10 As 1/2023- 30 - text
10 As 1/2023 - 33 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Faisala Husseiniho ve věci žalobkyně: Elelupe s. r. o., Vaníčkova 1639, Kladno, zastoupené advokátkou Mgr. Petrou Hrachy, Cihlářská 643/19, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, Zborovská 81/11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2022, čj. 091338/2022/KUSK, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. 1. 2023, č. j. 50 A 6/2022 25,
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 2. 1. 2023, č. j. 50 A 6/2022 25, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
36. Rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[20] V nyní posuzované věci kasační stížnost směřuje proti druhému ze zrušujících rozsudků krajského soudu a v něm obsažené argumentaci, lišící se oproti předcházejícím rozsudkům krajského soudu, jimiž byly žaloby zamítnuty. NSS odlišné argumentaci prezentované v napadeném rozsudku nepřisvědčil, naopak se ztotožnil s výkladem provedeným NSS v rozsudku čj. 4 As 17/2023 34 a v rozsudku čj. 6 As 5/2023
23, kterým bylo rozhodnuto o kasační stížnosti proti prvnímu zrušujícímu rozsudku krajského soudu. V odůvodnění uvedených rozsudků je vypořádána také argumentace krajského soudu v nyní projednávané věci. Desátý senát proto i v této věci přebírá závěry rozsudku čj. 6 As 5/2023 23 a v podrobnostech na něj, jakož i na rozsudek čj. 4 As 17/2023 34, odkazuje.
[21] NSS v předcházejících věcech dovodil, že označení sídla je možné považovat za viditelné jen tehdy, je li viditelné z veřejně přístupného místa (veřejného prostranství), anebo z místa, k němuž je zajištěn přístup veřejnosti. Z důvodových zpráv k zákonům č. 130/2008 Sb. a č. 356/1999 Sb. plyne, že sídlo podnikatele má svůj význam jako jedno z kontaktních míst podnikatele. Není pak rozhodné, že ke kontaktu s podnikatelem v jeho sídle dojde zřídka, či že je takový kontakt nepravděpodobný. Zákonodárce pro potřebu realizace těchto kontaktů stanovil povinnost viditelně označit objekt sídla vyjmenovanými identifikátory podnikatele.
Není důležité, s kým je tento kontakt uskutečněn (zda je to spotřebitel, věřitel či orgán veřejné moci) a za jakým účelem (kontrola, reklamace, vymáhání dluhu). Jediným udržitelným výkladem vyplývajícím z textu zákona a z citovaných důvodových zpráv je, že označení musí být vnímatelné zrakem a musí z něj být dostatečně patrné identifikátory podnikatele, přičemž musí být rovněž patrné osobám od podnikatele odlišným. Tuto funkci jistě nemůže plnit označení, které není viditelné z veřejně přístupného místa.
Požadavek na viditelnost označení z veřejně přístupného místa je dle názoru NSS vzhledem k výše učiněným závěrům obsažen již ve smyslu označení sídla jako takového. Aby bylo označení sídla pro osoby odlišné od podnikatele (a osoby žijící v rodinném domě) viditelné, musí být viditelné přímo z veřejně přístupného místa. V opačném případě nemůže plnit svoji informační funkci.
[22] V nynější i předcházející věci (u krajského soudu vedené pod sp. zn 50 A 4/2022 a u NSS pod sp. zn. 6 As 5/2023) krajský soud založil svoji argumentaci mimo jiné na rozdílných podmínkách označení sídla (§ 31 odst. 2 živnostenského zákona) a označení provozovny (§ 17 odst. 7 živnostenského zákona). S krajským soudem lze souhlasit v tom, že zákonodárce formuloval podrobnější požadavky na označení provozovny, nikoliv však v tom, že jsou nutně přísnější. Označení provozovny musí splňovat parametr viditelnosti, přičemž tato viditelnost musí být trvalá, neboť označení musí být na provozovně trvale umístěno.
Označení musí být kromě toho umístěno zvenčí provozovny (tj. zejména zvenčí budovy nebo zvenčí místnosti v budově, kde má provozovnu více podnikatelských subjektů). Ve vztahu k sídlu stanoví živnostenský zákon povinnost viditelného označení objektu sídla podnikatele. Oba druhy označení jistě nelze pojmově a obsahově směšovat, což ostatně vyplývá i z toho, že nedostatečné označení provozovny se trestá podle jiného ustanovení živnostenského zákona [§ 62 odst. 1 písm. g)].
