I. Zajištění cizince pro účely jeho předání do jiného členského státu Evropské unie příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu podle § 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a článku 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (nařízení Dublin III), není možné, absentuje-li reálný předpoklad dosažení účelu zajištění, tedy je-li evidentní, že cizinec nebude do jiného členského státu Evropské unie ve lhůtách stanovených čl.
28 odst. 3 citovaného nařízení předán. zákona o pobytu cizinců, podle kterého se rozhodnutí o správním vyhoštění nevydává, „jde-li o předání cizince podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13. 1. 2009“ . Žalovaná proto nepochybila, pokud nezahájila řízení o správním vyhoštění ihned po zadržení stěžovatele dne 30 . 9 . 2015 a nezajistila ho za tímto účelem, ale nejprve na základě readmisní dohody s Rakouskem využila možnosti požádat o převzetí stěžovatele .
[38] Přestože rozhodnutí o zajištění ze dne 1 . 10 . 2015 nebylo formálně zrušeno, jeho účinky fakticky pominuly vydáním nového rozhodnutí . S účinností od 18 . 12 . 2015 takový účinek nového rozhodnutí o zajištění výslovně předvídá § 125 odst . 6 zákona o pobytu cizinců, podle kterého „[j]sou-li v průběhu zajištění zjištěny nové skutečnosti odůvodňující zajištění z jiného důvodu, vydá policie nové rozhodnutí o zajištění. Vydáním nového rozhodnutí o zajištění dosavad- *) S účinností od 18. 12. 2015 změněn zákonem č. 314/2015 Sb. ní platnost rozhodnutí o zajištění zaniká; doba zajištění se počítá od okamžiku omezení osobní svobody .“ Podle důvodové zprávy k návrhu zákona č . 314/2015 Sb . předmětné ustanovení zakotvuje standardní praxi .
[39] Soud neshledal, že by postup žalované zkrátil stěžovatele na jeho právech . Stěžovatel nebyl zajištěn bez právního důvodu, naopak veškeré podmínky pro zajištění podle § 124 odst . 1 písm . b) zákona o pobytu cizinců byly splněny . Žalovaná i v novém rozhodnutí stanovila dobu zajištění již od počátku omezení stěžovatele na svobodě a nebyla překročena ani maximální přípustná doba zajištění podle § 125 odst . 1 tohoto zákona . Jak již také podotkla žalovaná, zajištění podle § 124 citovaného zákona přineslo stěžovateli práva, která nenáleží cizincům zajištěným podle § 129 téhož zákona .
Stěžovatel neupřesnil, v čem spatřuje porušení práva na spravedlivý proces, soud proto neshledal důvod se touto námitkou podrobněji zabývat . SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016 II. Ze statistik, které vypovídají o nízké až mizivé úspěšnosti předávání cizinců do jiného členského státu Evropské unie v minulém období, nelze mechanicky a bez dalšího dovozovat, že i do budoucna absentuje reálný předpoklad dosažení účelu zajištění [§ 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a článek 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států].
I. Zajištění cizince pro účely jeho předání do jiného členského státu Evropské unie příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu podle § 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a článku 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (nařízení Dublin III), není možné, absentuje-li reálný předpoklad dosažení účelu zajištění, tedy je-li evidentní, že cizinec nebude do jiného členského státu Evropské unie ve lhůtách stanovených čl.
28 odst. 3 citovaného nařízení předán. zákona o pobytu cizinců, podle kterého se rozhodnutí o správním vyhoštění nevydává, „jde-li o předání cizince podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13. 1. 2009“ . Žalovaná proto nepochybila, pokud nezahájila řízení o správním vyhoštění ihned po zadržení stěžovatele dne 30 . 9 . 2015 a nezajistila ho za tímto účelem, ale nejprve na základě readmisní dohody s Rakouskem využila možnosti požádat o převzetí stěžovatele .
