Zákaz nahlížet do správního spisu vedeného Českou národní bankou při výkonu dohledu (§ 45 odst. 1 věta druhá zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance) nelze obcházet tím, že žadatel formálně podřadí svou žádost režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žádosti o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemohou popírat výslovné zákonné výluky dle zvláštních zákonů, nemohou tedy ani obcházet či nahrazovat výluku z nahlížení do spisu.
[10] Nejvyšší správní soud se předně ztotožňuje s obecnými východisky městského soudu. Nejvyšší správní soud souhlasí s ústavním významem práva na informace, jak je v českém ústavním pořádku zakotveno v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod a v podústavní rovině informačním zákonem. Nejvyšší správní soud souhlasí i s ústavním významem základního práva na informační sebeurčení. Současně souhlasí s tím, že výjimky z práva na informace nutno vykládat restriktivně.
[11] V konkrétní rovině výkladu podústavního práva se však městský soud mýlí. Především nesprávně pomíjí pro věc zcela klíčový § 45 odst. 1 větu druhou zákona o České národní bance. Právě proto soud nesprávně dovozuje, že by se k téže informaci dostal v podstatě kdokoliv cestou nahlížení do spisu (srov. bod 23 rozsudku městského soudu).
[12] To, čeho se žalobkyně ve své žádosti domáhá (a co zůstalo stěžovatelkou nezodpovězeno), je svou podstatou nahlížení do spisu. Krom informací, zda s ní bylo někdy vedeno řízení (na což se jí odpovědi dostalo) a zda stěžovatelka jako orgán dohledu nad kapitálovým trhem sdělila nějakým jiným orgánům v EU jakékoli informace týkající se osoby žalobkyně (i to jí stěžovatelka v obecné rovině sdělila, a to že ano, kyperskému dohledovému orgánu), se totiž domáhala i sdělení, jaké informace stěžovatelka cizozemskému orgánu poskytla, jaký byl jejich obsah, na jakou žádost byly poskytnuty a jaké podklady byly použity pro jejich vyhotovení, a žádala o kopii všech listin a informací takto poskytnutých (obdobně též ve vztahu ke společnosti Tangens Finance, s. r. o.).
[13] Právě v tomto žalobkyni stěžovatelka nevyhověla a právě v tomto rozsahu z dále uvedených důvodů vůbec nešlo o žádost o informace podle informačního zákona.
[14] Jak Nejvyšší správní soud již v minulosti uvedl, nahlížení účastníka řízení, případně jiné osoby, do správního spisu podle § 38 správního řádu je natolik komplexně upraveným specifickým postupem poskytování informací, že jej lze podřadit pod § 2 odst. 3 informačního zákona. Tj. informační zákon se nevztahuje na poskytování informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací (srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 As 38/2007-78, který sice cituje starší znění § 2 odst. 3 informačního zákona, je však přesto aplikovatelný i na znění stávající).
[15] Ke stejnému závěru jako rozsudek ve věci 2 As 38/2007 dospěl Nejvyšší správní soud též v rozsudcích ze dne 27. 6. 2012, čj. 9 Ans 7/2012-56, respektive ze dne 13. 12. 2012, čj. 7 Ans 18/2012-23 [„V ust. § 38 správního řádu je upraven jak okruh osob, jimž takové právo svědčí (odst. 1, 2), tak práva spojená s nahlížením do spisu (odst. 4), postup v situacích, kdy je nahlížení do spisu odepřeno (odst. 5), postup ve zvláštních případech (odst. 3, podle něhož se postupuje, požádají-li o ‚nahlížení‘ do spisu osoby nevidomé), i postup v situacích, kdy část spisu poskytnuta být nesmí (odst. 6)“]. V případě 7 Ans 18/2012 proto neměl povinný subjekt činit jakékoliv úkony podle informačního zákona, ale měl pouze povinnost vyzvat žadatele, který se formálně dožadoval poskytnutí informace poskytnutím kopie správního spisu, k součinnosti a dohodnout s ním způsob a další podrobnosti nahlížení do spisu. Tyto závěry plynou již jen z elementárních pravidel přednosti zvláštní úpravy (zde § 38 správního řádu o nahlížení do spisu včetně eventuálního pořizování si kopií či výpisků) před úpravou obecnou (obecná úprava přístupu k informacím). Stejně rozhodoval Nejvyšší správní soud již předtím ve vztahu k nahlížení do spisu podle starého správního řádu (rozsudek ze dne 27. 1. 2004, čj. 5 A 158/2001-115, č. 204/2004 Sb. NSS).
