2 Ads 175/2021 – Nejvyšší správní soud

2 Ads 175/2021- 58 - text

2 Ads 175/2021- 60 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky, soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Klidné stáří, z s., se sídlem Březová 372/83, Děčín, zast. JUDr. Miroslavem Nyplem, advokátem se sídlem Dukelská třída 15/16, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 8. 2018, č. j. MPSV-2018/129784-220/1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 6. 2021, č. j. 15 A 220/2018-70,

I. Kasační stížnost žalobce se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

[1] Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 9. 8. 2018, č. j. MPSV 2018/129784-220/1, bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru sociálních věcí (dále ,,správní orgán I. stupně“) ze dne 29. 5. 2018, č. j. 2380/SV/2017-372. Správní orgán I. stupně shledal, že se žalobce dopustil přestupku podle § 107 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních službách“), za což mu byla uložena pokuta ve výši 81.000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení. Přestupku se měl dopustit tím, že poskytoval v provozovně na adrese Březová 372/83, Děčín pobytovou sociální službu typu domova pro seniory ve smyslu § 49 zákona o sociálních službách, a to bez oprávnění k jejímu poskytování dle § 78 odst. 1 téhož zákona. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou. Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem označeným v záhlaví byla žaloba zamítnuta (dále „napadený rozsudek“).

[2] Podle krajského soudu lze sociální služby poskytovat výhradně na základě registrace, přičemž registraci nelze nahrazovat zřízením spolku. Sociální služby jsou charakteristické vykonávanými činnostmi i cílovou skupinou, jíž jsou tyto činnosti poskytovány. Pokud žalobce poskytuje činnost odpovídající činnostem stanoveným pro určitý druh sociální služby, je nezbytné se při výkonu takové činnosti řídit zákonem o sociálních službách. II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného

[3] Žalobce (dále „stěžovatel“) brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a), a d) s. ř. s., požaduje jej zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení krajskému soudu.

[4] Podle stěžovatele předně krajský soud nesprávně posoudil namítanou vadu předešlých řízení spočívající v nevyhovění důkazním návrhům, zejména výslechu asistentů. Základní procesní povinností je mj. řádné vypořádání se s důkazními návrhy. Pouhý odkaz na § 6 správního řádu nestačí. Důkaz výslechem asistentů krajský soud neprovedl a odůvodnil to pouze nadbytečností (bod 45. napadeného rozsudku). Asistenti sociální péče, kteří jsou faktickými poskytovateli sociálních služeb, mohli jako jediní dopodrobna vylíčit svůj vztah ke stěžovateli i k jednotlivým seniorům. Úplnost dokazování si nelze bez výpovědí asistentů představit.

[5] Žalovaný, správní orgán I. stupně a krajský soud se prakticky nijak nevypořádali s tím, že stěžovatel je spolkem, s nímž jsou osobně provázáni i všichni senioři, kteří tak tvoří jeho členskou základnu. Stěžovatel je zcela nezávislý na financích státu, obcí či krajů. Nadto odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 3 Ads 336/2017-63, je nepřiléhavý.

[6] Dle krajského soudu mají být služby asistenta v souladu s § 3 písm. d) zákona o sociálních službách poskytovány v přirozeném sociálním prostředí. Ačkoliv stěžovatel namítá, že spojení pojmu „přirozeného sociálního prostředí“ společně s pojmem „asistent“ není v zákoně užito, krajský soud bez hlubšího zdůvodnění tyto pojmy propojuje. V zákoně není uvedeno, že asistent sociální péče musí péči poskytovat na adrese bydliště příjemce služby. Zákon pro činnost asistenta sociální péče stanoví pouze, že má činnost vykonávat osobně, a též stanoví náležitosti smlouvy uzavřené s příjemcem péče. Žalovaný se snaží dovodit, že péče asistentů sociální péče by měla být primárně poskytována v původních bydlištích příjemců péče, aniž by k tomu měl jakýkoliv zákonný podklad.