[38] Přestože rozhodnutí o zajištění ze dne 1 . 10 . 2015 nebylo formálně zrušeno, jeho účinky fakticky pominuly vydáním nového rozhodnutí . S účinností od 18 . 12 . 2015 takový účinek nového rozhodnutí o zajištění výslovně předvídá § 125 odst . 6 zákona o pobytu cizinců, podle kterého „[j]sou-li v průběhu zajištění zjištěny nové skutečnosti odůvodňující zajištění z jiného důvodu, vydá policie nové rozhodnutí o zajištění. Vydáním nového rozhodnutí o zajištění dosavad- *) S účinností od 18. 12. 2015 změněn zákonem č. 314/2015 Sb. ní platnost rozhodnutí o zajištění zaniká; doba zajištění se počítá od okamžiku omezení osobní svobody .“ Podle důvodové zprávy k návrhu zákona č . 314/2015 Sb . předmětné ustanovení zakotvuje standardní praxi .
[39] Soud neshledal, že by postup žalované zkrátil stěžovatele na jeho právech . Stěžovatel nebyl zajištěn bez právního důvodu, naopak veškeré podmínky pro zajištění podle § 124 odst . 1 písm . b) zákona o pobytu cizinců byly splněny . Žalovaná i v novém rozhodnutí stanovila dobu zajištění již od počátku omezení stěžovatele na svobodě a nebyla překročena ani maximální přípustná doba zajištění podle § 125 odst . 1 tohoto zákona . Jak již také podotkla žalovaná, zajištění podle § 124 citovaného zákona přineslo stěžovateli práva, která nenáleží cizincům zajištěným podle § 129 téhož zákona .
Stěžovatel neupřesnil, v čem spatřuje porušení práva na spravedlivý proces, soud proto neshledal důvod se touto námitkou podrobněji zabývat . SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016 II. Ze statistik, které vypovídají o nízké až mizivé úspěšnosti předávání cizinců do jiného členského státu Evropské unie v minulém období, nelze mechanicky a bez dalšího dovozovat, že i do budoucna absentuje reálný předpoklad dosažení účelu zajištění [§ 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a článek 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států].
[17] Podle § 129 odst . 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17 . 12 . 2015 policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle přímo použitelného právního předpisu Evropské unie . Podle odstavce 5 téhož ustanovení policie v rozhodnutí o zajištění stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy předání . Je-li to nezbytné k pokračování přípravy předání, je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně . Podle odstavce 6 je policie povinna jednat tak, aby byl cizinec předán v nejbližším možném termínu ode dne zajištění .
[18] Přímo použitelným právním předpisem Evropské unie, na který odkazuje výše citovaný § 129 odst . 1 zákona o pobytu cizinců, je v nyní projednávané věci nařízení Dublin III . Jeho čl . 28 odst . 3 pododstavec 1 stanoví, že „[z]ajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto nařízení “ . Pododstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že „[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku, lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením, požádá v těchto případech o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti. Není- -li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě, má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd .“ Pododstavec 3 stanoví, že „[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku, přemístění této osoby z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provede, jakmile je to z praktického hlediska možné, a nejpozději do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum podle čl. 27 odst. 3 “ . Konečně dle pododstavce 4 téhož ustanovení platí, že „[v] případě, že dožadující členský stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud se přemístění neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále zajištěna“ .
[18] Přímo použitelným právním předpisem Evropské unie, na který odkazuje výše citovaný § 129 odst . 1 zákona o pobytu cizinců, je v nyní projednávané věci nařízení Dublin III . Jeho čl . 28 odst . 3 pododstavec 1 stanoví, že „[z]ajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto nařízení “ . Pododstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že „[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku, lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením, požádá v těchto případech o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti. Není- -li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě, má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd .“ Pododstavec 3 stanoví, že „[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku, přemístění této osoby z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provede, jakmile je to z praktického hlediska možné, a nejpozději do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum podle čl. 27 odst. 3 “ . Konečně dle pododstavce 4 téhož ustanovení platí, že „[v] případě, že dožadující členský stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud se přemístění neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále zajištěna“ .