[16] Nejvyšší správní soud doplňuje, že § 38 správního řádu je speciálním ustanovením ve vztahu k informačnímu zákonu jak pro nahlížení do spisu jeho účastníkem a jeho zástupcem (§ 38 odst. 1 správního řádu), tak pro nahlížení do spisu jakoukoliv jinou osobou (§ 38 odst. 2 správního řádu). V obou případech totiž správní řád upravuje zcela specifickou a svébytnou proceduru získání požadované informace.
[17] Pokud by se žalobkyně pokoušela získat stejné informace nahlédnutím do příslušného spisu, neuspěla by s odkazem na § 45 odst. 1 větu druhou zákona o České národní bance, ve znění od 17. 8. 2013 (viz níže). Jakýkoliv racionální výklad zákona musí zamezit tomu, aby žalobkyně tento zákonný zákaz obešla a dostala se k identickému výsledku použitím jiného zákona.
[18] Pro určení, zda má žádost režim informačního zákona, nehraje žádnou roli, že žadatel nežádá o fyzický přístup do spisu, ale žádá „dálkově“ o kopie celého spisu nebo jeho podstatné části (srov. již rozsudek ve věci 2 As 38/2007 nebo 7 Ans 18/2012). Fyzické nahlížení do spisu je přece naprosto srovnatelné s pořízením kopie spisu či jeho podstatné části. Ostatně jinak by se význam § 38 správního řádu zcela vyprázdnil. Osoby, které mají zájem o přístup do spisu, by se jednoduše vyhnuly požadavkům § 38 správního řádu, event. na něj navazujících zvláštních zákonů (jako je § 45 odst. 1 věta druhá zákona o České národní bance), tím, že by formálně označily své podání jako žádost dle informačního zákona. Požadovaly by nikoliv „nahlédnutí“ do spisu, ale jen „pořízení kopie“ celého spisu nebo jeho podstatné části. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žádostí podle informačního zákona naopak bude, požaduje-li žadatel jen kopie určitých dokumentů ze spisu (nejčastěji půjde o finální rozhodnutí, může jít ale i o několik málo jiných dokumentů tvořících spis – srov. k tomu např. rozsudek ze dne 1. 4. 2014, čj. 7 As 64/2013-49).
[19] Stěžovatelka v této souvislosti především správně odkazuje na § 45 odst. 1 zákona o České národní bance, podle jehož věty druhé „[n]ahlížení do spisu vedeného při výkonu dohledu podle § 44 odst. 2 písm. b) až d) je vyloučeno“. Podle § 44 odst. 2 téhož zákona, ve znění do 31. 12. 2015, výkon dohledu stěžovatelky zahrnoval:
„a) rozhodování o žádostech o udělení licencí, povolení, registrací a souhlasů podle jiných právních předpisů,
b) kontrolu dodržování podmínek stanovených udělenými licencemi a povoleními,
c) kontrolu dodržování zákonů a přímo použitelných předpisů Evropské unie, jestliže je k této kontrole Česká národní banka tímto zákonem nebo jinými právními předpisy zmocněna, a kontrolu dodržování vyhlášek vydaných Českou národní bankou,
d) získávání informací potřebných pro výkon dohledu podle jiných právních předpisů a jejich vymáhání, ověřování jejich pravdivosti, úplnosti a aktuálnosti,
e) ukládání opatření k nápravě a sankcí podle tohoto zákona nebo jiných právních předpisů,
f) řízení o správních deliktech a přestupcích.“
(Až na drobné terminologické změny zůstává znění § 44 odst. 2 stejné i dnes.)
[20] Důvodová zpráva k zákonu č. 227/2013 Sb., kterým se mění zákon o České národní bance, uvádí k zakotvení výjimky z nahlížení do spisu v § 45 odst. 1 větě druhé zákona o České národní bance následující:
„Vyloučení nahlížení do spisu vedeného při výkonu dohledu ve větě druhé bude respektovat striktní povinnost mlčenlivosti vztahující se na skutečnosti zjištěné při výkonu dohledu nad finančním trhem. Nahlížení do spisu by totiž mohlo způsobovat výrazné snížení efektivnosti dohledu a vyhodnocování zjištěných poznatků. Seznámení kontrolované osoby s informacemi obsaženými ve spise by jí mohlo umožnit přizpůsobovat své aktivity tak, aby byla ztížena možnost identifikovat případné porušování zákona. Pouze pokud by bylo na základě výsledků kontroly zahájeno správní řízení, byly by relevantní dokumenty, které by se měly stát podkladem pro správní rozhodnutí, zahrnuty do spisu ke správnímu řízení a do něj by bylo možné nahlížet za podmínek § 38 správního řádu.“
(viz důvodová zpráva k bodu 60 vládního návrhu, sněmovní tisk č. 829, 6. volební období 2010–2013, digitální repozitář, www.psp.cz).
