zvláštním. V této souvis- losti je nutno poukázat i na důsledky převrá- cení tohoto pořádku, z něhož vyplynula nut- nost následných sofistikovaných výkladů souvisejících ustanovení stavebního zákona, především jeho $ 20 odst. 2. Toto obecné ustanovení upravuje zveřejňování a doručo- vání písemností v oblasti územního plánová- ní, a je tedy dle mého názoru relevantní pro všechny úkony správního orgánu konané po- dle části třetí stavebního zákona. Výklad při- jatý rozšířeným senátem ovšem vede k závě- ru, že opatření obecné povahy, jímž byly vydány zásady územního rozvoje (ale samo- zřejmě též územní plán, regulační plán či vy- mezeno zastavěné území), není písemností, což za situace, kdy toto je vydáváno písem- nou formou a publikováno prostřednictvím veřejné vyhlášky, je po mém soudu názor jen stěží obhajitelný. [8] Poněkud nesrozumitelným se mi jeví i argument obsažený v bodě [38] a [39] usne- sení, kde se v souvislosti s vydáváním opatření obecné povahy poněkud nejasně zpochybňu- je pojem „doručování“ a staví do protikladu 602 k pojmu „oznamování“, z čehož se dovozuje indicie pro výklad zákona zaujatý rozšířeným senátem. Zde je snad možno pouze pozname- nat, že pokud $ 173 odst. 1 správního řádu hovoří o oznamování opatření obecné pova- hy veřejnou vyhláškou, případně o jeho zve- řejňování na úředních deskách obecních úřa- dů dotčených obcí, stejně se přitom odvolává na $ 172 odst. 1 správního řádu, kde se po- užívá pouze pojem doručování, což odpovídá i koncepci $ 25 správního řádu. Jestliže pak $ 20 odst. 1 stavebního zákona hovoří o doru- čování veřejnou vyhláškou, případně zveřej- ňování písemností, v ničem se v tomto směru od obecné úpravy neliší, navíc je zde pro úče- ly územního plánování upraveno pouze pra- vidlo pro stanovení dne vyvěšení písemnosti (včetně opatření obecné povahy) obsažené ve větě druhé. [9] Konečně mám za to, že se rozšířený senát nijak nevypořádal s úmysly zákonodát- ce při formulaci současného znění $ 20 odst. 1 stavebního zákona, na něž poukázal odpůrce ve svém vyjádření. Podotýkám tedy, že úprava tohoto ustanovení byla vtělena do stavebního zákona pozměňujícím návrhem Senátu Parla- mentu České republiky dne 10. 2. 2006 pod pořadovým číslem 212, přičemž z vystoupení senátorky RNDr. Jitky Seitlové je zřejmé, že motivem pro předložení návrhu byl úmysl in- formovat na úřední desce obce její obyvatele o všech záležitostech územního plánování, kte- ré mají na obec či vlastníky nemovitostí v této obci vliv, a to především z důvodu možného vyvlastňování majetku. To ovšem dopadá hlavně na konečný výsledek celého procesu pořizování a přijímání územně plánovací do- kumentace, tedy na zásady územního rozvoje a územní plány přijaté formou opatření obec- né povahy, nikoliv pouze na proces tomu předcházející. Od data zveřejnění v poslední obci se pak samozřejmě odvíjí i datum účin- nosti přijatého opatření. Výklad zaujatý rozší- řeným senátem jde čelně proti tomuto (dle mého názoru nezpochybnitelnému) úmyslu zákonodárce, a i z tohoto důvodu jej proto považuji za nesprávný. Odlišné stanovisko podle $ 55a s. ř. s. soudce JUDr. Jakuba Camrdy k výroku I. a k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489. Plně se ztotožňuji s oběma body odlišné- ho stanoviska soudce Jaroslava Vlašína a do- plňuji následující: [1] Závěr většinového rozhodnutí, podle něhož dikce $ 36 odst. 4 stavebního zákona (zásady územního rozvoje se vydávají formou opatření obecné povahy podle správního řá- du) činí z $ 173 správního řádu ve spojení s $ 172 odst. 1 a $ 25 správního řádu úpravu zvláštní ve vztahu k $ 20 stavebního zákona, považuji za neudržitelný. [2] Je