[19] Mezi žalobcem a stěžovatelkou není sporu o dodržení maximální délky zajištění dle čl . 28 odst . 3 nařízení Dublin III . Spor nevedou ani o to, zda bylo předání žalobce do Maďarska možné z právního hlediska . V řízení o kasační stížnosti se přou, zda v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění žalobce dle § 129 zákona o pobytu cizinců mohl být fakticky naplněn účel zajištění, tj . zda bylo možné předpokládat, že nejpozději ve lhůtě stanovené čl . 28 odst . 3 nařízení Dublin III bude žalobce předán do Maďarska .
[20] Předně je třeba uvést, že reálný předpoklad dosažení účelu zajištění sice není výslovně uveden v zákoně o pobytu cizinců ani v nařízení Dublin III, nicméně vyplývá přímo ze zákazu svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného v čl . 8 odst . 2 Listiny základních práv a svobod, čl . 5 odst . 1 písm . f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (č . 209/1992 Sb .; dále jen „Úmluva“) a také z článku 6 Listiny základních práv Evropské unie . Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel, kterým je v tomto případě předání cizince do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu . Zajištění cizince tedy není účel sám o sobě, nejde o nějaký trest, ale o prostředek k dosažení cíle, kterým je právě předání cizince do jiného členského státu Unie .
[21] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaném usnesení čj . 7 As 79/2010-150 dospěl k závěru, že správní orgán má povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince podle § 124, § 124b nebo § 129 zákona o pobytu cizinců možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povinen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné. O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je naopak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu . Nároky, které dopadají na rozhodování o samotném zajištění, se rovněž vztahují na prodloužení doby zajištění cizince (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2 . 11 . 2011, čj . 1 As 119/2011-39, bod [30]) .
[22] Požadavek reálného předpokladu naplnění účelu zajištění je výslovně obsažen zejména v čl . 15 odst . 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), podle kterého „[u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajiš-
tění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna“ . Tato směrnice se ovšem s ohledem na její čl . 2 odst . 1 ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění na nyní projednávaný případ neuplatní (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30 . 5 . 2013, Arslan, C-534/11; první závěr Soudního dvora zněl, že čl . 2 odst . 1 návratové směrnice ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění „musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí “) . Soudní dvůr vysvětlil požadavek reálného předpokladu dosažení účelu zajištění mj . v rozsudku velkého senátu ze dne 30 . 11 . 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, Sb . rozh ., s . I-11189 . Podle bodu 67 tohoto rozsudku „čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že pouze skutečný předpoklad, že může dojít k úspěšnému vyhoštění s ohledem na lhůty stanovené v odstavcích 5 a 6 téhož článku, odpovídá reálnému předpokladu pro vyhoštění a že tento neexistuje, jestliže se zdá nepravděpodobné, že dotyčný bude s přihlédnutím k uvedeným lhůtám přijat ve třetí zemi “ . (shodně rozsudek Evropského soudu ze dne 5 . 6 . 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, bod 60) .
[22] Požadavek reálného předpokladu naplnění účelu zajištění je výslovně obsažen zejména v čl . 15 odst . 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), podle kterého „[u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajiš-
tění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna“ . Tato směrnice se ovšem s ohledem na její čl . 2 odst . 1 ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění na nyní projednávaný případ neuplatní (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30 . 5 . 2013, Arslan, C-534/11; první závěr Soudního dvora zněl, že čl . 2 odst . 1 návratové směrnice ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění „musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí “) . Soudní dvůr vysvětlil požadavek reálného předpokladu dosažení účelu zajištění mj . v rozsudku velkého senátu ze dne 30 . 11 . 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, Sb . rozh ., s . I-11189 . Podle bodu 67 tohoto rozsudku „čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že pouze skutečný předpoklad, že může dojít k úspěšnému vyhoštění s ohledem na lhůty stanovené v odstavcích 5 a 6 téhož článku, odpovídá reálnému předpokladu pro vyhoštění a že tento neexistuje, jestliže se zdá nepravděpodobné, že dotyčný bude s přihlédnutím k uvedeným lhůtám přijat ve třetí zemi “ . (shodně rozsudek Evropského soudu ze dne 5 . 6 . 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, bod 60) .
[23] Kritérium reálnosti dosažení účelu zajištění, resp . provádění zajištění s náležitou pečlivostí (anglicky due diligence, resp . francouzsky diligence requise), si osvojil také Evropský soud pro lidská práva (srov . rozsudek velkého senátu ze dne 15 . 11 . 1996, Chahal proti Spojenému království, stížnost č . 22414/93, Reports 1996-V, bod 113, a rozsudky ze dne 11 . 10 . 2011, Auad proti Bulharsku, stížnost č . 46390/10, body 128 a násl ., ze dne 26 . 7 . 2011, M. a další proti Bulharsku, stížnost č . 41416/08, body 61 a násl ., či ze dne 22 . 9 . 2015, Nabil a další proti Maďarsku,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
stížnost č . 62116/12, bod 29) . Z jeho judikatury plyne, že pokud stát zajistí cizince pro účely jeho vyhoštění nebo předání třetímu státu, musí včas činit všechny rozumné kroky k realizaci účelu zajištění, tedy transportu cizince do onoho třetího přijímajícího státu . Zbavení svobody nesmí být ani svévolné . Zajištění souladné s čl . 5 odst . 1 písm . f) Úmluvy proto musí být realizováno v dobré víře, musí být úzce vázáno na jeho účel, místo a podmínky zajištění musí být přiměřené a délka zajištění nesmí překročit délku rozumně vyžadovanou pro dosažení účelu zajištění, tedy transportu cizince do třetího státu (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19 . 2 . 2009, A. a další proti Spojenému království, stížnost č . 3455/05, Reports 2009, bod 164) .
[24] V projednávaném případě krajský soud založil právní závěr o nedostatku potenciality předání žalobce ve lhůtě dle čl . 28 odst . 3 nařízení Dublin III zejména na statistických údajích o dublinském řízení, jež jsou veřejně dostupné z internetových stránek ministerstva vnitra . Konkrétně uvedl, že „[z]e statistiky ministerstva vnitra zveřejněné dne 8. 9. 2015 odborem azylové a migrační politiky (přístupné na http://www.mvcr.cz/ clanek/statisticke-zpravy-o-mezinarodni- -ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2015. aspx) za měsíc srpen 2015, která mapuje fungování Dublinského řízení z hlediska počtu přijatých a odeslaných žádostí a uskutečněných transferů do jednotlivých států, ve vztahu k Maďarsku vyplývá, že za měsíc srpen ČR odeslala do Maďarska 258 žádostí, přičemž byl na základě nich realizován jeden transfer. Krajský soud dále provedl před vydáním citovaného rozsudku dokazování statistikou ministerstva za měsíc září 2015, jíž se dovolávala žalovaná ve svém vyjádření k žalobě. Z této statistiky vyplývá, že bylo odesláno 330 žádostí podle Dublinského nařízení, z čehož bylo 328 žádostí o přijetí cizince zpět (tzn. ve věcech, v nichž je řízení o mezinárodní ochraně vedeno v dožádaném státě) a z toho 2 žádosti o převzetí cizince (tzn. ve věcech, v nichž dožádaný stát dříve cizinci udělil vízum či povolení k poby-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
tu) .“ Přitom odkázal na svůj závěr z rozsudku ze dne 5 . 11 . 2015, čj . 33 A 60/2015-59, v němž konstatoval, že „[z]míněná data vypovídají podle přesvědčení krajského soudu jednoznačně o tom, že ani v měsíci říjnu nebylo možno hovořit o tom, že by existovala reálná pravděpodobnost, že se transfer žalobce uskuteční. Přepočítáno na procentuální vyjádření činil rozdíl úspěšnosti transferů mezi měsíci srpen 2015 cca 2,3 %, což nepochybně dokládá vzrůstající úspěšnost transferů cizinců do Maďarska. Nicméně z pohledu si- tuace k datu vydání napadeného rozhodnutí (tj. ke dni 5. 10. 2015) nebylo zjevně možno hovořit o reálné pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska, neboť predikce vyplývající ze statistických dat za měsíc srpen 2015 a září 2015 to neodůvodňovala. Stále je tedy třeba trvat na závěru, že i v měsíci říjnu byla úspěšnost transferů do Maďarska poměrně zanedbatelná .“ Krajský soud proto uzavřel, že předání žalobce do Maďarska v patnáctidenní lhůtě bylo naprosto nepravděpodobné .
