10 As 14/2015 – Nejvyšší správní soud

10 As 14/2015- 59 - text

10 As 14/2015 - 62

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobců: a) Sdružení majitelů nemovitostí Tišnovska, se sídlem Těsnohlídkova 1865, Tišnov, a b) Za sebevědomé Tišnovsko, o. s., se sídlem Majorova 1709, Tišnov, oba zast. Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3/5, Brno, za účasti: I) EMBRA Servis, a. s., se sídlem U Lubě 288, Tišnov, II) FERANO, a. s., se sídlem Česká 184, Lelekovice, III) JUDr. L. M., a IV) Ing. M. P., proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 25. 7. 2013, čj. JMK 110408/2012, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 1. 2015, čj. 62 A 82/2013-211,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení ve výši 10 842 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejich zástupkyně Mgr. Sandry Podskalské, advokátce.

[1] Dne 19. 7. 2012 vydal Městský úřad Tišnov, odbor územního plánování a stavebního řádu (dále jen „správní orgán prvního stupně“), rozhodnutí čj. MUTI 17293/2012 o umístění stavby „Obchodní a školící centrum Trnec“ v areálu pily na ulici Brněnská, Tišnov. K odvolání žalobců žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu prvního stupně částečně změnil, ve zbytku jej však potvrdil a odvolání zamítl.

[2] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 13. 1. 2015, čj. 62 A 82/2013-211, obě rozhodnutí správních orgánů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Většině žalobních námitek krajský soud nepřisvědčil, ztotožnil se však s námitkou nezákonnosti odložení biologického průzkumu do navazujícího stavebního řízení. Stavební úřad v projednávané věci dospěl k závěru, že biologický průzkum je nutno v územním řízení provést, následně však souhlasil s tím, že nebude v této fázi řízení řádně realizován a dokončen bude až ve stavebním řízení. Tento postup krajský soud považoval za nesprávný a nezákonný, neboť stavební úřad neměl pro své rozhodnutí k dispozici řádný biologický průzkum, který sám označil za nezbytný podklad pro rozhodnutí o umístění stavby.

II.

Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalobců

[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti proti tomuto usnesení s poukazem na zásadu zákonnosti výkonu veřejné moci uvedl, že platná právní úprava (především § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, upravující výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, jakož i § 67 téhož zákona vztahující se k povinnostem investorů, resp. další předpisy veřejného stavebního práva) výslovně nestanoví, k jakému okamžiku má být biologické hodnocení vypracováno. Stanovení tohoto okamžiku neobsahuje ani Metodický návod k provádění biologického hodnocení vydaný Ministerstvem životního prostředí. Za těchto okolností bylo nutno zvolit pro žadatele „příznivější řešení“. Nadto biologické hodnocení není obligatorním podkladem žádosti o vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení. Povinností žadatele, resp. stavebníka je připojit ke své žádosti závazná stanoviska dotčených orgánů, případně jejich rozhodnutí, přičemž tato podmínka byla v nyní projednávané věci splněna.

[4] Ustanovení § 18 odst. 2 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, přitom směřuje až k problematice stavebního řádu, neboť dle něj „[h]odnocení se zabývá celým průběhem zamýšleného zásahu, zejména prováděním, užíváním (výstavbou) a odstraněním stavby včetně zneškodňování případných odpadů.“ Případné podmínky stanovené orgánem ochrany přírody na základě biologického hodnocení je tudíž třeba vzít v potaz ve stavebním řízení a nikoli již v jemu předcházejícím řízením územním. Tyto podmínky mají totiž především stavebnětechnický charakter a jejich uplatňování v územním řízení se jeví být do značné míry nadbytečným, neboť by se následně fakticky jednalo pouze o doslovný opis těchto podmínek z územního rozhodnutí do stavebního povolení.

[5] Výjimkové řízení dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny logicky navazuje na povinnosti investorů dle § 67 téhož zákona, přičemž pojmosloví užívané zákonem i prováděcími předpisy jednoznačně směřuje k problematice provádění staveb a nelze tudíž nutit žadatele u vydání územního rozhodnutí, aby biologické hodnocení potažmo výjimku dle § 56 citovaného zákona doložil již při podání žádosti v územním řízení. V opačném případě, pokud by žadatel uvedené dokumenty nepředložil, správní orgán by jej měl k jejich doplnění vyzvat. Takový postup však nemá oporu v právních předpisech. Odsunutím biologického hodnocení, respektive vydání výjimky, až do stavebního řízení byla vyváženě respektována jak svoboda podnikání, tak i právo na příznivé životní prostředí.

[6] Stěžovatel dále uvedl, že § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny používá pojmu „investor“, jímž se rozumí „[t]en, kdo v rámci výstavby nebo jiného užívání krajiny zamýšlí uskutečnit závažné zásahy, které by se mohly dotknout zájmů chráněných podle části druhé, třetí a páté tohoto zákona“. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), se investorem rozumí stavebník, tj. „osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení“, nejedná se tedy o žadatele o vydání územního rozhodnutí. Používá-li zákon o ochraně přírody a krajiny pojmy „výstavba“ či „jiné užívání krajiny“, je pod nimi třeba rozumět činnosti a zásahy činěné na základě některého z veřejnoprávních titulů podle části čtvrté stavebního zákona.

[7] Požadavek biologického hodnocení se objevil v závazném stanovisku Městského úřadu Tišnov, odboru životního prostředí (dále jen „dotčený orgán“), ze dne 14. 12. 2011, čj. MUTI 28880/2011/OŽP/Ce, přičemž v navazujícím změněném závazném stanovisku ze dne 19. 1. 2012, čj. MUTI 1166/2012/OŽP/Ce, dotčený orgán uvedl, že „souhlasí, aby firma EMBRA, s.r.o., předložila Biologické hodnocení lokality ‚Pila Tišnov‘ v rámci stavebního řízení akce ‚Obchodní a školící centrum Trnec – Tišnov‘.“ K žádosti o vydání územního rozhodnutí v nyní projednávané věci byla v souladu s relevantní právní úpravou přiložena závazná stanoviska dotčených orgánů, přičemž správní orgán prvního stupně jejich obsahovou závaznost respektoval.

[8] Stěžovatel dále uvedl, že v červnu 2012 došlo k dopracování biologického hodnocení, přičemž rozhodnutí správních orgánů obou stupňů byla vydána až poté (biologické hodnocení tudíž fakticky bylo provedeno ještě v rámci územního řízení). V rámci biologického hodnocení byla v předmětné lokalitě zjištěna přítomnost ještěrky obecné a čmeláka, naopak kudlanka nábožná se zde nevyskytuje. Ve vztahu k ještěrce obecné a čmelákovi byla následně rozhodnutím stěžovatele ze dne 14. 8. 2012, čj. JMK 76155/2012, udělena výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž ve výrokové části bylo stanoveno celkem osm podmínek, z nichž žádná nemá relevanci pro územní řízení, a postačí, pokud budou respektovány v řízení stavebním. To se ostatně stalo, jak plyne ze stavebního povolení správního orgánu prvního stupně ze dne 12. 5. 2014, sp. zn. OÚPSŘ/26729/2013/Ma, čj. MUTI 7338/2014.

[9] Krajský soud nesprávně a pouze mechanicky aplikoval závěry obsažené v rozsudku NSS ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005-154, přičemž se vůbec nezabýval změnou relevantní právní úpravy vztahující se k náležitostem územního rozhodnutí, jakož i stavebního povolení. Své rozhodnutí proto zatížil i nepřezkoumatelností.

[10] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[11] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že dikce § 18 odst. 4 vyhlášky č. 395/1992 Sb., dle něhož „[o]bsahem hodnocení je i srovnání možných variant zamýšleného zásahu s návrhem optimální varianty“, přesunutí biologického hodnocení do stavebního řízení neumožňuje. Takový postup je v rozporu i s § 50 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, jakož i § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), „neboť veškerá fakta o výskytu rostlin a živočichů je potřeba znát již ve fázi vydávání územního rozhodnutí.“ Žalobci trvají na svém tvrzení, že v předmětné lokalitě se prokazatelně vyskytuje kudlanka nábožná, na niž coby kriticky ohrožený druh dopadá ochrana dle § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž ve vtahu k ní nebyla udělena výjimka dle § 56 téhož zákona. Poukazuje-li stěžovatel na Metodický návod k provádění biologického hodnocení, pak je třeba vzít v potaz, že tento je určen zpracovatelům hodnocení (autorizovaným osobám) a pouze upřesňuje postup provádění biologického hodnocení, jeho obsah a strukturu. S poukazem na judikaturu NSS žalobci uvedli, že provedení biologického hodnocení (popř. vydání příslušné výjimky) musí nastat před vydáním územního rozhodnutí. Za účelovou žalobci označili stěžovatelovu argumentaci směřující k zaměnitelnosti pojmů „investor“ dle § 67 zákona o ochraně přírody a krajiny a „stavebník“ dle § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona.

[12] Žalobci navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

III.

Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[13] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační stížností uplatněných důvodů. Zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nedůvodnou kasační stížnost zamítl na základě úvah dále vyložených.

III.A K námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu

[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, jejíž důvodnost by sama o sobě postačovala k jeho zrušení. Ve své ustálené judikatuře mnohokráte Nejvyšší správní soud konstatoval, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil (srov. např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud přitom neshledal, že by v napadeném rozhodnutí krajského soudu absentoval některý z výše uvedených požadavků. Krajský soud přehledně popsal rozhodný skutkový stav a s žalobními námitkami se řádně a srozumitelně vypořádal, o čemž ostatně svědčí i skutečnost, že stěžovatel s jeho závěry obsáhlým způsobem polemizuje. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně připustil, že shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 37/2005-154 se dotýkal předchozí právní úpravy, závěry v něm uvedené je však přesto v nyní projednávané věci možno použít. Odkázal přitom i na dále jím citovanou judikaturu novější.

III.B K námitkám týkajícím se nutnosti provedení biologického hodnocení v územním řízení

[15] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stěžovatelovým námitkám, dle nichž postačí, pokud je biologické hodnocení provedeno až v rámci stavebního řízení.

[16] Dle § 67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny „[t]en, kdo v rámci výstavby nebo jiného užívání krajiny zamýšlí uskutečnit závažné zásahy, které by se mohly dotknout zájmů chráněných podle části druhé, třetí a páté tohoto zákona (dále jen ‚investor‘), je povinen předem zajistit na svůj náklad provedení přírodovědného průzkumu dotčených pozemků a písemné hodnocení vlivu zamýšleného zásahu na rostliny a živočichy (dále jen ‚biologické hodnocení‘), pokud o jeho nezbytnosti rozhodne orgán ochrany přírody příslušný k povolení zamýšleného zásahu. Podrobnosti biologického hodnocení upraví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem.“

[17] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 5. 2014, čj. 9 As 89/2013-65, uvedl, že v situaci, kdy v průběhu územního řízení nesporně vyvstaly pochybnosti o tom, zda se na předmětném území vyskytují zvláště chráněné druhy živočichů či nikoli, bylo „[p]ro odstranění tohoto rozporu […] povinností stavebního úřadu v souladu s ustanovením § 3 správního řádu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Stavební úřad měl tedy zajistit, aby skutkový stav byl zjištěn dostatečně spolehlivě, aby na jeho základě bylo možno postavit najisto, zda se v místě umísťované stavby vyskytují zvláště chráněné druhy živočichů.“ Jedním z nástrojů pro odstranění takovýchto pochybností je přitom právě biologické hodnocení dle § 67 zákona o ochraně přírody.

[18] Opačný závěr byl by v přímém rozporu také s § 90 písm. e) stavebního zákona, dle něhož stavební úřad v územním řízení posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu „s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů a s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení.“ Pod pojmem „požadavky zvláštních právních předpisů“ je přitom nutno rozumět i podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů ve smyslu § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť jedním z cílů územního rozhodnutí coby nástroje územního plánování dle § 18 odst. 1 téhož zákona je „vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí“.

[19] Stěžovateli lze přisvědčit potud, že výjimkové řízení dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny logicky navazuje na povinnosti investorů dle § 67 citovaného zákona. Tím spíše je však nutno k biologickému hodnocení (shledá-li jeho provedení příslušný orgán za nutné) přikročit již v územním řízení, neboť jak Nejvyšší správní soud uvedl ve shora citovaném rozsudku čj. 9 As 89/2013-65, „[p]ro umisťování staveb v územích, kde se vyskytují zvláště chránění živočichové, a není-li na místě postup dle § 50 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, je nezbytné vydání výjimky dle § 56 téhož zákona.“

[20] Přestože žádný právní předpis nestanoví, k jakému okamžiku má být biologické hodnocení vyhotoveno, z výše uvedeného vyplývá, že vzniknou-li v průběhu územního řízení pochybnosti o tom, zda se v předmětné lokalitě nachází chráněné druhy, musí být tyto odstraněny ještě v jeho průběhu.

[21] Tvrzení stěžovatele, že předložení biologického hodnocení není zákonem stanovenou náležitostí žádosti o vydání územního rozhodnutí, je v této souvislosti přinejmenším zavádějící. Dle § 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona totiž žadatel k žádosti připojí vedle závazných stanovisek a rozhodnutí dotčených orgánů také „jiné doklady podle zvláštních právních předpisů“. Takovým dokladem je přitom dle názoru Nejvyššího správního soudu i biologické hodnocení, „pokud o jeho nezbytnosti rozhodne orgán ochrany přírody příslušný k povolení zamýšleného zásahu“ (§ 67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Jestliže jej žadatel v takovém případě nepředloží, nic nebrání stavebnímu úřadu, aby jej k odstranění této vady podle § 86 odst. 5 stavebního zákona vyzval.

[22] Jakkoli lze připustit, že případné podmínky stanovené rozhodnutím o výjimce dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny mohou mít spíše stavebnětechnický charakter, nelze v obecné rovině odhlédnout od možnosti, že příslušný orgán výjimku pro nenaplnění zákonných požadavků neudělí. Pokud by již v územním řízení vyšlo najevo, že navrhovaný záměr z důvodu ochrany chráněných druhů realizovat nelze, iniciování stavebního řízení by se stalo bezpředmětným. Odsouváním biologického hodnocení, resp. rozhodování o udělení výjimky do stavebního řízení, by proto bylo nejen v rozporu s principem materiální pravdy (§ 3 správního řádu), ale také se zásadou hospodárnosti správního řízení (§ 6 odst. 2 správního řádu), neboť potenciálně vede ke zbytečným nákladům, jež se spolu s navazujícím stavebním řízením pojí.

[23] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se stěžovatelovou námitkou, dle níž se podle § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona investorem rozumí stavebník a nikoli žadatel o vydání územního rozhodnutí. Tato úvaha je totiž chybná již v samém základu, neboť § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, stanoví, že „stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby“. Tím se ovšem zákonný pojem „stavebník“ pouze rozšiřuje o osoby dle § 67 odst. 1 zákona o ochraně a krajiny a nikoli ztotožňuje s pojmem investor, jak sugeruje stěžovatel. Uvedené však neznamená, že by investor nemohl být i žadatelem o vydání územního rozhodnutí. Svou domněnku stěžovatel opírá také o skutečnost, že posledně citované ustanovení operuje s pojmy „výstavba“ či „jiné užívání krajiny“, jež dle stěžovatele souvisí s prováděním stavby na základě některého z veřejnoprávních titulů dle stavebního zákona. Podle posledně citovaného ustanovení je však investorem každý, kdo v rámci těchto činností „zamýšlí uskutečnit závažné zásahy“. Z podstaty věci se tak jedná o osoby, jež svou činnost a úsilí směřují k realizaci stavebního záměru, přičemž jedním z kroků vedoucích k jeho uskutečnění je i vydání územního rozhodnutí.

[24] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, dle níž dopracováním biologického hodnocení v červnu 2012 bylo toto fakticky provedeno ještě v rámci územního řízení. To proto, že správní orgány se tímto doplněným biologickým hodnocením ve svých rozhodnutích nikterak nezabývaly. Správní orgán prvního stupně v této souvislosti pouze na straně 27 svého rozhodnutí připomenul obsah změněného závazného stanoviska dotčeného orgánu ze dne 19. 1. 2012, čj. MUTI 1166/2012/OŽP/Ce, vyslovujícího souhlas s provedením biologického hodnocení ve stavebním řízení. Stěžovatel k dané otázce v žalobou napadeném rozhodnutí neuvedl nic. O jakémsi „faktickém“ provedení biologického hodnocení v rámci územního řízení tudíž nemůže být řeč.

IV.

Závěr a náklady řízení

[25] Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ř. s.

[26] Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch a osobám zúčastněným na řízení podle obsahu spisu nevznikly žádné náklady vzešlé z povinnosti, kterou jim soud uložil, nemají žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení dle § 60 odst. 1 a 5 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., právo na náhradu nákladů řízení.

[27] Žalobci byli ve věci plně úspěšní, pročež je žalovaný povinen zaplatit jim náhradu nákladů řízení. Její výši stanovil Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. c) a d), § 12 odst. 4 a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, na 3 100 Kč za jeden úkon právní služby [další porada s klientem

žalobcem a) přesahující jednu hodinu], dvakrát 2 480 Kč za dva úkony právní služby (sepis vyjádření žalobců ke kasační stížnosti jako společný úkon při zastupování dvou osob) a paušální náhradu hotových výdajů 3krát 300 Kč. Vzhledem k doložené registraci dle § 14a advokátního tarifu byly uvedené částky odměny a náhrad navýšeny o 21 % DPH. Celkem tedy byla žalobcům přiznána na náhradě nákladů řízení částka 10 842 Kč, jež je splatná k rukám zástupkyně žalobců do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 20. května 2015

Zdeněk Kühn

předseda senátu

Plný text rozhodnutí