10 As 105/2021- 42 - text
10 As 105/2021 - 45
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna ve věci žalobců: a) Ing. M. Ř., b) M. V., zastoupeni advokátem JUDr. Alešem Klechem, LL.M., Poděbradova 2738/16, Ostrava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, 28. října 117, Ostrava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Mgr. J. O., zastoupen advokátem Mgr. Kamilem Tvarůžkou, Hlavní 83/115, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 6. 2020, čj. MSK 153624/2019, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti výrokům I, III a IV rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 2. 2021, čj. 25 A 177/2020
74,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 2. 2021, čj. 25 A 177/2020
74, se ruší
- ve výroku I v části, v níž krajský soud zrušil výrok I rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 3. 6. 2020, čj. MSK 153624/2019,
- ve výrocích III a IV.
Věc se v tomto rozsahu vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost se zamítá v rozsahu směřujícím proti té části výroku I rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 2. 2021, čj. 25 A 177/2020
74, v níž krajský soud zrušil výrok II rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 3. 6. 2020, čj. MSK 153624/2019.
1. Rozhodnutí správních orgánů a krajského soudu
[2] Magistrát města Opavy vyhověl v červenci 2019 ve společném řízení žádosti stavebníka Mgr. J. O. (ten v této věci vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení) rozhodnutím o třech výrocích:
I. povolil nakládání s podzemními vodami – odběr z vrtané studny,
II. společným povolením schválil stavební záměr stavby vodního díla – studny,
III. povolil výjimku z nejmenší vzdálenosti studny od možného zdroje znečištění.
[3] Proti rozhodnutí se neúspěšně odvolali vlastníci sousedních pozemků Ing. M. Ř. a M.V. (nyní vystupují jako žalobci). Krajský úřad zamítl jako nepřípustné jejich odvolání proti výroku I (povolení k nakládání s podzemními vodami) i proti výroku III (povolení výjimky). Věcně se zabýval odvoláním proti výroku II (schválení stavebního záměru studny), i to však zamítl.
[4] Proti všem výrokům rozhodnutí o odvolání podali žalobci žalobu. Krajský soud žalobě částečně vyhověl, částečně ji zamítl svým rozsudkem o pěti výrocích:
I. zrušil výrok I (nakládání s vodami) a výrok II (povolení studny) rozhodnutí krajského úřadu,
II. zamítl žalobu proti výroku III rozhodnutí krajského úřadu (výjimka z odstupu),
III. uložil krajskému úřadu povinnost nahradit část nákladů řízení žalobci a),
IV. uložil krajskému úřadu povinnost nahradit část nákladů řízení žalobkyni b),
V. vyslovil, že stavebník nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[5] Zamítavý výrok II zdůvodnil krajský soud takto:
- Povolením výjimky pro studnu nemohou být žalobci vůbec dotčeni na svých právech; jejich odvolání bylo proto právem zamítnuto jako nepřípustné.
[6] K rušícímu výroku I vedly krajský soud tyto argumenty:
- (ve vztahu k výroku I krajského úřadu – nakládání s vodami) Nelze souhlasit s tím, že účastníky řízení o povolení nakládání s podzemními vodami byli jen žadatel, obec a případně občanská sdružení podle § 115 odst. 16 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon). K účastníkům totiž podle něj patří i žalobci coby vlastníci sousedního pozemku, protože jejich vlastnické právo může být vydaným společným povolením přímo dotčeno ve smyslu § 94p písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Krajský úřad proto pochybil tím, že zamítl odvolání žalobců proti výroku I jako nepřípustné.
- (ve vztahu k výroku II krajského úřadu – povolení studny) Krajský úřad sice zamítl odvolání proti stavebnímu záměru studny, jeho rozhodnutí je však nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Správní orgány se nijak nevypořádaly s tím, že umístění nové studny může ovlivnit možnost stavět např. kanalizační přípojky na vedlejších pozemcích. Jejich hlavní argument, tj. že studna bude využívat jen puklinovou (kulmskou) zvodeň (nikoli první zvodeň v kvartérních štěrcích řeky Moravice), žalobci zpochybnili. Těmito námitkami (podpořenými stanoviskem Ing. Ladislava Procházky a posudkem RNDr. Pavla Burdy) se správní orgány zabývaly nedostatečně nebo vůbec. Krajský úřad se dopustil i dalších pochybení. Neřešil rozpor mezi závěrečnou zprávou Ing. Petra Ulahela o provedení průzkumného vrtu a hydrogeologickým posudkem Ing. Zdeňka Vacka (oba dokumenty se liší v otázce vydatnosti vrtu). Krajský úřad se také výslovně nevyjádřil k otázce oddělení, či naopak propojení obou zvodní.
1. Rozhodnutí správních orgánů a krajského soudu
[2] Magistrát města Opavy vyhověl v červenci 2019 ve společném řízení žádosti stavebníka Mgr. J. O. (ten v této věci vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení) rozhodnutím o třech výrocích:
I. povolil nakládání s podzemními vodami – odběr z vrtané studny,
II. společným povolením schválil stavební záměr stavby vodního díla – studny,
III. povolil výjimku z nejmenší vzdálenosti studny od možného zdroje znečištění.
[3] Proti rozhodnutí se neúspěšně odvolali vlastníci sousedních pozemků Ing. M. Ř. a M.V. (nyní vystupují jako žalobci). Krajský úřad zamítl jako nepřípustné jejich odvolání proti výroku I (povolení k nakládání s podzemními vodami) i proti výroku III (povolení výjimky). Věcně se zabýval odvoláním proti výroku II (schválení stavebního záměru studny), i to však zamítl.