třeba začít u $ 171 správního řádu, který stanoví, že „[plodle této části [tj. části šesté správního řádu] postupují správní or- gány v případech, kdy jím zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné po- vahy, které není právním předpisem ani roz- hodnutím“ (důraz doplněn). V $ 172 až $ 174 správní řád upravuje obecný postup (řízení) nejen pro oznamování již přijatého opatření obecné povahy, ale i jemu předcházející pro- jednávání návrhu opatření obecné povahy, včetně oznamování (doručování) návrhu, okruh osob oprávněných podat k návrhu opatření obecné povahy námitky, resp. připomínky, po- stup správního orgánu při jejich vyřizování, ná- ležitosti opatření obecné povahy atd. [3] Pokud tedy stavební zákon stanoví, že nejen zásady územního rozvoje ($ 36 odst. 4), ale i územní plán ($ 43 odst. 4), vymezení za- stavěného území ($ 59 odst. 2), regulační plán ($ 62 odst. 1) a mimo oblast územního plánování rovněž územní opatření o stavební uzávěře ($ 97 odst. 1) a územní opatření o asanaci území ($ 97 odst. 2) se vydávají for- mou (resp. jako) opatření obecné povahy po- dle správního řádu, nemá tím být řečeno nic jiného, než že se na postup při projednávání, přijímání i oznamování těchto jednotlivých typů opatření obecné povahy použije část šestá správního řádu (ve smyslu $ 171 správní- ho řádu), tedy obecná úprava řízení o vydání opatření obecné povahy, samozřejmě ovšem toliko v tom rozsahu, v jakém stavební zákon k těmto jednotlivým typům opatření obecné povahy nestanoví úpravu zvláštní. [4] Těchto odchylek od obecné úpravy ve správním řádu obsahuje stavební zákon u jed- notlivých zmiňovaných typů opatření obec- né povahy celou řadu a správní praxe i judi- katura Nejvyššího správního soudu s nimi běžně pracuje, aniž by dosud jakkoli zpo- chybňovala vzájemný vztah mezi obecnou úpravou ve správním řádu a zvláštními usta- noveními stavebního zákona. To činí až větši- nové rozhodnutí rozšířeného senátu s dů- sledky, které lze nyní jen obtížně v plném rozsahu předvídat (viz již složité „vyrovnává ní se“ s neuplatněním $ 20 odst. 2 stavebního zákona na oznamování územně plánovací do- kumentace, které je důsledkem většinového názoru, v bodě [40] rozhodnutí). [5] Jednou z těchto odchylek od obecné úpravy ve správním řádu je tedy rovněž $ 20 stavebního zákona, který je součástí hlavy II části třetí stavebního zákona nazvané „Obec- ná ustanovení a společné postupy v územ- ním plánování“ a které upravuje doručování (oznamování) veřejnou vyhláškou (tedy for- mou zveřejnění na úřední desce či úředních deskách) písemností ve věcech územního plá- nování. Toto ustanovení je tedy součástí úpra- vy obecné ve vztahu k navazujícím zvláštním ustanovením u jednotlivých typů územně plánovací dokumentace (viz např. u návrhu zásad územního rozvoje $ 39 odst. 1 staveb- ního zákona), a naopak musí být považováno za úpravu zvláštní ve vztahu k obecné úpravě doručování (oznamování) veřejnou vyhláškou písemností ve všech věcech opatření obecné povahy - $ 172 odst. 1 a 2 a $ 173 odst. 1 ve spojení s $ 25 správního řádu, který upravuje doručování písemností veřejnou vyhláškou ve správním řízení a na jehož použití pro do- ručování písemností v řízení o vydání opatře- ní obecné povahy $ 172 odst. 1 správního řá- du odkazuje. [6] Ustanovení $ 25 odst. 2 a 3 správního řádu znějí: [7] „(2) Doručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost, popřípadě 603 2606 oznámení o možnosti převzít písemnost, vy- věsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyzna- čí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dál- kový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-lí v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé“ [8] „(3) Jde-li o řízení, ve kterém se veřej- nou vyhláškou doručuje ve správních obvo- dech několika obcí, správní orgán, který písem- nost doručuje, ji nejbozději v den vyvěšení zašle též příslušným obecním úřadům, které Jsou povinny písemnost bezodkladně vyvěsit na svých úředních deskách na dobu nejméně 15 dnů. Dnem vyvěšení je den vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který písem- nost doručuje. Jinak platí ustanovení odstav- ce 2 obdobně.