[24] V projednávaném případě krajský soud založil právní závěr o nedostatku potenciality předání žalobce ve lhůtě dle čl . 28 odst . 3 nařízení Dublin III zejména na statistických údajích o dublinském řízení, jež jsou veřejně dostupné z internetových stránek ministerstva vnitra . Konkrétně uvedl, že „[z]e statistiky ministerstva vnitra zveřejněné dne 8. 9. 2015 odborem azylové a migrační politiky (přístupné na http://www.mvcr.cz/ clanek/statisticke-zpravy-o-mezinarodni- -ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2015. aspx) za měsíc srpen 2015, která mapuje fungování Dublinského řízení z hlediska počtu přijatých a odeslaných žádostí a uskutečněných transferů do jednotlivých států, ve vztahu k Maďarsku vyplývá, že za měsíc srpen ČR odeslala do Maďarska 258 žádostí, přičemž byl na základě nich realizován jeden transfer. Krajský soud dále provedl před vydáním citovaného rozsudku dokazování statistikou ministerstva za měsíc září 2015, jíž se dovolávala žalovaná ve svém vyjádření k žalobě. Z této statistiky vyplývá, že bylo odesláno 330 žádostí podle Dublinského nařízení, z čehož bylo 328 žádostí o přijetí cizince zpět (tzn. ve věcech, v nichž je řízení o mezinárodní ochraně vedeno v dožádaném státě) a z toho 2 žádosti o převzetí cizince (tzn. ve věcech, v nichž dožádaný stát dříve cizinci udělil vízum či povolení k poby-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
tu) .“ Přitom odkázal na svůj závěr z rozsudku ze dne 5 . 11 . 2015, čj . 33 A 60/2015-59, v němž konstatoval, že „[z]míněná data vypovídají podle přesvědčení krajského soudu jednoznačně o tom, že ani v měsíci říjnu nebylo možno hovořit o tom, že by existovala reálná pravděpodobnost, že se transfer žalobce uskuteční. Přepočítáno na procentuální vyjádření činil rozdíl úspěšnosti transferů mezi měsíci srpen 2015 cca 2,3 %, což nepochybně dokládá vzrůstající úspěšnost transferů cizinců do Maďarska. Nicméně z pohledu si- tuace k datu vydání napadeného rozhodnutí (tj. ke dni 5. 10. 2015) nebylo zjevně možno hovořit o reálné pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska, neboť predikce vyplývající ze statistických dat za měsíc srpen 2015 a září 2015 to neodůvodňovala. Stále je tedy třeba trvat na závěru, že i v měsíci říjnu byla úspěšnost transferů do Maďarska poměrně zanedbatelná .“ Krajský soud proto uzavřel, že předání žalobce do Maďarska v patnáctidenní lhůtě bylo naprosto nepravděpodobné .
[25] Nejvyšší správní soud nepovažuje
tyto závěry krajského soudu za správné .
[26] Proti použití důkazu statistikou nelze krajskému soudu nic vytýkat, ostatně české soudy v některých případech statistikou při zjišťování skutkových otázek argumentují (srov . nedávno např . nález Ústavního soudu ze dne 12 . 8 . 2015, sp . zn . III . ÚS 1136/13, řešící prokazování nepřímé diskriminace romských dětí při jejich umísťování do zvláštních škol) . Statistické údaje vskutku mohou pomoci ke zjištění míry pravděpodobnosti splnění účelu zajištění . Stěžejní otázkou tohoto případu však není, jaké důkazy soud v řízení připustí, ale jak s nimi pracuje . K použití statistiky je třeba přistoupit s náležitou opatrností a pečlivostí . Statistické ukazatele mohou být v soudním řízení významným důkazem, avšak jen a pouze za předpokladu, že zkoumaný vzorek odpovídá skutečnosti, nebyl vybrán arbitrárně a výsledky statistické analýzy byly rozumně interpretovány . V opačném případě nelze se statistickými údaji pracovat jako s číselnými hodnotami reprezentujícími skutečnost, či je považovat
za indikátory budoucího vývoje přemísťování žadatelů o mezinárodní ochranu dle nařízení Dublin III .
[27] Krajský soud v napadeném rozsudku některým z těchto základních požadavků nedostál .
[28] Stěžovatelka předně v kasační stížnosti namítla, že krajským soudem použité podkladové údaje nejsou relevantní ve vztahu k závěru o pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska . Již ve vyjádření k žalobě ze dne 4 . 11 . 2015 stěžovatelka upozornila, že Odbor cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, jako jedna z místních organizačních složek stěžovatelky, zajistil v měsíci září 2015 za účelem předání dle § 129 zákona o pobytu cizinců celkem 6 cizinců, kteří měli být předáni do Maďarska, a ve stejném období do Maďarska předal 7 cizinců zajištěných v předchozím období . Krajský soud dovozoval míru pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska z dat, která byla oficiálně zveřejněna na stránkách ministerstva vnitra; odkaz stěžovatelky na poměr mezi počtem cizinců zajištěných konkrétní organizační složkou stěžovatelky a počtem touto organizační složkou provedených předání cizinců do Maďarska přitom nijak nezohlednil .
[29] Nejvyšší správní soud předpokládá, že soubor statistických dat ministerstva vnitra, z něhož krajský soud vycházel, obsahoval údaje, které věrným způsobem ilustrovaly činnost českých správních orgánů při předávání cizinců dle nařízení Dublin III . Pokud ovšem vyplynuly jakékoliv pochybnosti o relevanci těchto údajů, krajský soud měl u ministerstva vnitra jejich pravdivost ověřit . Co do obsahu v tomto souboru dat byly zahrnuty celostátní údaje o absolutním počtu žádostí o předání cizinců do Maďarska za každý kalendářní měsíc a o počtu skutečně realizovaných transferů . Stěžovatelka poukazovala na to, že v měsíci předcházejícím rozhodnému období zajistila dokonce méně cizinců, než předala podle nařízení Dublin III . Krajský soud se tímto tvrzením měl podrobněji zabývat . Tyto relevantní údaje totiž zcela logicky mohly vedle celostátních statistik poukazo-
vat na úspěšnost konkrétní místní organizační složky stěžovatelky při předávání žadatelů o mezinárodní ochranu do Maďarska . Takový údaj může mj . podepřít závěr o tom, že právě zajištění žalobce mohlo naplnit svůj zákonem předpokládaný účel .
[30] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti polemizuje se způsobem výpočtu míry potenciality předání žalobce, jak jej provedl krajský soud . Namítá, že krajský soud použil „opožděnou matematiku“ .
[31] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud při zjišťování reál- nosti předání žalobce do Maďarska použil nesprávný algoritmus . Ze statistik provádění nařízení Dublin III uveřejněných na stránkách ministerstva vnitra je patrné, že zachycují absolutní počet žádostí o předání (převzetí zpět) žadatelů o mezinárodní ochranu za jednotlivé měsíce roku 2015 . Kromě toho se v nich uvádí počet transferů cizinců realizovaných každý měsíc . Krajský soud pochybil, pokud jednoduchým porovnáním těchto dat (podílem zaslaných žádostí a realizovaných transferů za každý měsíc) vypočetl pravděpodobnost faktického předání cizince .
[32] Stěžovatelka zcela správně poukázala na skutečnost, že procedura předání žadatelů z praktického hlediska zpravidla neproběhne v řádu několika dní, ba dokonce ani jednoho měsíce . Nejvyšší správní soud k tomu poukazuje na maximální administrativní lhůty, s nimiž nařízení Dublin III při proceduře předání počítá . Článek 28 odst . 3 nařízení Dublin III stanovuje prvotní dobu zajištění až jeden měsíc od podání žádosti o mezinárodní ochranu, v níž dožadující členský stát předloží žádost o přijetí cizince zpět dožádanému státu . Pak plyne maximálně dvoutýdenní lhůta dožádaného státu na odpověď . Není-li odpověď v této lhůtě poskytnuta, platí fikce souhlasu dožádaného státu s převzetím cizince zpět . Konečně by pak ve lhůtě nejpozději šest týdnů od explicitního nebo implicitního souhlasu dožádaného státu mělo dojít k předání, resp . přemístění žadatele o mezinárodní ochranu do dožádaného státu . Tyto lhůty v součtu správním orgánům dožadujícího státu poskytují maximálně cca tři měsíce
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
k provedení úkonů předání žadatelů o mezinárodní ochranu (při stanovování délky zajištění ovšem výše uvedené lhůty nelze jednoduše sčítat; k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19 . 2 . 2015, čj . 7 Azs 11/2015-32) . V posuzovaném případě je relevantní pouze délka druhé a třetí zmíněné lhůty, neboť při výpočtu maximální možné doby od podání žádosti o předání cizince do dožádaného státu může uplynout nejvíce 8 týdnů (lhůta 2 týdnů k odpovědi dožádaného + lhůta 6 týdnů k realizaci přemístění cizince do dožádaného státu) .
[33] Nejvyšší správní soud předpokládá, že ne každé takovéto předání cizince trvá až 8 týdnů . Neztotožňuje se však ani s východisky krajského soudu, který porovnával počty žádostí o předání zaslaných do Maďarska v jednom měsíci s počty provedených předání v tomtéž měsíci . S ohledem na shora uvedené přece nelze rozumně očekávat, že v měsíci podání žádosti o předání bude současně tentýž cizinec do Maďarska také přemístěn . Krajský soud opomněl zohlednit skutečnost, že procedura předání zpravidla není otázkou jednoho týdne či měsíce, neboť vyžaduje součinnost nejen českých správních orgánů navzájem, ale také jejich spolupráci s protějšky z dožádaného státu . Tuto skutečnost měl také promítnout do práce se statistickými údaji, pokud s nimi zamýšlel pracovat jako s relevantními údaji o pravděpodobnosti realizace předání žalobce do Maďarska . Přitom by zřejmě bylo nejpřesnější od ministerstva vnitra vyžádat statistiku délky a úspěšnosti konkrétních řízení o předání cizinců dle data podání žádosti o převzetí zpět do dožádaného státu .
[34] Je současně zavádějící do výpočtu pravděpodobnosti realizace předání započíst statistické údaje o počtu podaných žádostí o předání do dožádaného státu, pokud tyto údaje obsahují nikoliv jen přípustné a právně realizovatelné žádosti o předání . Pokud krajský soud zamýšlel vypočíst pravděpodobnost realizace transferu do Maďarska, měl hrubá data o počtu podaných stížností očistit zejména od jednotek opožděně podaných žádostí o zpětné převzetí (žádosti, které
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
ministerstvo vnitra zaslalo po lhůtě jednoho měsíce) a také od žádostí ve věci cizinců, kteří zamlčeli, že jim již byla mezinárodní ochrana jiným členským státem Evropské unie přiznána, nebo zamlčeli, že jejich žádost byla zamítnuta . Nepřesnost v hrubých statistikách může zapříčinit i situace, kdy Česká republika zaslala žádost o převzetí cizince do státu, v němž cizinec sice prvně o mezinárodní ochranu požádal, ale k posouzení jeho žádosti, např . z důvodu slučování rodiny, je příslušný jiný členský stát . U takových z právního hlediska nerealizovatelných žádostí nelze počítat se skutečným naplněním jejich účelu, tj . s předáním cizince do dožádaného státu . Proto tyto intervenující proměnné nelze, jak učinil krajský soud, ani zahrnout do výpočtu pravděpodobnosti praktického předání žadatele o mezinárodní ochranu dle nařízení Dublin III .
[35] Práce se statistikou je o to problematičtější, že tato čísla vypovídají o velké migrační vlně roku 2015, která, jak obecně známo, nemá v historii několika posledních dekád v Evropě paralelu . Je obecně známou skutečností, že počty uprchlíků v průběhu roku 2015 se dramaticky měnily, což souviselo se změnami počasí, ročního období a reálnou možností dostat se přes nejčastěji překračovanou řecko-tureckou hranici, respektive přes další hranice směrem do střední Evropy . Zatímco jeden měsíc byla záchytná centra v Maďarsku přeplněna a možnost realizace přemístění cizinců byla vskutku malá, následující měsíc se situace mohla zcela proměnit . Z údajů o počtu žádostí o předání žadatelů o mezinárodní ochranu za poslední měsíce a počtu v tomto období realizovaných transferů nelze proto bez dalšího zjistit pravděpodobnost předání cizince, a to ani tehdy, měl-li být cizinec předán do Maďarska v relativně krátké lhůtě, jak je tomu v případě žalobce (nejpozději do 22 dnů od data vydání rozhodnutí, tj . do 7 . 11 . 2015) . Statistické údaje za rok 2015 je proto nutné považovat spíše za určité indikátory příštího vývoje než za důkazy o tom, jak úspěšné bude předávání žadatelů o mezinárodní ochranu v dalším, byť bezprostředně navazujícím období .
[36] Jak správně uvádí stěžovatelka, pokud by ze statistik o předávání cizinců za poslední období vyplynulo, že úspěšnost předání byla rovna nule, nelze bez dalšího uzavřít, že i v dalším období neexistuje rozumná šance na realizaci účelu zajištění, tedy předání cizince do Maďarska . Právě k takovémuto závěru ovšem krajský soud míří . Na základě takového výkladu statistických údajů by stěžovatelka musela navždy rezignovat na plnění svých zákonných úkolů, neboť v návaznosti na první období s „nulovou úspěšností “ předání by paušálně bylo vyloučené jakékoliv budoucí zajišťování cizinců za účelem jejich předání (srov . přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16 . 3 . 2016, čj . 3 Azs 283/2015-62) . Případné vyprázdnění právního institutu zajištění za účelem předání žadatele o mezinárodní ochranu do státu, který je příslušný o jeho žádosti rozhodnout, by zcela jistě neprospělo ani dalšímu použití nařízení Dublin III v praxi .
[37] Nejvyšší správní soud tedy opakuje, že práce se statistickými údaji vyžaduje opatrnost a pečlivost . Vždy je třeba zkoumat, nakolik jsou vnesená data relevantním obrazem skutečnosti, je třeba si zvolit vhodnou metodu jejich zkoumání a nakonec se při výkladu výsledků neuchýlit k jejich nepřípustnému zjednodušení . Statistika jako výpověď o reáliích vnějšího světa jinak ztrácí jak na přesnosti, tak na přesvědčivosti . Právě uvedené nemá vést k rezignaci na používání statistiky jako relevantního důkazu, ale k jeho používání racionálním způsobem . Ke statistickým údajům o vývoji předávání cizinců dle nařízení Dublin III by vždy měly přistoupit další skutečnosti, a to zejména jiné než statistické prokázání aktuálních systémových překážek předání cizinců na straně dožadujícího či dožádaného státu (např . zavalení a paralyzace příslušných orgánů z důvodu množství probíhajících řízení) . Nabízí se i použití oficiálních zpráv Evropské unie či vyjádření dotčeného státu k praxi provádění nařízení Dublin III .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
POZNÁMKY:
POZNÁMKY:
Asjad M . proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihomoravského kra- je, Odboru cizinecké policie, o prodloužení doby zajištění cizince .