Pozbude-li stavební povolení, které bylo napadeno správní žalobou, platnosti
v důsledku toho, že stavebník ve lhůtě dvou let od jeho právní moci nezahájil stavbu
(§ 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), neodpadá tím předmět řízení o žalobě
proti stavebnímu povolení.
Pozbude-li stavební povolení, které bylo napadeno správní žalobou, platnosti
v důsledku toho, že stavebník ve lhůtě dvou let od jeho právní moci nezahájil stavbu
(§ 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), neodpadá tím předmět řízení o žalobě
proti stavebnímu povolení.
[11] Ani jedno z těchto hypotetických řešení není správné . Soud ve správním soudnictví zásadně vychází při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který
tu byl v době rozhodování správního orgánu
(§ 75 odst . 1 s . ř . s .); v projednávané věci se
tedy krajský soud zabýval tím, zda stěžovatel
ke dni vydání svého rozhodnutí řádně zjistil
a zhodnotil podstatné skutkové okolnosti
a zda správně posoudil věc po právní stránce .
Tento věcný přezkum napadeného rozhodnutí by krajský soud nemohl provést pouze
za předpokladu, že by rozhodnutí formálně
zaniklo, a tím by odpadl předmět řízení . Je
proto třeba zabývat se tím, co přesně zákonodárce mínil pozbytím platnosti stavebního
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
povolení podle § 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006 a jaké právní následky s tím
hodlal spojit .
[12] „Platnost “ je pojmem, který nemá ve
veřejném právu pouze jeden význam . Standardně připisuje doktrína tuto vlastnost takovému projevu vůle správního orgánu, který
byl učiněn v předepsané formě vůči adresátům a jímž je správní orgán vázán . V tomto
pojetí je platnost předpokladem dalších právních následků správního aktu, zejména pak
jeho účinků na právní poměry . Takto chápaná platnost správního rozhodnutí předchází
i jeho právní moci (ta nastává až tehdy, jestliže je rozhodnutí nejen vyhotoveno, vydáno,
ale také oznámeno účastníkům a marně uplyne lhůta k podání odvolání proti němu) .
[13] V konkrétním zákonném kontextu
může mít pojem odlišný význam . Podle § 101
písm . c) správního řádu lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy,
„jestliže nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu
platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo
lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně
povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech; zkrácení doby platnosti nebo účinnosti
rozhodnutí anebo lhůty ke splnění povinnosti je možné pouze tehdy, stanoví-li tuto
možnost zákon“ . Zde zjevně nejde o platnost
ve smyslu výše probíraném (tedy o vlastnost,
které správní akt – byl-li vydán řádným postupem – nabývá v okamžiku svého vydání), ale
o souhrn jistých právních důsledků správního aktu, který již byl vyhotoven, vydán, oznámen, nabyl právní moci a třeba i vyvolával
právní účinky . Vztah těchto právních důsledků k právním důsledkům, které jsou shrnuty
pod pojmem „účinnost “, není příliš jasný (je
příznačné, že oba pojmy se tu vždy vyskytují
ve dvojici); „doba platnosti“ a „doba účinnosti“ tu vystupují jako pojmy velmi blízké,
možná i zaměnitelné .
[13] V konkrétním zákonném kontextu
může mít pojem odlišný význam . Podle § 101
písm . c) správního řádu lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy,
„jestliže nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu
platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo
lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně
povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech; zkrácení doby platnosti nebo účinnosti
rozhodnutí anebo lhůty ke splnění povinnosti je možné pouze tehdy, stanoví-li tuto
možnost zákon“ . Zde zjevně nejde o platnost
ve smyslu výše probíraném (tedy o vlastnost,
které správní akt – byl-li vydán řádným postupem – nabývá v okamžiku svého vydání), ale
o souhrn jistých právních důsledků správního aktu, který již byl vyhotoven, vydán, oznámen, nabyl právní moci a třeba i vyvolával
právní účinky . Vztah těchto právních důsledků k právním důsledkům, které jsou shrnuty
pod pojmem „účinnost “, není příliš jasný (je
příznačné, že oba pojmy se tu vždy vyskytují
ve dvojici); „doba platnosti“ a „doba účinnosti“ tu vystupují jako pojmy velmi blízké,
možná i zaměnitelné .
[14] Jako příklad ne zcela promyšleného
používání pojmů v rámci jediného zákona –
stavebního zákona z roku 2006 – lze poukázat
na jeho § 96a odst . 5, týkající se společného
územního souhlasu a souhlasu s provedením
ohlášeného stavebního záměru: „Společný
souhlas nabývá právních účinků dnem doručení stavebníkovi. Platí po dobu 2 let ode
dne jeho vydání. Nepozbývá však platnosti,
pokud v této době bylo s ohlášeným stavebním záměrem započato.“ Podle Nejvyššího
správního soudu se tímto ustanovením chtělo vyjádřit, že stavebník může od okamžiku
doručení začít provádět zamýšlenou stavbu;
jestliže však nezačne stavět do dvou let od
vydání společného souhlasu, nemůže podle něj už stavět nikdy . Užití různých pojmů
(„platnost “ versus „účinnost “, resp . versus
„účinky“) pro zrcadlově si odpovídající okamžiky (nabytí právních účinků značí: „od
tohoto okamžiku může stavebník stavět “;
pozbytí platnosti znamená: „po tomto okamžiku už nemůže stavebník stavět “ ) je tu
spíše matoucí a může vést k potížím při výkladu . S vědomím takto neujasněné a nepřesné
terminologie je třeba přistupovat k výkladu
§ 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006 .
[14] Jako příklad ne zcela promyšleného
používání pojmů v rámci jediného zákona –
stavebního zákona z roku 2006 – lze poukázat
na jeho § 96a odst . 5, týkající se společného
územního souhlasu a souhlasu s provedením
ohlášeného stavebního záměru: „Společný
souhlas nabývá právních účinků dnem doručení stavebníkovi. Platí po dobu 2 let ode
dne jeho vydání. Nepozbývá však platnosti,
pokud v této době bylo s ohlášeným stavebním záměrem započato.“ Podle Nejvyššího
správního soudu se tímto ustanovením chtělo vyjádřit, že stavebník může od okamžiku
doručení začít provádět zamýšlenou stavbu;
jestliže však nezačne stavět do dvou let od
vydání společného souhlasu, nemůže podle něj už stavět nikdy . Užití různých pojmů
(„platnost “ versus „účinnost “, resp . versus
„účinky“) pro zrcadlově si odpovídající okamžiky (nabytí právních účinků značí: „od
tohoto okamžiku může stavebník stavět “;
pozbytí platnosti znamená: „po tomto okamžiku už nemůže stavebník stavět “ ) je tu
spíše matoucí a může vést k potížím při výkladu . S vědomím takto neujasněné a nepřesné
terminologie je třeba přistupovat k výkladu
§ 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006 .
[15] Nejvyšší správní soud se již ve své judikatuře zabýval otázkou „pozbytí platnosti “
určitého aktu (nikoli ovšem ve vztahu k vykládanému ustanovení) . Podle § 187 odst . 2 stavebního zákona z roku 2006 platí, že „[ú]zem-
ní plán velkého územního celku a právní
předpis, kterým byla vyhlášena jeho závazná část, pozbývá platnosti dnem nabytí
účinnosti zásad územního rozvoje pro území těmito zásadami řešené “ . Usnesením ze
dne 26 . 9 . 2012, čj . 8 Ao 6/2010-98, Nejvyšší
správní soud vyslovil, že pozbytí platnosti se
tu rovná zániku ze zákona . Nelze proto v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy věcně přezkoumat územní plán velkého
územního celku, jestliže již nabyly účinnosti
zásady územního rozvoje, protože takový
územní plán zanikl, a předmět řízení před
soudem tedy odpadl, což musí vést k odmítnutí žaloby .
[16] V rozsudku ze dne 30 . 6 . 2014, čj . 4
As 16/2014-65, č . 3105/2014 Sb . NSS, vyložil
Nejvyšší správní soud § 17 odst . 2 zákona
č . 344/1992 Sb ., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), který stanovil: „Dnem vyhlášení platnosti obnoveného
katastrálního operátu se dosavadní katastrální operát stává neplatným, a nadále se
používá obnovený katastrální operát .“ Nejvyšší správní soud odmítl žalobu proti rozhodnutí o opravě chyby v dosavadním katastrálním operátu, protože dosavadní operát
přestal existovat jako celek, a rozhodnutí
o opravě chyby se tedy již nadále nemohlo
dotýkat žalobcových práv . V důsledku obnovy katastrálního operátu tak odpadl předmět
soudního řízení .
[16] V rozsudku ze dne 30 . 6 . 2014, čj . 4
As 16/2014-65, č . 3105/2014 Sb . NSS, vyložil
Nejvyšší správní soud § 17 odst . 2 zákona
č . 344/1992 Sb ., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), který stanovil: „Dnem vyhlášení platnosti obnoveného
katastrálního operátu se dosavadní katastrální operát stává neplatným, a nadále se
používá obnovený katastrální operát .“ Nejvyšší správní soud odmítl žalobu proti rozhodnutí o opravě chyby v dosavadním katastrálním operátu, protože dosavadní operát
přestal existovat jako celek, a rozhodnutí
o opravě chyby se tedy již nadále nemohlo
dotýkat žalobcových práv . V důsledku obnovy katastrálního operátu tak odpadl předmět
soudního řízení .
[17] Obě citované věci jsou si v podstatném rysu podobné: dosavadní územní plán
pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novými zásadami územního rozvoje, a dosavadní
katastrální operát pozbyl platnosti proto, že
byl nahrazen novým katastrálním operátem .
Jde tu tedy o náhradu dosavadního aktu či
souboru informací za akt či soubor informací
nový; akt nepřestane vyvolávat právní účinky
pouhým plynutím času, ale právních účinků
pozbude právě až v okamžiku, kdy je za něj
vytvořena náhrada .
[18] Zároveň se zásady územního rozvoje
i katastrální operát vyhlašují (resp . vydávají)
veřejně a formálním právním aktem správního orgánu . Je tedy možné přesně určit, kdy
přestal platit stav dosavadní a začal platit stav
nový, který s sebou nese odpadnutí předmětu řízení o návrhu (žalobě) .
[19] Ustanovení § 115 odst . 4 stavebního
zákona z roku 2006 však upravuje jinou situaci . „Pozbytí platnosti “ tu není vázáno na
vznik jiného aktu, který by dosavadní stavební povolení nahradil, ale pouze na faktickou
nečinnost stavebníka . Ustanovení nemá za cíl
(na rozdíl od § 187 odst . 2 stavebního zákona
z roku 2006 a § 17 odst . 2 katastrálního zákona) zabránit překrývání či kolizi dvou na sebe
navazujících aktů, které regulují tytéž právní
poměry; chce se jím říci jen tolik, že stavební
povolení po marném uplynutí dvouleté lhůty
již nemůže vyvolávat účinky, tj . opravňovat
stavebníka k výstavbě . „Pozbytí platnosti “
stavebního povolení podle § 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006 tedy s sebou nenese odpadnutí předmětu řízení .
[19] Ustanovení § 115 odst . 4 stavebního
zákona z roku 2006 však upravuje jinou situaci . „Pozbytí platnosti “ tu není vázáno na
vznik jiného aktu, který by dosavadní stavební povolení nahradil, ale pouze na faktickou
nečinnost stavebníka . Ustanovení nemá za cíl
(na rozdíl od § 187 odst . 2 stavebního zákona
z roku 2006 a § 17 odst . 2 katastrálního zákona) zabránit překrývání či kolizi dvou na sebe
navazujících aktů, které regulují tytéž právní
poměry; chce se jím říci jen tolik, že stavební
povolení po marném uplynutí dvouleté lhůty
již nemůže vyvolávat účinky, tj . opravňovat
stavebníka k výstavbě . „Pozbytí platnosti “
stavebního povolení podle § 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006 tedy s sebou nenese odpadnutí předmětu řízení .
[20] Ve prospěch tohoto výkladu hovoří i praktické procesní důvody . Podle § 152
odst . 3 písm . a) stavebního zákona z roku
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
2006 je sice stavebník při provádění stavby,
pokud vyžadovala stavební povolení, povinen oznámit stavebnímu úřadu předem
termín zahájení stavby; z toho, že stavebník
předem formálně oznámil nějaký termín,
však ještě neplyne, že stavbu skutečně zahájil a že tak opravdu učinil v avizovaném
(včasném) termínu . Stejně tak ze skutečnosti, že termín nebyl formálně oznámen,
nelze bez dalšího dovozovat, že stavba zahájena nebyla . Stavba se obvykle považuje
za zahájenou provedením prvních prací
na staveništi, které směřují k výstavbě podle projektové dokumentace ověřené ve
stavebním řízení . To současně znamená, že
pokud části stavby zhotovené ve dvouleté
lhůtě byly provedeny v rozporu s projektovou dokumentací, nejde o řádné zahájení stavby, které by mohlo zabránit pozbytí
platnosti stavebního povolení .
[21] To, zda stavba byla zahájena včas
a v souladu s projektovou dokumentací,
náleží posoudit pouze stavebnímu úřadu;
ten o tom nevydává žádný formální akt,
pouze s touto informací případně pracuje
při svých dalších postupech podle stavebního zákona . Jeho tvrzení (resp . tvrzení jeho
nadřízeného orgánu), podle něhož stavba
zahájena nebyla, je sdělením jedné ze stran,
z něhož soud nemůže vycházet . Měl-li by
si správní soud postavit najisto, zda stavba
byla zahájena ve smyslu § 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006, musel by k tomu
provádět rozsáhlé dokazování, které se však
zcela vymyká z jeho přezkumné role a z povahy řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl . soudního
řádu správního .
[21] To, zda stavba byla zahájena včas
a v souladu s projektovou dokumentací,
náleží posoudit pouze stavebnímu úřadu;
ten o tom nevydává žádný formální akt,
pouze s touto informací případně pracuje
při svých dalších postupech podle stavebního zákona . Jeho tvrzení (resp . tvrzení jeho
nadřízeného orgánu), podle něhož stavba
zahájena nebyla, je sdělením jedné ze stran,
z něhož soud nemůže vycházet . Měl-li by
si správní soud postavit najisto, zda stavba
byla zahájena ve smyslu § 115 odst . 4 stavebního zákona z roku 2006, musel by k tomu
provádět rozsáhlé dokazování, které se však
zcela vymyká z jeho přezkumné role a z povahy řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl . soudního
řádu správního .
[22] Je navíc nesmyslné vést dokazování o tom, zda je ve věci dán předmět řízení
způsobilý věcného přezkumu . Tato otázka
je otázkou právní, nikoli skutkovou; k jejímu
zodpovězení mohou nanejvýš posloužit formální akty správního orgánu, kterým svědčí
presumpce správnosti (viz příklady zásad
územního rozvoje a obnoveného katastrálního operátu v bodech [15] až [18]) – nikoli
výslech svědků, ohledání či jiné podobné dů-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
kazní prostředky, které by byly nezbytné pro
zjišťování skutečného stavu stavby v terénu .
[23] Ke stěžovatelově kasační námitce
soud podotýká, že je na účastnících, aby případně soudu avizovali nové skutkové okolnosti, které nastanou v průběhu soudního
řízení; jinak se o nich soud nedozví a nemůže na ně nijak reagovat . V projednávané věci
mohl stěžovatel upozornit krajský soud na to,
že stavebník nezahájil stavbu včas, a že tedy
podle vydaného stavebního povolení již nebude moci stavět . Krajský soud se pak mohl
obrátit na žalobce s dotazem, zda i v této situaci trvají na projednání své žaloby . Žalobci
mohli vzít žalobu zpět a řízení o ní by bylo
zastaveno . Kdyby to však žalobci neučinili,
musel by krajský soud žalobu věcně přezkoumat: předmět řízení neodpadá, ani kdyby
stavební povolení prokazatelně pozbylo platnosti; tím méně může odpadnout jen v důsledku tvrzení jedné ze stran sporu, že tento
následek nastal .
[23] Ke stěžovatelově kasační námitce
soud podotýká, že je na účastnících, aby případně soudu avizovali nové skutkové okolnosti, které nastanou v průběhu soudního
řízení; jinak se o nich soud nedozví a nemůže na ně nijak reagovat . V projednávané věci
mohl stěžovatel upozornit krajský soud na to,
že stavebník nezahájil stavbu včas, a že tedy
podle vydaného stavebního povolení již nebude moci stavět . Krajský soud se pak mohl
obrátit na žalobce s dotazem, zda i v této situaci trvají na projednání své žaloby . Žalobci
mohli vzít žalobu zpět a řízení o ní by bylo
zastaveno . Kdyby to však žalobci neučinili,
musel by krajský soud žalobu věcně přezkoumat: předmět řízení neodpadá, ani kdyby
stavební povolení prokazatelně pozbylo platnosti; tím méně může odpadnout jen v důsledku tvrzení jedné ze stran sporu, že tento
následek nastal .
[24] I pokud ve správním spisu nebylo založeno oznámení stavebníka o zahájení stavby ani rozhodnutí, kterým se prodlužuje platnost stavebního povolení, nelze dovozovat
povinnost krajského soudu doplňovat takové
listiny či zjišťovat, zda vůbec existují, jak se
domnívá stěžovatel . Krajský soud musí dbát
na úplnost spisové dokumentace jen z toho
hlediska, zda mu správní orgán k jeho výzvě
poskytl veškeré listiny, které formálně tvoří
správní spis a které materiálně byly podkladem pro napadené rozhodnutí v okamžiku
jeho vydání . S ohledem na pravidlo vymezené v § 75 odst . 1 s . ř . s . se krajský soud není
povinen zajímat o to, zda se případně spis
nějak rozrůstá o další listiny poté, co bylo
rozhodnutí napadeno žalobou a co byl spis
(v tehdejším stavu) soudu předán . (Rozumně lze předpokládat, že samy strany, které na
rozdíl od soudu mají zájem na výsledku řízení, by soud o takových přírůstcích informovaly, kdyby to pokládaly za důležité pro řízení
o žalobě, a nové listiny by mu samy předložily .) ( . . .)
a) Spolek Nová Ruda, b) Ing . Bc . Jiří J ., c) Yvona J . a d) Milan S . proti Krajskému úřadu
Libereckého kraje, za účasti Renaty P ., o zrušení stavebního povolení, o kasační stížnosti
žalovaného . (srov . Potěšil, L . In Šimíček, V . a kol . Soudní
řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014,
s . 551–552) . [20] Nejvyšší správní soud tedy na tomto
místě uzavírá, že správní akty Státní plavební
správy a žalovaného představují deklaratorní ve znění zákona č . 350/2012 Sb .