“ (důraz doplněn). [9] Je tedy nepochybné, že pro doručová- ní písemností veřejnou vyhláškou ve správ- ním řízení, nestanoví-li zvláštní zákon odchyl- nou úpravu, se za rozhodující „den vyvěšení“ považuje vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který doručuje, nikoliv na úředních deskách jednotlivých obecních úřadů. [10] Podle $ 172 odst. 1 správního řádu „[nlávrh opatření obecné povahy s odůvod- něním správní orgán po projednání s dotče- nými orgány uvedenými v f 136 doručí ve- řejnou vyhláškou podle f 25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatře- ní podávaly připomínky nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Návrh opatře- ní obecné povahy musí být zveřejněn nejmé- ně po dobu 15 dnů“ [11] Podle $ 173 odst. 1 správního řádu „[oJpatření obecné povahy, které musí obsa- hovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou; opatření obecné povahy zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká. Ustanovení 604 S 172 odst. 1 platí obdobně. Opatření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky“ (důraz doplněn). [12] Pro doručování (oznamování) pí- semností v řízení o vydání opatření obecné povahy tedy platí (vzhledem k odkazu na $ 25 správního řádu) totéž co pro správní řízení. Rozhodující je „den vyvěšení“ písemnosti na úřední desce příslušného správního orgánu, nikoliv na úředních deskách v jednotlivých obcích, pokud však zvláštní zákon nestanoví odchylnou úpravu. [13] Takovou odchylnou úpravu ovšem stanoví právě $ 20 odst. 1 stavebního zákona pro jednotlivé písemnosti ve věcech územní- ho plánování (tedy mj. pro návrh zásad územ- ního rozvoje stejně jako pro již schválené zása- dy územního rozvoje): „Písemnosti ve věcech územního plánování se v zákonem stanove- ných případech doručují veřejnou vyhláš- kou. Zveřejňuje-li se písemnost vyvěšením na více úředních deskách, považuje se za den vyvěšení den, ve kterém byla písemnost vyvěšena nejpozději. V případě potřeby se pí- semnost zveřejní i jiným způsobem v místě obvyklým“ (důraz doplněn). [14] Zvláštní ustanovení $ 20 odst. 1 sta- vebního zákona tedy považuje pro doručová- ní (oznamování) písemností ve věcech územ- ního plánování za „den vyvěšení“ zřetelně jiný den než obecná ustanovení $ 173 odst. 1 ve spojení s $ 25 odst. 3 správního řádu. Ani já nevidím žádný důvod, proč by za takovou pí- semnost ve věcech územního plánování měl být považován návrh zásad územního rozvoje, ale nikoliv již schválené zásady územního roz- voje, či proč by měl být činěn rozdíl mezi „do- ručováním“ návrhu těchto zásad veřejnou vyhláškou a „oznamováním“ samotných zá- sad územního rozvoje rovněž veřejnou vy- hláškou. V těchto otázkách plně odkazuji na odlišné stanovisko soudce Jaroslava Vlašína. [15] Výklad, podle něhož zásady územní- ho rozvoje kraje nabývají účinnosti patnác- tým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce obce v daném kraji, která tu- to vyhlášku vyvěsila jako poslední, z něhož dosud ustáleně vycházela správní praxe, judi- katura i doktrína (viz Doležal J.; Mareček J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. Praha : Linde, 2006, s. 76), považuji z uvede- ných důvodů za jediný možný, naopak výklad přijatý většinovým rozhodnutím směřuje po- dle mého názoru proti výslovné dikci zákona. [16] Takový výklad contra legem nemůže být podle mého názoru odůvodněn ani tím, že se většině jeví stávající právní úprava jako „hepraktická“ či dokonce obtížně použitelná. Jak připomíná ve svém odlišném stanovisku soudce Jaroslav Vlašín, $ 20 odst. 1 stavební- ho zákona byl výsledkem politického rozhod- nutí zákonodárného sboru a jeho přijetí bylo vedeno záměrem zajistit, aby se občané dané obce či vlastníci nemovitostí nacházejících se na území této obce mohli dozvědět o veš- kerých záležitostech územního plánování z úřední desky v dané obci a mohli se právě na su toto zveřejnění ve „své“ obci spolehnout. [17] Uvedený úmysl zákonodárce nejenže zazněl v průběhu parlamentní rozpravy, jak upozorňoval odpůrce, ale, co je rozhodující, byl do zákona také zcela jednoznačným způ- sobem vtělen. Podle čí. 95 odst. 1 Ústavy je soudce při rozhodování vázán zákonem. Ne- ní tedy v pravomoci Nejvyššího správního soudu, ani jeho rozšířeného senátu, popřít výslovnou dikci zákona. Pokud snad měla vět- šina rozšířeného senátu za to, že tato úprava je v rozporu s ústavním pořádkem, měla věc podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložit Ústavní- mu soudu s návrhem na její zrušení. Pokud tak neučinila, nezbývá než zákon respekto- vat, a to i přes některé obtíže, které může V praxi působit. [18] Navíc závěry většinového rozhodnu- tí o těchto obtížích právní úpravy, jak byla do- sud vykládána, se mi jeví jako značně přehna- né. Je jistě pravdou, jak uvádí i zmiňovaný komentář ke stavebnímu zákonu, že předmět- ná úprava vyžaduje zvýšené nároky na koor- dinaci jednotlivých úřadů, na jejichž deskách se daná písemnost vyvěšuje. Proto příslušný krajský úřad po schválení zásad územního rozvoje vždy sleduje, jak činil rovněž krajský úřad odpůrce, zda jednotlivé obecní úřady v kraji plní svou zákonnou povinnost zveřej- nit zásady územního rozvoje na své úřední desce, a vede je k odstranění případných po- chybení nebo nečinnosti. Že tento postup na- konec dospěje, byť třeba s odstupem několi- ka týdnů či měsíců, k nabytí účinnosti zásad územního rozvoje, dokazuje případ odpůrce, jakož i zásady územního rozvoje dříve přijaté v jiných krajích. Lze si jen obtížně představit, že by nějaká obec, byť by nesouhlasila s přija- tými zásadami územního rozvoje a hodlala je napadnout u správního soudu, úmyslně od- mítala splnit svou zákonnou povinnost tyto zá- sady řádně vyvěsit na své úřední desce. Takové jednání by u konkrétních fyzických osob, kte- ré by takto jménem obce, resp. obecního úřa- du, jednaly, mohlo zakládat i trestní odpověd- nost. Navíc určité řešení takové hypotetické situace nabízí rovněž $ 65 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecné zřízení), po- dle něhož „[nleplné-li orgán obce povinnost [při výkonu přenesené působnosti), rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou pů- sobnost nebo část přenesené působnosti vy- konávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu obec patří“ (srov. rovněž kontrolní pravomoci nad výkonem přenese- né působnosti obce a možnosti kontrolující- ho uložit v kontrolním protokolu orgánu ob- ce splnění povinnosti uložené zákonem podle $ 129b zákona o obcích). [19] Z hlediska právní jistoty osob, které se cítí být zásadami územního rozvoje dotče- ny na svých právech, je rovněž vhodné podo- tknout, že v době přijímání předmětné úpra- vy (v roce 2006) neexistovala žádná lhůta pro podání návrhu ke správnímu soudu na zruše- ní opatření obecné povahy. Ta byla do soud- ního řádu správního doplněna až jeho nove- lou č. 303/2011 Sb. pro návrhy podané po 1. 