[4] Proti všem výrokům rozhodnutí o odvolání podali žalobci žalobu. Krajský soud žalobě částečně vyhověl, částečně ji zamítl svým rozsudkem o pěti výrocích:
I. zrušil výrok I (nakládání s vodami) a výrok II (povolení studny) rozhodnutí krajského úřadu,
II. zamítl žalobu proti výroku III rozhodnutí krajského úřadu (výjimka z odstupu),
III. uložil krajskému úřadu povinnost nahradit část nákladů řízení žalobci a),
IV. uložil krajskému úřadu povinnost nahradit část nákladů řízení žalobkyni b),
V. vyslovil, že stavebník nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[5] Zamítavý výrok II zdůvodnil krajský soud takto:
- Povolením výjimky pro studnu nemohou být žalobci vůbec dotčeni na svých právech; jejich odvolání bylo proto právem zamítnuto jako nepřípustné.
[6] K rušícímu výroku I vedly krajský soud tyto argumenty:
- (ve vztahu k výroku I krajského úřadu – nakládání s vodami) Nelze souhlasit s tím, že účastníky řízení o povolení nakládání s podzemními vodami byli jen žadatel, obec a případně občanská sdružení podle § 115 odst. 16 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon). K účastníkům totiž podle něj patří i žalobci coby vlastníci sousedního pozemku, protože jejich vlastnické právo může být vydaným společným povolením přímo dotčeno ve smyslu § 94p písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Krajský úřad proto pochybil tím, že zamítl odvolání žalobců proti výroku I jako nepřípustné.
- (ve vztahu k výroku II krajského úřadu – povolení studny) Krajský úřad sice zamítl odvolání proti stavebnímu záměru studny, jeho rozhodnutí je však nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Správní orgány se nijak nevypořádaly s tím, že umístění nové studny může ovlivnit možnost stavět např. kanalizační přípojky na vedlejších pozemcích. Jejich hlavní argument, tj. že studna bude využívat jen puklinovou (kulmskou) zvodeň (nikoli první zvodeň v kvartérních štěrcích řeky Moravice), žalobci zpochybnili. Těmito námitkami (podpořenými stanoviskem Ing. Ladislava Procházky a posudkem RNDr. Pavla Burdy) se správní orgány zabývaly nedostatečně nebo vůbec. Krajský úřad se dopustil i dalších pochybení. Neřešil rozpor mezi závěrečnou zprávou Ing. Petra Ulahela o provedení průzkumného vrtu a hydrogeologickým posudkem Ing. Zdeňka Vacka (oba dokumenty se liší v otázce vydatnosti vrtu). Krajský úřad se také výslovně nevyjádřil k otázce oddělení, či naopak propojení obou zvodní.
2. Kasační řízení
[7] Krajský úřad napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností (v části, v níž krajský soud jeho rozhodnutí zrušil, a v souvisejících výrocích o nákladech řízení).
[8] Předně nesouhlasí s širokým vymezením účastníků. I judikatura, kterou krajský soud cituje, se vztahuje k účastenství v řízení podle stavebního zákona, nikoli v řízení podle vodního zákona. Krom toho krajský úřad posoudil všechny námitky, jimiž žalobci zpochybnili nakládání s vodami, jako námitky proti povolení (užívání) stavby a vypořádal se s nimi věcně.
[9] Dále krajský úřad trvá na tom, že se dostatečně zabýval otázkou odstupových vzdáleností od studně a nepřehlédl ani listiny předložené žalobci. Stanovisko Ing. Ladislava Procházky ovšem nepochází od odborníka z oboru vodohospodářských staveb či hydrogeologie. Z posudku RNDr. Pavla Burdy zase plyne, že nová studna nejspíš nebude mít vliv na kvalitu a kvantitu podzemní vody ve studni žalobcově (a to ani s propojenými zvodněmi). Dokumentaci pro společné povolení zpracovali inženýrka pro vodohospodářské stavby a hydrogeolog; k žádosti o nakládání s vodami byla zase připojena vyjádření jiných dvou hydrogeologů. Krajský úřad je tedy přesvědčen, že orgány v obou stupních vycházely z úplných podkladů a dostatečně zkoumaly možný negativní vliv nové studně na stávající vodní zdroje.
[10] Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve všem souhlasí s krajským soudem. Podotkli, že stanovisko Ing. Ladislava Procházky je zaměřeno na samotné stavební provedení akumulační šachty; není tedy na závadu, že autor stanoviska není odborníkem na vodohospodářské stavby či hydrogeologem. Nejsou přiléhavé ani závěry, které krajský úřad vyvozuje z posudku RNDr. Pavla Burdy.
[11] Stavebník naopak podpořil kasační stížnost krajského úřadu. Podle něj se žalobci domáhají ochrany svých vlastnických práv až zneužívajícím způsobem. Pokud znalec „nepředpokládá“ vliv nové studny na vodní zdroje v okolí, přebíjí to jeho blíže nekonkretizované úvahy, podle nichž za určitých podmínek nelze takový vliv vyloučit.
[12] Žalobci se proti poukazu na zneužití práva ohradili. Chce
li stavebník stavět, musí dbát veřejnoprávních omezení. Nemravné by naopak bylo, kdyby žalobci věděli o nesouladu zamýšlené studny s veřejnoprávními požadavky a svých práv by se domáhali až formou podnětu k odstranění stavby.
2. Kasační řízení
[7] Krajský úřad napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností (v části, v níž krajský soud jeho rozhodnutí zrušil, a v souvisejících výrocích o nákladech řízení).
[8] Předně nesouhlasí s širokým vymezením účastníků. I judikatura, kterou krajský soud cituje, se vztahuje k účastenství v řízení podle stavebního zákona, nikoli v řízení podle vodního zákona. Krom toho krajský úřad posoudil všechny námitky, jimiž žalobci zpochybnili nakládání s vodami, jako námitky proti povolení (užívání) stavby a vypořádal se s nimi věcně.
[9] Dále krajský úřad trvá na tom, že se dostatečně zabýval otázkou odstupových vzdáleností od studně a nepřehlédl ani listiny předložené žalobci. Stanovisko Ing. Ladislava Procházky ovšem nepochází od odborníka z oboru vodohospodářských staveb či hydrogeologie. Z posudku RNDr. Pavla Burdy zase plyne, že nová studna nejspíš nebude mít vliv na kvalitu a kvantitu podzemní vody ve studni žalobcově (a to ani s propojenými zvodněmi). Dokumentaci pro společné povolení zpracovali inženýrka pro vodohospodářské stavby a hydrogeolog; k žádosti o nakládání s vodami byla zase připojena vyjádření jiných dvou hydrogeologů. Krajský úřad je tedy přesvědčen, že orgány v obou stupních vycházely z úplných podkladů a dostatečně zkoumaly možný negativní vliv nové studně na stávající vodní zdroje.
[10] Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve všem souhlasí s krajským soudem. Podotkli, že stanovisko Ing. Ladislava Procházky je zaměřeno na samotné stavební provedení akumulační šachty; není tedy na závadu, že autor stanoviska není odborníkem na vodohospodářské stavby či hydrogeologem. Nejsou přiléhavé ani závěry, které krajský úřad vyvozuje z posudku RNDr. Pavla Burdy.
[11] Stavebník naopak podpořil kasační stížnost krajského úřadu. Podle něj se žalobci domáhají ochrany svých vlastnických práv až zneužívajícím způsobem. Pokud znalec „nepředpokládá“ vliv nové studny na vodní zdroje v okolí, přebíjí to jeho blíže nekonkretizované úvahy, podle nichž za určitých podmínek nelze takový vliv vyloučit.
[12] Žalobci se proti poukazu na zneužití práva ohradili. Chce
li stavebník stavět, musí dbát veřejnoprávních omezení. Nemravné by naopak bylo, kdyby žalobci věděli o nesouladu zamýšlené studny s veřejnoprávními požadavky a svých práv by se domáhali až formou podnětu k odstranění stavby.
3. Právní hodnocení
[13] Kasační stížnost je částečně důvodná. NSS souhlasí s krajským úřadem v tom, že okruh účastníků řízení o povolení k odběru podzemní vody je stanoven uzavřeným způsobem ve vodním zákoně (první kasační námitka, 3.1). Nesdílí ale jeho názor, že odvolací námitky byly řádně vypořádány (druhá kasační námitka, 3.2).
3.1 Účastenství v řízení o povolení k odběru podzemní vody
[14] Vodoprávní řízení upravuje § 115 vodního zákona. Podle jeho odstavce 1 postupují vodoprávní úřady, pokud tento zákon nestanoví jinak, při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle stavebního zákona, jde
li o rozhodování týkající se vodních děl a vodohospodářských úprav. Podle § 115 odst. 16 (ve znění do 31. 1. 2021; nyní jde o odstavec 15) je účastníkem řízení o povolení k odběru podzemní vody žadatel a dále osoby podle odstavců 4 a 7 (tj. obec, v jejímž územním obvodu mohou být ovlivněny vodní poměry nebo životní prostředí, a občanské sdružení, jehož cílem je podle jeho stanov ochrana životního prostředí a jež požádalo o postavení účastníka řízení).
[15] Krajský soud vyslovil na rozdíl od krajského úřadu názor, že okruh účastníků podle § 115 odst. 16 vodního zákona není uzavřený. K tomu podle něj dospěla i judikatura NSS. Vodní zákon prý obsahuje jen dílčí úpravu a u otázek účastenství, které neřeší, by se měl použít stavební zákon, zde konkrétně jeho § 94k písm. e). Podle tohoto ustanovení je účastníkem společného územního a stavebního řízení též osoba, jejíž vlastnické právo nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být společným povolením přímo dotčeno. K takovým osobám patří i nynější žalobci.
[16] Tato úvaha krajského soudu ale není správná. Judikatura, na niž odkazuje on sám a případně i žalobci, se buď vztahuje ke staršímu znění vodního zákona, nebo se týká účastenství v řízení o stavebním záměru (nikoli v řízení o nakládání s vodami).
[17] Původně bylo účastenství v řízení podle vodního zákona pojato jako speciální úprava jednak ke správnímu řádu, jednak ke stavebnímu zákonu. Pokud vodní zákon nestanovil jinak, postupovaly vodoprávní úřady při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle správního řádu, popřípadě podle stavebního zákona, týkalo
li se řízení vodních děl (§ 115 odst. 1 vodního zákona ve znění do 31. 7. 2010). Právě tuto úpravu vykládal rozsudek NSS ze dne 3. 7. 2008, čj. 2 As 27/2008
57, č. 1883/2009 Sb. NSS, jehož se dovolávají žalobci. V té době upravoval vodní zákon pro potřebu vodoprávního řízení speciálně jen účastenství obce, správce vodního toku a občanského sdružení, jehož cílem je ochrana životního prostředí (§ 115 odst. 4, 5 a 6 vodního zákona). NSS v citovaném rozsudku řešil účastenství vlastnice pozemku v řízení, v němž chtěl žadatel prodloužit povolení k odběru podzemní vody ze studny ležící na pozemku vlastnice. Dospěl k závěru, že zvláštní úprava ve vodním zákoně (§ 115 odst. 4, 5 a 6) jen rozšiřuje okruh účastníků vymezený ve správním řádu – zde konkrétně v jeho § 27 odst. 2, podle nějž jsou účastníky řízení vedle žadatele i další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Takovou další dotčenou osobou je pak i vlastnice pozemku. Stejně tak se starší úpravy týkal i rozsudek NSS ze dne 29. 9. 2010, čj. 8 As 55/2009
3. Právní hodnocení
[13] Kasační stížnost je částečně důvodná. NSS souhlasí s krajským úřadem v tom, že okruh účastníků řízení o povolení k odběru podzemní vody je stanoven uzavřeným způsobem ve vodním zákoně (první kasační námitka, 3.1). Nesdílí ale jeho názor, že odvolací námitky byly řádně vypořádány (druhá kasační námitka, 3.2).
3.1 Účastenství v řízení o povolení k odběru podzemní vody
[14] Vodoprávní řízení upravuje § 115 vodního zákona. Podle jeho odstavce 1 postupují vodoprávní úřady, pokud tento zákon nestanoví jinak, při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle stavebního zákona, jde
li o rozhodování týkající se vodních děl a vodohospodářských úprav. Podle § 115 odst. 16 (ve znění do 31. 1. 2021; nyní jde o odstavec 15) je účastníkem řízení o povolení k odběru podzemní vody žadatel a dále osoby podle odstavců 4 a 7 (tj. obec, v jejímž územním obvodu mohou být ovlivněny vodní poměry nebo životní prostředí, a občanské sdružení, jehož cílem je podle jeho stanov ochrana životního prostředí a jež požádalo o postavení účastníka řízení).
[15] Krajský soud vyslovil na rozdíl od krajského úřadu názor, že okruh účastníků podle § 115 odst. 16 vodního zákona není uzavřený. K tomu podle něj dospěla i judikatura NSS. Vodní zákon prý obsahuje jen dílčí úpravu a u otázek účastenství, které neřeší, by se měl použít stavební zákon, zde konkrétně jeho § 94k písm. e). Podle tohoto ustanovení je účastníkem společného územního a stavebního řízení též osoba, jejíž vlastnické právo nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být společným povolením přímo dotčeno. K takovým osobám patří i nynější žalobci.
[16] Tato úvaha krajského soudu ale není správná. Judikatura, na niž odkazuje on sám a případně i žalobci, se buď vztahuje ke staršímu znění vodního zákona, nebo se týká účastenství v řízení o stavebním záměru (nikoli v řízení o nakládání s vodami).
[17] Původně bylo účastenství v řízení podle vodního zákona pojato jako speciální úprava jednak ke správnímu řádu, jednak ke stavebnímu zákonu. Pokud vodní zákon nestanovil jinak, postupovaly vodoprávní úřady při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle správního řádu, popřípadě podle stavebního zákona, týkalo
li se řízení vodních děl (§ 115 odst. 1 vodního zákona ve znění do 31. 7. 2010). Právě tuto úpravu vykládal rozsudek NSS ze dne 3. 7. 2008, čj. 2 As 27/2008
57, č. 1883/2009 Sb. NSS, jehož se dovolávají žalobci. V té době upravoval vodní zákon pro potřebu vodoprávního řízení speciálně jen účastenství obce, správce vodního toku a občanského sdružení, jehož cílem je ochrana životního prostředí (§ 115 odst. 4, 5 a 6 vodního zákona). NSS v citovaném rozsudku řešil účastenství vlastnice pozemku v řízení, v němž chtěl žadatel prodloužit povolení k odběru podzemní vody ze studny ležící na pozemku vlastnice. Dospěl k závěru, že zvláštní úprava ve vodním zákoně (§ 115 odst. 4, 5 a 6) jen rozšiřuje okruh účastníků vymezený ve správním řádu – zde konkrétně v jeho § 27 odst. 2, podle nějž jsou účastníky řízení vedle žadatele i další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Takovou další dotčenou osobou je pak i vlastnice pozemku. Stejně tak se starší úpravy týkal i rozsudek NSS ze dne 29. 9. 2010, čj. 8 As 55/2009
96.
[18] Počínaje 1. 8. 2010 (od novelizace provedené zákonem č. 150/2010 Sb.) se jednak změnil úvodní odstavec § 115 vodního zákona (nyní už subsidiárně neodkazuje také na správní řád, ale jen na stavební zákon), jednak bylo speciálně upraveno účastenství v řízení o povolení k odběru podzemní vody (a také o určení správce drobného vodního toku nebo jeho zrušení; § 115 odst. 15 – později odst. 16 – vodního zákona). Tato nová úprava je komplexní a vylučuje obecnou úpravu účastenství podle stavebního zákona (rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2014, čj. 10 As 77/2014
62, Z
Group Steel Holding). Důvodová zpráva k nové úpravě poukázala na to, že vodoprávní řízení často zatěžují spory či pochybnosti o účastenství. Stalo se celkem běžnou praxí, že se za účastníky vodoprávního řízení o povolení k odběru podzemních vod automaticky považují též vlastníci pozemků, na nichž se s vodou nakládá. Důvodová zpráva k tomu zdůraznila, že povrchové ani podzemní vody nejsou předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, na němž nebo pod nímž se vyskytují. Proto se zákonodárce rozhodl úpravu účastenství zpřesnit.
[19] Judikatura NSS, na kterou odkázal krajský soud (rozsudky ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 As 78/2011
69, a ze dne 25. 9. 2018, čj. 4 As 227/2018
34), se nevztahovala k účastenství v řízení o nakládání s vodami (či konkrétně o povolení k odběru podzemní vody), ale k účastenství v řízení o povolení stavby vodního díla (shodou okolností v obou citovaných případech šlo o vrtanou studnu stejně jako v nynější věci). Ve starším z rozsudků soud vyslovil, že pokud může navrhovaná stavba studny ovlivnit kvalitu a množství vody v již zbudované studni náležící sousedovi, může jít o důvod účastenství tohoto souseda v řízení o stavebním povolení takto navrhované studny podle § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona ve spojení s § 115 odst. 1 vodního zákona (ve znění před novelizací z roku 2010). Rozsudek z roku 2018 tyto argumenty zopakoval i za účinnosti novelizované právní úpravy.
[20] Krajský úřad ve své kasační stížnosti vhodně podotkl, že neopomněl námitky žalobců týkající se nakládání s vodou na stavebníkově pozemku jen proto, že žalobci nebyli (a neměli být) účastníky řízení o povolení k odběru podzemní vody. Naopak je věcně vypořádal, protože je považoval za součást námitek vznesených v řízení o společném povolení podle § 94p odst. 1 stavebního zákona – tedy námitek proti povolení stavby či proti účinkům jejího budoucího užívání.
[21] NSS tedy shrnuje, že žalobcům sice formálně nesvědčilo účastenství v řízení o nakládání s vodami, ale práva, která mají coby vlastníci sousedních pozemků, jim v řízení o stavebníkově žádosti upřena nebyla.
[22] Další otázkou je, zda krajský úřad reagoval na námitky žalobců vztahující se k nakládání s vodou i věcně správně. I v tomto ohledu měl krajský soud některé výhrady (body 23–27, 30 a 32 napadeného rozsudku). Těm se krajský úřad věnoval ve své druhé kasační námitce.
3.2 Věcné námitky proti umístění studny
[23] Krajský soud vytkl krajskému úřadu, že se ve svém rozhodnutí dostatečně nevypořádal s argumenty žalobců ani s odbornými podklady, které předložili, a nevyjasnil nesoulad mezi odbornými podklady již obsaženými ve spisu.
[24] S tímto hodnocením krajského soudu naopak NSS souhlasí.
[25] Kasační stížnost zpochybňuje přirovnání odstupových vzdáleností zdrojů znečištění od studny (§ 24a odst. 2 a 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území) k ochrannému pásmu, které ve svém rozsudku použil krajský soud. NSS však nepovažuje za důležité hodnotit vhodnost tohoto přirovnání, protože podstata argumentace krajského soudu leží jinde. Jak krajský soud zdůraznil (bod 26 napadeného rozsudku), žalobci se kvůli povinným odstupovým vzdálenostem zdrojů znečištění (typicky kanalizačních přípojek) od studny (12 metrů v málo prostupném prostředí, 30 metrů v prostupném prostředí) obávali toho, že do budoucna pro ně bude problém umístit na vlastních pozemcích kanalizační přípojku (stavebníkův pozemek je totiž velmi úzký a k hranicím sousedních pozemků je to od zamýšlené studny vždy jen asi 5 metrů).
[26] Podstata obav žalobců spočívala v přesvědčení, že geologické prostředí okolo studny i samotná konstrukce studny jsou prostupnější, než by se mohlo zdát z dokumentace. Žalobci se domnívali, že i když bude studna přednostně napájena nikoli z první zvodně v kvartérních štěrcích, ale z hlouběji uložené puklinové zvodně (ležící v málo propustném masivu kulmských hornin), nelze vyloučit, že do studny (zvláště do její akumulační jímky) bude pronikat i voda z výše uložené první zvodně v propustných kvartérních štěrcích.
[27] Krajský soud nepřehlédl vyjádření hydrogeologa Ing. Zdeňka Vacka (v posudku ze srpna 2018), podle nějž není nutné striktně dodržet odstupové vzdálenosti požadované vyhláškou, protože voda bude do studny přiváděna z velké hloubky (přes 20 metrů). Krajský úřad se ale zabýval otázkou odstupových vzdáleností jen ve vztahu ke kanalizační přípojce samotného stavebníka (viz stranu 13 jeho rozhodnutí) a usoudil, že pro žalobce není otázka odstupových vzdáleností významná, protože menší než standardní vzdálenost mezi stavebníkovou studnou a stavebníkovou kanalizační přípojkou nemůže nijak ohrozit pozemky či stavby sousedů (žalobců). Obavy žalobců však mířily jinam: proti faktu, že i jejich vlastní (budoucí) kanalizační přípojky by patrně také musely být v malé vzdálenosti od vznikající studny. Nešlo jim tedy (jen) o ohrožení vody v jejich vlastní studni, ale o omezení stavební činnosti na jejich pozemcích. Krom toho, což také krajský soud zdůraznil, se krajský úřad proti tomuto konstatování Ing. Vacka nevymezil, takže je nejspíš vzal za své – ale současně nevysvětlil, proč ani on coby správní orgán nepovažuje za nutné dodržet ustanovení vyhlášky o minimálních odstupech (ani – například – neujistil žalobce, že by otázku odstupů posuzoval stejně i u jejich budoucích kanalizačních přípojek).
[28] Žalobci ve svém odvolání upozornili i na rozdíly mezi hodnotami průměrné vydatnosti vrtu, na nějž bude studna napojena. Zatímco Ing. Zdeněk Vacek ve svém posudku ze srpna 2018 stanovil tuto hodnotu na 0,05 l/s, Ing. Petr Ulahel určil průměrnou vydatnost ve své zprávě z října 2017 na 0,15 l/s, tedy třikrát více. Žalobci na to upozornili právě kvůli svým pochybám o potřebnosti akumulační jímky a o jejím stavebně technickém provedení (zbudovat tuto jímku doporučil právě Ing. Vacek kvůli malé vydatnosti vrtu). Krajský soud správně podotkl, že krajský úřad na tuto námitku nijak nereagoval. Toto hodnocení krajského soudu citoval krajský úřad i ve své kasační stížnosti, ale ani tam na námitku věcně neodpověděl.
[29] NSS se shoduje s krajským soudem i v tom, že krajský úřad řádně nereagoval na odborné podklady předložené žalobci v odvolacím řízení.
[30] Stanovisko Ing. Ladislava Procházky, znalce v oboru stavebnictví a stavebních materiálů, ponechal krajský úřad úplně stranou. Nyní v kasační stížnosti vysvětluje, že Ing. Procházka nemá odbornou způsobilost v oboru hydrogeologie ani není autorizován k projektování staveb vodních děl. O tom není sporu; cílem stanoviska však bylo posoudit stavební řešení manipulační šachty studně a její vodotěsnost. Znalec popsal, že do hloubky tří metrů budou sice betonové skruže utěsněny jílem (tímto utěsněním bude – pokud to soud správně chápe – odstavena první zvodeň v kvartérních štěrcích; viz posudek Ing. Vacka ze srpna 2018, část 3.1, stranu 7), ale od tří do pěti metrů budou skruže spouštěny do štěrků bez těsnění. Cementová výplň spár skruží není podle Ing. Procházky vodě odolná. (Znalec doplnil i další úvahy o možném snížení hladiny vody pod dno manipulační šachty a o jeho následcích.)
[31] Soud souhlasí s tím, že znalec z oboru stavebnictví se nemůže kvalifikovaně vyjádřit k otázkám hydrogeologickým; může ale jistě zodpovědět otázku vhodných stavebních materiálů a jejich chování ve vodopropustném prostředí. Tím soud neříká, že jeho odpověď je nutně správná. To by ale měl v první řadě zhodnotit správní orgán – tedy výslovně na stanovisko reagovat a přinést vlastní argumenty.
[32] Ne zcela šťastně se pak krajský úřad postavil ke znaleckému posudku hydrogeologa RNDr. Pavla Burdy.
[33] Ve svém rozhodnutí i v kasační stížnosti z něj cituje jen jedinou větu, podle níž znalec nepředpokládá při běžném využívání vliv studny na kvalitu a kvantitu podzemní vody v žalobcově kopané studni, a to ani s propojenými zvodněmi. To znalec skutečně řekl. Kromě toho ale znalec v celém posudku vychází z toho, že zvodně ve skutečnosti budou propojené (tuto eventualitu přitom krajský úřad – aspoň tak soud rozumí jeho závěrům – nepřipouští nebo o ní mlčí). Právě kvůli propojení zvodní dospěl RNDr. Burda k tomu, že pro odstup od studny je nutno počítat nikoli jen s málo prostupným prostředím kulmských hornin (odstup 7–15 metrů podle zdroje znečištění), ale také s prostupným prostředím kvartérních písčitojílovitých štěrků (odstup 20–40 metrů podle zdroje znečištění). To by mohlo významně omezit vlastnická práva žalobců jako vlastníků sousedních parcel, které jsou podle územního plánu obce určeny k individuálnímu bydlení.
[34] Dále RNDr. Burda uvedl, že není příliš žádoucí propojovat zvodně různých hydrogeologických kolektorů, a řešit tak malou vydatnost jednoho z nich. Proto nedoporučil ke schválení projekt technické změny trubní studny na trubní studnu s akumulační jímkou s přítokem z kvartérní zvodně. (Poznámka soudu: akumulační jímku doporučil Ing. Vacek právě jako řešení omezené jímací schopnosti vrtu, viz část 3.2 a stranu 9 jeho posudku ze srpna 2018; k tomu dodal, že „voda z kvartérních štěrků nebude využívána“. Podle tohoto novějšího posudku bude mít akumulační jímka dno z nepropustného betonu; oproti tomu starší posudek z února 2018 navrhl osadit akumulační jímku přímo na ústí vrtu tak, „aby voda do ní mohla volně přitékat jak vrtem, tak dnem v úrovni štěrků“.)
[35] Soud vychází z toho, že právě krajský úřad jako odborný správní orgán rozumí jak těmto hydrogeologickým a stavebně technickým názorům odborníků, tak i důvodům rozdílů mezi nimi. Právě proto patří k úkolům odborného správního orgánu i povinnost srozumitelně svůj postoj vysvětlit i laickým adresátům rozhodnutí – k nimž patří nejen účastníci, ale koneckonců i správní soudy. Pro přezkoumatelnost a potřebnou přesvědčivost správního rozhodnutí nestačí, že je správní orgán přesvědčen o správnosti svého náhledu a že třeba pokládá postoje zastávané účastníky za zjevně mylné (natolik mylné, že je není třeba výslovně vyvracet).
[36] Soud opakuje, že správnost argumentů přinášených žalobci nyní nehodnotí, a ani hodnotit nemůže. Ani zrušení rozhodnutí krajského úřadu neznamená, že odborné podklady předložené stavebníkem jsou nedostatečné, a že pravdu mají naopak odborníci, které povolali žalobci. Znamená to jen tolik, že krajský úřad musí na výhrady žalobců zareagovat tak, aby buď žalobci nahlédli jejich neopodstatněnost (a na soud se již neobraceli), nebo aby soud napříště mohl zhodnotit závěry krajského úřadu i po věcné stránce.
96.
[18] Počínaje 1. 8. 2010 (od novelizace provedené zákonem č. 150/2010 Sb.) se jednak změnil úvodní odstavec § 115 vodního zákona (nyní už subsidiárně neodkazuje také na správní řád, ale jen na stavební zákon), jednak bylo speciálně upraveno účastenství v řízení o povolení k odběru podzemní vody (a také o určení správce drobného vodního toku nebo jeho zrušení; § 115 odst. 15 – později odst. 16 – vodního zákona). Tato nová úprava je komplexní a vylučuje obecnou úpravu účastenství podle stavebního zákona (rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2014, čj. 10 As 77/2014
62, Z
Group Steel Holding). Důvodová zpráva k nové úpravě poukázala na to, že vodoprávní řízení často zatěžují spory či pochybnosti o účastenství. Stalo se celkem běžnou praxí, že se za účastníky vodoprávního řízení o povolení k odběru podzemních vod automaticky považují též vlastníci pozemků, na nichž se s vodou nakládá. Důvodová zpráva k tomu zdůraznila, že povrchové ani podzemní vody nejsou předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, na němž nebo pod nímž se vyskytují. Proto se zákonodárce rozhodl úpravu účastenství zpřesnit.
[19] Judikatura NSS, na kterou odkázal krajský soud (rozsudky ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 As 78/2011
69, a ze dne 25. 9. 2018, čj. 4 As 227/2018
34), se nevztahovala k účastenství v řízení o nakládání s vodami (či konkrétně o povolení k odběru podzemní vody), ale k účastenství v řízení o povolení stavby vodního díla (shodou okolností v obou citovaných případech šlo o vrtanou studnu stejně jako v nynější věci). Ve starším z rozsudků soud vyslovil, že pokud může navrhovaná stavba studny ovlivnit kvalitu a množství vody v již zbudované studni náležící sousedovi, může jít o důvod účastenství tohoto souseda v řízení o stavebním povolení takto navrhované studny podle § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona ve spojení s § 115 odst. 1 vodního zákona (ve znění před novelizací z roku 2010). Rozsudek z roku 2018 tyto argumenty zopakoval i za účinnosti novelizované právní úpravy.
[20] Krajský úřad ve své kasační stížnosti vhodně podotkl, že neopomněl námitky žalobců týkající se nakládání s vodou na stavebníkově pozemku jen proto, že žalobci nebyli (a neměli být) účastníky řízení o povolení k odběru podzemní vody. Naopak je věcně vypořádal, protože je považoval za součást námitek vznesených v řízení o společném povolení podle § 94p odst. 1 stavebního zákona – tedy námitek proti povolení stavby či proti účinkům jejího budoucího užívání.
[21] NSS tedy shrnuje, že žalobcům sice formálně nesvědčilo účastenství v řízení o nakládání s vodami, ale práva, která mají coby vlastníci sousedních pozemků, jim v řízení o stavebníkově žádosti upřena nebyla.
[22] Další otázkou je, zda krajský úřad reagoval na námitky žalobců vztahující se k nakládání s vodou i věcně správně. I v tomto ohledu měl krajský soud některé výhrady (body 23–27, 30 a 32 napadeného rozsudku). Těm se krajský úřad věnoval ve své druhé kasační námitce.
3.2 Věcné námitky proti umístění studny
[23] Krajský soud vytkl krajskému úřadu, že se ve svém rozhodnutí dostatečně nevypořádal s argumenty žalobců ani s odbornými podklady, které předložili, a nevyjasnil nesoulad mezi odbornými podklady již obsaženými ve spisu.
[24] S tímto hodnocením krajského soudu naopak NSS souhlasí.
[25] Kasační stížnost zpochybňuje přirovnání odstupových vzdáleností zdrojů znečištění od studny (§ 24a odst. 2 a 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území) k ochrannému pásmu, které ve svém rozsudku použil krajský soud. NSS však nepovažuje za důležité hodnotit vhodnost tohoto přirovnání, protože podstata argumentace krajského soudu leží jinde. Jak krajský soud zdůraznil (bod 26 napadeného rozsudku), žalobci se kvůli povinným odstupovým vzdálenostem zdrojů znečištění (typicky kanalizačních přípojek) od studny (12 metrů v málo prostupném prostředí, 30 metrů v prostupném prostředí) obávali toho, že do budoucna pro ně bude problém umístit na vlastních pozemcích kanalizační přípojku (stavebníkův pozemek je totiž velmi úzký a k hranicím sousedních pozemků je to od zamýšlené studny vždy jen asi 5 metrů).
[26] Podstata obav žalobců spočívala v přesvědčení, že geologické prostředí okolo studny i samotná konstrukce studny jsou prostupnější, než by se mohlo zdát z dokumentace. Žalobci se domnívali, že i když bude studna přednostně napájena nikoli z první zvodně v kvartérních štěrcích, ale z hlouběji uložené puklinové zvodně (ležící v málo propustném masivu kulmských hornin), nelze vyloučit, že do studny (zvláště do její akumulační jímky) bude pronikat i voda z výše uložené první zvodně v propustných kvartérních štěrcích.
[27] Krajský soud nepřehlédl vyjádření hydrogeologa Ing. Zdeňka Vacka (v posudku ze srpna 2018), podle nějž není nutné striktně dodržet odstupové vzdálenosti požadované vyhláškou, protože voda bude do studny přiváděna z velké hloubky (přes 20 metrů). Krajský úřad se ale zabýval otázkou odstupových vzdáleností jen ve vztahu ke kanalizační přípojce samotného stavebníka (viz stranu 13 jeho rozhodnutí) a usoudil, že pro žalobce není otázka odstupových vzdáleností významná, protože menší než standardní vzdálenost mezi stavebníkovou studnou a stavebníkovou kanalizační přípojkou nemůže nijak ohrozit pozemky či stavby sousedů (žalobců). Obavy žalobců však mířily jinam: proti faktu, že i jejich vlastní (budoucí) kanalizační přípojky by patrně také musely být v malé vzdálenosti od vznikající studny. Nešlo jim tedy (jen) o ohrožení vody v jejich vlastní studni, ale o omezení stavební činnosti na jejich pozemcích. Krom toho, což také krajský soud zdůraznil, se krajský úřad proti tomuto konstatování Ing. Vacka nevymezil, takže je nejspíš vzal za své – ale současně nevysvětlil, proč ani on coby správní orgán nepovažuje za nutné dodržet ustanovení vyhlášky o minimálních odstupech (ani – například – neujistil žalobce, že by otázku odstupů posuzoval stejně i u jejich budoucích kanalizačních přípojek).
[28] Žalobci ve svém odvolání upozornili i na rozdíly mezi hodnotami průměrné vydatnosti vrtu, na nějž bude studna napojena. Zatímco Ing. Zdeněk Vacek ve svém posudku ze srpna 2018 stanovil tuto hodnotu na 0,05 l/s, Ing. Petr Ulahel určil průměrnou vydatnost ve své zprávě z října 2017 na 0,15 l/s, tedy třikrát více. Žalobci na to upozornili právě kvůli svým pochybám o potřebnosti akumulační jímky a o jejím stavebně technickém provedení (zbudovat tuto jímku doporučil právě Ing. Vacek kvůli malé vydatnosti vrtu). Krajský soud správně podotkl, že krajský úřad na tuto námitku nijak nereagoval. Toto hodnocení krajského soudu citoval krajský úřad i ve své kasační stížnosti, ale ani tam na námitku věcně neodpověděl.
[29] NSS se shoduje s krajským soudem i v tom, že krajský úřad řádně nereagoval na odborné podklady předložené žalobci v odvolacím řízení.
