1 Ao 6/2010

(stavební zákon) L. Je-li před soudem napadena změna opatření obecné povahy, avšak samotné měněné opatření obecné povahy napadeno nebylo, musí soud zkoumat srozumitel- nost měněného opatření obecné povahy a jeho vztah k napadené změně jako před- běžnou otázku. Jestliže shledá opatření obecné povahy nesrozumitelným a napade- ná změna tento stav neodstraňuje, je namístě napadenou změnu opatření obecné povahy zrušit. II. Ustanovení $ 52 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 nepožaduje, aby byl ná- vrh územního plánu zveřejněn na úřední desce pořizovatele a obce, pro kterou územní plán pořizuje, resp. způsobem umožňujícím dálkový přístup; postačuje vy- stavení k veřejnému nahlédnutí u pořizovatele a v předmětné obci. III. Z $ 54 odst. 2 a 3 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že zastupitelstvo obce je oprávněno o předloženém návrhu územního plánu (jeho změny) rozhodnout tře- mi taxativně vymezenými způsoby: může návrh schválit — tj. vydat územní plán ne- bo jeho změnu, může jej vrátit pořizovateli s pokyny k úpravě a novému projedná- ní, nebo může návrh zamítnout. Stavební zákon však neumožňuje, aby zastupitelstvo samo předložený návrh měnilo, doplňovalo nebo schválilo s výhra- dou či s pokyny k jeho další úpravě.

Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS, č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 1546/2008 Sb. NSS, č. 1736/2008 Sb. NSS, č. 1766/2009 Sb. NSS a č. 1795/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 37/2007 Sb. a č. 131/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 420/09). Věc: a) Věra N. a b) MUDr. Magdaléna P. proti obci Statenice o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatelky podaly u Nejvyššího správ- ního soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy - změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice, které zastupitelstvo odpůrce vydalo na zasedání konaném dne 19. 7. 2010. K otázce své aktivní procesní legitimace navrhovatelky shodně uvedly, že vlastní ne- movitosti a rodinné domy v katastrálním úze- mí Statenice. Tyto nemovitosti se nacházejí v bezprostředním sousedství, resp. v blízkos- ti území, na němž byly změnou územního plánu vymezeny nové zastavitelné plochy ur- čené pro výstavbu rodinných domů. Navrho- vatelka a) rovněž bezprostředně sousedí s no- vě navrženou komunikací. 1100 Navrhovatelky tvrdily, že jsou změnou č. 2 zkráceny na svém právu na vlastnictví, na ochranu soukromí, zdraví a na příznivé život- ní prostředí. Toto zkrácení spatřovaly v plá- novaném neúnosném zatížení území obce lidskou činností, zvýšením výstavby, počtu obyvatel a dopravního provozu. V této sou- vislosti hrozí nárůst hlukové zátěže a znečiš- ťování ovzduší imisemi. Na území obce při- tom nejsou pro takové zvýšení dostatečné podmínky (kapacita vodovodu, kanalizace, komunikační sítě). Navrhovatelka b) navíc tvrdila, že vymezením nových zastavitelných ploch na úkor zeleně se sníží plocha pro vsa- kování dešťových srážek a kvůli nedostatečné absorpční kapacitě území může dojít k zato- pení jejích nemovitostí. Navrhovatelky za prvé poukazovaly na nezá- konný stav územního plánu před projednáním a schválením změny č. 2. Podle navrhovatelek odpůrce zřejmě vycházel při pořizování změ- ny č. 2 z předpokladu, že před pořízením a schválením této změny platil pro jeho úze- mí územní plán sídelního útvaru Statenice ze dne 6. 8. 1997. Dále navrhovatelky namítaly, že návrh změny č. 2 byl zveřejněn v neúplné podobě, neboť ve verzi návrhu zveřejněné způsobem umožňujícím dálkový přístup (na interneto- vých stránkách odpůrce) nebyla obsažena ta- bulka přehledu dílčích změn obsahující výčet a popis konkrétních navrhovaných změn, na niž návrh změny č. 2 ve svém textu odkazoval. Ve třetí námitce navrhovatelky uvedly, že změna č. 2 byla schválena usnesením zastupi- telstva obce dne 19. 7. 2010. Téhož dne však vydal obecní úřad Statenice jako pořizovatel změny č. 2 přípis s názvem „Pokyny pro úpravu čístopisu změny č. 2 ÚPnSŮ Stateni- ce“, v němž je stanoveno 22 pokynů směřují- cích ke změnám obsahu změny č. 2 a zpraco- vání jeho čistopisu. Změna č. 2 tedy ke dni svého formálního vydání ve své konečné vet- zi ještě neexistovala. Odpůrce ve svém vyjádření a v jeho doplně- ní uvedl, že napadené opatření obecné povahy považuje za věcně správné a rovněž proces jeho přijetí proběhl v souladu se zákonem. Na ná- mitku týkající se nezákonnosti stavu územně plánovací dokumentace před změnou č. 2 odpůrce reagoval tvrzením, že navrhovatelky uvádí neúplné a z kontextu vytržené informa- ce. Odpůrce je rovněž přesvědčen, že při zve- řejňování změny č. 2 postupoval v souladu se správním řádem. Argumentaci navrhovatelek k nezákonnému postupu při zveřejňování návrhu změny č. 2 považuje odpůrce za ab- surdní a za přepjatý právní formalismus. Za- stupitelstvo obce Statenice schválilo návrh opatření obecné povahy v jeho konečné po- době. Nedošlo k žádnému dopracování návr- hu opatření obecné povahy po schválení je- ho konečného znění, ale pouze k faktickému vyhotovení čistopisu textu ve schváleném znění. Na základě veřejného projednání a vy- pořádání se všemi předloženými námitkami nedošlo k podstatné změně návrhu změny č. 2. Všechny provedené změny návrhu (byť nevýznamné) prošly zcela transparentní schvalovací procedurou a rozhodovalo o nich vždy zastupitelstvo obce. Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy - změnu č. 2 územního plánu sídelní- ho útvaru Statenice schválenou dne 19. 7. 2010 zastupitelstvem obce Statenice zrušil. Zodůvodnění: VI. Podmínky řízení (© [38] O vydání změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice rozhodlo za- stupitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 19.7.2010. Opatření obecné povahy bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vy- věšena na úřední desku odpůrce dne 20. 7. 2010 a sejmuta dne 5. 8. 2010. Navrhovatelky v této souvislosti s odkazem na $ 25 odst. 2 správního řádu namítají, že změna č. 2 nebyla na úřední desce vyvěšena v kompletním zně- ní. Ustanovení $ 25 odst. 2 správního řádu upravuje obecný postup správních orgánů při doručování rozhodnutí veřejnou vyhláš- kou; pro oznamování opatření obecné pova- hy je však určující zvláštní úprava obsažená v $ 173 odst. 1 ve spojení s $ 172 odst. 1a2 správního řádu, která umožňuje, aby bylo na úřední desce uvedeno pouze to, o jaké opat- ření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odů- vodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce ovšem správně připomíná, že v řízeních podle stavebního zákona se uplatní $ 20 odst. 2 stavebního zákona: „[plokudď vzhledem k rozsahu písemnosti není možné nebo účelné vyvěsit na úřední desce a zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup celý její obsah, vyvěsí pří- slušný správní orgán na úřední desce a zve- řejní způsobem umožňujícím dálkový pří- stup pouze oznámení se základními údaji o jejím obsahu s uvedením, kdy a kde je možné do písemnosti nahlédnout. Možnost nahlédnutí do písemnosti musí příslušný 1101 2445 správní orgán zajistit po celou dobu vyvěše- ní písemnosti nebo oznámení a v průběhu lhůt stanovených pro podání stanovisek, ná- mitek a připomínek“ [39] Citované ustanovení je třeba považo- vat za lex specialis vůči obecné, tj. ve všech správních řízeních použitelné, úpravě zveřej- ňování opatření obecné povahy obsažené ve správním řádu (srov. též rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2008, čj. 4 Ao 2/2008-42). Stavební zá- kon je přitom zřetelně benevolentnější, ne- boť netrvá na podmínce, aby plné znění písemnosti (opatření obecné povahy) bylo zveřejněno vždy způsobem umožňujícím dál- kový přístup. Postačuje, aby bylo na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový pří- stup zveřejněno pouze oznámení se základní- mi údaji o obsahu písemnosti a s uvedením, kde je možné do ní nahlédnout. Z obsahu ve- řejné vyhlášky vyvěšené dne 20. 7. 2010 vy- plývá, že odpůrce postupoval podle tohoto ustanovení - námitka navrhovatelek je proto v tomto směru nedůvodná. [40] Nejvyšší správní soud nicméně pova- žuje v této souvislosti za nutné zabývat se otázkou, zda změna č. 2 byla v době vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce (od 20. 7. 2010 do 5. 8. 2010) připravena k nahlédnutí na obecním úřadě Statenice, jak vyhláška pro- klamovala a jak to požaduje citovaný $ 20 odst. 2 věta druhá stavebního zákona. Nejvyš- ší správní soud z $ 71 odst. 2 písm. c) ve spo- jení s $ 173 odst. 1 správního řádu dovozuje, že opatření obecné povahy je vydáno vyvěše- ním veřejné vyhlášky, byť i jen v rozsahu předvídaném v $ 20 odst. 2 stavebního záko- na. Pokud tedy v době vyvěšení veřejné vy- hlášky, která neobsahuje celé opatření obec- né povahy, ale jen jeho základní údaje, nebylo toto opatření obecné povahy přístupné veřej- nosti k nahlédnutí, nejedná se o nesplnění podmínky vydání (existence) opatření obec- né povahy, nýbrž jde o vadu oznámení opat- ření obecné povahy, která má dopady na jeho účinnost. Jinými slovy opatření obecné pova- hy nemůže nabýt účinnosti a nemůže být aplikováno v navazujících správních proce- sech, dokud celé jeho znění není volně pří- stupné veřejnosti k nahlédnutí (srov. též roz- 1102 sudek NSS ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). [41] Navrhovatelky předložily soudu do- kument s názvem „Protokol o nahlížení do Dpodkladů“, v němž se uvádí, že dne 28. 7. 2010 se na obecní úřad dostavila navrhovatel- ka a) s požadavkem o nahlédnutí a vytvoření kopií změny č. 2 na základě veřejné vyhlášky oznamující vydání opatření obecné povahy, V níž se uvádí, že každý může do změny č. 2 nahlédnout. Protokol dále konstatuje, že „[dlokumentace k dnešnímu dní dosud není, a proto nemohla být předložena“. Pod proto- kolem je podepsán místostarosta obce. Sta- rosta obce Statenice při ústním jednání před soudem uvedl, že byl v době nahlížení navr- hovatelky a) do podkladů na dovolené a na obecním úřadě byl jeho zástupce. Starosta zá- stupci telefonicky sdělil, kde jsou věci k na- hlédnutí, nicméně ten je nemohl najít, a pro- to sepsal předmětný protokol. Z těchto skutečností je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že přinejmenším dne 28. 7. 2010 nebylo možné nahlédnout do zmiňova- ného opatření obecné povahy na obecním úřadě, tedy v období, kdy mělo být přístupné veřejnosti podle veřejné vyhlášky. Nelze při- tom přihlížet k tvrzení odpůrce, že nemož- nost navrhovatelky a) (a bezpochyby i koho- koliv jiného) seznámit se s napadeným opatřením obecné povahy byla dána nezna- lostí přítomného místostarosty, neboť mož- nost nahlédnout do schválené územně pláno- vací dokumentace musí být objektivně dána. Odpůrce se proto dopustil vady řízení, která však, jak je uvedeno výše, má vliv pouze na účinnost napadeného opatření obecné pova- hy. Při jednání před soudem zůstalo sporné, kdy byla změna č. 2 skutečně v celém svém znění zpřístupněna veřejnosti. Zatímco navr- hovatelky tvrdily, že až ode dne 23. 8. 2010; odpůrce trval na závěru, že od počátku vyvě- šení veřejné vyhlášky. Tvrzení odpůrce je však zpochybněno navrhovatelkami předlo- ženým protokolem. Na druhou stranu je zřej- mé (což výslovně potvrdil zástupce navrho- vatelek při jednání), že v průběhu srpna 2010 byla změna č. 2 v celém znění veřejnosti zpří- xx stupněna. Nejvyšší správní soud proto necítil potřebu dále dokazovat, v který konkrétní den se tak stalo a kdy změna č. 2 skutečně na- byla účinnosti, neboť pro posouzení podmí- nek řízení je podstatné, že změna č. 2 nepo- chybně účinnosti po svém zveřejnění v srpnu 2010 nabyla, a navrhovatelky tak napadají akt, který je opatřením obecné povahy, jež bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka ří- zení tak je splněna. (...) VII. Posouzení důvodnosti návrhu xxí C.) [52] Nejvyšší správní soud přistoupil ke třetímu kroku shora nastíněného testu pře- zkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. V této sou- vislosti vznesly navrhovatelky následující ná- mitky: A) nepřezkoumatelnost územně pláno- vací dokumentace před pořízením změny č. 2; B) neúplnost zveřejnění návrhu změny č. 2; C) nezákonné úpravy změny č. 2 po jejím schválení zastupitelstvem obce. (...) A) Nepřezkoumatelnost územně plá- novací dokumentace před pořízením změny č. 2 i (53] Navrhovatelky vtělily do návrhu ob- sáhlou argumentaci týkající se „zmatečnosti“ územně plánovací dokumentace existující před pořízením změny č. 2. Z obsahu jejich vý- tek nicméně plyne, že dosavadní územně plá- novací dokumentace měla trpět nepřezkou- matelností spočívající v nesrozumitelnosti; institut zmatečnosti je procesními předpisy tradičně vyhrazen jiným vadám řízení (např. nesprávné složení rozhodujícího orgánu). Nejvyšší správní soud se proto zabýval otáz- kami srozumitelnosti opatření obecné pova- hy a reflexí případné nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy pro nesrozumitel nost v rámci soudního přezkumu opatření obecné povahy (jeho části) a jeho změn. [54] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, definoval opatření obec- né povahy jako „správní akt toliko s konkrét- ně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétními adresáty a abstraktním před mětem“. Opatření obecné povahy tak tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně závazným právním předpisem, v li- teratuře též někdy nazývaném jako všeobec- né opatření nebo abstraktně-konkrétní či konkrétně-abstraktní akt. Abstraktnost tako- vého aktu spočívá v neurčitém okruhu adre- sátů, čímž se de facto přibližuje právnímu předpisu. Pro právní předpisy však je charak- teristický další znak, a to obecnost co do předmětu úpravy. Zde se naopak projevuje zásadní odlišnost opatření obecné povahy od právního předpisu, neboť opatření obecné povahy řeší jednotlivou věc, jeho předmět je tedy konkrétní, podobně jako v případech správního rozhodnutí. [55] Ačkoliv opatření obecné povahy sa- mo nemůže stanovit exekučně vynutitelné povinnosti, ale může pouze u povinností sta- novených zákonem stanovit jejich rozsah, je třeba jej považovat za regulativní akt. Požada- vek srozumitelnosti opatření obecné povahy pak vyplývá právě z jeho povahy regulativní- ho aktu jako součásti systému práva. „Právo by jako normativní ani jako regulativní systém nemohlo působit, kdyby nebylo sděl- né. Aby se lidé mohli chovat podle práva, musejí vědět, jak se mají chovat“ (Knapp, V. Teorie práva. C. H. Beck : Praha, 1995, s. 49). Pod sdělností přitom nelze rozumět jen do- stupnost práva jeho adresátům, ale též jeho srozumitelnost. Srozumitelnost v tomto smyslu by bylo lze označit za základní zásadu tvorby a vydávání právních aktů. [56] Požadavek na srozumitelnost opatře- ní obecné povahy jako podmínka přezkou- matelnosti opatření obecné povahy plyne rovněž z jeho charakteristiky jako mezičlán- ku mezi správním rozhodnutím a právním předpisem. Správní rozhodnutí, které zaklá- dá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti, musí být srozumitelné, aby z něj bylo možno jednoznačně seznat, jaká práva či povinnosti jsou zakládána, měněna, rušena nebo závazně určována. Jestliže je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozu- mitelnost, jedná se (společně s nepřezkou- matelností rozhodnutí pro nedostatek důvo- dů) o důvod pro jeho zrušení soudem i bez 1103 2445 nutnosti nařídit ve věci jednání [$ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], přičemž v souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je správní soud povinen k takové ne- přezkoumatelnosti přihlížet z úřední povin- nosti (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS). Nutnost dodržení sro- zumitelnosti právního předpisu (zákona) pak opakovaně ve své judikatuře zdůrazňuje pře- devším Ústavní soud: „V teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a apli- kovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodno- ty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbit- rárnosti, právní rovnosti čí právní jistoty [..]. Podle názoru Ústavního soudu mezi zá- kladní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitel- nosti a vnitřní bezrozpornosti“ (nález ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, č. 131/2009 Sb. ÚS, bod 20). „[Zlákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Mate- riálně nazíraný právní stát naopak vyžadu- Je, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva. Nelze totiž připustit, aby se vytrácela sdělnost zákonů jako pramenů práva se všemi negativními důsledky shora uvedenými“ (nález ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. PL. ÚS 77/06, č. 37/2007 Sb., bod 70, ve věci ústavnosti legislativních přílepků). Jestliže je tedy srozumitelnost nezbytnou podmínkou, která musí být dodržena při vydávání správ- ních rozhodnutí i právních předpisů, je třeba trvat na srozumitelnosti i opatření obecné povahy, jako jejich mezičlánku. [57] Pokud bylo v předchozím odstavci zmíněno, že důvodem pro zrušení správního rozhodnutí soudem je jeho nepřezkoumatel- nost pro nesrozumitelnost nebo pro nedosta- tek důvodů, sluší se poznamenat, že nepře- zkoumatelnost pro nedostatek důvodů již byla označena za důvod pro zrušení opatření XXf obecné povahy v rozsudku Nejvyššího správ- 1104 ního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS: „I v odů- vodnění opatření obecné povahy je tak nut- no uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán ří- dil při jejich hodnocení a při výkladu práv- ních předpisů.“ Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost. [58] Nejvyšší správní soud shrnuje, že jest- liže by opatření obecné povahy bylo nesrozu- mitelné (např. jeho obsah by nedával rozum- ný smysl, býlo by vnitřně rozporné apod), jeho adresáti by se jím nemohli řídit a spolé- hat na něj a současně by jej nebylo možné podrobit ani řádnému přezkumu v řízení před soudem. Shledá-li proto soud, že opatře- ní obecné povahy nebo jeho část je nepře- zkoumatelné pro nesrozumitelnost, musí jej bez dalšího v celku nebo v nepřezkoumatel- né části zrušit. [59] Tyto úvahy potvrzuje judikatura Nej- vyššího správního soudu, která dovodila, že srozumitelnost opatření obecné povahy je je- ho nutnou vlastností, bez níž nelze hovořit o dodržení zákonem stanoveného postupu vydání opatření obecné povahy. V rozsudku ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „Dojmovým znakem opatření obecné povahy je konkrétní vymezení jeho předmětu. Tento předmět tedy musí být vy- mezen srozumitelně a jednoznačně, v opač- ném případě by z neurčitého okruhu adresá- tů nemohla být vybrána množina dotčených osob, tyto osoby by pak neměly možnost do- máhat se ochrany v případě, že se předmět- ný úkon týká jejich práv. Je-li opatřením obecné povahy vydávána změna územního plánu obce, pak je požadavek srozumitelné- ho vymezení předmětu opatření obecné po- vahy splněn, pokud je z jeho znění (a to ne- Jen z grafické, ale i z textové části změny), zřejmé, v čem tato změna spočívá, jaké kon- krétní skutečnosti se mění oproti původní- mu stavu. [..) Požadavek srozumitelnosti a transparentnosti schvalovaných a vydáva- ných změn je zcela samozřejmým a zásad- ním předpokladem pro dodržení zákonem stanoveného postupu. [..) Nejvyšší správní soud připouští, že textová část územního plánu může být změněna vypuštěním celého původního obsahu a jeho kompletním na- hrazením obsahem novým. Je však nutno tr- vat na tom, aby při pořizování takové změ- ny územního plánu a jejím schvalování bylo jednoznačné, k jakým změnám oproti pů- vodnímu stavu územního plánu dochází. Pouze tak může být dodržen postup stanove- ný pro pořizovatele změny územního plánu stavebním zákonem“ [60] Citovaný rozsudek devátého senátu se týkal nesrozumitelnosti změny opatření obecné povahy - územního plánu -vyplývají- cí z nesouladu mezi zadáním změny územní- ho plánu a skutečně prováděnými změnami, přičemž ze změny nebylo lze navíc s určitostí seznat, které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny. Poža- davek srozumitelnosti je však nutno vztáh- nout nejen na samotnou změnu opatření obecné povahy, ale i na opatření obecné po- vahy, které je měněno: srozumitelná změna nesrozumitelného opatření obecné povahy bude mít zpravidla za následek trvající nesro- zumitelnost. [61] Ačkoliv správní řád vydávání změny opatření obecné povahy výslovně neupravu- je, bude třeba opatření obecné povahy a jeho změnu vnímat jako jeden celek (podobně ja- ko správní rozhodnutí a jeho změnu či právní předpis a jeho novelizaci). V případě územní- ho plánu svědčí takovému jednotnému vní- mání opatření obecné povahy a jeho změny $ 55 odst. 4 stavebního zákona, který ukládá pořizovateli zajistit vyhotovení územního plánu zahrnujícího právní stav po vydání je- ho změny. Jeli pak samo měněné opatření obecné povahy nesrozumitelné, potom jeho změna, která tento stav nenapravuje, nýbrž na něm staví a rozvádí jej, nemůže být v sou- ladu se zákonem, neboť společně s měněným opatřením obecné povahy vytváří nesrozu- mitelný, a tudíž nepřezkoumatelný celek. [62] Požadavek srozumitelnosti je dále nutno vztáhnout i na územně plánovací do- kumentaci a její změny přijaté před staveb- ním zákonem z roku 2006. Tato skutečnost neplyne ani tak z $ 188 odst. 4 stavebního zá- kona [ve znění zákona č. 191/2008 Sb., kte- rým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územ- ním plánování a stavebním řádu (stavební zá- kon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb.], který označil obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací do- kumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plá- nu, za opatření obecné povahy, jako z povahy územně plánovací dokumentace přijímané podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (sta- vební zákon). I v případě územně plánovací dokumentace přijímané podle stavebního zá- kona z roku 1976 šlo o právní regulaci, jejíž závazné části byly navíc vydávány obecně zá- vaznou vyhláškou, tj. právním předpisem. [63] Jeli před soudem napadena změna opatření obecné povahy, avšak samotné mě- něné opatření obecné povahy napadeno ne- bylo, musí soud zkoumat srozumitelnost mě- něného opatření obecné povahy a její vztah k napadené změně jako předběžnou otázku. Aby totiž soud mohl posoudit zákonnost pro- vedené změny, musí si nejprve postavit najis- to, co je napadenou změnou měněno, což v případě nesrozumitelného opatření obecné povahy nelze provést. Jestliže shledá měněné opatření obecné povahy nesrozumitelným a napadená změna tento stav neodstraňuje, nýbrž jej potvrzuje, rozvíjí a prohlubuje, je namístě napadenou změnu opatření obecné povahy zrušit. Výsledný celek - změněné opatření obecné povahy - totiž pro absenci srozumitelnosti, a tudíž sdělnosti vůči svým adresátům, nemůže mít zamýšlené účinky. [64] Z výše uvedeného již nepřímo vyplý- vá, že se Nejvyšší správní soud neztotožnil s argumentací odpůrce v jeho duplice. Z $ 188 odst. 4 sice vyplývá, že u tzv. starých územ- ních plánů je vyloučen přezkum, jedná se však o přezkum správní, a nikoliv soudní, kde lhůta pro přezkoumání není stanovena. Za podstatné však zdejší soud považuje přede- vším to, že v případě napadení změny územní- ho plánu je srozumitelnost dosavadní územ- ně plánovací dokumentace zkoumána pouze jako předběžná otázka: původní územní plán (a jeho případné změny) tudíž nejsou podro- 1105 2445 beny komplexnímu algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, nýbrž jsou hodno- ceny pouze z pohledu jejich srozumitelnosti. To je, jak už bylo řečeno, esenciální otázka, bez níž není rozumně možné soudně pře- zkoumat změnu takového územního plánu. Nejde proto o skrytý přezkum starých územ- ních plánů, resp. úplných znění územních plánů, ale pouze o zhodnocení předpokladů pro řádný soudní přezkum napadené změny. [65] Nejvyšší správní soud aplikoval výše uvedené úvahy na projednávaný případ. Ze správního spisu zjistil, že dne 6. 8. 1997 schválilo Zastupitelstvo obce Statenice územ- ní plán sídelního útvaru Statenice (dále též „ÚPSŮ 1997“), jehož platnost stanovilo do ro- ku 2015, a vyhlášku č. 1 obce Statenice o zá- vazných částech územního plánu sídelního útvaru Statenice. Vyhláška nabyla účinnosti dne 15. 9. 1997. Dne 31. 3. 2004 Zastupitelstvo obce Statenice schválilo „1. změnu územní- ho plánu obce Statenice“ a obecně závaznou vyhlášku obce Statenice č. 1/2004, kterou se vyhlašuje závazná část 1. změny územního plánu obce Statenice. Vyhláška č. 1/2004 mi- mo jiné v článku 16 odst. 2 uvádí, že „[ú]zem- ní plán sídelního útvaru Statenice (1997) je nahrazen v celém rozsahu územně plánovací dokumentací 1. změny ÚPO Statenice 2004.“ Článek 19 vyhlášky pak zrušil vyhlášku č. 1/1997. Vyhláška č. 1/2004 nabyla účinnos- ti dne 3. 5. 2004. Dne 23. 6. 2004 vydalo Za- stupitelstvo obce Statenice obecně závaznou vyhlášku č. 2/2004, jíž změnilo přechodné ustanovení článku 17 vyhlášky č. 1/2004. Vy- hláška č. 2/2004 nabyla účinnosti dne 9. 