1. 2012. Ustanovení $ 20 odst. 1 stavebního zákona tedy dosud zejména zajišťovalo každé- mu, kdo se např. rozhodl podat připomínky nebo zmocnit veřejného zástupce k podání námitek proti těmto zásadám ($ 39 odst. 2 stavebního zákona), že mohl spoléhat na zve- řejnění návrhu zásad územního rozvoje ($ 39 odst. 1 ve spojení s $ 20 odst. 1 stavebního zá- kona) na úřední desce „své“ obce, byť by to byla poslední obec v kraji, která tyto doku- 605 2607 menty na své úřední desce vyvěsila. Obdob- ně, nebýt většinového rozhodnutí rozšířené- ho senátu, by se nyní subjekty oprávněné po- dat návrh na zrušení zásad územního rozvoje mohly spoléhat na to, že budou-li tříletou lhů- tu pro podání tohoto návrhu ($ 101b odst. 1 s. ř s. ve znění účinném od 1. 1. 2012) odvíjet od jeho zveřejnění na „své“ úřední desce, ne- může být jejich návrh odmítnut jako opoždě- ný. Má-li mít navrhovatel v takovém případě jistotu rovněž v tom, že jeho návrh nebude soudem odmítnut jako předčasný, postačilo by, pokud by dospěl rozšířený senát k závěru, že případné podání návrhu na zrušení opatře- ní obecné povahy před tím, než toto opatření nabude účinnosti, nezpůsobuje předčasnost návrhu, ale je pouze odstranitelnou překáž- kou v řízení. To znamená, že jakmile po podá- ní návrhu nabudou zásady územního rozvoje účinnosti (tak jako v nyní posuzované věci), může být v řízení o návrhu na jejich zrušení pokračováno [viz část 1) odlišného stanovis- ka soudce Jaroslava Vlašína; srov. též obdob- ně u žaloby proti rozhodnutí správního orgá- nu rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 2 As 27/2004-78, č. 450/2005 Sb. NSS). [20] Ze všech uvedených důvodů mám te- dy za to, že výklad $ 20 odst. 1 stavebního zá- kona, který zaujalo většinové rozhodnutí roz- šířeného senátu Nejvyššího správního soudu, je nesprávný. 2607 Pomoc v hmotné nouzi: uznání osoby za práce neschopnou; ohrožení sociálním vyloučením k čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k $ 2 odst. 6 a $ 11 odst. 3 písm. g) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění účinném do 31. 12. 2011 k $ 60 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění L. Při posuzování, zda je osoba uznána jako dočasně práce neschopná [podle $ 11 odst. 3 písm. £) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, účinného do 31. 12. 2011), je vedle rozhodnutí o dočasné pracovní neschopnosti podle $ 60 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, možno vycházet i z jiného dokladu od ošetřujícího lékaře, z něhož je patrné, že osoba není ze zdravotních důvodů schop- na vykonávat pracovní činnost. II. Osobě, která je či byla závislá na návykových látkách a jejíž léčba v terapeutic- ké komunitě by byla ukončena pouze z důvodů nedostatku prostředků této osoby, hrozí sociální vyloučení, a je tedy osobou v hmotné nouzi ($ 2 odst. 6 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi).
Ve vztahu ke koridoru horkovodu TE 42 lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní soud ve shodě s navrhovatelem dospěl k závěru, že ZÚR Jmk neodpovídají výše vyloženým zákonným podmínkám [§ 18 odst. 2, § 19 odst. 2, § 36 odst. 1 a 5 a § 40 odst. 2 písm. d) stavebního zákona] a jsou proto v dané části nezákonné. Tento rozpor s hmotným právem je třeba spatřovat v tom, že odpůrce (i) ukončil trasu koridoru na hranici města Brna (popření komplexnosti a závaznosti přijatého řešení) a (ii) nezabýval se relevantním variantním vedením trasy koridoru (popření aktuálnosti a alternativnosti přijatého řešení).