[21] Nahlížení do spisu podle správního řádu je tedy možné v případech dle § 44 odst. 2 písm. a), e) a f) zákona o České národní bance, což odpovídá rozhodování ve správním řízení. Naopak v případech dle § 44 odst. 2 písm. b) až d) je nahlížení do spisu vyloučeno. Posléze uvedené odpovídá dohledové a kontrolní činnosti stěžovatelky stricto sensu.
[22] Městský soud ovšem obojí směšuje a zcela pomíjí pro věc klíčový § 45 odst. 1 zákona o České národní bance. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2012, čj. 2 Afs 5/2011-110, o který městský soud opírá své závěry, se týkal rozhodování ve správním řízení, konkrétně řízení na návrh emitenta o povolení výjimky z povinnosti plynoucí z § 80c odst. 2 písm. b) zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pro rok 2003. Nejvyšší správní soud ve věci 2 Afs 5/2011 nemohl vykládat § 45 odst. 1 zákona o České národní bance vylučující některé spisy z nahlížení, neboť § 45 odst. 1 věty druhé byl do zákona o České národní bance doplněn novelou č. 227/2013 Sb. Ke dni 17. 8. 2013, tedy více než rok a půl poté, co Nejvyšší správní soud ve věci 2 Afs 5/2011 rozhodoval.
[23] Stejný názor sdílí i odborná literatura, na kterou odkazuje stěžovatelka. Např. podle komentáře k § 45 odst. 1 zákona o České národní bance vylučuje druhá věta tohoto ustanovení nahlížení kohokoliv do spisu vedeného ČNB při výkonu dohledu (kontrolní činnosti), „ať již v režimu kontrolního řádu, správního řádu (kterým se výkon kontroly podpůrně řídí) nebo zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“. Důvodem je především „zákonná a z hlediska práva EU harmonizační úprava mlčenlivosti, jejímž smyslem je chránit stabilitu finančního systému jako celku i jednotlivých finančních institucí před únikem informací shromážděných orgánem dohledu o jejich stavu a činnosti“. Na druhou stranu to však i dle autorů komentáře nic nemění na použitelnosti právní úpravy nahlížení do správního spisu podle správního řádu v případě, že je s dohlíženou osobou vedeno správní řízení (Rýdl, T. Komentář k § 45. In: Zákon o České národní bance. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2014, s. 166).
[24] Informace, kterých se žalobkyně domáhala, se týkaly nikoliv vedení správního řízení ve smyslu § 44 odst. 2 písm. a), e) a f) zákona o České národní bance, ale dohledové a kontrolní činnosti stěžovatelky stricto sensu [zde podle § 44 odst. 2 písm. c) a d) téhož zákona]. Je tedy jasné, že žalobkyně by se nemohla domoci nahlížení do spisu v režimu § 38 správního řádu, jakkoliv se jí informace ve spise přímo týkaly. Jak již bylo řečeno, aplikace § 38 správního řádu je vyloučena v § 45 odst. 1 větě druhé zákona o České národní bance ve znění od 17. 8. 2013. Toto ustanovení nahlížení do spisu za těchto podmínek vylučuje. Pokoušela-li se tedy žalobkyně získat informace ze spisů, do kterých by nemohla nahlížet, v režimu žádosti podle informačního zákona, jde o evidentní pokus o obcházení zákonné úpravy nahlížení do spisu.
[25] Nejvyšší správní soud na tomto místě shrnuje, že nemohla-li žalobkyně vůbec nahlížet do spisu, nemohla se tomuto zákonnému zákazu vyhnout tím, že celou věc „překlopí“ do jiného zákonného režimu. Žádosti podle informačního zákona nemohou jednoduše negovat explicitní zákonné výluky dle zvláštních zákonů, nemohou tedy ani obcházet či nahrazovat výluku z nahlížení do spisu. Ostatně právě § 2 odst. 3 informačního zákona vede k závěru, že si žadatel nemůže dle své libosti vybírat zákonný režim, v němž se seznámí s informacemi. Je-li žádost o informace svou povahou žádostí o nahlížení do spisu, typicky proto, že žadatel chce získat kopie celého spisu či jeho podstatné části, musí žadatel věc řešit cestou žádosti podle § 38 správního řádu, nikoliv cestou žádosti dle informačního zákona.
[26] V nynější věci tudíž materiálně nešlo o žádost o informace podle informačního zákona, ale o žádost o nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu. Žalobkyně totiž požadovala v kopii v podstatě všechny listiny, které se ve spisu nacházely. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve shora cit. věci 2 As 38/2007, v takové situaci nebylo potřeba výzvy k upřesnění žádosti ani jiných postupů předpovídaných informačním zákonem, jak nesprávně dovodil v nyní napadeném rozsudku městský soud. Význam nemá ani to, že podání bylo nazváno jako žádost o informaci podle informačního zákona. Podání se v souladu s § 37 odst. 1 správního řádu posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Stěžovatelka tak měla správně žádost posoudit jako žádost o nahlížení do spisu. Nejvyšší správní soud opakuje, že v tomto případě ovšem žádost nemohla být úspěšná, neboť přístup do spisu vylučuje § 45 odst. 1 věta druhá zákona o České národní bance.
[27] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti ani o ústavnosti vyloučení z nahlížení do spisu ve věcech obecného dohledu nad kapitálovým trhem. Ve hře jsou totiž významné veřejné hodnoty, jako je zájem na nestranném a profesionálním dohledu nad kapitálovým trhem a ochrana finančních trhů v Evropské unii. Žalobkyně nemá pravdu, že tato ochrana se neuplatní již jen proto, že se informace týkají jí samotné. Smyslem ochrany stěžovatelkou shromážděných informací je nejen ochrana informací vztahujících se ke třetím osobám, ale též ochrana shromážděných informací proti samotným osobám, kterých se tyto informace týkají. Je evidentní, že bylo-li by tomu jinak, ohrozilo by to řádný výkon a efektivitu kontrolní a dohledové funkce stěžovatelky. Z hlediska ústavnosti je podstatné, že pokud snad již stěžovatelka započne vůči konkrétní osobě řízení (např. řízení sankční), takováto osoba bude mít plná procesní práva k ochraně svých legitimních zájmů (srov. též bod [21] shora).
[28] Jak stěžovatelka v tomto kontextu správně uvádí (a komentářová literatura to potvrzuje, viz bod [23] shora), zákon o České národní bance stejně jako zákon o dohledu v oblasti kapitálového trhu mj. provádějí závazky z práva EU. Jde o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/65/EU o trzích finančních nástrojů a o změně směrnic 2002/92/ES a 2011/61/EU. Podle bodu 137 preambule k této směrnici je cílem směrnice posílit sbližování pravomocí příslušných orgánů tak, aby byly vytvořeny předpoklady k dosažení stejné úrovně při vymáhání dodržování povinností na celém integrovaném finančním trhu. Účinnost dohledu by měl zaručit společný minimální soubor pravomocí spolu s přiměřeným objemem prostředků. Tato směrnice by proto měla stanovit minimální soubor pravomocí v oblasti dohledu a vyšetřování, které by měly být svěřeny příslušným orgánům členských států v souladu s vnitrostátním právem. V čl. 76 odst. 1 pak směrnice zakotvuje ochranu služebního tajemství a zakazuje komukoliv sdělovat důvěrné informace. Tento zákaz výslovně míří nejen na osoby pracující pro příslušné orgány, ale samozřejmě též na samotné orgány.
[29] Lze tedy dovodit, že městský soud dospěl k nesprávným právním závěrům. Stěžovatelka měla správně posoudit žádost žalobkyně jako žádost o nahlédnutí do spisu dle § 38 správního řádu, které ovšem s ohledem na § 45 odst. 1 větu druhou zákona o České národní bance nebylo možno vyhovět. Použití právního předpisu, který na věc nedopadá, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí, neboť mělo za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodujících právních otázek obsažených v kasačních námitkách (usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, č. 1926/2009 Sb. NSS, věc NATO HQ). Stěžovatelka, jakkoliv sama zákazem nahlížení do spisu dle § 45 odst. 1 argumentuje, posuzovala věc podle nesprávné právní úpravy. Proto jsou důvody i pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky.
[30] S ohledem na právě uvedené již nebylo třeba, aby se Nejvyšší správní soud věnoval dalším stížnostním bodům, neboť by to mělo jen ryze akademický význam, bez jakéhokoliv dopadu na nynější věc.