7. 2004. V textové části změny č. 1 je pod bo- dem 1. 1. 1 Hlavní cíle a důvody pořízení 1. změny územního plánu obce (ÚPO) mimo jiné opět uvedeno, že změna č. 1 v celém roz- sahu nahrazuje ÚPSÚ 1997. Odlišný rozvoj oproti ÚPSÚ 1997 je zde dále specifikován mimo jiné odlišným obsahem rozvojových ploch na základě nových vlastnických vztahů k pozemkům a objektům v katastru obce, od- lišným časovým horizontem v rozvojových plochách, změnou způsobu využitelnosti a za- stavitelnosti rozvojových ploch oproti schvá- lenému ÚPSÚ, požadavky na výrazné rozšíře- 1106 ní a posílení rozvojových ploch zeleně a je- jich uspořádání do ucelených celků, provede- ní plánovaných změn hranic katastru Stateni- ce ve vztahu ke katastrálním územím Velké Přílepy, Únětice a Horoměřice, vytvoření no- vého hmotového a výškového uspořádání stá- vajících a rozvojových ploch území, v přímé korespondenci se siluetou krajinného uspo- řádání území obce atd. Z textové ani z grafic- ké části změny č. 1 není patrné, co je kon- krétně změnou č. 1 měněno, tj. její vztah k ÚPSÚ 1997. Textová i grafická část je zpraco- vána v komplexní podobě bez návaznosti na textovou a grafickou část ÚPSÚ 1997. Změna č. 1 používá odlišnou terminologii od ÚPSÚ 1997, jinak vymezuje funkční plochy, a to v ně- kterých případech i co se týče jejich velikosti. [66] Podle názoru Nejvyššího správního soudu z předložené dokumentace vyplývá, že se odpůrce pokusil změnou č. 1 přijmout no- vý územní plán. Tomuto závěru svědčí jak konstatování, že změna č. 1 zcela nahrazuje ÚPSÚ 1997, tak i komplexnost a masovost změny č. 1. Stavební zákon z roku 1976 platný a účinný v době přijímání změny č. 1 (stejně jako stavební zákon z roku 2006) však přijetí nového územního plánu formou změny sta- rého územního plánu - tj. za mírnějších zá- konných podmínek, než jaké jsou kladeny na proces přijetí samotného územního plánu - nedovoloval. Je tudíž nepochybné, že odpůr- ce pořízením změny č. 1 porušil zákon. Pro projednávaný případ změny č. 2 je ovšem podstatnější, že způsob, jakým k pořízení změny č. 1 došlo, měl podstatný vliv na sro- zumitelnost územně plánovací dokumenta- ce. Ze změny č. 2, jakož i z vyjádření odpůrce, je patrné, že odpůrce považuje za platnou územně plánovací dokumentaci ÚPSÚ 1997 ve znění změny č. 1. Jak bylo výše uvedeno, vy- hláška č. 1/2004 zrušila předchozí vyhlášku č. 1/1997, nicméně současně nebylo rozhod- nuto o ukončení platnosti ÚPSŮ 1997 [srov. $ 16 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentacij. Stav územně pláno- vací dokumentace před změnou č. 2 tedy za- hrnoval platný ÚPSÚ 1997, jehož závazná část však nebyla vyhlášena obecně závaznou vy- hláškou, a dále změnu č. 1, jejíž závazná část byla vyhlášena vyhláškou č. 1/2004. K tomuto dualismu územně plánovací dokumentace, který je sám o sobě z hlediska právní jistoty je- jích adresátů neakceptovatelný, přistupuje vzájemná nekompatibilnost ÚPSŮ 1997 a změ- ny č. 1: namísto, aby změna č. 1 ÚPSÚ 1997 doplňovala, případně v omezené míře měni- la, působí vůči ÚPSÚ 1997 jako konkurenční územní plán založený na zcela odlišných hodnotových, obsahových, terminologických a částečně i prostorových základech. Takový stav územně plánovací dokumentace nesplňu- je požadavky kladené na srozumitelnost regu- lativních aktů, resp. opatření obecné povahy. [67] Závěr Nejvyššího správního soudu o nesrozumitelnosti územně plánovací doku- mentace před přijetím změny č. 2 nemůže být pro odpůrce překvapivý. Součástí předlo- ženého správního spisu je poměrně obsáhlá složka dokumentující činnost státních orgá- nů ve vztahu ke změně č. 1. Z ní vyplývá, že zá- konnost změny č. 1 a vyhlášky č. 1/2004 byla po několik let středem pozornosti Minister- stva vnitra, Ministerstva pro místní rozvoj a Krajského úřadu Středočeského kraje. Lze vyzdvihnout sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 1. 2005, které se podrobně zabývalo zákonností změny č. 1 a stavem územně plánovací dokumentace obce State- nice a poukázalo jak na výše uvedená pochy- bení, tak i na řadu dalších vad procesu přijít- mání změny č. 1. Dále je ve složce založen zápis z jednání mezi Ministerstvem pro míst- ní rozvoj a Krajským úřadem Středočeského kraje, na němž byl dohodnut následující po- stup pro zjednání nápravy: 1) Zastupitelstvo obce Statenice zrevoku- je usnesení o schválení změny č. 1, protože ze schválené územně plánovací dokumentace jednoznačně nevyplývá, čeho se změna týká. Změnu je nezbytné navrhnout z hlediska vy- mezení a uspořádání ploch a funkčního vy- užití s použitím správné terminologie, kterou je třeba sjednotit v textové i grafické části s původní územně plánovací dokumentací. 2) Po oznámení krajského úřadu Minis- terstvu pro místní rozvoj o revokaci usnesení zastupitelstva obce o schválení změny č. 1 zruší Ministerstvo pro místní rozvoj souhlas- né stanovisko nadřízeného-orgánu územního plánování krajského úřadu vydaného k návrhu změny č. 1 podle $ 86 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). 3) Zpracovatel upraví návrh změny č. 1 podle bodu 1). 4) Obecní úřad Statenice (orgán územní- ho plánování obce) znovu projedná, vyhod- notí a dohodne s dotčenými orgány státní správy upravený návrh změny č. 1 a požádá o stanovisko krajský úřad. 5) Obecní úřad Statenice předloží zastu- pitelstvu obce upravený návrh změny č. 1 ke schválení. Citovaný doporučený postup byl odpůrci doručen dne 4. 4. 2005, avšak odpůrce jej ne- následoval. Nečinný zůstal i poté, kdy nezá- konnost změny č. 1 a vady postupu při poři- zování změny č. 1, s odkazem na citované stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj, po- tvrdil ve svém stanovisku ze dne 21. 12. 2005 i veřejný ochránce práv. Jestliže odpůrce tvr- dí, že přes počáteční angažovanost se jak Mi- nisterstvo pro místní rozvoj, tak Ministerstvo vnitra odmítlo dále sporem zabývat, pak dů- vod tohoto jejich postupu je třeba hledat v prvé řadě v tom, že to byl právě odpůrce, který měl být ve věci činný. Jestliže Ministerstvo pro místní rozvoj poskytlo odpůrci metodický pokyn a ministerstvo vnitra nevidělo další důvod proč vést s odpůrcem zahájená řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 1/2004, nelze jim nic vytýkat. Jejich případná nečin- nost nijak nezbavuje odpůrce odpovědnosti za stav územně plánovací dokumentace, ani neopravňuje odpůrce k závěru, že je tím jeho územně plánovací dokumentace v pořádku. [68] Namítá-li odpůrce, že vytvořil „srov- návací tabulky“ za účelem osvědčení, že změ- na č. 1 změnila ÚPSÚ 1997 pouze dílčím, a ni- koliv zásadním způsobem, pak rozsah změny č. 1 jakož i záměr odpůrce nahradit změnou č. 1 ÚPSÚ 1997 tuto jeho námitku spolehlivě vyvrací. Pokud měla být nesrozumitelnost územně plánovací dokumentace odstraněna „srovnávacími tabulkami“, které obsahují srovnání předpokládaného demografického 1107 2445 vývoje, srovnání odlišností funkčních ploch a srovnání navržených ekonomických aktivit mezi ÚPSÚ 1997 a změnou č. 1, je třeba kon- statovat, že tyto tabulky byly zpracovány zpracovatelem zcela mimo proces územního plánování, a nemohou tudíž jakkoliv napravit stav územně plánovací dokumentace před změnou č. 2. Úspěšný nemůže být ani odkaz odpůrce na sdělení Krajského úřadu Středo- českého kraje ze dne 21. 12. 2006. V tomto sdělení krajský úřad uvedl: „Krajský úřad po- soudil předloženou © srovnávací © mapu k územně plánovací dokumentaci a dospěl k závěru, že 1. změna ÚPSŮ Statenice, tj. tex- tová a grafická část, schválená 15. 7. 2004, není v rozporu s platnými předpisy stavební- ho práva. Tímto považujeme veškerá podání týkající se 1. změny ÚPSŮ Statenice z naší strany za vyřízená “ Zmiňovaná srovnávací mapa byla opět vyhotovena zpracovatelem mi- mo proces územního plánování; její vypovída- cí hodnota je dále značně omezená, neboť zná- zorňuje pouze plochy současně zastavěného území obce a dále plochy zastavitelného úze- mí obce dle ÚPSŮ 1997 a dle změny č. 1, ne- jsou z ní patrny konkrétní změny funkčních ploch zavedené změnou č. 1 oproti ÚPSÚ 1997. Dospělli krajský úřad k závěru o soula- du územně plánovací dokumentace s předpi- sy stavebního práva pouze na základě předlo- žené srovnávací mapy, postrádá jeho úvaha oporu v územně plánovací dokumentaci. Je ostatně zarážející, že se krajský úřad náhle spokojí pouze se srovnávací mapou, když z dřívější písemné komunikace s obcí plyne, že trval na provedení výše zmíněného dopo- ručeného postupu (srov. dopis ze dne 4. 1. 2006). Pokud odpůrce z hlediska použité ter- minologie odkazuje na podstatnou změnu platné právní úpravy, má zřejmě na mysli vel- kou novelu stavebního zákona provedenou zákonem č. 83/1998 Sb., kterým se mění a do- plňuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plá- nování a stavebním řádu (stavební zákon). Tento zákon mimo jiné změnil kategorizaci a názvosloví územně plánovací dokumenta- ce. Nejvyšší správní soud by však rozhodně neshledal nesrozumitelnost územně plánova- cí dokumentace jen z důvodu odlišných ná- zvů územního plánu a jeho změny (tj. užití pojmu územní plán obce místo územní plán 1108 sídelního útvaru). Problém odlišné termino- logie změny č. 1 oproti ÚPSŮ 1997 se týká ze- jména názvů a obsahu funkčních ploch - v tomto ohledu však zákon č. 83/1998 Sb. žád- né zohlednitelné změny nezaváděl. [69] Zcela nerozhodná je z hlediska po- souzení srozumitelnosti územně plánovací do- kumentace skutečnost, že vyhlášky č. 1/2004 a č. 2/2004 byly v době projednávání a schva- lování změny č. 2 platné a účinné, a odpůrce se jimi proto řídil. Jak navrhovatelky správně poznamenávají, princip presumpce správ- nosti aktů veřejné moci nijak nevypovídá o jejich zákonnosti potažmo srozumitelnosti. Závěr o nesrozumitelnosti ÚPSÚ 1997 ve spo- jení se změnou č. 1 nevyvrátila ani výpověď svědka, Ing. Jana K., bývalého starosty obce Statenice. Svědek si nepamatoval na konkrét- ní důvody pořízení změny č. 1 (obecně pou- ze uvedl, že šlo o nápravu terminologických nesrovnalostí), nevzpomněl si na průběh po- řizování změny č. 1 a ÚPSÚ 1997 ani na čin- nost ministerstev a krajského úřadu ve vzta- hu ke změně č. 1. V závěru své výpovědi sice uvedl, že při pořizování změny č. 1 byl k dis- pozici seznam jednotlivých dílčích změn ÚPSŮ 1997 a že neměla vést ke zrušení ÚPSÚ 1997, nicméně tato tvrzení jsou značně nevě- rohodná vzhledem k tomu, že si žádné jiné podrobnosti ke změně č. 1 nepamatoval. Na- víc z pohledu posouzení srozumitelnosti je zcela nerozhodné, co bylo záměrem změny č. 1 a zda byl v průběhu pořizování k dispozi- ci seznam dílčích změn. Rozhodný je naopak stav změny č. 1, jak byla schválena odpůrcem. [70] Jelikož změna č. 2 nijak nenapravuje nesrozumitelný stav dosavadní územně plá- novací dokumentace, nýbrž jej bere za výcho- zí pozici pro provádění příslušných úprav v území, a jelikož se změna č. 2 stává součástí předchozí nesrozumitelné územně plánovací dokumentace, nezbývá Nejvyššímu správní- mu soudu, než aby v souladu s principy vylo- ženými výše napadenou změnu č. 2 jako ce- lek zrušil. Námitka navrhovatelek je důvodná. B) Neúplnost zveřejnění návrhu změ- nyč.2 [71] Navrhovatelky namítají, že návrh změny č. 2 zveřejněný odpůrcem způsobem umožňujícím dálkový přístup nebyl úplný, neboť neobsahoval tabulku na straně 7 návr- hu a nezákonnost postupu spatřují přede- vším v porušení $ 172 odst. 1 a $ 25 odst. 2 správ- ního řádu. Tuto skutečnost potvrdil odpůrce v rozhodnutí o námitkách, které je součástí odů- vodnění napadeného opatření obecné pova- hy. Ve svém vyjádření k návrhu a v duplice se pak odpůrce opíral především o $ 20 odst. 2 stavebního zákona, který za určitých podmí- nek umožňuje zveřejňovat jen oznámení se základními údaji o obsahu písemnosti s uve- dením, kdy a kde je možné do písemnosti na- hlédnout. Dále tvrdil, že se předmětnou část návrhu nepodařilo zveřejnit kvůli technic- kým problémům a z důvodu časového stresu. Při ústním jednání před soudem naopak tvr- dil, že návrh byl na internetu zveřejněn ve své kompletní podobě (byť předmětná tabulka byla na jiném místě). x%7 [72] Nejvyšší správní soud při hodnocení této námitky vyšel ze znění $ 52 odst. 1 sta- vebního zákona z roku 2006: „O upraveném a posouzeném návrhu územního plánu se koná veřejné projednání. Pořizovatel zajistí, aby po dobu 30 dnů ode dne doručení veřej- né vyhlášky byl návrh územního plánu vy- staven k veřejnému nahlédnutí u pořízovate- le a v obci, pro kterou územní plán pořizuje. K veřejnému projednání přizve jednotlivě obec, pro kterou je územní plán pořizován, dotčené orgány a sousední obce, a to nejmé- ně 30 dnů předem.“ Poznámka pod čarou u první věty tohoto ustanovení odkazuje na $ 172 odst. 3 správního řádu: „Řízení o návr- hu opatření obecné povahy je písemné, po- kud zákon nestanoví nebo správní orgán neurčí, že se koná veřejné projednání návr- hu. Dobu a místo konání veřejného projed- nání správní orgán oznámí na úřední desce nejméně 15 dnů předem; oznámení zveřejní těž na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. Hrozílí ne- bezpečí z prodlení, je možné tuto dobu zkrá- tit; nestanoví-li zákon jinak, musí zkrácená doba činit nejméně 5 dní“ [73] Z těchto ustanovení podle názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá, že poři- zovatel je povinen oznámit veřejnou vyhláš- kou konání veřejného projednání návr- hu územního plánu, resp. jeho změny, a to v souladu s postupem předvídaným v $ 25 odst. 2 a $ 26 odst. 1 správního řádu. Nedodr- žení tohoto postupu (vady v oznámení) zna- mená procesní vadu, která může mít za násle- dek nezákonnost opatření obecné povahy a která je důvodem pro jeho zrušení soudem, jak dovodila judikatura zdejšího soudu (viz navrhovatelkami zmiňované rozsudky ze dne 28. 8. 2008, čj. 8 Ao 1/2008-102, č. 1736/2008 Sb. NSS, a ze dne 7. 9. 2010, čj. 9 Ao 3/2010-43). Současně věta druhá $ 52 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 požaduje, aby byl návrh územního plánu vystaven k veřejnému na- hlédnutí u pořizovatele a v obci, pro kterou územní plán pořizuje. Z tohoto ustanovení však nijak neplyne, že by měl být samotný návrh zveřejněn na úřední desce pořizovate- le a obce, resp. způsobem umožňujícím dál- kový přístup. Jedná se o reflexi předpokláda- ného značného rozsahu návrhu územního plánu a o promítnutí shodného principu ob- saženého v $ 20 odst. 2 stavebního zákona. Ustanovení $ 52 odst. 1 věty druhé stavebního zákona je proto nutno považovat za speciální ustanovení k obecné úpravě projednávání návrhu opatření obecné povahy obsažené v $ 172 odst. 1 správního řádu, který požadu- je vyvěšení celého návrhu na úřední desce, a tudíž i jeho zveřejnění způsobem umožňují- cím dálkový přístup. Opačný výklad by ostat- ně nutně vedl k nadbytečnosti $ 52 odst. 1 vě- ty druhé stavebního zákona. [74] Výše uvedená argumentace nezna- mená, že by pořizovatel (příslušná obec) ne- mohl návrh územního plánu nebo jeho změ- ny na úřední desce vystavit a zpřístupnit jej i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Takový postup lze v současné informační společnosti naopak považovat za přínosný pro celý proces územního plánování. Pokud ovšem ke zveřejnění na úřední desce (fyzické i elektronické) nedojde, nemůže se jednat o porušení zákona a o vadu řízení, kvůli které by bylo nutno územní plán či jeho změnu zrušit. Tím spíš by pak nemohli být takovou vadou postup odpůrce, který by zveřejnil ná- 1109 2445 vrh způsobem umožňujícím dálkový přístup s výjimkou jediné - byť pro orientaci v návr- hu významné - části. Z těchto důvodů pova- žoval Nejvyšší správní soud za nadbytečné provádět dokazování CD nosiči, výslechem starosty obce a navrhovatelky a) navržené od- půrcem při jednání ohledně toho, zda byla ta- bulka skutečně na webu uveřejněna. Zbývá proto uzavřít, že námitka navrhovatelek je ne- důvodná. C) Nezákonné úpravy změny č. 2 po jejím schválení zastupitelstvem obce [75] Podle navrhovatelek postupoval od- půrce v rozporu se zákonem, neboť zastupi- telstvo obce současně se schválením změny č. 2 schválilo pokyny pro úpravu čistopisu změny č. 2. Stavební zákon v $ 54 odst. 1 až 3 stanoví následující: „(I) Pořizovatel předklá- dá zastupitelstvu příslušné obce návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodně- ním. (2) Zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s polití- kou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsled- kem řešení rozporů a se stanovisky dotče- ných orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu. (3) V případě, že zastupitelstvo obce nesouhlasí s předloženým návrhem územní- ho plánu nebo s výsledky jeho projednání, vrátí předložený návrh pořizovateli se svými pokyny k úpravě a novému projednání nebo jej zamítne“ Z. této úpravy je zřejmé, že za- stupitelstvo obce je oprávněno o předlože- ném návrhu územního plánu (jeho změny) rozhodnout třemi taxativně vymezenými způsoby: může návrh schválit - tj. vydat územní plán nebo jeho změnu, může jej vrá- tit pořizovateli s pokyny k úpravě a novému projednání, nebo může návrh zamítnout. Sta- vební zákon však neumožňuje, aby zastupitel- stvo samo předložený návrh měnilo, doplňo- valo nebo schválilo s výhradou či s pokyny k jeho další úpravě. Tento striktní výklad je třeba zaujmout ze čtyř hlavních důvodů. Za prvé se v daném případě jedná o reflexi roz- dělení samostatné a přenesené působnosti: zatímco územní plán je pořizován v přenese- né působnosti [$ 6 odst. 1 písm. a) a odst. 2 stavebního zákona], zastupitelstvo jej schva- 1110 luje v samostatné působnosti [$ 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona] - prostupnost mezi těmito působnostmi nelze připustit. Za druhé je tento závěr důsiedkem rozdělení kompetencí mezi pořizovatelem územního plánu, který jej „pořizuje“ [$ 2 odst. 2 písm. a) stavebního zákona] a zastupitelstvem obce, které ho vydává. Za třetí je svěření provádění jakýchkoliv změn v připravované územně plánovací dokumentaci pouze pořizovateli promítnutím principu odbornosti při pořizo- vání územního plánu spočívajícího v povin- nosti pořizovatele splňovat kvalifikační poža- davky specifikované v $ 24 stavebního zákona. To zajišťuje potřebnou odbornou a právní korekci požadavků na podobu územně pláno- vací dokumentace artikulovaných zastupitel- stvem obce, na které žádné takové kvalifikač- ní požadavky kladeny nejsou, a ostatně ani být kladeny nemohou. Za čtvrté je účelem to- hoto ustanovení zamezit obcházení procedu- ry stanovené stavebním zákonem pro poříze- ní a schválení územního plánu nebo jeho změny, tedy neumožnit zastupitelstvu obce měnit obsah návrhu územního plánu (jeho změny) před jeho vydáním, a nerespektovat tak řešení projednané a dohodnuté s dotče- nými orgány, nadřízeným orgánem a projed- nané se soudními obcemi a veřejností (srov. Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Stavební zá- kon. Komentář. C. H. Beck : Praha, 2008, s. 141-142). [76] V projednávaném případě z usnese- ní Zastupitelstva obce Statenice ze dne 19. 7. 2010 vyplývá, že zastupitelstvo kromě toho, že vydalo změnu č. 2 jako opatření obecné povahy, současně schválilo úpravu vydané změny č. 2 podle „Pokynů pro úpravu čisto- pisu změny č. 2 ÚPNSŮ Statenice“ uvedených v příloze č. 8 usnesení, zpracovaných pořizo- vatelem na základě vyhodnocení veřejného projednání návrhu změny č. 2 a rozhodnutí o námitkách s tím, že se nejedná o podstatné úpravy vyžadující opakované veřejné projed- nání. V příloze č. 8 je pak uvedeno celkem 22 pokynů různého charakteru a konkrétnos- ti podepsaných starostou obce. Pro předsta- vu lze příkladmo uvést následující pokyny: „VP*1. V subkapitole 5.1 „Zemědělský půdní fond (ZPF) kapitoly 5 „Vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond a na po- zemky určené k plnění funkcí lesa“ textové části odůvodnění změny č. 2 doplnit o odů- vodnění úpravy rozsahu záborů u lokalit Z2-03 a 22-27, vyřazení lokality Z2-28 ze zá- borů ZPF a zařazení lokality Z2-31 oproti návrhu změny č. 2 se změnou celkového roz- sahu záborů ZPF VP*7. Trasu regionálního biokoridoru RBK 8, která je ve střetu s lokalitou Z2-28, vést jižním směrem podél hranice lokality Z2-28. Regionální koridor bude tvořit nově založený 40 m široký zatravněný pás s ovoc- nými dřevinami (nebo s jinými druhy list- natých dřevin domácího původu), který bu- de navazovat na lokální biocentrum LBC 15 Háj u Statenic v k. ú. Statenice, v souladu s komplexním vyjádřením Městského úřadu Černošce, odboru | životního | prostředí, čj. Kult 404/3907/04/SI ze dne 10. února 2005. Biokoridor musí zůstat volně prostupný. VP*l4. Z textové i grafické části změny č 2 a jejího odůvodnění vypustit umístění trafostanic a vedení VN. VP*19. Text článku 10 Obecně závazné vyhlášky návrhu textové části změny č. 2 do- plnit na straně 20 o další odrážku s textem např.: „Se souhlasem příslušného orgánu stát- ní památkové péče mohou být regulativy pro lokalitu Z2-19 stanoveny odlišně na základě konkrétního a odůvodněného řešení.“ [77] Z citovaného dokumentu je zřejmé, že zastupitelstvo obce postupovalo v rozporu se zákonem, neboť nerozhodlo jedním ze způsobů předvídaným v $ 54 odst. 2 a 3 sta- vebního zákona. Byla-li zde dána vůle zastupi- telstva upravit návrh změny č. 2 po předlože- ní návrhu ke schválení podle $ 54 odst. 1 sta- vebního zákona, připadalo v úvahu pouze vrácení návrhu pořizovateli s pokyny k úpra- vě podle $ 54 odst. 3 stavebního zákona a ná- sledné nové předložení upraveného návrhu ke schválení zastupitelstvu podle $ 54 odst. 1 stavebního zákona. Zákonná úprava však ne- připouští, aby zastupitelstvo současně s vydá- ním opatření obecné povahy - zde změny územního plánu - schválilo pokyny k jeho úpravě. Z usnesení zastupitelstva obce ze dne 19. 7. 2010 navíc plyne, že zpracováním čistopi- su změny č. 2 v souladu s předmětnými pokyny byl pověřen starosta obce [písm. F) bod 2 usnesení]. Jelikož některé pokyny - jak zdů- razňují navrhovatelky - jsou zcela nekonkrét- ní (např. VP*1), jedná se ve své podstatě o bían- co šek pro starostu obce měnit již schválenou změnu č. 2, což je vzhledem k cílům a smyslu územního plánování jako vytváření předpokla- dů pro dosažení obecně přijatelného konsensu o účelném využití a uspořádání území na- prosto nepřijatelné (srov. zejména $ 18 odst. 1 až 4 stavebního zákona). Postup od- půrce se tedy odehrál mimo proceduru sta- novenou stavebním zákonem; ostatně tento zákon pojem „čistopis“ územního plánu vů- bec nezná a na žádném místě nepracuje ani s ním ani s jakýmikoliv pokyny k jeho úpravě. Vzhledem k rozsahu pokynů, k závažnosti ně- kterých z nich (např. VP*7. nebo VP*14) a v některých případech vzhledem k jejich neurčitosti (např. VP*1. nebo VP*4.) je nutné uzavřít, že změna č. 2 nebyla jako celek vydá- na zákonem stanoveným postupem, a je na- místě ji bez dalšího zrušit. Námitka navrhova- telek je důvodná. (...) 1111 2446 2446 Přestupky: přestupek proti občanskému soužití; schválnost k $ 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích Schválnosti ve smyslu $ 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, musí mít povahu hrubého jednání a musí mít schopnost narušit občanské soužití. Hranice mezi hrubým jednáním a „pouhou“ nevhodností, neslušností či jinou ne- správností nejsou dány přesně, jedním z vodítek je však demonstrativní výčet uve- dený ve zmíněném ustanovení. Zadržení míčů, za situace, kdy majitelé předzahrá- dek byli vystaveni každodennímu strachu, kdy na jejich zahradě přistane míč, není schválnost, která má povahu hrubého jednání. Nejde tedy o jednání, které by vyža- dovalo přímý zásah ze strany orgánů veřejné moci.