Vzhledem k tomu, že ZÚR Jmk neobstály v pořadí čtvrtém kroku přezkumného algoritmu (rozpor s hmotným právem), nezabýval se již Nejvyšší správní soud dalšími námitkami navrhovatele, jimiž cílil k poslednímu kroku, kterým je přiměřenost právní regulace neboli test proporcionality. Neobstojí-li právní regulace z hlediska zákonnosti, pozbývá smyslu zkoumat, zda by dostála principu přiměřenosti.
Z hlediska úplnosti a korektnosti vypořádání námitek navrhovatele však považuje Nejvyšší správní soud za nutné poznamenat, že nesdílí navrhovatelem vyjádřené hodnocení koridoru horkovodu TE 42 jako koridoru vedoucího „odnikud nikam“, neboť za hranicemi Jihomoravkého kraje koridor pokračuje na území kraje Vysočina a jeho promítnutí v rámci aktualizace zásad územního rozvoje kraje, které byly vydány a schváleny již v roce 2008, považuje z hlediska koordinace celého záměru za odpovídající a dostatečné.
(Koridor železniční tratě D 47)
Obdobně i v případě záměru koridoru železniční tratě navrhovatel uplatnil námitku týkající se jeho nedostatečné koordinace se sousedním krajem Vysočina s tím, že v odůvodnění ZÚR Jmk v části zabývající se koordinací záměrů se sousedními kraji není koridor D 47 uveden.
V tomto směru je však nutné vycházet primárně z textové části ZÚR Jmk, ve které je mezi úkoly pro územní plánování vztahující se k danému koridoru jasně stanovena potřeba: „Zajistit mezikrajskou koordinaci navazujícího úseku konvenční železnice – tratě č. 240 se sousedním krajem Vysočina“ (str. 38). To znamená, že odpůrce koordinaci se sousedním krajem v ZÚR Jmk nepominul, ale předmětný záměr již nezanesl do tabulky – koordinace ploch koridorů – obsažené v příslušné části odůvodnění ZÚR Jmk, v níž se věnuje vyhodnocení koordinace využívání území v souladu s tím, jak má být podle přílohy č. 4 vyhlášky č. 500/2006 Sb. strukturován obsah odůvodnění zásad územního rozvoje. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se tak jedná pouze o dílčí vadu odůvodnění, která nemá vliv na zákonnost samotných ZÚR Jmk, jejichž odůvodnění v dané části obecně odpovídá požadavkům citované vyhlášky.
Pro srovnání lze uvést, že v případě horkovodu TE 42 odpůrce v zásadách ZÚR Jmk rovněž zmínil zajištění mezikrajské územní koordinace se sousedním krajem Vysočina, což promítl též do příslušné části odůvodnění ZÚR Jmk, ve které záměr koridoru horkovodu
na rozdíl od koridoru železniční tratě – uvedl a opatřil poznámkou „bez koordinace“. Pokud totiž v zásadách územního rozvoje sousedních krajů není dosud návaznost na předmětné záměry v ZÚR Jmk obsažena, je zde uvedeno bez koordinace s tím, že tato teprve bude zajištěna
prostřednictvím aktualizace (viz výše).
Co se týče další námitky směřující vůči koridoru železniční tratě, v níž navrhovatel nesouhlasí se stanovenou šíří koridoru, která byla odpůrcem redukována z 600 m na 200 m, konstatuje Nejvyšší správní soud následující.
K uvedenému zúžení koridoru došlo na základě námitky navrhovatele uplatněné k návrhu ZÚR Jmk, a to s odkazem na stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 6. 5. 2011, sp. zn. 141/2011-910-UpR/2-Ma. Ministerstvo dopravy vyjádřilo svůj souhlas se zúžením koridoru vzhledem k tomu, že probíhá územní řízení a na daný záměr je již rozpracována dokumentace pro toto řízení. Odpůrce proto podané námitce vyhověl a v úseku procházejícím k. ú. navrhovatele přistoupil k redukci šířkového vymezení koridoru D 47 na 200 m. Podle navrhovatele však měl v souladu s dokumentací pro územní řízení přistoupit k ještě větší redukci, a to až na šířku ochranného pásma budoucí tratě, jak ve svém stanovisku uvedlo Ministerstvo dopravy; to dle navrhovatele konkrétně znamená šíři 127 m – dvakrát ochranné pásmo o šíři 60 m a vzdálenost krajní dvoukolejky 7 m.
U celostátních a regionálních drah skutečně tvoří ochranné pásmo prostor po obou stranách dráhy 60 m od osy krajní koleje, nejméně však 30 m od hranic obvodu dráhy; viz § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů. To ovšem ještě neznamená, že by odpůrce nutně musel takto vymezený prostor, včetně 7 m vzdálenosti krajní dvoukolejky, promítnout v ZÚR Jmk a provést navrhovatelem požadované zúžení koridoru, zvláště pokud toto zúžení bylo odvíjeno od dokumentace k územnímu řízení, které v té době nebylo ukončeno. V situaci, kdy předmětné územní řízení stále probíhalo a nebylo tak zatím rozhodnuto o konečném umístění daného záměru, by se ze strany odpůrce jednalo o nepřípustné předjímání závěru územního řízení, které nemůže obstát.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je jistě na místě, aby byly v maximální možné míře zohledňovány paralelně probíhající procesní postupy a jejich závěry; vždyť právě proto také kriticky hodnotil postup odpůrce, který v případě koridoru horkovodu nijak nereagoval na závěry zjišťovacího řízení ohledně variantního řešení trasy tohoto koridoru. Na druhé straně je ovšem potřeba respektovat tyto paralelně probíhající procesy – zde: územní řízení a pořizování zásad územního rozvoje, které se sice mohou vzájemně ovlivňovat, ale nemohou se vzájemně nahrazovat; právě k tomu by však de facto i de iure došlo, pokud by byla v ZÚR Jmk zanesena navrhovatelem požadovaná šíře koridoru. V odpůrcem vymezené šíři koridoru proto zdejší soud nespatřuje nezákonný postup, který by bylo možné považovat za svévolný zásah do práv navrhovatele.
Naopak práva navrhovatele byla v odpovídající míře zohledněna, byl-li koridor pro potřeby realizace záměru železniční tratě předmětným způsobem zúžen. Přesný průmět daného záměru do území pak bude úkolem teprve v dalším průběhu procesu územního plánování, jenž je třeba vnímat jako jeden provázaný a ucelený proces, který ve svých jednotlivých fázích s odpovídající mírou obecnosti reguluje rozvoj daného území na úrovni celostátní, regionální či místní. Nelze tedy reálně požadovat, aby obsahem zásad územního rozvoje, jako koncepce regionálního charakteru, bylo detailní umístění jednotlivých záměrů, které tyto zásady obsahují. Pro tyto postupy jsou určeny další fáze územního plánování, resp. procesy předcházející realizaci jednotlivých záměrů, v nichž by mělo být obsaženo další zpřesnění, a dlužno dodat, že po tomto zpřesnění pozbývá jakákoli další blokace zbývající plochy, která byla vymezena koridorem pro umístění určitého záměru – dopravní či technické infrastruktury
opodstatnění.
Jinými slovy v rámci konkrétního koridoru vymezená plocha se využije pro realizaci předpokládaného záměru a zbývající plocha, resp. její blokace pro uvedený záměr je tímto konzumována, jak správně poukázal odpůrce s tím, že zde ovšem mohou být dána omezení vyplývající již z existence samotné stavby a objektů s ní souvisejících.
Ve vztahu ke koridoru železniční tratě D 47 lze tedy uzavřít, že námitky navrhovatele nejsou důvodné, a to nejen z hlediska zákonnosti, ale i z hlediska proporcionality; té se navrhovatel dovolával zejména v souvislosti s tím, že trasa koridoru není koordinována se sousedním krajem, a proto ji nelze považovat za komplexní řešení účelného využití území odpovídající principu proporcionality. Jak však již bylo vyloženo výše, vedení koridoru koordinováno je, resp. koordinace je zahrnuta mezi úkoly územního plánování v textové části ZÚR Jmk.
IX. Shrnutí
Na základě všech shora uvedených skutečností Nejvyšší správní soud shledal ZÚR Jmk v části týkající se koridoru horkovodu TE 42 jako nezákonné pro rozpor s cíly a úkoly územního plánování, a proto ZÚR Jmk v této části zrušil podle § 101d odst. 2, věty první, s. ř. s. V části týkající se koridoru železniční tratě D 47 ZÚR Jmk ve všech krocích algoritmu přezkumu obstály, a proto Nejvyšší správní soud návrh v této části zamítl jako nedůvodný podle § 101d odst. 2, věty druhé, s. ř. s.
X. Náklady řízení
V ustanovení § 101d odst. 5 s. ř. s. se stanoví, že žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Z tohoto pravidla však připouští výjimku § 60 odst. 8 s. ř. s., dle kterého i v případech, kdy s. ř. s. stanoví, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, může soud přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení, jsou-li pro to důvody hodné zvláštního zřetele. Posléze uvedené ustanovení obsažené v části třetí (řízení ve správním soudnictví), hlavě I (obecná ustanovení o řízení), tedy umožňuje soudu reagovat na případy, v nichž by striktní uplatnění pravidla uvedeného v § 101d odst. 5 s. ř. s. bylo vůči některým účastníkům příliš tvrdé. O jaké případy by se mělo v praxi jednat, ustanovení § 60 odst. 8 s. ř. s. nestanoví a v tomto směru soud musí vycházet především z posouzení všech okolností konkrétní věci.
V nyní souzené věci bylo návrhu z ½ vyhověno, neboť napadené ZÚR Jmk byly v jedné ze dvou napadených částí zrušeny a první podmínka alespoň částečného úspěchu ve věci je tedy splněna. Druhá podmínka spočívá v existenci důvodů hodných zvláštního zřetele a její splnění je navrhovatelem dovozováno odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2011, č. j. 5 Ao 5/2011
27, v němž je poukazováno na nesladění účinnosti zákona č. 218/2011 Sb., novelizujícího s účinností od 1. 9. 2011 zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, a zákona č. 303/2011 Sb., novelizujícího s účinností od 1. 1. 2012 s. ř. s., mj. rušící shora uvedené ustanovení § 101d odst. 5, účinné do 31. 12. 2011; v důsledku toho pak podle citovaného rozsudku: „Pro návrhy na zrušení opatření obecné povahy, které byly nebo budou podány od 1. 9. 2011 do 31. 12. 2011, tedy nastává obtížně akceptovatelná situace, kdy na jedné straně byl razantně zvýšen soudní poplatek za jejich podání (z 1000 Kč na 5000 Kč, pozn. Nejvyššího správního soudu) a na druhé straně v řízení o těchto návrzích stále ještě nemá žádný z účastníků právo na náhradu jeho nákladů.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu lze v onom „nesladění účinnosti“ obou předpisů skutečně spatřovat určitou disproporci, která je ve vztahu k navrhovateli naprosto neopodstatněná a která ve svém důsledku naplňuje důvody hodné zvláštního zřetele pro to, aby bylo navrhovateli, který měl ve věci úspěch z ½, přiznáno právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení, konkrétně částky 2500 Kč představující ½ zaplaceného soudního poplatku.
Ohledně ostatních nákladů řízení má zdejší soud za to, že zde důvody hodné zvláštního zřetele – pouze s poukazem na nesladěnou účinnost uvedených zákonů – dány nejsou a nejsou zde ani jiné skutkové či právní okolnosti, které by takový postup odůvodňovaly tak, jak tomu bylo např. právě ve věci pod č. j. 5 Ao 5/2011
27; v ní bylo vedle výše uvedeného odkázáno též na několikaletou nečinnost odpůrce představující zjevný až svévolný zásah do právní sféry navrhovatelů. Takto excesivní postup odpůrce však v daném případě shledán nebyl. Nejvyšší správní soud proto o náhradě nákladů řízení rozhodl tak, jak je uvedeno výroku III. tohoto rozsudku.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. dubna 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu