10 As 311/2021- 68 - text
10 As 311/2021 - 71
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně a navrhovatelky: V. V., zastoupené advokátem JUDr. Vladimírem Kašparem, Na Poříčí 116/5, Liberec, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, U Jezu 642/2, Liberec, a proti odpůrkyni: obec Žernov, Žernov 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 7. 2019, čj. KÚLK 55060/2019, a ve věci návrhu na incidenční přezkum opatření obecné povahy – Územního plánu obce Žernov schváleného dne 10. 8. 2011 usnesením č. XII/8.3, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2021, čj. 30 A 101/2019
123,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Žalobkyně chtěla oplotit své pozemky v obci Žernov. Dne 9. 4. 2018 požádala o vydání územního souhlasu s umístěním stavby „Oplocení pozemku podél domu čp. X v Žernově“ na pozemcích parc. č. XA, XB a XC a stavební parcele č. XD v katastrálním území Žernov.
[2] Městský úřad Turnov (stavební úřad) projednal záměr v územním řízení. Část stavby na části pozemku parc. č. XB a pozemku parc. č. XA se totiž podle územního plánu obce Žernov nacházela mimo zastavěné území nebo zastavitelnou plochu. Proto nebylo možné vydat územní souhlas podle § 96 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
[3] Stavební úřad dne 8. 1. 2019 zamítl žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby, mj. s odkazem na závazné stanovisko odboru rozvoje města Městského úřadu Turnov. Záměr totiž odporoval § 18 odst. 5 stavebního zákona a podmínkám využití části pozemku parc. č. XB a pozemku parc. č. XA, které územní plán funkčně vymezil jako zemědělské plochy – trvalé travní porosty.
[4] Žalovaný rozhodnutím o odvolání potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu. Provedl jen drobnou textovou změnu použitých zákonných ustanovení. Většina odvolacích námitek směřovala proti závaznému stanovisku, a proto žalovaný vycházel zejména z potvrzujícího stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu.
[5] Krajský soud v Hradci Králové zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného i návrh na incidenční přezkum územního plánu obce Žernov. Incidenčním přezkumem se žalobkyně domáhala, aby byly pozemky parc. č. XA a XB zahrnuty do zastavěného území a změnilo se funkční vymezení všech pozemků přilehlých ke budově č. p. X na plochy BV (venkovská obytná zástavba nízkopodlažní).
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Žalobkyně (stěžovatelka) namítá, že pozemky parc. č. XB a XA tvoří souvislý celek s pozemkem parc. č. XC a stavební parcelou č. XD. Jsou součástí jednoho zastavěného stavebního pozemku, jehož oplocení mělo být povoleno; k tomu odkázala na metodické sdělení Ministerstva pro místní rozvoj Ve věci výkladu definice pojmu „zastavěný stavební pozemek“. Závazné stanovisko, jež bylo podkladem rozhodnutí žalovaného, je nezákonné, neboť stavba nepůsobí změnu v území. Stěžovatelka odkázala také na metodické sdělení téhož ministerstva Kdy se nevydává závazné stanovisko orgánu územního plánování. Navíc i ze závazného stanoviska odboru životního prostředí Městského úřadu Turnov plyne, že stavba nevyvolá změnu krajinného rázu.
[7] Podle stěžovatelky chyběl zákonný předpoklad pro vedení územního řízení. Závazné stanovisko je navíc nesprávné, neboť § 18 odst. 5 stavebního zákona ani územní plán nezakazují oplotit zemědělské pozemky mimo zastavěné území. V Žernově jsou ostatně takové pozemky běžně oplocovány a správní orgány to tolerují (stejně jako další protiprávní činnost). Stěžovatelka nesouhlasila také s neodůvodněným vyjádřením dopravního odboru Městského úřadu Turnov, který umožnil pouze oplotit pozemek parc. č. XB. Správní orgány měly podle stěžovatelky přihlédnout k dopravnímu značení a odhlédnout od nezákonné části územního plánu (v souladu s rozsudkem NSS ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 144/2012
53).
[7] Podle stěžovatelky chyběl zákonný předpoklad pro vedení územního řízení. Závazné stanovisko je navíc nesprávné, neboť § 18 odst. 5 stavebního zákona ani územní plán nezakazují oplotit zemědělské pozemky mimo zastavěné území. V Žernově jsou ostatně takové pozemky běžně oplocovány a správní orgány to tolerují (stejně jako další protiprávní činnost). Stěžovatelka nesouhlasila také s neodůvodněným vyjádřením dopravního odboru Městského úřadu Turnov, který umožnil pouze oplotit pozemek parc. č. XB. Správní orgány měly podle stěžovatelky přihlédnout k dopravnímu značení a odhlédnout od nezákonné části územního plánu (v souladu s rozsudkem NSS ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 144/2012
53).
[8] K incidenčnímu přezkumu stěžovatelka uvedla, že územní plán považuje za věcně chybný, nezákonný i diskriminační. Hranice zastavěného území vede nezákonně napříč jejím pozemkem a funkční vymezení jejích pozemků jako ploch zemědělských a ploch BVS (bytová výstavba smíšená) namísto ploch BV (bytová výstavba vesnická nízkopodlažní) je nesprávné. Pozemky parc. č. XB a XA měly být zcela zahrnuty do zastavěného území, neboť s pozemkem parc. č. XC a stavební parcelou č. XD tvoří ucelený zastavěný stavební pozemek, což muselo být při tvorbě územního plánu zřejmé z katastrální mapy.
[9] Část pozemku parc. č. XB a pozemek parc. č. XA navíc územní plán v rozporu s tehdejším stavem funkčně vymezil jako zemědělské plochy, i když odjakživa plnily funkci zahrady a pro zemědělské účely jsou kvůli prudce svažitému terénu zcela nevhodné. Odpůrce neměl vyjít ze zápisu v katastru nemovitostí, kde byl druh dotčených pozemků v letech 2005 až 2018 nesprávně zapsán jako trvalý travní porost, protože stěžovatelka nevěděla, že se tím rozumí zemědělsky obdělávaná půda. Tyto zásadní a stěžovatelkou dostatečně prokázané obsahové vady územního plánu spočívající v jeho rozporu se skutečným stavem i s územně analytickými podklady měla obec odhalit sama z úřední povinnosti. V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka navrhla, aby NSS eventuálně konstatoval nezákonný zásah do jejích práv a majetku v důsledku vydání napadeného rozsudku, či sám rozhodl ve věci žádosti o oplocení pozemků.
[10] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s krajským soudem. Druh pozemků podle zápisu v katastru nemovitostí nemá vliv na vymezení zastavěného území či zařazení pozemků do určité plochy v územním plánu. Oplocování je v nezastavěném území možné pouze v souvislosti s jinou stavbou přípustnou podle § 18 odst. 5 stavebního zákona. Závazné stanovisko nebylo protizákonné, neboť šlo o změny v území ve smyslu stavebního zákona. Žalovaný nesouhlasil s možností neaplikovat část územního plánu (nadaného presumpcí zákonnosti a správnosti).
[11] Odpůrkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelčina kasační stížnost je značně obsáhlá. Kasační tvrzení se navíc opakují a vzájemně prolínají, což činí argumentaci poněkud nepřehlednou. NSS proto odkazuje na judikaturu Ústavního soudu (zejm. nálezy ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, a ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08), podle níž soud povinnosti řádně odůvodnit své rozhodnutí dostojí i tehdy, pokud namísto podrobné odpovědi na každou námitku účastníka řízení nabídne vlastní ucelený argumentační systém.
Námitky směřující proti rozhodnutí žalovaného
[14] Podle stěžovatelky měla být stavba povolena, neboť jde o oplocení jednoho uceleného zastavěného stavebního pozemku. Podle § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona je zastavěným stavebním pozemkem pozemek evidovaný v katastru nemovitostí jako stavební parcela a další pozemkové parcely zpravidla pod společným oplocením, tvořící souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami. NSS souhlasí s krajským soudem (bod 60 napadeného rozsudku), že společné oplocení je jen pomocným kritériem, kterým se lze řídit při vymezení zastavěného území [§ 58 odst. 2 písm. a) stavebního zákona]. Stejný závěr plyne i ze sdělení ministerstva Ve věci výkladu definice pojmu „zastavěný stavební pozemek“. Zákonná definice zastavěného stavebního pozemku naopak nezakládá subjektivní oprávnění k výstavbě plotu na pozemcích, o nichž se jejich vlastník domnívá, že spolu tvoří zastavěný stavební pozemek. Jinými slovy, nebyly
li splněny zákonné podmínky pro vydání rozhodnutí o umístění stavby, nemohly správní orgány stěžovatelce vyhovět pouze na základě zákonné definice zastavěného stavebního pozemku v § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Tato námitka tedy není důvodná.
[15] Podle stěžovatelky dále nebyly naplněny zákonné předpoklady pro vydání závazného stanoviska, jelikož stavba nepůsobí změnu v území. Krajský soud podle NSS správně uvedl, že umístění staveb vždy představuje změnu v území [§ 2 odst. 1 písm. a) stavebního zákona]. Souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování bylo tedy pro vydání rozhodnutí o umístění stavby nutné. Zároveň nešlo o některou ze zákonných výjimek podle § 96b odst. 1 stavebního zákona, u nichž se závazné stanovisko nevyžaduje (body 63 až 66 napadeného rozsudku). I podle stěžovatelkou zmíněného sdělení ministerstva Kdy se nevydává závazné stanovisko orgánu územního plánování se změnou v území „rozumí změna jeho využití nebo prostorového uspořádání, včetně umisťování staveb a jejich změn.“ Přiléhavý není ani poukaz na závazné stanovisko odboru životního prostředí Městského úřadu Turnov, podle něhož stavba nevyvolá změnu krajinného rázu ve smyslu § 12 odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Posouzení záměru z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny totiž nemá zásadní vliv na závazné stanovisko orgánu územního plánování.
[15] Podle stěžovatelky dále nebyly naplněny zákonné předpoklady pro vydání závazného stanoviska, jelikož stavba nepůsobí změnu v území. Krajský soud podle NSS správně uvedl, že umístění staveb vždy představuje změnu v území [§ 2 odst. 1 písm. a) stavebního zákona]. Souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování bylo tedy pro vydání rozhodnutí o umístění stavby nutné. Zároveň nešlo o některou ze zákonných výjimek podle § 96b odst. 1 stavebního zákona, u nichž se závazné stanovisko nevyžaduje (body 63 až 66 napadeného rozsudku). I podle stěžovatelkou zmíněného sdělení ministerstva Kdy se nevydává závazné stanovisko orgánu územního plánování se změnou v území „rozumí změna jeho využití nebo prostorového uspořádání, včetně umisťování staveb a jejich změn.“ Přiléhavý není ani poukaz na závazné stanovisko odboru životního prostředí Městského úřadu Turnov, podle něhož stavba nevyvolá změnu krajinného rázu ve smyslu § 12 odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Posouzení záměru z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny totiž nemá zásadní vliv na závazné stanovisko orgánu územního plánování.
[16] Důvodná není podle NSS ani námitka, že nebyly splněny zákonné předpoklady pro vedení územního řízení. Krajský soud správně uvedl, že stavba nespadá pod případy vymezené v § 79 odst. 2 stavebního zákona, u nichž se nevyžaduje územní rozhodnutí ani územní souhlas. Vzhledem k tomu, že se celá stavba nenachází v zastavěném území ani zastavitelné ploše, jak požaduje § 96 odst. 1 stavebního zákona, nepostačilo ani vydání územního souhlasu (body 69 až 72 napadeného rozsudku).
[17] Stěžovatelka argumentuje také tím, že se její pozemky nachází uvnitř prostoru vymezeného dopravním značením začátku a konce obce Žernov. Krajský soud dovodil, že zde není žádná souvislost mezi dopravním značením a územním plánováním (body 54 a 55 napadeného rozsudku), resp. že existence dopravního značení nemohla mít vliv na výsledek územního řízení. S tímto posouzením NSS souhlasí.
[18] Stěžovatelka dále namítá, že vyjádření dopravního odboru Městského úřadu Turnov, podle něhož mělo být možné oplotit pouze pozemek parc. č. XB, bylo nedostatečné. NSS k tomu uvádí, že toto vyjádření nebylo podkladem rozhodnutí žalovaného; proto není možné hodnotit je v rámci tohoto řízení. Stěžovatelka sice vyjádření přiložila k žádosti o vydání územního souhlasu, stavební úřad ji však s ohledem na jeho nedostatečnost vyzval, aby doložila závazné stanovisko dopravního odboru.
[18] Stěžovatelka dále namítá, že vyjádření dopravního odboru Městského úřadu Turnov, podle něhož mělo být možné oplotit pouze pozemek parc. č. XB, bylo nedostatečné. NSS k tomu uvádí, že toto vyjádření nebylo podkladem rozhodnutí žalovaného; proto není možné hodnotit je v rámci tohoto řízení. Stěžovatelka sice vyjádření přiložila k žádosti o vydání územního souhlasu, stavební úřad ji však s ohledem na jeho nedostatečnost vyzval, aby doložila závazné stanovisko dopravního odboru.
[19] Zbylými kasačními námitkami v části směřující proti rozhodnutí žalovaného se NSS nezabýval, jelikož je stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohla (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Jde o namítané vady řízení před správním orgánem spočívající v nezákonnosti závazného stanoviska z důvodu nesprávného výkladu § 18 odst. 5 stavebního zákona a podmínek využití zemědělských ploch – trvalých travních porostů v územním plánu, jež podle stěžovatelky nezakazují oplocení zemědělských pozemků mimo zastavěné území. Dále jde o námitku, že v územním řízení měly správní orgány odhlédnout od nezákonné části územního plánu (ve smyslu stěžovatelkou zmíněného rozsudku NSS č. j. 7 As 144/2012
53).
[20] NSS závěrem dodává, že stěžovatelka se může obrátit s podněty na příslušné správní orgány, pokud se domnívá, že jsou v obci Žernov oplocovány pozemky v rozporu se zákonem a územním plánem, nebo má
li informace o jiné protiprávní činnosti. I tato část argumentace však leží mimo předmět tohoto řízení. Lze pouze dodat, že ani případné protiprávní jednání ve věci jiných pozemků v obci Žernov by nemohlo odůvodnit, aby správní soud uložil stavebnímu úřadu postupovat nezákonně i ve stěžovatelčině případě.
Námitky ve věci incidenčního přezkumu
[21] NSS úvodem této části argumentace předesílá, že proti vymezení zastavěného území a územnímu plánu se lze bránit námitkami v průběhu jejich pořizování (§ 52 odst. 2 a 60 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak dotčení vlastníci pozemků a staveb neučiní, aniž by jejich procesní pasivita byla omluvitelná z objektivních důvodů, lze opatření obecné povahy zrušit pouze pro „porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy“ (rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010
185, č. 2397/2011 Sb. NSS, bod 67). Soud se v takovém případě naopak nemůže zabývat otázkou proporcionality řešení přijatého opatřením obecné povahy (rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013
29, bod 16). Po soudu totiž není možné požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení veřejného zájmu a ochrany vlastnictví, pokud tuto úvahu k námitce dotčeného vlastníka před ním neprovedl správní orgán (rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011
43, bod 32).
[21] NSS úvodem této části argumentace předesílá, že proti vymezení zastavěného území a územnímu plánu se lze bránit námitkami v průběhu jejich pořizování (§ 52 odst. 2 a 60 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak dotčení vlastníci pozemků a staveb neučiní, aniž by jejich procesní pasivita byla omluvitelná z objektivních důvodů, lze opatření obecné povahy zrušit pouze pro „porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy“ (rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010
185, č. 2397/2011 Sb. NSS, bod 67). Soud se v takovém případě naopak nemůže zabývat otázkou proporcionality řešení přijatého opatřením obecné povahy (rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013
29, bod 16). Po soudu totiž není možné požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení veřejného zájmu a ochrany vlastnictví, pokud tuto úvahu k námitce dotčeného vlastníka před ním neprovedl správní orgán (rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011
43, bod 32).
[22] Nelze přisvědčit stěžovatelce, která svou procesní pasivitu při pořizování územního plánu omlouvá tím, že neznala tehdy nový institut doručení veřejnou vyhláškou a že obec měla vyvinout větší úsilí a informovat i ty, kteří v obci trvale nepobývali. Podle NSS je vhodné, aby se obec snažila zajistit co nejaktivnější účast obyvatelstva při pořizování územního plánu. Obec však neporuší zákon, pokud nevyvine aktivitu nad rámec zákonných povinností. Jelikož stěžovatelka nenabídla žádný objektivní důvod omlouvající její procesní pasivitu v průběhu pořizování zastavěného území a územního plánu, mohla se svým návrhem uspět pouze z důvodu porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy a stěžejním způsobem předurčujících proces přijímání a obsah opatření obecné povahy.
[23] Stěžovatelka před krajským soudem usilovala incidenčním přezkumem o zrušení části územního plánu obce Žernov. Nesouhlasí s tím, že část pozemku parc. č. XB a pozemek parc. č. XA nejsou zahrnuty do zastavěného území a jsou funkčně vymezeny jako zemědělské plochy – trvalé travní porosty namísto ploch BV (bytová výstavba vesnická nízkopodlažní).
[24] Stěžovatelka namítá též nesprávné funkční vymezení zbylé části pozemku parc. č. XB, pozemku parc. č. XC a stavební parcely č. XD jako ploch BVS (bytová výstavba smíšená) namísto ploch BV. NSS k tomu uvádí, že v tomto rozsahu nyní nelze územní plán přezkoumat, a to s ohledem na akcesorickou povahu incidenčního přezkumu opatření obecné povahy. Důvodem stěžovatelčina neúspěchu v územním řízení totiž byla skutečnost, že část pozemku parc. č. XB a pozemek parc. č. XA nelze oplotit kvůli podmínkám jejich využití jako zemědělských ploch – trvalých travních porostů stanovených v územním plánu. Krajský soud správně uvedl (bod 99 napadeného rozsudku), že důvod, proč úřady stěžovatelce nevyhověly, nespočíval ve vymezení zbylých stěžovatelčiných pozemků jako ploch BVS. Proto nelze v tomto rozsahu územní plán přezkoumat.
[24] Stěžovatelka namítá též nesprávné funkční vymezení zbylé části pozemku parc. č. XB, pozemku parc. č. XC a stavební parcely č. XD jako ploch BVS (bytová výstavba smíšená) namísto ploch BV. NSS k tomu uvádí, že v tomto rozsahu nyní nelze územní plán přezkoumat, a to s ohledem na akcesorickou povahu incidenčního přezkumu opatření obecné povahy. Důvodem stěžovatelčina neúspěchu v územním řízení totiž byla skutečnost, že část pozemku parc. č. XB a pozemek parc. č. XA nelze oplotit kvůli podmínkám jejich využití jako zemědělských ploch – trvalých travních porostů stanovených v územním plánu. Krajský soud správně uvedl (bod 99 napadeného rozsudku), že důvod, proč úřady stěžovatelce nevyhověly, nespočíval ve vymezení zbylých stěžovatelčiných pozemků jako ploch BVS. Proto nelze v tomto rozsahu územní plán přezkoumat.
[25] Stěžovatelka tvrdí, že územní plán, v němž je hranice zastavěného území vedena napříč jejím pozemkem parc. č. XB, a jeho menší část tak spolu s jejím pozemkem parc. č. XA není do zastavěného území zahrnuta, odporuje § 58 stavebního zákona. Podle odst. 1 tohoto ustanovení hranici jednoho zastavěného území tvoří čára vedená po hranici parcel, ve výjimečných případech ji tvoří spojnice lomových bodů stávajících hranic nebo bodů na těchto hranicích. Podle jeho odst. 2 písm. a) mají být do zastavěného území zahrnuty zastavěné stavební pozemky. Stěžovatelka totéž neúspěšně namítala také v části kasační stížnosti směřující proti rozhodnutí žalovaného (bod 14 tohoto rozsudku).
[26] Podle NSS je námitka, že pozemky parc. č. XB a XA nebyly zcela zahrnuty do zastavěného území, v rámci tohoto incidenčního přezkumu přípustná. Ustanovení § 58 odst. 2 stavebního zákona je totiž kogentní normou chránící veřejný zájem na řádném vymezení zastavěného území a v tomto smyslu stěžejně předurčuje obsah opatření obecné povahy. Naopak námitka, že hranice zastavěného území v rozporu s § 58 odst. 1 stavebního zákona vedla napříč pozemkem parc. č. XB, přípustná není. Toto ustanovení umožňuje ve výjimečných případech vést hranici zastavěného území i po spojnici lomových bodů stávajících hranic nebo bodů na těchto hranicích. Spíše než o otázku zákonnosti tak jde o otázku proporcionality vedení hranice zastavěného území v mezích zákonem stanovených alternativ. Důvody konkrétního řešení v této věci nejsou soudu známy, což je především důsledkem toho, že stěžovatelka při pořizování zastavěného území a územního plánu neuplatnila námitky, které by obec byla povinna vypořádat. NSS znovu upozorňuje na význam aktivity potenciálně dotčených subjektů, neboť pořizovatel územního plánu nemůže podrobně odůvodňovat zvolené řešení u každého pozemku ani předpokládat potenciální nesouhlas všech dotčených vlastníků a vyvracet jejich nevyslovené námitky, protože by se tím proces pořizování územního plánu neúměrně prodloužil (rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2020, čj. 6 As 270/2019
38, body 10 a 12).
[26] Podle NSS je námitka, že pozemky parc. č. XB a XA nebyly zcela zahrnuty do zastavěného území, v rámci tohoto incidenčního přezkumu přípustná. Ustanovení § 58 odst. 2 stavebního zákona je totiž kogentní normou chránící veřejný zájem na řádném vymezení zastavěného území a v tomto smyslu stěžejně předurčuje obsah opatření obecné povahy. Naopak námitka, že hranice zastavěného území v rozporu s § 58 odst. 1 stavebního zákona vedla napříč pozemkem parc. č. XB, přípustná není. Toto ustanovení umožňuje ve výjimečných případech vést hranici zastavěného území i po spojnici lomových bodů stávajících hranic nebo bodů na těchto hranicích. Spíše než o otázku zákonnosti tak jde o otázku proporcionality vedení hranice zastavěného území v mezích zákonem stanovených alternativ. Důvody konkrétního řešení v této věci nejsou soudu známy, což je především důsledkem toho, že stěžovatelka při pořizování zastavěného území a územního plánu neuplatnila námitky, které by obec byla povinna vypořádat. NSS znovu upozorňuje na význam aktivity potenciálně dotčených subjektů, neboť pořizovatel územního plánu nemůže podrobně odůvodňovat zvolené řešení u každého pozemku ani předpokládat potenciální nesouhlas všech dotčených vlastníků a vyvracet jejich nevyslovené námitky, protože by se tím proces pořizování územního plánu neúměrně prodloužil (rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2020, čj. 6 As 270/2019
38, body 10 a 12).
[27] Krajský soud uvedl, že vymezení zastavěného území nabylo účinnosti dne 1. 3. 2009 a obec je převzala při pořizování územního plánu. Nezákonnost v tom však krajský soud vzhledem k procesní pasivitě stěžovatelky, chybějícímu společnému oplocení a zápisu druhu pozemků v katastru nemovitostí neshledal (body 58 až 61 napadeného rozsudku).
[28] NSS souhlasí s krajským soudem, že územní plán není nezákonný, pokud jde o vymezení rozsahu zastavěného území. Pozemky parc. č. XB a XA neměly společné oplocení se stavební parcelou XD (na níž se nachází budova č. p. X), jež by jako znak zastavěného stavebního pozemku ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona mohlo odůvodnit závěr, že jejich nezahrnutí do zastavěného území odporovalo § 58 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Dále je třeba přihlédnout k zápisu v katastru nemovitostí, kde byl druh těchto pozemků na žádost stěžovatelky od roku 2005 změněn ze zahrady na trvalý travní porost. Námitka proto není důvodná.
[29] Podle stěžovatelky obec při určení funkčního vymezení ploch porušila také povinnost vyjít ze skutečného stavu a územně analytických podkladů. Část pozemku parc. č. XB a pozemek parc. XA totiž vymezila jako zemědělskou plochu – trvalý travní porost, i když muselo být zcela zřejmé, že jde o zahradu. To vyplývá i z katastrální mapy s vyznačením intravilánu obce z roku 1966. Stěžovatelka je přesvědčena, že porušení obou povinností v řízení před krajským soudem prokázala.
[29] Podle stěžovatelky obec při určení funkčního vymezení ploch porušila také povinnost vyjít ze skutečného stavu a územně analytických podkladů. Část pozemku parc. č. XB a pozemek parc. XA totiž vymezila jako zemědělskou plochu – trvalý travní porost, i když muselo být zcela zřejmé, že jde o zahradu. To vyplývá i z katastrální mapy s vyznačením intravilánu obce z roku 1966. Stěžovatelka je přesvědčena, že porušení obou povinností v řízení před krajským soudem prokázala.
[30] Krajský soud neshledal nezákonnost ve funkčním vymezení části pozemku parc. č. XB a pozemku parc. XA jako zemědělských ploch – trvalých travních porostů. Odkázal na výše předestřené judikaturní závěry, jež s neodůvodněným neuplatněním námitek při pořizování územního plánu spojují následek ve formě omezení důvodů pro jeho zrušení na existenci porušení kogentních procesních či hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy a stěžejně předurčujících proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Za tyto normy považoval i povinnost pořizovatele územního plánu vyjít z územně analytických podkladů (§ 25 a § 47 odst. 1 a 2 stavebního zákona) a zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (zásada materiální pravdy zakotvená v § 3 správního řádu; srov. body 88 až 90 napadeného rozsudku). Stěžovatelce, kterou v důsledku absence podání námitek tížilo důkazní břemeno, se však jejich porušení nepodařilo prokázat; podle krajského soudu nepřiléhavě argumentovala pouze tím, že tyto pozemky dříve sloužily jako zahrada (body 93 až 97 napadeného rozsudku).
[31] NSS souhlasí s krajským soudem, že územní plán není nezákonný ani pokud jde o funkční vymezení části pozemku parc. č. XB a pozemku parc. č. XA. Námitka, že odpůrkyně porušila povinnost vyjít ze skutečného stavu na místě, není důvodná. Stěžovatelka v žalobě pouze tvrdila, že pozemky vždy sloužily jako zahrada, a že vzhledem k prudce svažitému terénu nemohou sloužit pro zemědělské účely. Z její žádosti o změnu a aktualizaci územního plánu v roce 2018 (přiložené k žalobě) vyplývalo, že druh pozemků parc. č. XB a XA byl na její žádost v témže roce změněn z trvalého travního porostu na zahradu. NSS opětovně uvádí, že stěžovatelka byla při přijímání územního plánu pasivní. Pořizovatel územního plánu současně není povinen z vlastní iniciativy podrobně zkoumat charakteristiku všech pozemků. Proto nelze konstatovat, že obec porušila povinnost vyjít ze skutečného stavu na místě pouze na základě tvrzení stěžovatelky, že její pozemky nikdy nebyly vhodné pro zemědělské využití.
[31] NSS souhlasí s krajským soudem, že územní plán není nezákonný ani pokud jde o funkční vymezení části pozemku parc. č. XB a pozemku parc. č. XA. Námitka, že odpůrkyně porušila povinnost vyjít ze skutečného stavu na místě, není důvodná. Stěžovatelka v žalobě pouze tvrdila, že pozemky vždy sloužily jako zahrada, a že vzhledem k prudce svažitému terénu nemohou sloužit pro zemědělské účely. Z její žádosti o změnu a aktualizaci územního plánu v roce 2018 (přiložené k žalobě) vyplývalo, že druh pozemků parc. č. XB a XA byl na její žádost v témže roce změněn z trvalého travního porostu na zahradu. NSS opětovně uvádí, že stěžovatelka byla při přijímání územního plánu pasivní. Pořizovatel územního plánu současně není povinen z vlastní iniciativy podrobně zkoumat charakteristiku všech pozemků. Proto nelze konstatovat, že obec porušila povinnost vyjít ze skutečného stavu na místě pouze na základě tvrzení stěžovatelky, že její pozemky nikdy nebyly vhodné pro zemědělské využití.
[32] Navíc je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že dotčené nemovitosti tehdy byly v katastru nemovitostí vedeny jako trvalé travní porosty. To neznamená, že funkční vymezení ploch v územním plánu má sledovat v katastru nemovitostí zapsaný druh pozemků. Zároveň však není důvod při zjišťování skutkového stavu v katastru nemovitostí zapsaný stav ignorovat, neboť ten má jako zdroj informací sloužit též k rozvoji území [§ 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)]. Není přitom rozhodné, že v roce 2005, kdy byl druh pozemků v katastru nemovitostí na žádost stěžovatelky změněn ze zahrady na trvalý travní porost, stěžovatelka nevěděla, že trvalé travní porosty jsou zemědělské pozemky, jak tvrdí v kasační stížnosti.
[33] Námitka týkající se porušení povinnosti vyjít při pořizování územního plánu z územně analytických podkladů je nepřípustná, neboť tvrzení o nezohlednění katastrální mapy s vyznačením intravilánu obce z roku 1966 stěžovatelka poprvé uplatnila až v kasační stížnosti, ač tak mohla učinit již v řízení před krajským soudem (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). NSS k tomu pouze podotýká, že z žádné mapy obsažené ve správním spise nevyplývá dřívější funkční vymezení pozemků parc. č. XB a XA.
[34] Podle NSS krajský soud správně uzavřel, že žádná stěžovatelčina námitka neodůvodnila zrušení přezkoumávané části územního plánu. Lze dodat, že NSS nemůže v rámci kasačního přezkumu rozsudku krajského soudu konstatovat nezákonný zásah ani sám rozhodnout o umístění stavby, jak navrhuje stěžovatelka.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
[36] Neúspěšná stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 a § 120 s. ř. s.). Žalovanému ani odpůrkyni nevznikly náklady nad rámec jejich běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2023
Ondřej Mrákota
předseda senátu