[7] Stěžovatel je podle krajského soudu koordinátorem celého systému zajišťování služeb asistentů. Fakticky tak vystupuje jako poskytovatel služeb. K tomu soud došel po vyhodnocení obsahu smluv o ubytování, smluv příkazních a smluv o poskytnutí pomoci. Stěžovatel považuje toto právní hodnocení za chybné a nerespektující právní základy uvedených smluv. Sociální služby poskytují asistenti sociální péče. Za poskytování činnosti bez registrace nemůže být sankcionován stěžovatel. Nadto z napadeného rozhodnutí není patrné, z jakého důvodu by měla být poskytovaná služba posuzována jako obcházení povinnosti poskytovat sociální služby s patřičnou registrací. Stěžovatel na závěr poukazuje na to, že není zdaleka jediným subjektem, který se poskytování služeb seniorům snaží touto cestou dosáhnout.

[8] Žalovaný rozporuje, že by se on sám, správní orgán I. stupně nebo krajský soud nevypořádali s navrhovanými důkazy. Krajský soud se dostatečně vypořádal s neprovedením důkazů výslechem navrhovaných osob v bodech 40. až 42. napadeného rozsudku. Z dosud provedených důkazů vyplývá jednoznačný skutkový stav, o kterém není pochyb, nebylo tak nutné provádět výslechy asistentů, potažmo úředních osob kontrolního orgánu pro jejich nadbytečnost.

[9] Krajský soud se podle žalovaného dostatečně vypořádal i s právní formou stěžovatele v souvislosti s projednávaným přestupkem podle § 107 odst. 1 zákona o sociálních službách v bodě 43. napadeného rozsudku. Nedílnou součástí předmětného přestupku je vždy jednání subjektů, kterým se obchází zákon. Nejčastěji se tak děje za pomoci určité právní formy zastírající skutečné jednání. Závažnost jednání spočívá i v tom, že neregistrované sociální služby často nedostatečně chrání práva uživatelů či je přímo porušují. Stěžovateli nic nebránilo v podání žádosti o registraci a následném provozování dané činnosti zcela v souladu s platným právem.

[10] Poskytování péče asistentem sociální péče v přirozeném prostředí vyplývá ze samotné dichotomie sociální péče. V případě pobytových sociálních služeb může být péče poskytována ve svém rozsahu podobná. Osobní asistence je však terénní sociální službou, která se poskytuje v domácím prostředí uživatele, nikoliv v ubytovacím zařízení poskytovatele. Dalším znakem osobní asistence je i průběh asistence, která je konána na základě smlouvy o poskytování pomoci mezi osobou závislou a asistentem. Ohledně zákonného podkladu žalovaný poukazuje na § 38, § 3 odst. 1 písm. d), § 33 odst. 1 a § 39 odst. 1 zákona o sociálních službách, ze kterých plyne spojení osobní asistence s pojmem „přirozené sociální prostředí“.

[11] Ke zbytku argumentů žalovaný podotýká, že se jedná o nastavení sociální politiky státu. Úkolem žalované je posoudit, zda subjekty naplňují zákonem dané povinnosti k výkonu své činnosti a nedopouštějí se přestupků. Žalovaný si je vědom neutěšeného stavu v tomto segmentu, nelze ale tímto omlouvat či legalizovat určitá jednání, které nesplňují zákonem předpokládané požadavky.

[12] Na vyjádření žalovaného stěžovatel podal repliku, ve které se vyjadřuje k průběhu péče asistenta sociální péče v přirozeném sociálním prostředí. Odkazuje na závěry rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 11. 2021, č. j. 33 Ad 16/2020-66. Rozsudek poměrně podrobně rozebírá některé aspekty činnosti asistentů sociální péče, ačkoliv je v meritu věci o něčem jiném. Tímto je potvrzeno, že žalovaný dlouhodobě při výkladu vychází z mylného předpokladu, že činnost asistenta sociální péče může být vykonávána pouze v přirozeném sociálním prostředí. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

[14] Kasační stížnost není důvodná (§ 110 odst. 1 in fine s. ř. s.).

[15] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává mimo jiné důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek důvodů. Z povahy věci se Nejvyšší správní soud zabýval touto námitkou na prvním místě, neboť setrvale judikuje, že zpravidla teprve poté, dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí přezkoumatelné je, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz například rozsudek ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004-105, publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud bez bližšího odůvodnění: (1) odmítl provést navrhovaný důkaz výslechem asistentů sociální péče, (2) nevypořádal se s námitkou ke spolčovacímu právu stěžovatele.

[16] Stěžovatel shledal nezákonnost napadeného rozsudku v tom, že se krajský soud ztotožnil se žalovaným. Asistenti sociální péče mají služby zpravidla poskytovat v přirozeném sociálním prostředí [§ 3 písm. d) zákona o sociálních službách]. Při zhodnocení, že stěžovatel zajišťuje, koordinuje a umožňuje poskytování péče, žalovaný podle stěžovatele nerespektoval právní základy smluv, ze kterých vycházel, a dopustil se tak chybného právního posouzení.

[17] Pokud jde o navrhovaný výslech asistentů sociální péče a úřední osoby, krajský soud se s neprovedením důkazu pomocí výslechu vypořádal v napadeném rozsudku v bodech 40. až 42. Z provedených důkazů plyne jednoznačný skutkový stav, díky kterému může krajský soud posoudit, zda stěžovatel bez registrace poskytoval služby podle § 49 zákona o sociálních službách. Z těchto důvodů se jeví navržený důkaz výslechem svědků jako nadbytečný. Stěžovatel navrhoval výslech svědků, neboť asistenti sociální péče jako faktičtí poskytovatelé služby mohli vylíčit svůj vztah jak ke stěžovateli, tak k jednotlivým seniorům. To ovšem nic nemění na obsahu smluv, které byly mezi subjekty uzavřeny. Z těch jasně a zřetelně plyne, jaká práva a jaké povinnosti jednotlivé smluvní strany měly. Z dalšího důkazního materiálu plyne denní program subjektů a další informace o poskytovaných službách a činnostech. Žalovaný ani krajský soud nepochybili, pokud důkazy neprovedli s poukazem na nadbytečnost. Tento krok řádně a srozumitelně zdůvodnili.

[18] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem ani v případě druhé námitky nepřezkoumatelnosti. Právnická osoba se dopustí přestupku tím, že poskytuje sociální služby bez oprávnění (§ 107 odst. 1 zákona o sociálních službách). Stěžovatel je svou právní formou spolkem, který je právnickou osobou (§ 214 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ze správního spisu plyne, že ačkoliv stěžovatel jako takový neposkytoval služby, byl faktickým koordinátorem těchto služeb. Přitom lze vycházet ze smluv o poskytování pomoci asistentem sociální péče, vzoru příkazní smlouvy, vzoru žádosti o zprostředkování asistenta sociální služby určené stěžovateli, vzoru dopisu pro nové členy stěžovatele, protokolu o provedení kontroly ze dne 30. 11. 2017 a printscreenu webových stránek. Všechny zmíněné důkazy podávají ucelený obraz o tom, jak stěžovatel koordinoval chod zařízení, kde byly služby poskytovány, a o tom, že stěžovatel zajišťoval seniorům základní životní potřeby – ubytování, stravu a péči prostřednictvím asistentů sociální péče. Jelikož je stěžovatel spolkem, tedy právnickou osobou, lze na něj uplatnit § 107 odst. 1 zákona o sociálních službách. I druhá námitka stěžovatele je nedůvodná.

[19] Krajský soud podal ucelenou a logicky provázanou argumentaci, z níž jasně plyne neopodstatněnost uplatněných žalobních námitek. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008–130, vyslovil, že „přestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každá jednotlivý argument účastníka.“ Jestliže tedy krajský soud proti jednotlivým žalobním námitkám postavil vlastní ucelenou argumentaci, kterou fakticky vypořádal všechny argumentační pozice stěžovatele, nelze takovému postupu ničeho vytknout. Nezbývá než dodat, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí.

[20] Nejvyšší správní soud nezjistil ani jinou vadu řízení před krajským soudem, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí, nebo chybné posouzení rozhodných právních otázek. Stěžovatel od krajského soudu očekával, že spojitost osobní asistence s pojmem přirozené sociální prostředí bude v napadeném rozsudku vysvětlena, protože dle stěžovatele nemá zákonnou oporu. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, který vycházel ze zákonné úpravy. O tom, že služby sociální péče napomáhají osobám zajistit jejich soběstačnost, s cílem podpořit život v jejich sociálním prostředí, pojednává § 38 zákona o sociálních službách. Navazující § 39 odst. 1 zákona o sociálních službách opět spojuje poskytování služby osobní asistence s přirozeným sociálním prostředím osob. Nadto osobní asistence je terénní službou, která spočívá v tom, že asistent sociální péče navštěvuje potřebné osoby v jejich sociálním prostředí (domácím prostředí) a poskytuje jim pomoc při činnostech, které osoba sama nezvládá a při nichž potřebuje asistenci. Pokud osoba je nesoběstačná natolik, že potřebuje přemístit do pobytového zařízení, podle zákona se umisťuje do domovů, které jsou těmto osobám přizpůsobeny a splňují zákonné požadavky dle zákona o sociálních službách. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že osobní asistence je terénní službou, která se poskytuje v domácím prostředí uživatele, nikoliv v ubytovacím zařízení stěžovatele, jak tomu je v tomto případě. Odkaz stěžovatele na judikát Krajského soudu v Brně ze dne 23. 11. 2021, č. j. 33 Ad 16/2020-66, v němž se mj. uvádí, že zákon o sociálních službách „nepředpokládá ani jinak nestanoví místo, kde by péče měla být poskytována. Z kontextu je jasné, že nejčastějším místem bude domácnost, kde opečovávaná osoba žije, nicméně z ničeho nelze usoudit, že by bylo úmyslem zákonodárce jiná možná místa vyloučit,“ je nepřiléhavý. Je pravda, že se zmíněný rozsudek dotýká problematiky osobní asistence a domovů pro seniory, nicméně řeší jiné otázky (jak posoudit, zda určitá osoba vykonávala činnost asistenta, pro účely důchodového pojištění), jež se nynějšího předmětu sporu týkají jen nepřímo (v odkazované věci nebylo řešeno postavení osoby, jež činnost těch, kteří měli poskytovat osobní asistenci, koordinovala).

[21] Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský soud nerespektoval právní základy smluv, ze kterých při posuzování činnosti stěžovatele vycházel, a že by tuto činnost po právní stránce posoudil chybně. Krajský soud v bodě 39. napadeného rozsudku přisvědčil stěžovateli, že předmětné služby poskytují z velké části asistenti sociální péče, kteří se stěžovatelem nejsou v žádném smluvním vztahu. Podstatné však je to, že osobní asistenti poskytují jednu z několika služeb, které stěžovatel subjektům nabízí. Stěžovatel poskytuje ubytování, stravu, pomoc při zvládání běžných úkonů péče o vlastní osobní hygienu, zprostředkování kontaktu se společenským prostředím a další služby. Naplňuje tak po obsahové stránce znaky § 49 odst. 1 a 2 zákona o sociálních službách, který vymezuje institut domovů pro seniory. Pro poskytování takovéto služby je nutná registrace (§ 78 zákona o sociálních službách). Krajský soud respektoval právní základy smluv, ze kterých vychází. Ze smluv obsažených v soudním spisu je totiž zřejmé, jaké služby byly v zařízení poskytovány. Spolu s dalšími důkazními materiály si tak bylo možno vytvořit ucelenou a přesnou představu o tom, jak ubytování, které poskytuje stěžovatel, funguje.

[22] Podstatná je právě cílená koordinační, zařizovací a obstarávací role stěžovatele, ve svém celku fakticky vedoucí k tomu, že se poskytují služby domova seniorů, kterou jak žalovaný, tak krajský soud správně identifikovali analýzou provedených důkazů. Je velmi dobře možné, jak tvrdí stěžovatel, že touto svou činností poskytuje osobám, o které jím zprostředkovávaní asistenti osobně pečují, kvalitní služby fakticky odpovídající standardům dobrého domova seniorů. Zákonodárce však považuje za potřebné mít o zařízeních a službách tohoto typu dostatečný administrativní přehled a možnost podrobit je důkladnému dohledu. Stěžovatel tedy byl povinen dostát zákonným podmínkám a být patřičně registrován. Pokud tuto podmínku nesplnil, nelze žalovanému vytýkat, že stěžovatele postihl pokutou. IV. Závěr a náklady řízení

[23] Z výše uvedeného vyplývá, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. zamítl.

[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému nevznikly náklady nad rámec úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. ledna 2023

JUDr. Karel Šimka předseda senátu

Plný text rozhodnutí