[23] Z odlišně formulovaných požadavků na označení sídla a provozovny však nelze dovozovat, že označení sídla nemusí být viditelné z veřejně přístupného místa. Podle § 31 odst. 2 živnostenského zákona je podnikatel povinen viditelně označit obchodní firmou, popřípadě názvem, nebo jménem a příjmením a identifikačním číslem osoby, objekt, v němž má sídlo, liší li se od bydliště. Lze tedy rozumně předpokládat, že zákonodárce, navzdory odlišnosti formulace, tím zamýšlel dosáhnout obdobného výsledku jako v případě provozovny. Požadavek na označení objektu, v němž se nachází podnikatelovo sídlo, nepochybně míří na označení vnější.
[24] Opačný závěr nelze obhájit ani tím, že sídlo primárně neslouží ke styku podnikatele s veřejností a má toliko evidenční účel, jak nesprávně dovodil krajský soud. Živnostenský zákon totiž požadavek na viditelné označení sídla podnikatele obsahuje.
[25] Povinnost označení sídla platí pro všechny podnikatele bez rozdílu. Lze jistě uvažovat nad tím, jaký význam má označení sídla podnikatelů, kteří podnikají v provozovně, nebo těch, kteří pro výkon svého podnikání z důvodu jeho povahy provozovnu ani jiné reálné místo nepotřebují (jako je tomu ostatně i u žalobkyně). Tyto úvahy však nemění nic na tom, že zákonodárce stanovil povinnost označit viditelně sídlo pro všechny podnikatele bez ohledu na druh podnikání nebo existenci provozovny. Z důvodové zprávy k zákonu č. 356/1999 Sb. navíc nutně nevyplývá, že by sídlo nehrálo roli kontaktního místa i u těchto podnikatelů. Naopak z ní lze vyvodit, že sídlo je jedním z kontaktních míst u všech podnikatelů bez rozdílu, přestože může být tento jeho význam u podnikatelů využívajících ke svému podnikání provozovnu reálně méně důležitý.
[26] Na věci nic nemění ani to, je li reálný dopad označení sídla postupně umenšen v důsledku technologického pokroku ovlivňujícího způsob podnikatelských a jiných mezilidských kontaktů. Argumentace krajského soudu, že v současnosti mohou třetí osoby uplatňovat svá práva a plnit své povinnosti zcela bez fyzického kontaktu s podnikatelem, odhlíží od toho, že rozvoj technologií a zavedení právních domněnek či fikcí neznamená ústup od požadavku na takové označení sídla, které je viditelné veřejnosti, neboť třetí osoby mohou mít i nadále dobré důvody uvedených možností nevyužít a pokusit se osobně kontaktovat podnikatele v jeho sídle. Rozvoj technologických a právních možností kontaktu s podnikatelem neznamená povinnost jich využívat. Povinnost obsažená v § 31 odst. 2 živnostenského zákona nebyla tímto vývojem ve svém jádru dotčena.
[27] Argumentuje li žalobkyně tím, že sama je pro své klienty i orgány veřejné moci vždy kontaktní a neskrývá se, neznamená to nic pro posouzení otázky porušení povinnosti dle § 31 odst. 2 živnostenského zákona. Sankcionováno bylo porušení informační povinnosti, nikoliv povinnosti být kontaktní.
[28] Nelze souhlasit s krajským soudem, že kontrolní orgán měl za účelem řádného zjištění skutkového stavu (tedy zjištění, že se označení sídla nachází na vchodových dveřích do rodinného domu) využít svých kontrolních oprávnění a překonat uzamčená vrátka. Takový postup by byl za daných okolností zbytečný, neboť pokud je smyslem povinnosti dle § 31 odst. 2 živnostenského zákona informovat veřejnost, postačí k prověření plnění této povinnosti využití běžných možností, které má jakýkoliv jednotlivec (tedy detailní prohlédnutí objektu z veřejně přístupného místa, zazvonění na zvonek, případně zmáčknutí kliky na vstupní brance ke zjištění, zda lze vstoupit na pozemek).
[29] V žádném případě pak nelze uvažovat o „vyhasnutí právní normy“, a to jak (obecně) z důvodů právních, tak (ve vztahu k posuzované normě) z důvodů skutkových, jak zevrubně vysvětlil NSS již v rozsudku čj. 4 As 17/2023
36. Rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. [20] V nyní posuzované věci kasační stížnost směřuje proti druhému ze zrušujících rozsudků krajského soudu a v něm obsažené argumentaci, lišící se oproti předcházejícím rozsudkům krajského soudu, jimiž byly žaloby zamítnuty. NSS odlišné argumentaci prezentované v napadeném rozsudku nepřisvědčil, naopak se ztotožnil s výkladem provedeným NSS v rozsudku čj. 4 As 17/2023 34 a v rozsudku čj. 6 As 5/2023 23, kterým bylo rozhodnuto o kasační stížnosti proti prvnímu zrušujícímu rozsudku krajského soudu. V odůvodnění uvedených rozsudků je vypořádána také argumentace krajského soudu v nyní projednávané věci. Desátý senát proto i v této věci přebírá závěry rozsudku čj. 6 As 5/2023 23 a v podrobnostech na něj, jakož i na rozsudek čj. 4 As 17/2023 34, odkazuje. [21] NSS v předcházejících věcech dovodil, že označení sídla je možné považovat za viditelné jen tehdy, je li viditelné z veřejně přístupného místa (veřejného prostranství), anebo z místa, k němuž je zajištěn přístup veřejnosti. Z důvodových zpráv k zákonům č. 130/2008 Sb. a č. 356/1999 Sb. plyne, že sídlo podnikatele má svůj význam jako jedno z kontaktních míst podnikatele. Není pak rozhodné, že ke kontaktu s podnikatelem v jeho sídle dojde zřídka, či že je takový kontakt nepravděpodobný. Zákonodárce pro potřebu realizace těchto kontaktů stanovil povinnost viditelně označit objekt sídla vyjmenovanými identifikátory podnikatele. Není důležité, s kým je tento kontakt uskutečněn (zda je to spotřebitel, věřitel či orgán veřejné moci) a za jakým účelem (kontrola, reklamace, vymáhání dluhu). Jediným udržitelným výkladem vyplývajícím z textu zákona a z citovaných důvodových zpráv je, že označení musí být vnímatelné zrakem a musí z něj být dostatečně patrné identifikátory podnikatele, přičemž musí být rovněž patrné osobám od podnikatele odlišným. Tuto funkci jistě nemůže plnit označení, které není viditelné z veřejně přístupného místa. Požadavek na viditelnost označení z veřejně přístupného místa je dle názoru NSS vzhledem k výše učiněným závěrům obsažen již ve smyslu označení sídla jako takového. Aby bylo označení sídla pro osoby odlišné od podnikatele (a osoby žijící v rodinném domě) viditelné, musí být viditelné přímo z veřejně přístupného místa. V opačném případě nemůže plnit svoji informační funkci. [22] V nynější i předcházející věci (u krajského soudu vedené pod sp. zn 50 A 4/2022 a u NSS pod sp. zn. 6 As 5/2023) krajský soud založil svoji argumentaci mimo jiné na rozdílných podmínkách označení sídla (§ 31 odst. 2 živnostenského zákona) a označení provozovny (§ 17 odst. 7 živnostenského zákona). S krajským soudem lze souhlasit v tom, že zákonodárce formuloval podrobnější požadavky na označení provozovny, nikoliv však v tom, že jsou nutně přísnější. Označení provozovny musí splňovat parametr viditelnosti, přičemž tato viditelnost musí být trvalá, neboť označení musí být na provozovně trvale umístěno. Označení musí být kromě toho umístěno zvenčí provozovny (tj. zejména zvenčí budovy nebo zvenčí místnosti v budově, kde má provozovnu více podnikatelských subjektů). Ve vztahu k sídlu stanoví živnostenský zákon povinnost viditelného označení objektu sídla podnikatele. Oba druhy označení jistě nelze pojmově a obsahově směšovat, což ostatně vyplývá i z toho, že nedostatečné označení provozovny se trestá podle jiného ustanovení živnostenského zákona [§ 62 odst. 1 písm. g)]. [23] Z odlišně formulovaných požadavků na označení sídla a provozovny však nelze dovozovat, že označení sídla nemusí být viditelné z veřejně přístupného místa. Podle § 31 odst. 2 živnostenského zákona je podnikatel povinen viditelně označit obchodní firmou, popřípadě názvem, nebo jménem a příjmením a identifikačním číslem osoby, objekt, v němž má sídlo, liší li se od bydliště. Lze tedy rozumně předpokládat, že zákonodárce, navzdory odlišnosti formulace, tím zamýšlel dosáhnout obdobného výsledku jako v případě provozovny. Požadavek na označení objektu, v němž se nachází podnikatelovo sídlo, nepochybně míří na označení vnější. [24] Opačný závěr nelze obhájit ani tím, že sídlo primárně neslouží ke styku podnikatele s veřejností a má toliko evidenční účel, jak nesprávně dovodil krajský soud. Živnostenský zákon totiž požadavek na viditelné označení sídla podnikatele obsahuje. [25] Povinnost označení sídla platí pro všechny podnikatele bez rozdílu. Lze jistě uvažovat nad tím, jaký význam má označení sídla podnikatelů, kteří podnikají v provozovně, nebo těch, kteří pro výkon svého podnikání z důvodu jeho povahy provozovnu ani jiné reálné místo nepotřebují (jako je tomu ostatně i u žalobkyně). Tyto úvahy však nemění nic na tom, že zákonodárce stanovil povinnost označit viditelně sídlo pro všechny podnikatele bez ohledu na druh podnikání nebo existenci provozovny. Z důvodové zprávy k zákonu č. 356/1999 Sb. navíc nutně nevyplývá, že by sídlo nehrálo roli kontaktního místa i u těchto podnikatelů. Naopak z ní lze vyvodit, že sídlo je jedním z kontaktních míst u všech podnikatelů bez rozdílu, přestože může být tento jeho význam u podnikatelů využívajících ke svému podnikání provozovnu reálně méně důležitý. [26] Na věci nic nemění ani to, je li reálný dopad označení sídla postupně umenšen v důsledku technologického pokroku ovlivňujícího způsob podnikatelských a jiných mezilidských kontaktů. Argumentace krajského soudu, že v současnosti mohou třetí osoby uplatňovat svá práva a plnit své povinnosti zcela bez fyzického kontaktu s podnikatelem, odhlíží od toho, že rozvoj technologií a zavedení právních domněnek či fikcí neznamená ústup od požadavku na takové označení sídla, které je viditelné veřejnosti, neboť třetí osoby mohou mít i nadále dobré důvody uvedených možností nevyužít a pokusit se osobně kontaktovat podnikatele v jeho sídle. Rozvoj technologických a právních možností kontaktu s podnikatelem neznamená povinnost jich využívat. Povinnost obsažená v § 31 odst. 2 živnostenského zákona nebyla tímto vývojem ve svém jádru dotčena. [27] Argumentuje li žalobkyně tím, že sama je pro své klienty i orgány veřejné moci vždy kontaktní a neskrývá se, neznamená to nic pro posouzení otázky porušení povinnosti dle § 31 odst. 2 živnostenského zákona. Sankcionováno bylo porušení informační povinnosti, nikoliv povinnosti být kontaktní. [28] Nelze souhlasit s krajským soudem, že kontrolní orgán měl za účelem řádného zjištění skutkového stavu (tedy zjištění, že se označení sídla nachází na vchodových dveřích do rodinného domu) využít svých kontrolních oprávnění a překonat uzamčená vrátka. Takový postup by byl za daných okolností zbytečný, neboť pokud je smyslem povinnosti dle § 31 odst. 2 živnostenského zákona informovat veřejnost, postačí k prověření plnění této povinnosti využití běžných možností, které má jakýkoliv jednotlivec (tedy detailní prohlédnutí objektu z veřejně přístupného místa, zazvonění na zvonek, případně zmáčknutí kliky na vstupní brance ke zjištění, zda lze vstoupit na pozemek). [29] V žádném případě pak nelze uvažovat o „vyhasnutí právní normy“, a to jak (obecně) z důvodů právních, tak (ve vztahu k posuzované normě) z důvodů skutkových, jak zevrubně vysvětlil NSS již v rozsudku čj. 4 As 17/2023
34. [30] Obdobně nelze přisvědčit námitce žalobkyně, že správní orgány nerespektovaly zásadu nulla poena sine lege (s ohledem na okolnosti případu a argumentaci žalobkyně jde spíše o zásadu nullum crimen sine lege). Tato zásada zahrnuje dílčí požadavky na právní úpravu, podle níž může příslušný orgán posuzovat vinu a ukládat trest. Ačkoliv může být požadavek na označení sídla předmětem zdánlivě složitého právního výkladu, neznamená to, že ho zákonodárce nedefinoval jasně (užití neurčitých právních pojmů, které vyžadují nikoliv zcela triviální výklad, se nepříčí zásadě nullum crimen sine lege certa – viz rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2018, čj. 9 As 165/2017 45). Každé rozumně uvažující osobě totiž musí být jasné, že zákonným požadavkům nemůže dostát takové označení objektu, v němž je umístěno podnikatelovo sídlo, které mohou uvidět pouze osoby užívající tento objekt. [31] NSS konečně dodává, že krajský soud vyhodnotil správně námitku týkající se dosavadní rozhodovací praxe žalovaného. Dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006 132, „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi“. Ze spisové dokumentace ani z argumentace žalobkyně není možné dovodit, že by správní orgány při posuzování označení sídla na adrese Čs. armády 1979, Kladno, založily ustálenou rozhodovací praxi. K otázce zamčených vrátek pak desátý senát již jen stručně odkazuje na rozsudek čj. 6 As 5/2023
23. IV. Závěr a náklady řízení [32] Z výše uvedených důvodů NSS rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), že § 31 odst. 2 živnostenského zákona vyžaduje, aby bylo označení sídla podnikatele viditelné z veřejně přístupného místa. [33] Podle § 110 odst. 3 věty první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 2. února 2024
Ondřej Mrákota předseda senátu