[30] Stanovisko Ing. Ladislava Procházky, znalce v oboru stavebnictví a stavebních materiálů, ponechal krajský úřad úplně stranou. Nyní v kasační stížnosti vysvětluje, že Ing. Procházka nemá odbornou způsobilost v oboru hydrogeologie ani není autorizován k projektování staveb vodních děl. O tom není sporu; cílem stanoviska však bylo posoudit stavební řešení manipulační šachty studně a její vodotěsnost. Znalec popsal, že do hloubky tří metrů budou sice betonové skruže utěsněny jílem (tímto utěsněním bude – pokud to soud správně chápe – odstavena první zvodeň v kvartérních štěrcích; viz posudek Ing. Vacka ze srpna 2018, část 3.1, stranu 7), ale od tří do pěti metrů budou skruže spouštěny do štěrků bez těsnění. Cementová výplň spár skruží není podle Ing. Procházky vodě odolná. (Znalec doplnil i další úvahy o možném snížení hladiny vody pod dno manipulační šachty a o jeho následcích.)
[31] Soud souhlasí s tím, že znalec z oboru stavebnictví se nemůže kvalifikovaně vyjádřit k otázkám hydrogeologickým; může ale jistě zodpovědět otázku vhodných stavebních materiálů a jejich chování ve vodopropustném prostředí. Tím soud neříká, že jeho odpověď je nutně správná. To by ale měl v první řadě zhodnotit správní orgán – tedy výslovně na stanovisko reagovat a přinést vlastní argumenty.
[32] Ne zcela šťastně se pak krajský úřad postavil ke znaleckému posudku hydrogeologa RNDr. Pavla Burdy.
[33] Ve svém rozhodnutí i v kasační stížnosti z něj cituje jen jedinou větu, podle níž znalec nepředpokládá při běžném využívání vliv studny na kvalitu a kvantitu podzemní vody v žalobcově kopané studni, a to ani s propojenými zvodněmi. To znalec skutečně řekl. Kromě toho ale znalec v celém posudku vychází z toho, že zvodně ve skutečnosti budou propojené (tuto eventualitu přitom krajský úřad – aspoň tak soud rozumí jeho závěrům – nepřipouští nebo o ní mlčí). Právě kvůli propojení zvodní dospěl RNDr. Burda k tomu, že pro odstup od studny je nutno počítat nikoli jen s málo prostupným prostředím kulmských hornin (odstup 7–15 metrů podle zdroje znečištění), ale také s prostupným prostředím kvartérních písčitojílovitých štěrků (odstup 20–40 metrů podle zdroje znečištění). To by mohlo významně omezit vlastnická práva žalobců jako vlastníků sousedních parcel, které jsou podle územního plánu obce určeny k individuálnímu bydlení.
[34] Dále RNDr. Burda uvedl, že není příliš žádoucí propojovat zvodně různých hydrogeologických kolektorů, a řešit tak malou vydatnost jednoho z nich. Proto nedoporučil ke schválení projekt technické změny trubní studny na trubní studnu s akumulační jímkou s přítokem z kvartérní zvodně. (Poznámka soudu: akumulační jímku doporučil Ing. Vacek právě jako řešení omezené jímací schopnosti vrtu, viz část 3.2 a stranu 9 jeho posudku ze srpna 2018; k tomu dodal, že „voda z kvartérních štěrků nebude využívána“. Podle tohoto novějšího posudku bude mít akumulační jímka dno z nepropustného betonu; oproti tomu starší posudek z února 2018 navrhl osadit akumulační jímku přímo na ústí vrtu tak, „aby voda do ní mohla volně přitékat jak vrtem, tak dnem v úrovni štěrků“.)
[35] Soud vychází z toho, že právě krajský úřad jako odborný správní orgán rozumí jak těmto hydrogeologickým a stavebně technickým názorům odborníků, tak i důvodům rozdílů mezi nimi. Právě proto patří k úkolům odborného správního orgánu i povinnost srozumitelně svůj postoj vysvětlit i laickým adresátům rozhodnutí – k nimž patří nejen účastníci, ale koneckonců i správní soudy. Pro přezkoumatelnost a potřebnou přesvědčivost správního rozhodnutí nestačí, že je správní orgán přesvědčen o správnosti svého náhledu a že třeba pokládá postoje zastávané účastníky za zjevně mylné (natolik mylné, že je není třeba výslovně vyvracet).
[36] Soud opakuje, že správnost argumentů přinášených žalobci nyní nehodnotí, a ani hodnotit nemůže. Ani zrušení rozhodnutí krajského úřadu neznamená, že odborné podklady předložené stavebníkem jsou nedostatečné, a že pravdu mají naopak odborníci, které povolali žalobci. Znamená to jen tolik, že krajský úřad musí na výhrady žalobců zareagovat tak, aby buď žalobci nahlédli jejich neopodstatněnost (a na soud se již neobraceli), nebo aby soud napříště mohl zhodnotit závěry krajského úřadu i po věcné stránce.
4. Závěr
[37] Stěžovatel se svými námitkami částečně uspěl; NSS proto zrušil rozsudek krajského soudu v potřebném rozsahu (částečně zrušil jeho výrok I a s ním i závislé výroky III a IV o náhradě nákladů řízení). V tomto rozsahu, tedy v otázce účastenství v řízení o povolení k odběru podzemní vody, také vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán nyní vysloveným právním názorem, podle nějž žalobci neměli být účastníky řízení o povolení k odběru podzemní vody.
[38] V části, v níž stěžovatel neuspěl, NSS kasační stížnost zamítl. Potvrdil tak závěr krajského soudu, podle nějž se krajský úřad řádně nevypořádal s námitkami žalobců v řízení o povolení studny.
[39] V novém řízení rozhodne krajský soud o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti jako celku. Aby totiž bylo možné určit výslednou míru úspěchu účastníků ve vztahu k různým výrokům rozhodnutí krajského úřadu, které byly napadeny žalobou, musí se porovnat celkové výsledky soudního řízení ve vztahu k výroku o povolení k odběru podzemní vody a ve vztahu k výroku o povolení stavby studny. Proto NSS nyní nijak nerozhodoval o nákladech řízení (účastníků ani osoby zúčastněné) a ponechává celkové zhodnocení procesní úspěšnosti účastníků a souhrnné rozhodnutí o nákladech řízení na krajském soudu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu