10 As 94/2021- 37 - text
10 As 94/2021 - 40
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: FCC HP, s. r. o., Ďáblická 791/89, Praha 8, zastoupené advokátem Mgr. Martinem Řandou, LL.M., Truhlářská 1104/13, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 6. 2020, čj. MZP/2020/550/548, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2021, čj. 14 A 76/2020 69,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Žalobkyně provozuje na základě integrovaného povolení zařízení Skládka Lodín a solidifikační linka. Dne 4. 3. 2020 uložila Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát v Hradci Králové (ČIŽP), v návaznosti na kontrolní zjištění žalobkyni pokutu ve výši 3 500 000 Kč za přestupek podle § 37 odst. 4 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci).
[2] Přestupek spočíval v tom, že žalobkyně minimálně v období od 1. 1. 2016 do 4. 4. 2019 použila v rámci první fáze skládky ve svém zařízení celkem 95 880 tun pěti certifikovaných výrobků za účelem technického zabezpečení skládky, ačkoli v provozním řádu tohoto zařízení ani v integrovaném povolení není ustanovení, které by ji k tomu opravňovalo. Jedná se o následující certifikované výrobky: 1. Si korekce EURAC určená podle předloženého certifikátu ke křemičité korekci pro použití jako rekultivační inertní materiál na povrchu terénu; 2. Nezpevněný překryvný recyklát (frakce 0/4) určený jako materiál k překrývání a neutralizaci materiálů na skládkách komunálních odpadů, jako materiál pro konečnou rekultivaci skládek a k utěsňování vrtů nebo budování vodotěsných podloží skládek odpadů; 3. Zakládkové směsi pro likvidaci dolu Jan Šverma v Žacléři, typ/varianta DJŠB podle podnikové normy 002/2002 určené k zakládání volných důlních prostor, popř. ke stavbě uzavíracích hrází; 4. Zakládkové směsi pro likvidaci dolu Jan Šverma v Žacléři, typ/varianta DJŠC podle podnikové normy 002/2002 určené k zakládání volných důlních prostor, popř. ke stavbě uzavíracích hrází, a 5. Nezpevněný překryvný materiál Solidifikát S1, jenž je výsledným produktem provozu solidifikační linky, kterou provozuje žalobkyně v areálu skládky Lodín. Podle certifikátu je výrobek používán na technické zabezpečení skládky v samotném procesu skládkování, např. na překryv lehkých (polétavých) složek odpadu na skládce, k oddělení sektorů S OO3 a S NO, k tvorbě pojízdné zpevněné komunikace přímo v tělese skládky.
[3] Popsaným jednáním žalobkyně porušila podmínky bodu 3.1 a 3.2 v návaznosti na bod 6 odst. 3 písm. a) úplného znění integrovaného povolení Krajského úřadu Královehradeckého kraje ze dne 12. 8. 2014, čj. 11537/ZP/2014 5, a tedy povinnost stanovenou v § 16 odst. 1 písm. a) zákona o integrované prevenci.
[4] Proti rozhodnutí ČIŽP podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze, který žalobu také zamítl. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti namítá nezákonnost rozsudku městského soudu, který na základě § 4 odst. 1 písm. e) zákona o integrované prevenci, zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, prováděcích předpisů a technické normy TNO 83 8039 dovozuje povinnost v integrovaném povolení nebo v provozním řádu uvést a přesně specifikovat všechny materiály, které by na skládce mohly být využívány, a uvést účel jejich užití. Podle stěžovatelky však tato povinnost neplyne z žádného právního předpisu. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. e) zákona o integrované prevenci pouze stanoví, že součástí žádosti o vydání integrovaného povolení je popis surovin a pomocných materiálů, dalších látek a energií, které se v zařízení používají. Technická norma TNO 83 8039 Skládkování odpadů, na kterou odkazuje (tehdy účinná) vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, stanoví, že součástí provozního řádu skládky musí být vymezení druhů odpadů používaných jako technologický materiál k zajištění skládky, požadavky na množství a kvalitu materiálu využívaného pro technické zabezpečení skládky a uzavírání skládky. Výklad městského soudu považuje stěžovatelka za neudržitelný. Provozní řád skládky Lodín v čl. 2.3.2 uvádí požadavky na kvalitu a množství materiálů vhodných k technickému zabezpečení skládky, neboť stanoví, že na skládku je možné přijímat jako technologický materiál odpady a materiály, které slouží k průběžnému překryvu odpadu a k bezpečné výstavbě tělesa skládky (…). Tím jsou podle stěžovatelky stanoveny požadavky na kvalitu takových materiálů.
[6] Ve vztahu k solidifikátu, který je produktem solidifikační linky nacházející se v zařízení stěžovatelky, městský soud uvádí, že podle provozního řádu jej lze užívat pouze jako odpad, což soud dovozuje z odkazu na § 45 odst. 3 zákona o odpadech. Zároveň provozní řád skládky ani solidifikační linky neobsahuje jasnou specifikaci produktu solidifikační linky. Ani s tímto závěrem stěžovatelka nesouhlasí. Odkaz na § 45 odst. 3 zákona o odpadech neznamená, že by solidifikát mohl být užíván pouze jako odpad. Provozní řád solidifikační linky v čl. 2.2 uvádí, že solidifikát je výrobek, který by byl využit např. jako materiál pro stavbu skládkového tělesa. Provozní řád solidifikační linky uvádí, že solidifikát může být využit jako technologický materiál k technickému zabezpečení skládky, ať jako odpad, nebo jako výrobek. Dále stěžovatelka polemizuje se závěrem městského soudu, podle něhož nebylo zřejmé, jaký konkrétní produkt solidifikační linky má být použit na technické zabezpečení skládky. K tomu uvádí, že solidifikát jako jedinečný produkt solidifikační linky byl opatřen jediným certifikátem, a lze jej proto považovat za jednu a tutéž věc. Rozlišování solidifikátu podle vstupních odpadů či jiných kritérií není podle stěžovatelky opodstatněné. Městský soud dovozuje neexistující povinnost konkretizace materiálů k technickému zabezpečení skládky. V praxi existuje celá řada různých materiálů, které se liší svými obchodními názvy. Povinnost přesné specifikace by byla absurdní, důležité jsou totiž především vlastnosti využívaných materiálů.
[7] Stěžovatelka souhlasí s městským soudem potud, že i v první fázi provozu skládky lze za určitých okolností odpady využívat, nikoli pouze odstraňovat. Nesouhlasí však se závěrem, že dotčené výrobky byly odpady. To měly posoudit již správní orgány, které ale ani nepřipustily, že by v první fázi skládky bylo možné odpady využívat. Městský soud se zároveň dovolává domněnky úmyslu zbavit se odpadu podle § 3 odst. 3 zákona o odpadech. Stěžovatelka však neměla možnost se ve správních řízeních vyjádřit k naplnění kritérií podle § 3 odst. 6 tohoto zákona.
[8] Stěžovatelka dále namítá, že se nemohla dopustit jednání v rozporu s integrovaným povolením. Stěžovatelce není kladeno za vinu, že výrobky (ať již jako výrobky, nebo jako odpady) ukládala, nýbrž způsob, jakým je evidovala. ČIŽP ostatně ve svém rozhodnutí uvádí, že výrobky vyhověly nejvýše přípustným hodnotám podle vyhlášky č. 294/2005 Sb. Protiprávní jednání tedy nemůže spočívat v použití daného materiálu k technickému zabezpečení skládky, nýbrž pouze v údajné účelové certifikaci a chybném evidování jako výrobků, nikoli odpadů. To však není v rozporu s integrovaným povolením ani provozním řádem. Stěžovatelka upozorňuje na vnitřní rozpornost rozhodnutí ČIŽP, které jednak dovozuje, že výrobky jsou odpadem, na druhou stranu však stěžovatelku trestá za použití výrobků k účelu, který není povolen v provozním řádu skládky. Stěžovatelka je postihována především za to, že nevykazovala výrobky jako odpad a v důsledku nevybírala a neodváděla poplatky za skládkování a neplatila finanční rezervu na rekultivaci.
[9] Stěžovatelka namítá též nezákonnou výši pokuty, neboť v podobných situacích správní orgány ukládají pokuty výrazně nižší. Stěžovatelka nepovažuje za přesvědčivý ani argument o neevidování výrobků. Správní orgány totiž v rozhodnutích uvedly množství jednotlivých výrobků využitých na skládce v konkrétních letech. Pokud by stěžovatelka materiál neevidovala, nemohly by správní orgány zjistit jeho konkrétní množství.
[10] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s argumentací městského soudu. Dodal, že pokuta byla uložena za použití nebo odstranění nepovolených výrobků, nikoli za jejich nesprávnou evidenci. Nevymezuje li provozní řád konkrétní odpady, výrobky a další materiály, které lze v rámci provozu zařízení použít, ztrácí tento dokument svou funkci. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] V projednávané věci jde zejména o otázku, zda byla stěžovatelka povinna zanést shora specifikované výrobky do svého provozního řádu, a tím povolit jejich užití. Stěžovatelka tvrdí, že žádný právní předpis takovou povinnost nestanoví.
[13] Podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona o integrované prevenci je provozovatel zařízení povinen provozovat zařízení v souladu s integrovaným povolením vydaným podle tohoto zákona, včetně podmínek provozu zařízení stanovených v provozních řádech a dalších dokumentech schválených v rámci integrovaného povolení.
[14] Podle § 37 odst. 4 zákona o integrované prevenci se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel zařízení dopustí přestupku tím, že provozuje zařízení bez platného integrovaného povolení, bez pravomocného rozhodnutí o podstatné změně integrovaného povolení nebo v rozporu s integrovaným povolením.
[15] Podle bodu 9.1 přílohy č. 1 vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění účinném do 31. 12. 2020, provozní řád skládky musí obsahovat i požadavky na množství a kvalitu materiálu využívaného pro technické zabezpečení a uzavírání skládky. Tento materiál musí splňovat přinejmenším požadavky na ukládání odpadů na jednotlivé skupiny skládek podle této vyhlášky.
[16] Podle bodu 3.2, podmínky 12 věty první integrovaného povolení provozovatel pro překryv uloženého a zhutnělého odpadu zajistí dostatečné množství vhodného materiálu/odpadu k technickému zabezpečení skládky. Podle podmínky 13 téhož bodu integrovaného povolení množství odpadů k technickému zabezpečení skládky pro překryv uloženého a zhutněného odpadu činí max. 25 % objemu množství přijatých odpadů v daném roce.
[17] Podle bodu 6 odst. 3) písm. a) integrovaného povolení krajský úřad integrovaným povolením uděluje souhlas s Provozním řádem „Skládka odpadů S NO se sektorem S OO3 Lodín“.
[18] Podle čl. 2.3.2 provozního řádu skládky platí, že na skládku je možno přijímat jako technologický materiál odpady a materiály, které slouží k průběžnému překryvu odpadů a k bezpečné výstavbě tělesa skládky v souladu s projektovou dokumentací a zajišťují stabilitu tělesa skládky a umožňují stavbu provizorních nájezdových cest v tělese skládky. Produkty vzniklé z činnosti solidifikační linky provozované v areálu skládky a vzniklé biodegradací na schválených zařízeních lze použít jako technologický překryvný materiál ve smyslu § 45 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (…). Celkové množství technologického materiálu na zajištění skládky za účelem jejího technického zabezpečení podle § 45 odst. 3 zákona může dosahovat nejvýše 25 % objemu celkového množství uloženého na skládce za každý kalendářní rok. Za dodržení tohoto množství odpovídá vedoucí skládky. Odpady používané jako technologický materiál musí být schváleny přílohou 1 (…).
[19] Vydávání integrovaných povolení slouží mimo jiné k prevenci a omezování znečištění životního prostředí u vybraných průmyslových a zemědělských činností. Pro dosažení účelu integrovaného povolení je nezbytné dodržovat podmínky v něm stanovené. V případě jejich porušení je bezpředmětné zkoumat, zda a jaký vliv na životní prostředí porušení skutečně mělo. Jednání v rozporu s takto stanovenými pravidly samo o sobě vytváří nebezpečnou situaci, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým následkům. V případě cennějších statků je ochrana vyjádřená vznikem deliktní odpovědnosti „předsunuta“ do fáze jejich ohrožení, aniž by vznikl poruchový následek v podobě škody či jiné újmy. Je tomu proto, že případně vzniklé újmy (zde na životním prostředí) bývají rozsáhlé, obtížně napravitelné a dlouhodobé (rozsudky NSS ze dne 24. 3. 2016, čj. 10 As 215/2015 40, nebo ze dne 30. 4. 2021, čj. 1 As 498/2020 29).
[20] Smyslem § 37 odst. 4 zákona o integrované prevenci je v první řadě chránit zájem společnosti na tom, aby byl obecně dodržován administrativní pořádek na úseku integrované prevence. Dále toto ustanovení chrání zájem společnosti na dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí a omezení znečištění. Vzhledem k významu zásady prevence v oblasti ochrany životního prostředí je nutné klást důraz na dodržování předem schválených podmínek integrovaného povolení. I samotné porušení administrativního pořádku na úseku integrované prevence proto lze považovat za jednání naplňující materiální stránku přestupků podle zákona o integrované prevenci (rozsudek NSS ze dne 14. 6. 2012, čj. 7 As 32/2012 44).
[21] Stěžovatelka je trestána za porušení podmínek obsažených v integrovaném povolení, které spočívá v použití určitého množství blíže specifikovaných výrobků za účelem technického zabezpečení skládky, aniž ji k takovému postupu opravňovalo některé z ustanovení provozního řádu nebo integrovaného povolení. Tehdy účinná vyhláška č. 383/2001 Sb. stanovila, že součástí provozního řádu skládky musí být vymezení druhů odpadů používaných jako technologický materiál k zajištění skládky, požadavky na množství a kvalitu materiálu využívaného pro technické zabezpečení skládky a uzavírání skládky. Podle čl. 2.3.2 provozního řádu skládky mohou být odpady používány k technickému zabezpečení skládky, pokud je lze ukládat do tělesa skládky k jejímu technickému zabezpečení. Seznam vhodných odpadů stanoví příloha č. 1 provozního řádu. Jiné materiály mohou být použity k technickému zabezpečení skládky tehdy, slouží li k průběžnému překryvu odpadu a k bezpečné výstavbě tělesa skládky v souladu s projektovou dokumentací.
[22] Pro používání materiálů pro technické zabezpečení a uzavírání skládky platí, že dovoleno je užití jen takových materiálů, které integrované povolení výslovně stanoví. Shora citované ustanovení vyhlášky č. 383/2001 Sb., s ohledem na účel právní úpravy a především silný zájem na dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí, vede NSS v souladu s posouzením městského soudu k závěru, že je nezbytné, aby provozovatel skládky specifikoval materiál využívaný pro technické zabezpečení skládky přinejmenším druhově. Požadavky právní úpravy i její samotný účel totiž mohou být splněny pouze tehdy, pokud provozovatel skládky v provozním řádu (případně prostřednictvím odkazu např. na projektovou dokumentaci) uvede, jaké konkrétní materiály – z hlediska jejich druhového složení či vymezení – bude pro technické zabezpečení skládky využívat, a popíše účel jejich použití. Vydáním integrovaného povolení a schválením provozního řádu pak příslušný správní orgán osvědčuje, že užité materiály splňují požadavky na ochranu životního prostředí a lidského zdraví. Provozní řád a v něm obsažená specifikace materiálů tedy vznikají ve spolupráci provozovatele (žadatele) a správního orgánu. Dostatečně určité označení materiálů zároveň poskytuje komplexní přehled o provozu zařízení pro případ kontroly. NSS je, ve shodě se stěžovatelkou, toho názoru, že nelze trvat na zcela konkrétní specifikaci materiálů (např. prostřednictvím jejich obchodního názvu). Stěžovatelce ovšem není vytýkáno, že naprosto přesně nespecifikovala jednotlivé výrobky, nýbrž že v příslušných dokumentech neuvedla k jejich kvalitě žádné bližší informace. Požadavek na druhovou specifikaci těchto materiálů soud z výše uvedených důvodů považuje za legitimní, přičemž jej výslovně obsahuje také stávající podzákonná právní úprava (§ 16 odst. 1 vyhlášky č. 273/2021 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve spojení s přílohou č. 11). Tomuto požadavku stěžovatelka nedostála, a proto je trestána za přestupek.
[23] Shora uvedené platí také pro solidifikát jakožto produkt solidifikační linky. Jak plyne z provozního řádu solidifikační linky, solidifikát může být výsledkem zpracování řady druhů odpadů v procesu solidifikace (viz výčet druhů odpadů obsažených v příloze č. 1 k provoznímu řádu solidifikační linky). Ani označení tohoto výrobku tedy neodpovídá požadavku na dostatečné druhové vymezení materiálu, neboť z hlediska druhového složení solidifikátu může přicházet v úvahu velké množství variant.
[24] Stěžovatelka dále podotkla, že správní orgány vůbec nepřipustily možnost využití výrobků z odpadů v první fázi provozu skládky. Správní orgány se podle ní měly zabývat tím, zda výrobky splňují kritéria podle § 3 odst. 6 zákona o odpadech. Bez tohoto posouzení nelze s jistotou uzavřít, zda se stěžovatelka dopustila daného přestupku, ani zhodnotit, zda nastaly tvrzené následky přestupku a zda je uložená pokuta v souladu se zákonem. Za této situace nebyl městský soud způsobilý sám posoudit právní povahu výrobků, tj. vyhodnotit, zda se jedná o výrobky z odpadů, nebo o odpad.
[25] NSS podotýká, že posouzení právní povahy výrobků nebylo předmětem řízení před správními orgány. Městský soud obiter dictum korigoval závěr správních orgánů, podle nějž je třeba všech pět výrobků považovat za odpad již proto, že byly na skládku umístěny v první fázi jejího provozu. Uvedené ovšem není rozhodující pro posouzení, zda se stěžovatelka dopustila přestupku podle § 37 odst. 4 zákona o integrované prevenci. Naplnění skutkové podstaty přestupku, za nějž je stěžovatelka trestána, se totiž neodvíjí od posouzení právní povahy dotčených výrobků. NSS souhlasí se stěžovatelkou v tom, že toto posouzení náleží v prvé řadě správním orgánům a že stěžovatelka neměla ve správním řízení vůbec příležitost tvrdit a prokázat, zda výrobky splňují kritéria ve smyslu § 3 odst. 6 zákona o odpadech. Pro nyní posuzovanou věc ovšem není zodpovězení otázky, zda výrobky daná kritéria splňují, rozhodující.
[26] Stěžovatelka namítá také nezákonnost výše uložené pokuty. K tomu NSS uvádí, že ukládání pokut za přestupky se děje ve sféře volného správního uvážení správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, respektive volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkumu při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil li z nich, nebo pokud volné uvážení zneužil. Soud je oprávněn též posoudit, zda správním orgánem zjištěný rozhodný skutkový stav věci byl opatřen zákonným způsobem, případně zda není v logickém rozporu s výstupy provedené diskrece. Není však v pravomoci správního soudu, aby standardně vstupoval do role správního orgánu a pokládal na místo správního uvážení uvážení soudcovské, tj. například aby sám rozhodoval, jaká sankce (co do druhu a výše) by měla být uložena (s výjimkou postupu podle § 78 odst. 2 s. ř. s., jehož užití je odůvodněno zjevně nepřiměřenou výší pokuty).
[27] Stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 3 500 000 Kč (horní hranice zákonné sazby činí 10 000 000 Kč), tedy v dolní polovině zákonné sazby. Její výše pak byla stanovena zejména s ohledem na ohrožení životního prostředí, které bylo způsobeno neodvedením prostředků pro tvorbu rekultivační rezervy. Jak navíc městský soud ukázal na vybraných případech, žalovaný ve své rozhodovací činnosti ukládá velmi přísné sankce, a to i za přestupky, jejichž následek spočívá právě v neodvedení poplatků za uložení odpadu a nevytvoření rekultivační rezervy. Stěžovatelka odkázala na několik jiných rozhodnutí z oblasti správního trestání na úseku nakládání s odpady, které podle jejího mínění svědčí o nepřiměřenosti jí uložené pokuty. NSS připomíná, že správní praxe slouží jako vodítko bránící neodůvodněným excesům při správním trestání a libovůli při stanovení pokut (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009 541, č. 2119/2010 Sb. NSS). Požadavek na ochranu legitimního očekávání ale nelze ztotožňovat s neměnností rozhodovací praxe. Nadto se zásada legitimního očekávání týká skutkově srovnatelných případů, tj. nelze mechanicky srovnávat pokuty uložené za přestupky téže skutkové podstaty. Při určení výše pokuty správní orgán zohledňuje řadu okolností, jejichž kombinace je pro každou věc do značné míry unikátní. Správní orgány mohou navíc přistoupit ke zvýšení úrovně ukládaných pokut, a to například tehdy, je li to objektivně nutné za účelem zajištění účinné aplikace pravidel (rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2021, čj. 1 As 381/2020 43). NSS tedy neshledal, že by pokuta byla uložena v rozporu se zákonem, případně ve zjevně nepřiměřené výši.
[28] Hodnocení městského soudu, podle něhož stěžovatelka neevidovala užití sporných výrobků, neodpovídá skutečnosti. Stěžovatelce tedy lze přisvědčit, že správní orgány ve svých rozhodnutích uvedly množství jednotlivých druhů výrobků, které byly na skládce v konkrétních letech využívány. Jinak řečeno, stěžovatelka vedla určitou evidenci množství výrobků, což však neznamená, že se nedopustila nyní posuzovaného přestupku. Tato dílčí nepřesnost v posouzení městského soudu proto nemá vliv na zákonnost závěrů napadeného rozsudku. IV. Závěr a náklady řízení
[29] NSS dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[30] Neúspěšná stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.); žalovanému nevznikly náklady nad rámec jeho běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 23. února 2023
Zdeněk Kühn
předseda senátu