a) Věra N. a b) MUDr. Magdaléna P. proti obci Statenice o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

[3] Navrhovatelka b) dále poukázala na to, že podáním ze dne 31. 3. 2010 podala proti návrhu změny č. 2 námitky týkající se vypuštění dílčí změny Z2-22, otázky nového úseku místní komunikace a otázky vsakování dešťových srážek. Obě navrhovatelky pak společně s dalšími osobami podaly dne 31. 3. 2010 proti návrhu změny č. 2 další sadu námitek brojících proti změnám funkčního využití území, vedoucích k výraznému zvýšení počtu obyvatel v obci bez dostatečných podmínek pro takové zvýšení (poddimenzovaný vodovodní přivaděč, vadný kanalizační řad, nedostatečná velikost akumulační nádrže pro splaškovou kanalizaci, poddimenzované místní komunikace). Poukazovaly též na nárůst hluku a imisí z dopravy a na neúplnost a nesrozumitelnost návrhu změny č. 2. Navrhovatelky jsou dle svého tvrzení naznačenými skutečnostmi přímo dotčeny ve svých vlastnických právech k citovaným nemovitostem a v právech na ochranu soukromí, zdraví a na příznivé životní prostředí. Navrhovatelky proto tvrdí, že byly schválením změny č. 2 zkráceny na svých právech, a to z následujících důvodů:

[4] Za prvé navrhovatelky namítly nezákonný stav územního plánu před projednáním a schválením změny č. 2. Podle navrhovatelek odpůrce zřejmě vycházel při pořizování změny č. 2 z předpokladu, že před pořízením a schválením této změny platil pro jeho území územní plán sídelního útvaru Statenice ze dne 6. 8. 1997 (dále též „ÚPSÚ 1997“), vyhlášený obecně závaznou vyhláškou obce Statenice č. 1/97, o závazných částech ÚPSÚ Statenice (dále též „vyhláška č. 1/97“), ve znění 1. změny územního plánu obce Statenice (ÚPSÚ 1997) ze dne 31. 3. 2004 (dále též „změna č. 1“), vyhlášené obecně závaznou vyhláškou obce Statenice č. 1/2004, kterou se vyhlašuje závazná část 1. změny územního plánu obce Statenice (dále též „vyhláška č. 1/2004“). Podle navrhovatelek se však schválením změny č. 1 stala územně plánovací dokumentace obce Statenice zcela zmatečnou a tedy nezákonnou. S odkazem na sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 1. 2005 navrhovatelky uvedly, že se odpůrce změnou č. 1 fakticky pokusil o pořízení a schválení zcela nového územního plánu bez dodržení zákonných podmínek. Kromě toho byla změna č. 1 zpracována bez návaznosti na platné znění ÚPSÚ 1997, a proto není možné změnu č. 1 aplikovat současně s ÚPSÚ 1997. Vyhláška č. 1/2004 navíc v čl. 19 zrušila vyhlášku č. 1/97: vznikla tak situace, kdy platnou územně plánovací dokumentací obce je ÚPSÚ 1997, avšak bez existence obecně závazné vyhlášky, vymezující jeho závaznou část, a zároveň je vydána vyhláška č. 1/2004, která však bez jasného vymezení vztahu původního ÚPSÚ 1997 a změny č. 1 není aplikovatelná. Podle Ministerstva trpí vyhláška č. 1/2004 řadou dalších nedostatků, mj. obsahuje regulativy, které nevyplynuly z projednávání návrhu změny č. 1. Ministerstvo pro místní rozvoj navrhlo odpůrci opatření k nápravě (zrušení změny č. 1 a nové projednání a schválení změny ÚPSÚ 1997), avšak odpůrce je v podstatě ignoroval. Kromě toho odpůrce zmatečnost a nezákonnost územně plánovací dokumentace schválením změny č. 2 dále prohloubil, neboť bod 14 textové části změny č. 2 obsahuje text vyhlášky č. 1/2004, do nějž jsou v barevném rozlišení vloženy části textu, které zřejmě mají odpovídat obsahu změny č. 2. V některých případech je místo původního textu vyhlášky uvedena formulace „beze změn“ – součástí napadené změny č. 2 se tak patrně mělo stát jakési úplné znění vyhlášky č. 1/2004. Jestliže změna č. 1 není kompatibilní a souběžně aplikovatelná s původním ÚPSÚ 1997, není aplikovatelná ani samotná vyhláška č. 1/2004. je proto nezákonné a prohlubující zmatečnost stavu územně plánovací dokumentace, pokud se odpůrce v rámci změny č. 2 pokouší text této neaplikovatelné vyhlášky novelizovat.

[5] Za druhé navrhovatelky namítaly, že návrh změny č. 2 byl zveřejněn v neúplné podobě, neboť ve verzi návrhu zveřejněné způsobem umožňujícím dálkový přístup (na internetových stránkách odpůrce) nebyla obsažena tabulka přehledu dílčích změn obsahující výčet a popis konkrétních navrhovaných změn, na niž návrh změny č. 2 ve svém textu odkazoval. Navrhovatelky z § 172 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dovozují, že písemnost musí být zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup v kompletním znění. Jelikož neúplnost zveřejnění se v daném případě týká podstatných aspektů návrhu, jde o stejně závažnou vadu, jako kdyby písemnost způsobem umožňujícím dálkový přístup nebyla zveřejněna vůbec. Na věc nelze podle navrhovatelek aplikovat § 20 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť by muselo být zřejmé a jednoznačné, že se pořizovatel rozhodl možnosti normované tímto ustanovením využít. Navrhovatelky dále odkazují na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, čj. 8 Ao 1/2008-102 (publikovaný pod č. 1736/2008 Sb. NSS) a ze dne 7. 9. 2010, čj. 9 Ao 3/2010 - 43.

[6] Ve třetí námitce navrhovatelky uvedly, že změna č. 2 byla schválena usnesením zastupitelstva obce dne 19. 7. 2010. Avšak téhož dne vydal obecní úřad Statenice jako pořizovatel změny č. 2 přípis s názvem „Pokyny pro úpravu čistopisu změny č. 2 ÚPnSÚ Statenice“, v němž je stanoveno 22 pokynů směřujících ke změnám obsahu změny č. 2 a zpracování jeho čistopisu. Změna č. 2 tedy ke dni svého formálního vydání ve své konečné verzi ještě neexistovala. Tento postup odpůrce označily navrhovatelky za nezákonný, neboť v souladu s § 54 odst. 1 stavebního zákona předkládá pořizovatel zastupitelstvu obce konečný návrh na vydání územního plánu. Pokud zastupitelstvo předložený návrh neakceptuje, může ho v souladu s § 54 odst. 3 téhož zákona vrátit pořizovateli k přepracování (nebo jej zamítne). Poté musí následovat nové předložení návrhu zastupitelstvu. Zastupitelstvo však nemůže schválit usnesení o vydání opatření obecné povahy, jestliže nehlasovalo o konečné podobě návrhu – nemůže tedy současně s vydáním opatření obecné povahy ani kohokoli pověřit dopracováním návrhu nebo takovýto postup pořizovatele akceptovat. Uvedl-li pořizovatel, že se jedná o pokyny pro nepodstatnou úpravu, jedná se o chybnou aplikaci § 53 odst. 2 stavebního zákona, neboť ten lze aplikovat jen před přeložením konečného návrhu zastupitelstvu ke schválení. Zpracování „čistopisu“ navíc nemá oporu v zákonné úpravě.

[7] Čtvrtou námitkou napadly navrhovatelky postup odpůrce při oznámení změny č. 2. Podle jejich názoru mělo být v souladu s § 173 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 2 správního řádu na úřední desce oznámeno formou veřejné vyhlášky celé znění opatření obecné povahy. Odpůrce však místo toho oznámil dne 20. 7. 2010 vydání změny č. 2 veřejnou vyhláškou, s tím, že do této změny a jejího odůvodnění může každý nahlédnout na obecním úřadu Statenice a že po účinnosti změny č. 2 bude tato zveřejněna také na internetových stránkách obce. K vydání takové vyhlášky neměl odpůrce podle navrhovatelek pravomoc a změna č. 2 nemohla nabýt účinnosti dříve, než byla v celém rozsahu oznámena na úřední desce, což se stalo až dne 23. 8. 2010. K výzvě soudu navrhovatelky sdělily, že toto datum opírají o svou osobní zkušenost – před 23. 8. 2010 nebylo napadené opatření obecné povahy na úřední desce dostupné. Tuto skutečnost potvrzuje i současný stav internetových stránek odpůrce, kde je u změny č. 2 uvedeno datum 23. 8. 2010, což navrhovatelky dokládají vytištěným obsahem příslušné sekce internetových stránek. Podle navrhovatelek je povinností odpůrce, aby doložil, kterého dne byla změna č. 2 na úřední desce zveřejněna, a případně tak vyvrátil tvrzení navrhovatelek.

[8] V páté námitce navrhovatelky, s odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ao 1/2009 - 36 (a některá další rozhodnutí), tvrdily, že návrh změny č. 2 nebyl posouzen podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, aniž by byla tato skutečnost řádně odůvodněna. Krajský úřad Středočeského kraje ve svém stanovisku ze dne 16. 5. 2008, čj. 60394/2008/KUSK-OŽP/Tuč, bez bližšího odůvodnění uvedl, že nepožaduje zpracování vyhodnocení vlivů návrhu zadání změny č. 2 na životní prostředí. Odpůrce toto stanovisko v napadeném opatření obecné povahy pouze ocitoval, aniž by se zabýval námitkami navrhovatelek svědčícími o potřebě takového posouzení. Tyto námitky odpůrce rovněž nepředložil krajskému úřadu, aby se s nimi v rámci své působnosti vypořádal. Stanovisko krajského úřadu i změny č. 2 jsou z tohoto pohledu nepřezkoumatelné; navrhovatelky jsou dále přesvědčeny, že posouzení návrhu změny č. 2 na životní prostředí mělo být provedeno.

[9] Šestá námitka napadla soulad změny č. 2 s cíli a úkoly územního plánování. Navrhovatelky v prvé řadě považují za nedostatečný způsob, jakým se odpůrce vypořádal s jejich námitkami, které k této otázce uplatnily v průběhu pořizování změny č. 2. Dále konkrétně namítly nedostatečné odůvodnění potřeby vymezení nových ploch pro bydlení ve vztahu ke zjištění a popsání limitů využití území (zejména jeho retenční schopnost a zásobování pitnou vodou) a poukázaly na stanovisko Okresního úřadu Praha – západ ze dne 18. 7. 1996. V rozporu s § 55 odst. 3 stavebního zákona neobsahuje změna č. 2 jakékoliv podrobnější odůvodnění, proč je vymezení nových zastavitelných ploch nezbytné (dílčí změny č. Z2-1, Z2-3, Z2-5, Z2-6, Z2-9, Z2-11, Z2-13, Z2-18, Z2-22 a Z2-27); současně nebyla prokázána nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch. Změna č. 2 dále směřuje nejen k nárůstu počtu obyvatel, ale i ke snížení již tak nedostatečné občanské vybavenosti (na obytné plochy se mění jak plochy zeleně, údolní niva Únětického potoka včetně zóny záplavového území, tak i plochy pro individuální rekreaci, občanskou vybavenost, výrobní i nevýrobní služby a obchodní zařízení). Jedním z důsledků vymezení nových zastavitelných (zpevněných) ploch na úkor zeleně bude také snížení plochy pro vsakování srážek, zejména na území dotčeném dílčími změnami Z2-24, Z2-25, Z2-26, Z2-18, Z2-16 a Z2-05 v bezprostředním okolí nemovitostí navrhovatelka b), kde již za současného stavu došlo k zaplavení nemovitostí. Obec Statenice dále nemá zajištěny dostatečné a spolehlivé dodávky pitné vody, což je způsobeno nedostatkem tlaku vody ve vodovodním potrubí, o čemž svědčí zápis z veřejného zasedání zastupitelstva obce ze dne 28. 5. 2009. Navrhovatelky dále poukazují na závažné závady na stávajícím kanalizačním řadu, na nedostatečnou kapacitu čistírny odpadních vod a na skutečnost, že v letních měsících dochází v obci k nedostatku a omezování dodávek vody. Z hlediska těchto skutečností je zvyšování ploch pro bydlení a s tím spojené zvýšení počtu obyvatel v obci krajně nevhodné. Navrhovatelky proto tvrdí, že změna č. 2 porušuje § 19 odst. 1 písm. d), e), g) stavebního zákona a § 20 odst. 5 písm. b) vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Textová část změny č. 2 rovněž neobsahuje náležitosti podle části I odst. 1 písm. e) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, kterými jsou mimo jiné protierozní opatření a nástroje ochrany před povodněmi.

[10] Za sedmé navrhovatelky považovaly za nedostatečné a nepřezkoumatelné vypořádání jednak námitky navrhovatelky a) týkající se vypuštění z návrhu změny č. 2 nového úseku místní komunikace obsaženého v dílčí změně Z2-22, jednak námitek obou navrhovatelek ohledně nemožnosti splnit zákonné požadavky u všech změnou č. 2 navrhovaných komunikací. Dále uvedly, že šířka místních komunikací je v některých případech jen 2,5 až 3 metry, přičemž další rozšíření není možné. Posílení dopravní obslužnosti nových ploch pro bydlení prostřednictvím nových komunikací povede ke zvýšení zátěže území a obyvatel emisemi z dopravy. Pořizovatel se nezabýval úkoly vymezenými v § 19 odst. 1 písm. i) stavebního zákona a přenáší jejich řešení až do navazujících řízení. Výsledný stav je navíc v rozporu s požadavky § 9 odst. 1 a § 20 odst. 1, odst. 3 a odst. 5 písm. a) vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Pořizovatel rovněž neprovedl vyhodnocení vlivů na trvale udržitelný rozvoj území ani posouzení vlivů na životní prostředí.

[11] V osmé námitce navrhovatelky namítly, že změna č. 2 nevyhovuje základním kritériím testu proporcionality, vymezeným v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaným pod č. 1910/2009 Sb. NSS, a to především pokud jde o vymezení nových zastavitelných ploch, resp. ploch pro bydlení, a nových úseků místních komunikací.

[12] Závěrem navrhovatelky navrhly, aby Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů opatření obecné povahy – změnu č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice schválenou zastupitelstvem obce Statenice dne 19. 7. 2010 – zrušil.

II.

Vyjádření odpůrce

[12] Závěrem navrhovatelky navrhly, aby Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů opatření obecné povahy – změnu č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice schválenou zastupitelstvem obce Statenice dne 19. 7. 2010 – zrušil.

II.

Vyjádření odpůrce

[13] Odpůrce ve svém vyjádření, doručeném soudu dne 29. 11. 2010, a v jeho doplnění, doručeném dne 6. 12. 2010, uvedl, že napadené opatření obecné povahy považuje za věcně správné a rovněž proces jeho přijetí proběhl v souladu se zákonem. Změna č. 2 je podle něj v souladu s § 18 a § 19 stavebního zákona a při jejím schvalování vycházel z dostatečně zjištěného skutkového stavu. Podle odpůrce je třeba rozlišovat úroveň plánovací a následnou realizaci záměru, která nemusí nastat a je logicky podmíněna splněním technických podmínek (např. § 88 stavebního zákona). Rovněž poukázal na to, že na základě veřejného projednání a vypořádání se všemi předloženými námitkami nedošlo k podstatné změně návrhu změny č. 2. Všechny provedené změny návrhu (byť nevýznamné) prošly zcela transparentní schvalovací procedurou a rozhodovalo o nich vždy zastupitelstvo obce. Odpůrce nesouhlasil s tvrzením navrhovatelek, že byly změnou č. 2 zkráceny na právu vlastnickém, právu na ochranu zdraví a právu na příznivé životní prostředí: jedná se pouze o obecnou proklamaci, na jejíž podporu navrhovatelky neuvádí relevantní tvrzení a nenavrhují důkazy je prokazující. Odpůrce zásadně nesouhlasil s tvrzením, že při schvalování změny č. 2 postupoval především v zájmu investorů, naopak konstatoval, že postupoval v nejlepším zájmu obce a všech jejích obyvatel, s nimiž nemusí korespondovat čistě subjektivní zájmy a představy navrhovatelek. Odpůrce zdůraznil, že obec Statenice má charakter příměstské obce hlavního města Prahy. Jako taková je od roku 2006 z rozhodnutí vlády České republiky součástí rozvojové oblasti „OB1 Rozvojová Praha“. Obec je součástí integrovaného systému pražské hromadné dopravy (PID).

[14] K aktivní legitimaci odpůrce uvedl, že pozemky vlastněné navrhovatelkami nejsou změnou č. 2 přímo dotčeny. V případě, že by Nejvyšší správní soud připustil zásah do práv navrhovatelek, což odpůrce zcela vylučuje, je třeba podle něj vždy zkoumat přiměřenost tohoto zásahu, k čemuž odkázal na právní věty IV. až VI. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120. Dále uvedl, že navrhovatelka a) aktivně a dlouhodobě odpůrci brání ve vymezení nových úseků komunikací zamýšlených již před rokem 1997, a z tohoto důvodu zcela účelově zakoupila v roce 2000 pozemek parc. č. 421/14. Není pravdivé tvrzení navrhovatelek, že odpůrce nechal bez stavebního povolení zhotovit další horskou vpusť na pozemku parc. č. 457/1 – jedná se o žlab odvádějící dešťové vody. Dostatečnost vsakovací plochy odpůrce průběžně řeší, aby nedocházelo k lokálnímu zaplavení nemovitostí, k čemuž předložil vyjádření starosty obce. Tvrzení navrhovatelek ohledně zvyšování počtu obyvatel jsou značně nadsazená: aktuálně má obec cca 1100 obyvatel, přičemž v budoucnu se předpokládá pozvolný nárůst na cca 4000 obyvatel. Pokud jde o kapacitu čistírny odpadních vod, již v roce 2005 jednal odpůrce s městem Roztoky – pro případ zvýšení počtu obyvatel – o využití kapacity městské čistírny odpadních vod města Roztoky, která má dostatečnou kapacitu a je vytížena jen z 50%.

[15] U námitky týkající se nezákonnosti stavu územně plánovací dokumentace před změnou č. 2 odpůrce předně kontroval tvrzením, že navrhovatelky uvádí neúplné a z kontextu vytržené informace. Podle odpůrce není pravdivé tvrzení, že změnou č. 1 byla fakticky pořízena nová územně plánovací dokumentace. Navrhovatelky opomněly uvést, že výsledkem veškerých přezkumných řízení iniciovaných navrhovatelkami bylo zjištění, že odpůrce zpracoval a přijal změnu č. 1 v souladu se zákonem, což dokládá sdělením Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 21. 12. 2006, čj. 174968/2006/KUSK. Podstatné je, že obě vyhlášky č. 1/2004 a č. 2/2004 byly platné a účinné v době projednávání a schvalování změny č. 2 a nebyly zrušeny. Je zcela legální a legitimní, že se jimi odpůrce při projednání schválení změny č. 2 řídil. Pokud Ministerstvo pro místní rozvoj konstatovalo jakoukoliv zmatečnost, faktem zůstává, že se odmítlo sporem o změnu č. 1 dále zabývat, a stejným způsobem se k věci postavilo i Ministerstvo vnitra. „Srovnávací tabulky“ byly vyhotoveny za účelem osvědčení, že změna č. 1 změnila ÚPSÚ 1997 pouze dílčím nikoliv zásadním způsobem. Jedná se tedy o porovnání původního znění ÚPSÚ 1997 a změny č. 1 za účelem maximální přehlednosti provedených změn, neboť z předchozího průběhu přezkumných řízení ve věci změny č. 1 bylo odpůrci zřejmé, že orgány státní správy neposuzují provedené změny adekvátním způsobem. Pokud jde o použitou terminologii, došlo podle odpůrce v mezidobí k podstatné změně právní úpravy, přičemž není povinností odpůrce vyhotovovat úplné znění ÚPSÚ 1997. Ačkoliv navrhovatelky ve vztahu k ÚPSÚ 1997 neustále používají termín „zmatečný“, nemají zřejmě problém se v něm zorientovat; odpůrci není zřejmé, v čem by měla zmatečnost spočívat. K otázce přezkumných řízení vedených v této věci odpůrce navrhl výslech starosty obce, pana Michala Pokorného, a bývalého starosty a zastupitele obce, Ing. Jana. Kopince.

[16] Argumentaci navrhovatelek k nezákonnému postupu při zveřejňování návrhu změny č. 2 považuje odpůrce za absurdní a za přepjatý právní formalismus. Ustanovení § 20 odst. 2 stavebního zákona umožňuje nezveřejňovat písemnosti formou dálkového přístupu, např. nelze-li jej technicky zajistit. Odpůrce zveřejnil dokumenty na internetu v maximálním možném rozsahu a zbytek dokumentace, který z technických důvodů nebylo možné umístit na internet, byl k nahlédnutí na obecním úřadě. Nelze přičítat k tíži odpůrce, že na svých webových stránkách zveřejnil větší penzum informací, než mu ukládá zákon.

[17] Ke třetí námitce odpůrce uvedl, že zastupitelstvo obce Statenice schválilo návrh opatření obecné povahy v jeho konečné podobě. Nedošlo k žádnému dopracování návrhu opatření obecné povahy po schválení jeho konečného znění, ale pouze k faktickému vyhotovení čistopisu textu ve schváleném znění. Odpůrce se řídil § 54 odst. 3, nedošlo k žádné věcné odlišnosti textu. Navrhovatelky zaměňují fyzickou existenci finálního textu s povinností schválit obsah textu v jeho finální podobě. Pokyny pro vyhotovení čistopisu pouze reflektují znění změny č. 2 schválené zastupitelstvem obce.

[18] Odpůrce je rovněž přesvědčen, že při zveřejňování změny č. 2 postupoval v souladu se správním řádem (námitka navrhovatelek č. 4). Opatření obecné povahy bylo k nahlédnutí na obecním úřadě a zároveň bylo na úřední desce vyvěšeno oznámení o vydání tohoto opatření společně s informací, jak se seznámit s textem. Dnem vyvěšení byl 20. 7. 2010, opatření tak nabylo účinnosti dne 4. 8. 2010.

[19] Orgánem příslušným k posouzení problematiky vlivů územního plánu na životní prostředí je příslušný krajský úřad, který ve svém stanovisku konstatoval, že posouzení není potřebné. Odpůrce tak postupoval v souladu se stanoviskem krajského úřadu, a tudíž v souladu se zákonem. Skutečnost, že navrhovatelky se stanoviskem krajského úřadu nesouhlasí, neznamená, že krajský úřad či odpůrce pochybil. Za relevantní považuje odpůrce skutečnost, že změnou č. 2 nebyla změněna urbanistická koncepce uspořádání krajiny a koncepce veřejné infrastruktury UPSÚ. Podle odpůrce nebylo jeho jednání v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ao 1/2009 - 36, zejména pokud jde o navrhovatelkami citovanou část, neboť napadené opatření obecné povahy obsahuje rozhodnutí o všech námitkách a vlastním odůvodněním. Rozhodnutí o námitkách v otázkách vlivů na životní prostředí obsahuje vždy způsobilé rozhodovací důvody a je zcela jistě přezkoumatelné. Odpůrce se podrobně vyjádřil k otázce dopadu vlivu na životní prostředí a ekologické stability ve vztahu k jednotlivým lokalitám, tak jak byly námitky vzneseny konkrétními osobami.

[20] K šesté námitce navrhovatelek odpůrce uvedl, že změnou č. 2 nedojde k významnému zásahu do aktuálního stavu. Nedojde ani k podstatnému zvýšení počtu obyvatel a souvisejících nároků na veřejnou infrastrukturu (ještě před zadáním změny č. 2 proběhlo dohadovací řízení, jehož výsledkem bylo vypuštění některých původně zamýšlených lokalit). Odpůrce rovněž nesouhlasil s tvrzením navrhovatelek, že byly nezákonně vymezeny nové zastavitelné plochy, i když nebyla prokázána potřebnost tohoto vymezení. Tato potřebnost změny vyplynula z vnějších objektivních příčin, které představuje charakter odpůrce jako příměstské obce hlavního města Prahy a vyčerpání kapacit bydlení v obci. Vychází z dlouhodobého vývoje oblasti, který není závislý na vůli odpůrce. Potenciál lokality, ve které se obec nachází, zároveň tuto změnu umožňuje při zachování přijatelného tempa nárůstu a zachování rázu lokality. Navrhovatelky nepředkládají přesvědčivá tvrzení o nedostatečné absorpční kapacitě území, pouze odkazují na neurčité události v minulosti a riziko spatřují v případě „výraznějších srážek“, aniž by bylo zřejmé, co si pod tímto pojmem konkrétně představují a z čeho dovozují souvislost s předchozím zaplavením některých lokalit v minulosti. Soud nemůže rozhodnout ve prospěch navrhovatelek pouze na základě domnělých a ničím nepodložených spekulací. Odpůrce dále popřel tvrzení, že by byla narušena aktivní záplavová zóna území Unětického potoka. Podle odpůrce je změna č. 2 v souladu s § 18 a § 19 stavebního zákona.

[21] K nezákonnému vymezení nových úseků místních komunikací odpůrce uvedl, že nový úsek místní komunikace byl do územního plánu zanesen, jelikož původní plánovaná trasa musela být vypuštěna z důvodu tehdejšího nesouhlasu navrhovatelky a). Ta zakoupila pozemek parc. č. 421/14 účelově, aby se stala vlastníkem pozemku, na němž měla být komunikace umístěna.

[22] Konečně v rámci osmé námitky odpůrce nesouhlasil ani s tvrzením navrhovatelek, že by mělo dojít ke změně dosavadního způsobu využití jejich nemovitostí a zásahu do jejich vlastnického práva. Odpůrce je přesvědčen, že změna č. 2 obstojí i v testu proporcionality.

[23] Z těchto důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl a přiznal odpůrci náhradu nákladů řízení.

III.

Replika navrhovatelek

[24] V replice, doručené soudu dne 9. 12. 2010 navrhovatelky konstatovaly, že ke všem svým tvrzením obsaženým v návrhu uvedly řadu konkrétních důkazů. K potřebnosti změny zdůraznily, že je zcela v pravomoci odpůrce, zda se rozhodne v obci nové zastavitelné plochy vymezit, přičemž žádné „objektivní příčiny“ či „dlouhodobý vývoj oblasti“ jej k tomuto vymezení nemohou donutit. Podaný návrh podle navrhovatelek samozřejmě souvisí s jejich představami o žádoucí kvalitě jejich bydlení a prostředí a samozřejmě jim jde i o prosazení jejich subjektivních zájmů, resp. o ochranu jejich subjektivních práv. Současně jsou ovšem přesvědčeny, že jejich názory na žádoucí (a nežádoucí) podobu územně plánovací dokumentace obce, jež je vedly k podání návrhu, korespondují i se zájmy obce samotné, resp. jejích současných obyvatel. Ačkoliv je podle navrhovatelek nezbytné v obecné rovině rozlišovat úroveň plánovací a následnou realizaci záměru, jestliže bylo v době pořizování územně plánovací dokumentace zřejmé, že záměry není možné uskutečnit v souladu s požadavky právních předpisů, pak takovou změnu nelze podle navrhovatelek vydat přinejmenším pro rozpor s § 2 odst. 3 a 4 ve spojení s § 177 odst. 1 správního řádu.

[25] Citace odpůrce z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, se týkají čtvrtého a pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy – jejich uvedení ve vztahu k otázce aktivní procesní legitimace navrhovatelek není přiléhavé. Navrhovatelka a) nezakoupila pozemek parc. č. 421/14 účelově s cílem bránit ve vymezení nových úseků komunikací, ale z důvodu zajištění přístupu ke svým nemovitostem a jejich lepšího obhospodařování. Na tomto pozemku navíc žádná komunikace umístěna být neměla a nemůže (jde o ornou půdu). Oproti tvrzení odpůrce navrhovatelka b) uvedla, že horská vpusť na pozemku parc. č. 475/1 skutečně byla (bez stavebního povolení) postavena; nejedná se pouze o žlab k odvádění dešťové vody. To prokazuje i oznámení stavebního úřadu Velké Přílepy ze dne 18. 11. 2010, čj. OVP-4577/2010, o zahájení řízení o odstranění stavby „Dvoukomorová horská vpusť a povrchový betonový žlab“. Potvrzení města Roztoky vydané v roce 2005 nemůže prokazovat dostatečnost kapacity čističky odpadních vod města Roztoky v době schválení změny č. 2. K tomu navrhovatelky odkázaly též na stanovisko Odboru životního prostředí Městského úřadu Černošce ze dne 2. 12. 2010, čj. ŽP MEUC-056109 2010/Sob, k zadání nového územního plánu obce Statenice, které potvrzuje nedostatečnost kapacit současné čističky odpadních vod, jakož i splaškové a dešťové kanalizace v obci.

[26] K tvrzením odpůrce, že změna č. 1 měnila ÚPSÚ 1997 pouze dílčím a nikoliv zásadním způsobem a že se nejednalo o pořízení zcela nové územně plánovací dokumentace, navrhovatelky odkázaly na znění článku 16 odst. 2 a článku 19 vyhlášky č. 1/2004. Z těchto ustanovení jakož i z celého znění této vyhlášky je evidentní, že se tato měla stát podle záměru odpůrce výlučným a úplným vyjádřením obsahu závazné části územně plánovací dokumentace obce Statenice. Nijak neodůvodněný závěr Krajského úřadu Středočeského kraje, obsažený ve sdělení ze dne 21. 12. 2006, že změna č. 1 není v rozporu s právními předpisy, nemůže být sám o sobě považován za důkaz souladu územně plánovací dokumentace odpůrce se zákonem. Skutečnost, že vyhlášky č. 1/2004 a č. 2/2004 byly v době projednávání a schvalování změny č. 2 platné a účinné, navrhovatelky nezpochybňují. Tato skutečnost však s ohledem na zásadu presumpce správnosti aktů veřejné moci nijak nevypovídá o jejich souladu se zákonem.V čem spočívá tvrzená zmatečnost je podle navrhovatelek zřejmé z jejich návrhu. Odpůrce se navíc nijak nevyjádřil k tvrzení navrhovatelek o nezákonnosti „novelizace“ vyhlášky č. 1/2004 v rámci textové části změny č. 2

[27] Ve vyjádření k námitce ohledně nezákonného postupu při zveřejňování návrhu změny č. 2 odpůrce pomíjí, že § 20 odst. 2 stavebního zákona umožňuje správnímu orgánu volbu mezi dvěma možnými postupy. Varianta, při které správní orgán zveřejní na úřední desce, resp. způsobem umožňujícím dálkový přístup, neúplnou písemnost (aniž navíc na tuto neúplnost neupozorní) s tím, že zbývající část je k dispozici k nahlédnutí, zákonem aprobována není. Jedná se přitom o obsahově významnou část návrhu, která nebyla zveřejněna. Vzhledem k aktuálnímu zveřejnění této části na internetových stránkách odpůrce lze důvodně pochybovat o objektivní technické nemožnosti tohoto způsobu zveřejnění již v době projednávání návrhu změny č. 2.

[28] K nezákonným úpravám čistopisu změny č. 2 navrhovatelky zdůraznily, že z § 54 odst. 3 stavebního zákona je možné dovodit nepřípustnost jakéhokoliv zásahu do předloženého návrhu ze strany zastupitelstva obce, i kdyby se jednalo o zcela konkrétní návrhy. V projednávaném případě však zastupitelstvo schválilo návrh v předložené podobě a současně schválilo obecně formulované pokyny pro úpravu čistopisu. Z usnesení zastupitelstva obce tak nevyplývá jednoznačně vyjádřená vůle, jak mají příslušné části vydaného opatření obecné povahy znít.

[29] V námitce týkající se nezákonnosti postupu odpůrce při oznámení změny č. 2 navrhovatelky netvrdí, že změna č. 2 nenabyla účinnosti. Tvrdí však, že odpůrce při publikaci napadeného opatření obecné povahy nepostupoval v souladu se zákonem. Jedním z důsledků této skutečnosti je, že změna č. 2 nemohla nabýt účinnosti dne 4. 8. 2010, jak je v jejím textu uvedeno, ale až 15 dnů po skutečné publikaci jejího celého znění (tj. pravděpodobně dne 7. 9. 2010).

[30] K problematice posuzování vlivů na životní prostředí navrhovatelky rozvedly, že krajský úřad ve svém stanovisku neodůvodnil svůj závěr, že nepožaduje zpracování vyhodnocení vlivů návrhu zadání změny č. 2 na životní prostředí. Navrhovatelky následně společně s dalšími dotčenými osobami uplatnily námitky, které zcela zřejmě souvisely s otázkou možných vlivů změny č. 2 na životní prostředí. Odpůrce sice na tyto námitky v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy reagoval, nezajistil však, aby se k těmto námitkám vyjádřil i krajský úřad jako dotčený orgán ve smyslu § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. K tomu odkázaly na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008 - 62, a ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ao 1/2009 - 36. Navrhovatelky proto trvají na názoru, že stanovisko krajského úřadu, jakož i samotná změna č. 2 jsou ve vztahu k otázce potřeby posouzení návrhu změny č. 2 na životní prostředí a s touto otázkou věcně souvisejícím uplatněným námitkám nepřezkoumatelné.

[31] S odkazem na tabulku na straně 7 textové části změny č. 2, na bod 7. 2 textové části a na bod 4 odůvodnění napadeného opatření obecné povahy navrhovatelky zopakovaly, že změna č. 2 vymezila nové zastavitelné plochy v nezastavěném území obce – dílčími změnami č. Z2-1, Z2-3, Z2-5, Z2-6, Z2-9, Z2-11, Z2-13, Z2-18, Z2-22 a Z2-27. Rozpor změny č. 2 s cíli a úkoly územního plánování pak navrhovatelky dokládají řadou odkazů na návrh zadání nového územního plánu obce Statenice. Navrhovatelka b) rovněž podrobněji vylíčila okolnosti poškození její nemovitosti při stavbě inženýrských sítí v roce 2002 a zatopení domu v roce 2006. Navrhovatelka b) se proto obává, že přebytečná voda odváděná ze změnou č. 2 navržených ploch Z2-24, 25, Z2-26 a Z2-18, by mohla opět způsobit škodu na jejím majetku a újmu na zdraví její matky, která má v předmětném domě trvalé bydliště. Navíc byla podána žádost o vydání rozhodnutí o umístění a provedení stavby již třetí horské vpusti opět v těsné blízkosti nemovitostí navrhovatelky b).

[32] Navrhovatelka a) v závěru repliky zpochybnila pravdivost vyjádření odpůrce, že původní plánovaná trasa místní komunikace musela být z územního plánu vypuštěna z důvodu jejího dřívějšího nesouhlasu. K podpoře tvrzení o nedostatečném stavu místních komunikací pak odkázala na vybrané části návrhu zadání nového územního plánu obce Statenice.

IV.

Duplika odpůrce

[32] Navrhovatelka a) v závěru repliky zpochybnila pravdivost vyjádření odpůrce, že původní plánovaná trasa místní komunikace musela být z územního plánu vypuštěna z důvodu jejího dřívějšího nesouhlasu. K podpoře tvrzení o nedostatečném stavu místních komunikací pak odkázala na vybrané části návrhu zadání nového územního plánu obce Statenice.

IV.

Duplika odpůrce

[33] Dne 13. 12. 2010 zaslal odpůrce soudu dupliku, v níž uvedl, že navrhovatelky v žádném ze svých dosavadních podání nevymezily předpokládaný budoucí zásah do svých vlastnických práv. Navrhovatelky vycházejí pouze ze svých laických závěrů bez přihlédnutí k zájmům obce, snaží se znemožnit jakoukoliv změnu statu quo, byť samy připouští nedostatečnost současného stavu území, což podle odpůrce hraničí se zneužitím práva. Změna č. 2 do značné míry reflektovala oprávněné žádosti a potřeby jednotlivých vlastníků pozemků, což může odpůrce soudu ozřejmit pro každou u dotčených ploch při ústním jednání ve věci. Rozsah změny č. 2 je malý a je třeba kontinuálně řešit problémy daného území. Odpůrce nemůže zůstat lhostejný k faktu, že má charakter příměstské obce hlavního města Prahy, která se během svého vývoje neustále rozšiřuje a rovněž pohlcuje obce ve svém bezprostředním okolí. Odpůrci jde o zlepšení současného stavu území a zajištění připravenosti do budoucna a minimalizaci negativních dopadů pro současné i budoucí generace. Žít v obci, ve které se časem zvýší počet obyvatel, nemůže automaticky znamenat snížení kvality života obyvatel stávajících. Jakýkoliv do budoucna logicky předpokládaný nárůst je podmíněn odpovídající připraveností územní (infrastruktura, občanská vybavenost atd.).

[34] Pokud se navrhovatelky odvolávají na změnu č. 1, jedná se o zjevnou snahu otevírat staré záležitosti v rozporu se zákonem. S odkazem na § 188 odst. 3 a 4 stavebního zákona a na § 174 odst. 2 správního řádu odpůrce dovozuje, že přezkum starých územních plánů stejně jako přezkum tzv. úplných znění je vyloučen. K pochybení při zveřejňování návrhu změny č. 2 odpůrce opětovně poznamenal, že v souladu s § 20 odst. 2 nemusela být předmětná tabulka potažmo sám návrh zveřejněn na webových stránkách obecního úřadu. Odpůrce měl zájem na zveřejnění kompletního znění změny č. 2, činil k tomu kroky, avšak z technických důvodů a z důvodů časového stresu se mu to nezdařilo. Navrhovatelky navíc netvrdí, že si předmětnou tabulku neměly možnost prohlédnout na obecním úřadě a že tak neučinily. Odpůrci proto není jasné, v čem spatřují zásah do svých procesních práv. K nezákonnosti úprav čistopisu změny č. 2 odpůrce opětovně uvedl, že zastupitelstvo schválilo pokyny k úpravě čistopisu zpracované pořizovatelem, nezasahovalo tak do kompetencí pořizovatele a samo žádné úpravy textu změny č. 2 neprovedlo. Nejde tu proto o rozpor s § 54 odst. 3 stavebního zákona. K posouzení změny č. 2 podle zákona č. 100/2001 Sb. odpůrce podotkl, že zajistil odůvodněné stanovisko krajského úřadu k nutnosti posuzování vlivů na životní prostředí. K námitkám navrhovatelek měl krajský úřad možnost se vyjádřit v souladu se zásadou koncentrace nejpozději při veřejném projednání, což se nestalo. Ustanovení § 51 odst. 3 stavebního zákona nestanoví odpůrci povinnost si stanovisko k námitkám zajistit, pouze má dotčené orgány podle § 51 odst. 1 téhož zákona k projednání pozvat, což učinil.

V.

Přednesy účastníků při jednání

[34] Pokud se navrhovatelky odvolávají na změnu č. 1, jedná se o zjevnou snahu otevírat staré záležitosti v rozporu se zákonem. S odkazem na § 188 odst. 3 a 4 stavebního zákona a na § 174 odst. 2 správního řádu odpůrce dovozuje, že přezkum starých územních plánů stejně jako přezkum tzv. úplných znění je vyloučen. K pochybení při zveřejňování návrhu změny č. 2 odpůrce opětovně poznamenal, že v souladu s § 20 odst. 2 nemusela být předmětná tabulka potažmo sám návrh zveřejněn na webových stránkách obecního úřadu. Odpůrce měl zájem na zveřejnění kompletního znění změny č. 2, činil k tomu kroky, avšak z technických důvodů a z důvodů časového stresu se mu to nezdařilo. Navrhovatelky navíc netvrdí, že si předmětnou tabulku neměly možnost prohlédnout na obecním úřadě a že tak neučinily. Odpůrci proto není jasné, v čem spatřují zásah do svých procesních práv. K nezákonnosti úprav čistopisu změny č. 2 odpůrce opětovně uvedl, že zastupitelstvo schválilo pokyny k úpravě čistopisu zpracované pořizovatelem, nezasahovalo tak do kompetencí pořizovatele a samo žádné úpravy textu změny č. 2 neprovedlo. Nejde tu proto o rozpor s § 54 odst. 3 stavebního zákona. K posouzení změny č. 2 podle zákona č. 100/2001 Sb. odpůrce podotkl, že zajistil odůvodněné stanovisko krajského úřadu k nutnosti posuzování vlivů na životní prostředí. K námitkám navrhovatelek měl krajský úřad možnost se vyjádřit v souladu se zásadou koncentrace nejpozději při veřejném projednání, což se nestalo. Ustanovení § 51 odst. 3 stavebního zákona nestanoví odpůrci povinnost si stanovisko k námitkám zajistit, pouze má dotčené orgány podle § 51 odst. 1 téhož zákona k projednání pozvat, což učinil.

V.

Přednesy účastníků při jednání

[35] Nejvyšší správní soud nařídil na den 14. 12. 2010 ústní jednání, při němž strany setrvaly na svých návrzích. Zvukový záznam z jednání je připojen na č. l. 127 soudního spisu; relevantní skutečnosti přednesené při jednání a provedené důkazy jsou zohledněny níže v rámci přezkumu podmínek řízení a při posouzení důvodnosti návrhu.

VI.

Podmínky řízení

[36] Soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.), kterými jsou existence opatření obecné povahy, aktivní žalobní legitimace navrhovatelů a formulace závěrečného návrhu (shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008 - 34, dostupný na www.nssoud.cz).

[37] Změna územního plánu se vydává dle § 55 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), formou opatření obecné povahy. Rovněž i územní plán sídelního útvaru Statenice, který byl vydán dne 6. 8. 1997 formou obecně závazné vyhlášky a který je nyní posuzovaným opatřením obecné povahy (změnou č. 2 územního plánu) měněn, je třeba v souladu se závěry Ústavního soudu považovat za opatření obecné povahy (viz nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 a nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, přístupné na http://nalus.usoud.cz).

[38] O vydání změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice rozhodlo zastupitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 19. 7. 2010. Opatření obecné povahy bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrce dne 20. 7. 2010 a sejmuta dne 5. 8. 2010. Navrhovatelky v této souvislosti s odkazem na § 25 odst. 2 správního řádu namítají, že změna č. 2 nebyla na úřední desce vyvěšena v kompletním znění. Ustanovení § 25 odst. 2 správního řádu upravuje obecný postup správních orgánů při doručování rozhodnutí veřejnou vyhláškou; pro oznamování opatření obecné povahy je však určující zvláštní úprava obsažená v § 173 odst. 1 ve spojení s § 172 odst. 1 a 2, která umožňuje, aby bylo na úřední desce uvedeno pouze to, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce ovšem správně připomíná, že v řízeních podle stavebního zákona se uplatní § 20 odst. 2 stavebního zákona: „[p]okud vzhledem k rozsahu písemnosti není možné nebo účelné vyvěsit na úřední desce a zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup celý její obsah, vyvěsí příslušný správní orgán na úřední desce a zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup pouze oznámení se základními údaji o jejím obsahu s uvedením, kdy a kde je možné do písemnosti nahlédnout. Možnost nahlédnutí do písemnosti musí příslušný správní orgán zajistit po celou dobu vyvěšení písemnosti nebo oznámení a v průběhu lhůt stanovených pro podání stanovisek, námitek a připomínek.“

[39] Citované ustanovení je třeba považovat za lex specialis vůči obecné, tj. ve všech správních řízeních použitelné, úpravě zveřejňování opatření obecné povahy obsažené ve správním řádu (srov. Též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, čj. 4 Ao 2/2008 - 42, dostupný na www.nssoud.cz). Stavební zákon je přitom zřetelně benevolentnější, neboť netrvá na podmínce, aby plné znění písemnosti (opatření obecné povahy) bylo zveřejněno vždy způsobem umožňujícím dálkový přístup. Postačuje, aby bylo na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup zveřejněno pouze oznámení se základními údaji o obsahu písemnosti a s uvedením, kde je možné do ní nahlédnout. Z obsahu veřejné vyhlášky vyvěšené dne 20. 7. 2010 vyplývá, že odpůrce postupoval podle tohoto ustanovení – námitka navrhovatelek je proto v tomto směru nedůvodná.

[40] Nejvyšší správní soud nicméně považuje v této souvislosti za nutné zabývat se otázkou, zda změna č. 2 byla v době vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce (od 20. 7. 2010 do 5. 8. 2010) připravena k nahlédnutí na obecním úřadě Statenice, jak vyhláška proklamovala a jak to požaduje citovaný § 20 odst. 2 věta druhá stavebního zákona. Nejvyšší správní soud z § 71 odst. 2 písm. c) ve spojení s § 173 odst. 1 správního řádu dovozuje, že opatření obecné povahy je vydáno vyvěšením veřejné vyhlášky, byť i jen v rozsahu předvídaném v § 20 odst. 2 stavebního zákona. Pokud tedy v době vyvěšení veřejné vyhlášky, která neobsahuje celé opatření obecné povahy, ale jen jeho základní údaje, nebylo toto opatření obecné povahy přístupné veřejnosti k nahlédnutí, nejedná se o nesplnění podmínky vydání (existence) opatření obecné povahy, nýbrž jde o vadu oznámení opatření obecné povahy, která má dopady na jeho účinnost. Jinými slovy opatření obecné povahy nemůže nabýt účinnosti a nemůže být aplikováno v navazujících správních procesech, dokud celé jeho znění není volně přístupné veřejnosti k nahlédnutí (k tomu srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS).

[41] Navrhovatelky předložily soudu dokument s názvem „Protokol o nahlížení do podkladů“, v němž se uvádí, že dne 28. 7. 2010 se na obecní úřad dostavila navrhovatelka a) s požadavkem o nahlédnutí a vytvoření kopií změny č. 2 na základě veřejné vyhlášky oznamující vydání opatření obecné povahy, v níž se uvádí, že každý může do změny č. 2 nahlédnout. Protokol dále konstatuje, že „[d]okumentace k dnešnímu dni dosud není a proto nemohla být předložena.“ Pod protokolem je podepsán M. K., místostarosta obce. Starosta obce Statenice, Michal Pokorný, při ústním jednání před soudem uvedl, že byl v době nahlížení navrhovatelky a) do podkladů na dovolené a na obecním úřadě byl jeho zástupce. Starosta zástupci telefonicky sdělil, kde jsou věci k nahlédnutí, nicméně ten je nemohl najít, a proto sepsal předmětný protokol. Z těchto skutečností je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že přinejmenším dne 28. 7. 2010 nebylo možné nahlédnout do zmiňovaného opatření obecné povahy na obecním úřadě, tedy v období, kdy mělo být přístupné veřejnosti podle veřejné vyhlášky. Nelze přitom přihlížet k tvrzení odpůrce, že nemožnost navrhovatelky a) (a bezpochyby i kohokoliv jiného) seznámit se s napadeným opatřením obecné povahy byla dána neznalostí přítomného místostarosty, neboť možnost nahlédnout do schválené územně plánovací dokumentace musí být objektivně dána. Odpůrce se proto dopustil vady řízení, která však, jak je uvedeno výše, má vliv pouze na účinnost napadeného opatření obecné povahy. Při jednání před soudem zůstalo sporné, kdy byla změna č. 2 skutečně v celém svém znění zpřístupněna veřejnosti. Zatímco navrhovatelky tvrdily, že až ode dne 23. 8. 2010, odpůrce trval na závěru, že od počátku vyvěšení veřejné vyhlášky. Tvrzení odpůrce je však zpochybněno navrhovatelkami předloženým protokolem. Na druhou stranu je zřejmé (což výslovně potvrdil zástupce navrhovatelek při jednání), že v průběhu srpna 2010 byla změna č. 2 v celém znění veřejnosti zpřístupněna. Nejvyšší správní soud proto necítil potřebu dále dokazovat, v který konkrétní den se tak stalo a kdy změna č. 2 skutečně nabyla účinnosti (např. odpůrcem navrhovaným výslechem správce sítě Webhouse), neboť pro posouzení podmínek řízení je podstatné, že změna č. 2 nepochybně účinnosti po svém zveřejnění v srpnu 2010 nabyla, a navrhovatelky tak napadají akt, který je opatřením obecné povahy, jež bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení tak je splněna.

[42] Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“ (body 31, 34 a 37 usnesení).

[43] Rozšířený senát se ve výše označeném usnesení zabýval i možností odmítnout návrh na zrušení opatření obecné povahy z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace. Dospěl k závěru, že „[b]ude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako nepřípustný podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.“ (bod 33 usnesení). Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že „postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem.“ (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004 - 59). V posledně cit. rozsudku jsou uvedeny rovněž příklady nedostatku procesní legitimace (absence osoby v právním slova smyslu na místě žalobce, nedostatek tvrzení o poškozených právech, nedostatek tvrzení o tom, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné) a zcela zjevných nedostatků legitimace hmotné (kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem). O aplikaci tohoto právního názoru rovněž v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části svědčí např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 3 Ao 2/2009 - 93, či rozsudek ze dne 25. 11. 2009, čj. 4 Ao 3/2009 - 97.

[44] Z výpisu z katastru nemovitostí předloženého soudu (list vlastnictví 645) vyplývá, že navrhovatelka a) je vlastnicí pozemků parc. č. 532, 421/5 a 421/14 a rodinného domu č. p. 247, který se nachází na pozemku parc. č. 532. Tyto nemovitosti, ač samy neregulované změnou č. 2, bezprostředně sousedí s územím touto změnou regulovaným, konkrétně s dílčími změnami Z2-22 a Z2-01. Nemovitosti navrhovatelky a) se dále nachází ve vzdálenosti cca 300 až 1000 metrů vzdušnou čarou od většiny ostatních dílčích změn, včetně největších ploch nově funkčně určených pro výstavbu rodinných domů (Z2-24, Z2-25, Z2-16, Z2-18, Z2-06 a Z2-09). Navrhovatelka a) rovněž bezprostředně sousedí s nově navrženou komunikací mezi dílčími změnami Z2-22 a Z2-01. Podle výpisu z katastru nemovitostí (list vlastnictví 246) je navrhovatelka b) vlastnicí pozemků parc. č. 236, 179/11, 457/3, 458/2 a 458/3 a rodinného domu č. p. 91, který se nachází na pozemku parc. č. 236. tyto nemovitosti se nenacházejí v území řešeném změnou č. 2 a nejsou ani v bezprostředním sousedství některé dílčí změny. Většina dílčích změn je od nemovitostí navrhovatelky b) vzdálena 200 až 1000 metrů.

[45] Navrhovatelky a) a b) tvrdí, že jsou změnou č. 2 zkráceny na svém právu na vlastnictví, na ochranu soukromí, zdraví a na příznivé životní prostředí. Toto zkrácení spatřují v plánovaném neúnosném zatížení území obce lidskou činností, zvýšením výstavby, počtu obyvatel a dopravního provozu. V této souvislosti hrozí nárůst hlukové zátěže a znečišťování ovzduší imisemi. Na území obce přitom nejsou pro takové zvýšení dostatečné podmínky (kapacita vodovodu, kanalizace, komunikační sítě). Navrhovatelka b) navíc tvrdí, že vymezením nových zastavitelných ploch na úkor zeleně se sníží plocha pro vsakování dešťových srážek a kvůli nedostatečné absorpční kapacitě území může dojít k zatopení jejích nemovitostí.

[46] Navrhovatelky a) a b) tedy konzistentně a dostatečně určitě tvrdí, že byly opatřením obecné povahy zkráceny na svých hmotných právech, jichž jsou nositelkami. Nejvyšší správní soud již v minulosti připustil, že změnou územního plánu mohou být dotčeni vlastníci, jejichž nemovitosti by v důsledku plánované změny byly nad obvyklou míru zatěžovány hlukem, spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v zamýšlené změně (viz rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006 - 74, část VI.1., publikovaný pod č. 968/2006 Sb. NSS, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120). Jak poznamenal odpůrce ve svém vyjádření, obec Statenice se profiluje jako příměstská obec hlavního města Prahy. Pokud by změna č. 2 – jak tvrdí navrhovatelky – směřovala k nárůstu rezidentů obce Statenice migrujících za prací mimo tuto obec (do hlavního města Prahy), mohlo by dojít ke zvýšené stavební činnosti a nárůstu dopravy, což ve spojení s tvrzeným nevyhovujícím stavem pozemních komunikací, jakož i s ekologickou nestabilitou území může mít negativní dopad do právní sféry navrhovatelek jako vlastnic výše uvedených nemovitostí. V případě navrhovatelky b) dále nelze – přes větší vzdálenost od území řešených změnou č. 2 – a priori vyloučit, že v důsledku zastavění ploch dotčených změnou č. 2 nedojde k ohrožení jejích nemovitostí pro ztrátu absorpční kapacity území. Současně nejsou splněny podmínky pro odmítnutí návrhu dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť vzhledem k obsahu tvrzení navrhovatelek nelze bez bližšího, důkladného posouzení jejich tvrzení na podkladě skutkových zjištění dospět k závěru, že jsou zjevně neoprávněny podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Důvodnost jejich tvrzení může být posouzena až při věcném projednání návrhu. Upřít navrhovatelkám aktivní žalobní legitimaci by bylo možné pouze tehdy, pokud by soud již z návrhu samotného bez jakýchkoliv pochyb dovodil, že opatřením obecné povahy zcela jistě nebyly zkráceny na svých právech. Takový závěr však bez věcného posouzení návrhu v daném případě možný není. Nejvyšší správní soud proto shledal podmínku aktivní žalobní legitimace v případě obou navrhovatelek za splněnou.

[47] Tento závěr nemůže být zpochybněn argumenty odpůrce. Předně odkaz na právní věty IV. až VI. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, je nepřípadný, neboť ty se týkaly postupu soudu při posuzování důvodnosti návrhu – tj. legitimace věcné a nikoliv legitimace procesní. Důvodem pro odmítnutí aktivní procesní legitimace navrhovatelky a) nemůže být dále skutečnost, že tato aktivně a dlouhodobě odpůrci brání ve vymezení nových úseků komunikací a že dle tvrzení odpůrce zakoupila jeden z jí vlastněných pozemků účelově. Tento postup navrhovatelky a) naopak svědčí ve prospěch její aktivní procesní legitimace, neboť podání návrhu soudu je vyústěním jejího kontinuálního protestu proti záměrům odpůrce na území obce, což nasvědčuje možnému dotčení jejích práv změnou č. 2. Z výše uvedené argumentace je rovněž patrno, že Nejvyšší správní soud nepovažuje pro posouzení aktivní procesní legitimace navrhovatelky b) za rozhodné, zda odpůrce zhotovil další horskou vpusť (nebo žlab, jak tvrdí) bez stavebního povolení. Za relevantní je však třeba považovat skutečnost, že nelze bez podrobnějšího posouzení věci vyloučit, že by změna č. 2 mohla mít vliv na absorpční kapacitu území, a tudíž i na práva navrhovatelky b). Řeší-li odpůrce průběžně dostatečnost vsakovací plochy, je to činnost chvályhodná, která ovšem nemůže aktivní procesní legitimaci navrhovatelky b) eliminovat. Pokud jde o počet obyvatel obce, je nepochybné, že změna č. 2 vymezující řadu nových funkčních ploch pro bydlení může vést k jeho nárůstu, a tudíž i k výskytu výše uvedených negativních imisí a k zásahům do práv navrhovatelek bez ohledu na to, zda tento nárůst bude sedminásobný (jak uvedly navrhovatelky) nebo čtyřnásobný a pozvolný (jak uvedl odpůrce) oproti současnému stavu. V obou případech negativní doprovodné jevy nelze a priori vyloučit. Tvrzení odpůrce o zajištění dostatečné kapacity čistírny odpadních vod by mohlo mít vliv na věcnou legitimaci navrhovatelek a vést k nedůvodnosti příslušné části jejich návrhu, nemůže však zpochybnit jejich legitimaci procesní.

[48] Splněna je též podmínka formulace závěrečného návrhu, v němž se, navrhovatelky domáhají zrušení celého napadeného opatření obecné povahy – změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice schválené zastupitelstvem obce Statenice dne 19. 7. 2010.

VII.

Posouzení důvodnosti návrhu

[48] Splněna je též podmínka formulace závěrečného návrhu, v němž se, navrhovatelky domáhají zrušení celého napadeného opatření obecné povahy – změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice schválené zastupitelstvem obce Statenice dne 19. 7. 2010.

VII.

Posouzení důvodnosti návrhu

[49] V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaného pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.

[50] K prvnímu kroku postačí konstatovat, že zastupitelstvo obce Statenice bylo na základě § 6 odst. 5 písm. c) ve spojení s § 55 stavebního zákona nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu sídelního útvaru Statenice. Napadené opatření obecné povahy bylo tedy vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc. Navrhovatelky ve vztahu k otázce pravomoci zpochybňovaly pravomoc odpůrce vydat veřejnou vyhlášku oznamující vydání opatření obecné povahy pouze ve zkráceném a nikoliv úplném znění. Nejvyšší správní soud se touto otázkou zabýval výše a postup odpůrce shledal souladným se zákonem (§ 20 odst. 2 stavebního zákona). Nicméně i v situaci, kdy by odpůrce vydáním veřejné vyhlášky jen se základními údaji o obsahu opatření obecné povahy s uvedením, kdy a kde je možné opatření obecné povahy nahlédnout, porušil zákon, jednalo by se o vadu řízení, nikoliv o nedostatek pravomoci k vydání veřejné vyhlášky.

[51] Další krok v algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). K tomu postačuje ze strany zdejšího soudu konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení a v této otázce navrhovatelky předmětné opatření obecné povahy nezpochybnily.

[52] Nejvyšší správní soud proto přistoupil ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. V této souvislosti vznesly navrhovatelky následující námitky: A) nepřezkoumatelnost územně plánovací dokumentace před pořízením změny č. 2; B) neúplnost zveřejnění návrhu změny č. 2; C) nezákonné úpravy změny č. 2 po jejím schválení zastupitelstvem obce; D) nepřezkoumatelnost rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelek týkajících se posouzení vlivů změny č. 2 na životní prostředí a stanoviska krajského úřadu; E) absence vyhodnocení vlivů změny č. 2 na trvale udržitelný rozvoj; F) nepřezkoumatelnost rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelek týkajících se souladu změny č. 2 s cíli a úkoly územního plánování a nezákonnosti nově navržených komunikací. Soud se těmito námitkami zabýval v uvedeném pořadí.

A) Nepřezkoumatelnost územně plánovací dokumentace před pořízením změny č. 2

[52] Nejvyšší správní soud proto přistoupil ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. V této souvislosti vznesly navrhovatelky následující námitky: A) nepřezkoumatelnost územně plánovací dokumentace před pořízením změny č. 2; B) neúplnost zveřejnění návrhu změny č. 2; C) nezákonné úpravy změny č. 2 po jejím schválení zastupitelstvem obce; D) nepřezkoumatelnost rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelek týkajících se posouzení vlivů změny č. 2 na životní prostředí a stanoviska krajského úřadu; E) absence vyhodnocení vlivů změny č. 2 na trvale udržitelný rozvoj; F) nepřezkoumatelnost rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelek týkajících se souladu změny č. 2 s cíli a úkoly územního plánování a nezákonnosti nově navržených komunikací. Soud se těmito námitkami zabýval v uvedeném pořadí.

A) Nepřezkoumatelnost územně plánovací dokumentace před pořízením změny č. 2

[53] Navrhovatelky vtělily do návrhu obsáhlou argumentaci týkající se „zmatečnosti“ územně plánovací dokumentace existující před pořízením změny č. 2. Z obsahu jejich výtek nicméně plyne, že dosavadní územně plánovací dokumentace měla trpět nepřezkoumatelností spočívající v nesrozumitelnosti; institut zmatečnosti je procesními předpisy tradičně vyhrazen jiným vadám řízení (např. nesprávné složení rozhodujícího orgánu). Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkami srozumitelnosti opatření obecné povahy a reflexí případné nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy pro nesrozumitelnost v rámci soudního přezkumu opatření obecné povahy (jeho části) a jeho změn.

[54] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, definoval opatření obecné povahy jako správní akt toliko s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétními adresáty a abstraktním předmětem. Opatření obecné povahy tak tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně závazným právním předpisem, v literatuře též někdy nazývaném jako všeobecné opatření nebo abstraktně-konkrétní či konkrétně-abstraktní akt. Abstraktnost takového aktu spočívá v neurčitém okruhu adresátů, čímž se de facto přibližuje právnímu předpisu. Pro právní předpisy však je charakteristický další znak, a to obecnost co do předmětu úpravy. Zde se naopak projevuje zásadní odlišnost opatření obecné povahy od právního předpisu, neboť opatření obecné povahy řeší jednotlivou věc, jeho předmět je tedy konkrétní, podobně jako v případech správního rozhodnutí.

[55] Ačkoliv opatření obecné povahy samo nemůže stanovit exekučně vynutitelné povinnosti, ale může pouze u povinností stanovených zákonem stanovit jejich rozsah, je třeba jej považovat za regulativní akt. Požadavek srozumitelnosti opatření obecné povahy pak vyplývá právě z jeho povahy regulativního aktu jako součásti systému práva. „Právo by jako normativní ani jako regulativní systém nemohlo působit, kdyby nebylo sdělné. Aby se lidé mohli chovat podle práva, musejí vědět, jak se mají chovat.“ (Knapp, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 49). Pod sdělností přitom nelze rozumět jen dostupnost práva jeho adresátům, ale též jeho srozumitelnost. Srozumitelnost v tomto smyslu by bylo lze označit za základní zásadu tvorby a vydávání právních aktů.

[56] Požadavek na srozumitelnost opatření obecné povahy jako podmínka přezkoumatelnosti opatření obecné povahy plyne rovněž z jeho charakteristiky jako mezičlánku mezi správním rozhodnutím a právním předpisem. Správní rozhodnutí, které zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti, musí být srozumitelné, aby z něj bylo možno jednoznačně seznat, jaká práva či povinnosti jsou zakládána, měněna, rušena nebo závazně určována. Jestliže je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, jedná se (společně s nepřezkoumatelností rozhodnutí pro nedostatek důvodů) o důvod pro jeho zrušení soudem i bez nutnosti nařídit ve věci jednání [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], přičemž v souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je správní soud povinen k takové nepřezkoumatelnosti přihlížet z úřední povinnosti (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006 - 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS). Nutnost dodržení srozumitelnosti právního předpisu (zákona) pak opakovaně ve své judikatuře zdůrazňuje především Ústavní soud: „[v] teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty (...). Podle názoru Ústavního soudu mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti“ (nález ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, bod 20). „[Z]ákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva. Nelze totiž připustit, aby se vytrácela sdělnost zákonů jako pramenů práva se všemi negativními důsledky shora uvedenými“ (nález ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, publikovaný pod č. 37/2007 Sb., bod 70, ve věci ústavnosti legislativních přílepků). Jestliže je tedy srozumitelnost nezbytnou podmínkou, která musí být dodržena při vydávání správních rozhodnutí i právních předpisů, je třeba trvat na srozumitelnosti i opatření obecné povahy, jako jejich mezičlánku.

[57] Pokud bylo v předchozím odstavci zmíněno, že důvodem pro zrušení správního rozhodnutí soudem je jeho nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů, sluší se poznamenat, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů již byla označena za důvod pro zrušení opatření obecné povahy v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008 -136, publikovaném pod č. 1795/2009 Sb. NSS: „[i] v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.“ Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.

[58] Nejvyšší správní soud shrnuje, že jestliže by opatření obecné povahy bylo nesrozumitelné (např. jeho obsah by nedával rozumný smysl, bylo by vnitřně rozporné apod.), jeho adresáti by se jím nemohli řídit a spoléhat na něj a současně by jej nebylo možné podrobit ani řádnému přezkumu v řízení před soudem. Shledá-li proto soud, že opatření obecné povahy nebo jeho část je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, musí jej bez dalšího v celku nebo v nepřezkoumatelné části zrušit.

[59] Tyto úvahy potvrzuje judikatura Nejvyššího správního soudu, která dovodila, že srozumitelnost opatření obecné povahy je jeho nutnou vlastností, bez níž nelze hovořit o dodržení zákonem stanoveného postupu vydání opatření obecné povahy. V rozsudku ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008 - 62, publikovaném pod č. 1766/2009 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „pojmovým znakem opatření obecné povahy je konkrétní vymezení jeho předmětu. Tento předmět tedy musí být vymezen srozumitelně a jednoznačně, v opačném případě by z neurčitého okruhu adresátů nemohla být vybrána množina dotčených osob, tyto osoby by pak neměly možnost domáhat se ochrany v případě, že se předmětný úkon týká jejich práv. Je-li opatřením obecné povahy vydávána změna územního plánu obce, pak je požadavek srozumitelného vymezení předmětu opatření obecné povahy splněn, pokud je z jeho znění (a to nejen z grafické, ale i z textové části změny), zřejmé, v čem tato změna spočívá, jaké konkrétní skutečnosti se mění oproti původnímu stavu. (…) Požadavek srozumitelnosti a transparentnosti schvalovaných a vydávaných změn je zcela samozřejmým a zásadním předpokladem pro dodržení zákonem stanoveného postupu. (…) Nejvyšší správní soud připouští, že textová část územního plánu může být změněna vypuštěním celého původního obsahu a jeho kompletním nahrazením obsahem novým. Je však nutno trvat na tom, aby při pořizování takové změny územního plánu a jejím schvalování bylo jednoznačné, k jakým změnám oproti původnímu stavu územního plánu dochází. Pouze tak může být dodržen postup stanovený pro pořizovatele změny územního plánu stavebním zákonem.“

[60] Citovaný rozsudek devátého senátu se týkal nesrozumitelnosti změny opatření obecné povahy – územního plánu – vyplývající z nesouladu mezi zadáním změny územního plánu a skutečně prováděnými změnami, přičemž ze změny nebylo lze navíc s určitostí seznat, které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny. Požadavek srozumitelnosti je však nutno vztáhnout nejen na samotnou změnu opatření obecné povahy, ale i na opatření obecné povahy, které je měněno: srozumitelná změna nesrozumitelného opatření obecné povahy bude mít zpravidla za následek trvající nesrozumitelnost.

[61] Ačkoliv správní řád vydávání změny opatření obecné povahy výslovně neupravuje, bude třeba opatření obecné povahy a jeho změnu vnímat jako jeden celek (podobně jako správní rozhodnutí a jeho změnu či právní předpis a jeho novelizaci). V případě územního plánu svědčí takovému jednotnému vnímání opatření obecné povahy a jeho změny § 55 odst. 4 stavebního zákona, který ukládá pořizovateli zajistit vyhotovení územního plánu zahrnujícího právní stav po vydání jeho změny. Je-li pak samo měněné opatření obecné povahy nesrozumitelné, potom jeho změna, která tento stav nenapravuje, nýbrž na něm staví a rozvádí jej, nemůže být v souladu se zákonem, neboť společně s měněným opatřením obecné povahy vytváří nesrozumitelný, a tudíž nepřezkoumatelný celek.

[62] Požadavek srozumitelnosti je dále nutno vztáhnout i na územně plánovací dokumentaci a její změny přijaté před novým stavebním zákonem z roku 2006. Tato skutečnost neplyne ani tak z § 188 odst. 4 stavebního zákona [ve znění zákona č. 191/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb.], který označil obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, za opatření obecné povahy, jako z povahy územně plánovací dokumentace přijímané podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). I v případě územně plánovací dokumentace přijímané podle stavebního zákona z roku 1976 šlo o právní regulaci, jejíž závazné části byly navíc vydávány obecně závaznou vyhláškou, tj. právním předpisem.

[63] Je-li před soudem napadena změna opatření obecné povahy, avšak samotné měněné opatření obecné povahy napadeno nebylo, musí soud zkoumat srozumitelnost měněného opatření obecné povahy a její vztah k napadené změně jako předběžnou otázku. Aby totiž soud mohl posoudit zákonnost provedené změny, musí si nejprve postavit na najisto, co je napadenou změnou měněno, což v případě nesrozumitelného opatření obecné povahy nelze provést. Jestliže shledá měněné opatření obecné povahy nesrozumitelným a napadená změna tento stav neodstraňuje, nýbrž jej potvrzuje, rozvíjí a prohlubuje, je na místě napadenou změnu opatření obecné povahy zrušit. Výsledný celek – změněné opatření obecné povahy – totiž pro absenci srozumitelnosti a tudíž sdělnosti vůči svým adresátům nemůže mít zamýšlené účinky.

[64] Z výše uvedeného již nepřímo vyplývá, že se Nejvyšší správní soud neztotožnil s argumentací odpůrce v jeho duplice. Z § 188 odst. 4 sice vyplývá, že u tzv. starých územních plánů je vyloučen přezkum, jedná se však o přezkum správní a nikoliv soudní, kde lhůta pro přezkoumání není stanovena. Za podstatné však zdejší soud považuje především to, že v případě napadení změny územního plánu je srozumitelnost dosavadní územně plánovací dokumentace zkoumána pouze jako předběžná otázka: původní územní plán (a jeho případné změny) tudíž nejsou podrobeny komplexnímu algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, nýbrž jsou hodnoceny pouze z pohledu jejich srozumitelnosti. To je, jak už bylo řečeno, esenciální otázka, bez níž není rozumně možné soudně přezkoumat změnu takového územního plánu. Nejde proto o skrytý přezkum starých územních plánů, resp. úplných znění územních plánů, ale pouze o zhodnocení předpokladů pro řádný soudní přezkum napadené změny.

[65] Nejvyšší správní soud aplikoval výše uvedené úvahy na projednávaný případ. Ze správního spisu zjistil, že dne 6. 8. 1997 schválilo zastupitelstvo obce Statenice územní plán sídelního útvaru Statenice, jehož platnost stanovilo do roku 2015, a vyhlášku č. 1 obce Statenice o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Statenice. Vyhláška nabyla účinnosti dne 15. 9. 1997. Dne 31. 3. 2004 zastupitelstvo obce Statenice schválilo „1. změnu územního plánu obce Statenice“ a obecně závaznou vyhlášku obce Statenice č. 1/2004, kterou se vyhlašuje závazná část 1. změny územního plánu obce Statenice. Vyhláška č. 1/2004 mimo jiné v článku 16 odst. 2 uvádí, že „[ú]zemní plán sídelního útvaru Statenice (1997) je nahrazen v celém rozsahu územně plánovací dokumentací 1. změny ÚPO Statenice 2004.“ Článek 19 vyhlášky pak zrušil vyhlášku č. 1/1997. Vyhláška č. 1/2004 nabyla účinnosti dne 3. 5. 2004. Dne 23. 6. 2004 vydalo zastupitelstvo obce Statenice obecně závaznou vyhlášku č. 2/2004, jíž změnilo přechodné ustanovení článku 17 vyhlášky č. 1/2004. Vyhláška č. 2/2004 nabyla účinnosti dne 9. 7. 2004. V textové části změny č. 1 je pod bodem 1. 1. 1 Hlavní cíle a důvody pořízení 1. změny územního plánu obce (ÚPO) mimo jiné opět uvedeno, že změna č. 1 v celém rozsahu nahrazuje ÚPSÚ 1997. Odlišný rozvoj oproti ÚPSÚ 1997 je zde dále specifikován mimo jiné odlišným obsahem rozvojových ploch na základě nových vlastnických vztahů k pozemkům a objektům v katastru obce, odlišným časovým horizontem v rozvojových plochách, změnou způsobu využitelnosti a zastavitelnosti rozvojových ploch oproti schválenému ÚPSÚ, požadavky na výrazné rozšíření a posílené rozvojových ploch zeleně a jejich uspořádání do ucelených celků, provedení plánovaných změn hranic katastru Statenice ve vztahu ke katastrálním územím Velké Přílepy, Únětice a Horoměřice, vytvoření nového hmotového a výškového uspořádání stávajících a rozvojových ploch území, v přímé korespondenci se siluetou krajinného uspořádání území obce atd. Z textové ani z grafické části změny č. 1 není patrné, co je konkrétně změnou č. 1 měněno, tj. její vztah k ÚPSÚ 1997. Textová i grafická část je zpracována v komplexní podobě bez návaznosti na textovou a grafickou část ÚPSÚ 1997. Změna č. 1 používá odlišnou terminologii od ÚPSÚ 1997, jinak vymezuje funkční plochy, a to v některých případech i co se týče jejich velikosti.

[66] Podle názoru Nejvyššího správního soudu z předložené dokumentace vyplývá, že se odpůrce pokusil změnou č. 1 přijmout nový územní plán. Tomuto závěru svědčí jak konstatování, že změna č. 1 zcela nahrazuje ÚPSÚ 1997, tak i komplexnost a masovost změny č. 1. Stavební zákon z roku 1976 platný a účinný v době přijímání změny č. 1 (stejně jako stavební zákon z roku 2006) však přijetí nového územního plánu formou změny starého územního plánu – tj. za mírnějších zákonných podmínek, než jaké jsou kladeny na proces přijetí samotného územního plánu – nedovoloval. Je tudíž nepochybné, že odpůrce pořízením změny č. 1 porušil zákon. Pro projednávaný případ změny č. 2 je ovšem podstatnější, že způsob, jakým k pořízení změny č. 1 došlo, měl podstatný vliv na srozumitelnost územně plánovací dokumentace. Ze změny č. 2, jakož i z vyjádření odpůrce, je patrné, že odpůrce považuje za platnou územně plánovací dokumentaci ÚPSÚ 1997 ve znění změny č. 1. Jak bylo výše uvedeno, vyhláška č. 1/2004 zrušila předchozí vyhlášku č. 1/1997, nicméně současně nebylo rozhodnuto o ukončení platnosti ÚPSÚ 1997 [srov. § 16 odst. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci]. Stav územně plánovací dokumentace před změnou č. 2 tedy zahrnoval platný ÚPSÚ 1997, jehož závazná část však nebyla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, a dále změnu č. 1, jejíž závazná část byla vyhlášena vyhláškou č. 1/2004. K tomuto dualismu územně plánovací dokumentace, který je sám o sobě z hlediska právní jistoty jejích adresátů neakceptovatelný, přistupuje vzájemná nekompatibilnost ÚPSÚ 1997 a změny č. 1: namísto, aby změna č. 1 ÚPSÚ 1997 doplňovala, případně v omezené míře měnila, působí vůči ÚPSÚ 1997 jako konkurenční územní plán založený na zcela odlišných hodnotových, obsahových, terminologických a částečně i prostorových základech. Takový stav územně plánovací dokumentace nesplňuje požadavky kladené na srozumitelnost regulativních aktů, resp. opatření obecné povahy.

[67] Závěr Nejvyššího správního soudu o nesrozumitelnosti územně plánovací dokumentace před přijetím změny č. 2 nemůže být pro odpůrce překvapivý. Součástí předloženého správního spisu je poměrně obsáhlá složka dokumentující činnost státních orgánů ve vztahu ke změně č. 1. Z ní vyplývá, že zákonnost změny č. 1 a vyhlášky č. 1/2004 byla po několik let středem pozornosti Ministerstva vnitra, Ministerstva pro místní rozvoj a Krajského úřadu Středočeského kraje. Lze vyzdvihnout sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 1. 2005, čj. MS-1241/2-2004, které se podrobně zabývalo zákonností změny č. 1 a stavem územně plánovací dokumentace obce Statenice a poukázalo jak na výše uvedená pochybení, tak i na řadu dalších vad procesu přijímání změny č. 1. Dále je ve složce založen zápis z jednání mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Krajským úřadem Středočeského kraje, na němž byl dohodnut následující postup pro zjednání nápravy:

1) Zastupitelstvo obce Statenice zrevokuje usnesení o schválení změny č. 1, protože ze schválené územně plánovací dokumentace jednoznačně nevyplývá, čeho se změna týká. Změnu je nezbytné navrhnout z hlediska vymezení a uspořádání ploch a funkčního využití s použitím správné terminologie, kterou je třeba sjednotit v textové i grafické části s původní územně plánovací dokumentací.

2) Po oznámení krajského úřadu Ministerstvu pro místní rozvoj o revokaci usnesení zastupitelstva obce o schválení změny č. 1, zruší Ministerstvo pro místní rozvoj souhlasné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování krajského úřadu vydaného k návrhu změny č. 1 podle § 86 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích.

3) Zpracovatel upraví návrh změny č. 1 podle bodu 1).

4) Obecní úřad Statenice (orgán územního plánování obce) znovu projedná, vyhodnotí a dohodne s dotčenými orgány státní správy upravený návrh změny č. 1 a požádá o stanovisko krajský úřad.

5) Obecní úřad Statenice předloží zastupitelstvu obce upravený návrh změny č. 1 ke schválení.

Citovaný doporučený postup byl odpůrci doručen dne 4. 4. 2005, avšak odpůrce jej nenásledoval. Nečinný zůstal i poté, kdy nezákonnost změny č. 1 a vady postupu při pořizování změny č. 1, s odkazem na citované stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj, potvrdil ve svém stanovisku ze dne 21. 12. 2005, sp. zn. 1983/2005/VOP/SN, i veřejný ochránce práv. Jestliže odpůrce tvrdí, že přes počáteční angažovanost se jak Ministerstvo pro místní rozvoj, tak Ministerstvo vnitra odmítlo dále sporem zabývat, pak důvod tohoto jejich postupu je třeba hledat v prvé řadě v tom, že to byl právě odpůrce, který měl být ve věci činný. Jestliže Ministerstvo pro místní rozvoj poskytlo odpůrci metodický pokyn a ministerstvo vnitra nevidělo další důvod proč vést s odpůrcem zahájená řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 1/2004, nelze jim nic vytýkat. Jejich případná nečinnost nijak nezbavuje odpůrce odpovědnosti za stav územně plánovací dokumentace, ani neopravňuje odpůrce k závěru, že je tím jeho územně plánovací dokumentace v pořádku.

[67] Závěr Nejvyššího správního soudu o nesrozumitelnosti územně plánovací dokumentace před přijetím změny č. 2 nemůže být pro odpůrce překvapivý. Součástí předloženého správního spisu je poměrně obsáhlá složka dokumentující činnost státních orgánů ve vztahu ke změně č. 1. Z ní vyplývá, že zákonnost změny č. 1 a vyhlášky č. 1/2004 byla po několik let středem pozornosti Ministerstva vnitra, Ministerstva pro místní rozvoj a Krajského úřadu Středočeského kraje. Lze vyzdvihnout sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 1. 2005, čj. MS-1241/2-2004, které se podrobně zabývalo zákonností změny č. 1 a stavem územně plánovací dokumentace obce Statenice a poukázalo jak na výše uvedená pochybení, tak i na řadu dalších vad procesu přijímání změny č. 1. Dále je ve složce založen zápis z jednání mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Krajským úřadem Středočeského kraje, na němž byl dohodnut následující postup pro zjednání nápravy:

1) Zastupitelstvo obce Statenice zrevokuje usnesení o schválení změny č. 1, protože ze schválené územně plánovací dokumentace jednoznačně nevyplývá, čeho se změna týká. Změnu je nezbytné navrhnout z hlediska vymezení a uspořádání ploch a funkčního využití s použitím správné terminologie, kterou je třeba sjednotit v textové i grafické části s původní územně plánovací dokumentací.

2) Po oznámení krajského úřadu Ministerstvu pro místní rozvoj o revokaci usnesení zastupitelstva obce o schválení změny č. 1, zruší Ministerstvo pro místní rozvoj souhlasné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování krajského úřadu vydaného k návrhu změny č. 1 podle § 86 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích.

3) Zpracovatel upraví návrh změny č. 1 podle bodu 1).

4) Obecní úřad Statenice (orgán územního plánování obce) znovu projedná, vyhodnotí a dohodne s dotčenými orgány státní správy upravený návrh změny č. 1 a požádá o stanovisko krajský úřad.

5) Obecní úřad Statenice předloží zastupitelstvu obce upravený návrh změny č. 1 ke schválení.

Citovaný doporučený postup byl odpůrci doručen dne 4. 4. 2005, avšak odpůrce jej nenásledoval. Nečinný zůstal i poté, kdy nezákonnost změny č. 1 a vady postupu při pořizování změny č. 1, s odkazem na citované stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj, potvrdil ve svém stanovisku ze dne 21. 12. 2005, sp. zn. 1983/2005/VOP/SN, i veřejný ochránce práv. Jestliže odpůrce tvrdí, že přes počáteční angažovanost se jak Ministerstvo pro místní rozvoj, tak Ministerstvo vnitra odmítlo dále sporem zabývat, pak důvod tohoto jejich postupu je třeba hledat v prvé řadě v tom, že to byl právě odpůrce, který měl být ve věci činný. Jestliže Ministerstvo pro místní rozvoj poskytlo odpůrci metodický pokyn a ministerstvo vnitra nevidělo další důvod proč vést s odpůrcem zahájená řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 1/2004, nelze jim nic vytýkat. Jejich případná nečinnost nijak nezbavuje odpůrce odpovědnosti za stav územně plánovací dokumentace, ani neopravňuje odpůrce k závěru, že je tím jeho územně plánovací dokumentace v pořádku.

[68] Namítá-li odpůrce, že vytvořil „srovnávací tabulky“ za účelem osvědčení, že změna č. 1 změnila ÚPSÚ 1997 pouze dílčím a nikoliv zásadním způsobem, pak rozsah změny č. 1 jakož i záměr odpůrce nahradit změnou č. 1 ÚPSÚ 1997 tuto jeho námitku spolehlivě vyvrací. Pokud měla být nesrozumitelnost územně plánovací dokumentace odstraněna „srovnávacími tabulkami“, které obsahují srovnání předpokládaného demografického vývoje, srovnání odlišností funkčních ploch a srovnání navržených ekonomických aktivit mezi ÚPSÚ 1997 a změnou č. 1, je třeba konstatovat, že tyto tabulky byly zpracovány zpracovatelem zcela mimo proces územního plánování, a nemohou tudíž jakkoliv napravit stav územně plánovací dokumentace před změnou č. 2. Úspěšný nemůže být ani odkaz odpůrce na sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 21. 12. 2006, čj. 174968/2006/KUSK. V tomto sdělení krajský úřad uvedl: „Krajský úřad posoudil předloženou srovnávací mapu k územně plánovací dokumentaci a dospěl k závěru, že 1. změna ÚPSÚ statenice, tj. textová a grafická část, schválená 15. 7. 2004, není v rozporu s platnými předpisy stavebního práva. Tímto považujeme veškerá podání týkající se 1. změny ÚPSÚ Statenice z naší strany za vyřízená.“ Zmiňovaná srovnávací mapa byla opět vyhotovena zpracovatelem mimo proces územního plánování; její vypovídací hodnota je dále značně omezená, neboť znázorňuje pouze plochy současně zastavěného území obce a dále plochy zastavitelného území obce dle ÚPSÚ 1997 a dle změny č. 1, nejsou z ní patrny konkrétní změny funkčních ploch zavedené změnou č. 1 oproti ÚPSÚ 1997. Dospěl-li krajský úřad k závěru o souladu územně plánovací dokumentace s předpisy stavebního práva pouze na základě předložené srovnávací mapy, postrádá jeho úvaha oporu v územně plánovací dokumentaci. Je ostatně zarážející, že se krajský úřad náhle spokojí pouze se srovnávací mapou, když z dřívější písemné komunikace s obcí plyne, že trval na provedení výše zmíněného doporučeného postupu (srov. dopis ze dne 4. 1. 2006, čj. ÚSŘ/5879/05/No). Pokud odpůrce z hlediska použité terminologie odkazuje na podstatnou změnu platné právní úpravy, má zřejmě na mysli velkou novelu stavebního zákona provedenou zákonem č . 83/19987 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Tento zákon mimo jiné změnil kategorizaci a názvosloví územně plánovací dokumentace. Nejvyšší správní soud by však rozhodně neshledal nesrozumitelnost územně plánovací dokumentace jen z důvodu odlišných názvů územního plánu a jeho změny (tj. užití pojmu územní plán obce místo územní plán sídelního útvaru). Problém odlišné terminologie změny č. 1 oproti ÚPSÚ 1997 se týká zejména názvů a obsahu funkčních ploch – v tomto ohledu však zákon č. 83/19998 Sb. žádné zohlednitelné změny nezaváděl.

Právní věta

Plný text rozhodnutí