I. Zrušíli krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádře- ným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl při- znán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce ($ 73 odst. 2 a 4, $ 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyli vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povin- ností správním orgánem žádný vliv. III. Nerespektujeli správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokraču- je řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit po- dáním žaloby dle $ 79 a násl. s. ř. s. xx/
I. Zrušíli krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádře- ným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl při- znán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce ($ 73 odst. 2 a 4, $ 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyli vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povin- ností správním orgánem žádný vliv. III. Nerespektujeli správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokraču- je řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit po- dáním žaloby dle $ 79 a násl. s. ř. s. xx/
(...) V daném případě není pochyb o tom, že žalovaný poté, kdy jeho původní rozhod- nutí ve věci bylo pravomocně zrušeno kraj- ským soudem, v řízení nepokračoval vůbec s tím, že nové posouzení věci a nové rozhod- nutí je vyloučeno dříve, než bude rozhodnuto o kasační stížnosti, kterou podal proti zrušují- címu rozsudku krajského soudu. Krajský soud pak akceptoval tento názor, a tedy označil ka- sační stížnost za součást postupu správního orgánu a za překážku dalšího správního řízení, stejně tak jak to učinil Nejvyšší správní soud v označeném rozhodnutí sedmého senátu. Je tak třeba posoudit, zda skutečně podá- ní kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu je překážkou dalšího správního řízení, resp. zda podání kasační stížnosti je součástí řádného postupu správního orgánu vylučují- cího nové rozhodnutí ve věci. Rozhodování soudů o žalobách proti správním rozhodnutím ($ 65 a násl. s. ř. s.) je podrobením rozhodovacích procesů ve ve- řejné správě soudní kontrole. Jde o zákonné naplnění ústavního práva na soudní ochranu vyjádřeného v čl. 36 odst. 1 Listiny základ- ních práv a svobod a umožňujícího každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit se na soud, aby ten přezkoumal zákonnost ta- kového rozhodnutí. Soud v takovém řízení vá- ží zákonnost postupu a rozhodnutí správního orgánu, aniž by na správní řízení instančně navazoval. Nejde o pokračování ve správním řízení; soud rozhodující ve správním soud- nictví není a ani nemůže být vázán skutko- vým stavem zjištěným správním orgánem. Součástí žalobního a výjimečně i kasačního řízení může být i vlastní soudní dokazování ($ 54, $ 77 a $ 109 s. ř. s.). Toto dokazování to- tiž sleduje pouze ověření skutkového stavu, z něhož vycházel, nebo měl vycházet, správní orgán. Soudní přezkum rozhodovacích pro- cesů ve veřejné správě je tak nutno i vnímat jako ústavní projev dělby moci, jehož neod- dělitelnou součástí je systém vzájemných brzd a protivah či vztahů, zde mezi mocí vý- konnou a soudní, v níž jsou soudy nadány pravomocí mj. rušit autoritativně akty moci výkonné a zavazovat jednotlivé správní orgá- ny závazně vyslovovanými názory, jimž odpo- vídá povinnost těchto orgánů se jimi řídit a v jejich intencích postupovat dále v řízení a při rozhodování. Pro soudní řízení ve správním soudnictví je charakteristické, že správní orgány mají postavení žalovaného, tedy účastníka řízení. Jejich vlastní úkon (zde podání kasační stíž- nosti) nelze chápat jako vlastní výkon pravo- moci ve správním řízení, tedy aktivní činnost orgánu směřující k rozhodnutí o právech či povinnostech jeho účastníků, nýbrž jako uplatnění procesních práv účastníka v soud- ním řízení vůči soudu s předpokládanými účinky, stejně jako by takový úkon učinil kte- rýkoliv jiný účastník řízení. To vše v ústavním rámci daném čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, tedy v prostředí rovného po- stavení všech účastníků řízení bez rozdílu. Ve správním soudnictví ($ 54 odst. 5 s. ř. s.) rozsudek krajského soudu nabývá právní mo- ci doručením a podle odst. 6 téhož ustanove- ní je výrok pravomocného rozsudku závazný pro všechny účastníky, osoby na řízení zú- častněné a pro orgány veřejné moci. Podle odst. 7 téhož ustanovení se stane rozsudek vykonatelným, jakmile uplyne lhůta k plnění, kterou soud ve výroku stanovil, a není-li vy- slovena povinnost k plnění, nebo není-li sta- novena lhůta k plnění, jeho právní mocí. In- stitut právní moci není vlastní jen soudnímu řízení správnímu, ale všem dalším oblastem, kde dochází k vydávání aktů státní moci, kte- rými je autoritativně rozhodováno o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Jde o důležitou vlastnost rozhodnutí znamenající jeho nezměnitelnost (formální právní moc) a závaznost (materiální právní moc). Na jedné straně vyjadřuje vůli státu vy- řešit konečně určitou věc, vedle toho pak i zá- kaz dále jednat o téže věci v rámci téhož pro- cesu. Jde o významnou záruku právní jistoty nejen pro účastníky řízení a jejich práva a svo- body, ale i pro celou společnost. Musí být re- spektováno všemi státními orgány i osobami, věc je rozřešena konečně a závazně. Rozhodnutí je zásadně nezměnitelné, po- kud proti němu není připuštěn řádný oprav- ný prostředek, jehož podání v teorii i praxi tradičně bývá spojeno s odkladem vykonatel- nosti napadeného rozhodnutí, zpravidla do doby, než je o opravném prostředku rozhod- nuto. Nezměnitelnost neznamená nedotknu- telnost jakéhokoliv rozhodnutí vůbec, nicmé- ně průlom do pravomocného rozhodnutí je možný jen výjimečně cestou mimořádného opravného prostředku. Je tomu tak stejně ve všech soudních pro- cesních řádech, které upravují mimořádné opravné prostředky (srov. např. úpravu dovo- lání v civilním i trestním soudním řízení, v tom nadto ještě stížnost pro porušení záko- na), kde lze vysledovat velmi omezené zákon- né důvody, přísné procesní náležitosti, krát- ké lhůty pro podání, soustředění k nejvyšším soudním instancím, apod. V praxi tak bývá změněn jen nepatrný zlomek pravomocných rozhodnutí. Nejinak je tomu i u kasační stížnosti. Ta, ač její důvody nejsou vymezeny natolik úzce, nepřestává být opravným prostředkem mi- mořádným, majícím všechny atributy jako „příbuzné“ prostředky v ostatních proces- ních řádech. Mimořádnost tohoto prostřed- ku je zde odůvodněna zvláštní povahou správního soudnictví, kde (na rozdíl od obec- ného soudnictví) věc před případným před- 663 1255 ložením soudu nejprve prochází zpravidla dvěma stupni správního řízení, v němž je do- statečný prostor pro vyřešení jak skutkových, tak i právních otázek případu. Posouzení, zda správní orgány učinily v tomto směru vše zá- konným způsobem, je věcí soudního přezku- mu, a to v jediné soudní instanci. V řízení podle hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního rozhodujeli soud o žalobě rozsudkem, přichází v úvahu roz- hodnutí podle $ 76 nebo $ 78, a to zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení včci k dal- šímu řízení žalovanému, vyslovení nicotnosti správního rozhodnutí (přičemž v těchto pří- padech je v dalším řízení správní orgán vázán v rozsudku vysloveným právním názorem), nebo zamítnutí žaloby. Doručením rozsudku účastníkům tento nabývá právní moci a vzhledem k tomu, že ani v případě zrušení správního rozhodnutí nestanovuje soud vý- rokem rozsudku nějakou povinnost a lhůtu k plnění, stává se tím obvykle i vykonatelným. Výrazem shora popsané procesní rovnos- ti žalobce (fyzické nebo právnické osoby) a žalovaného (správního orgánu) je právo obou obrátit se v případě nesouhlasu s vý- sledky soudního přezkumu provedeného krajským soudem na Nejvyšší správní soud s kasační stížností, to však v žádném případě samo o sobě nemůže znamenat, že procesy navazující zpravidla na pravomocné rozhod- nutí krajského soudu, tedy podle okolností buď výkon rozhodnutí správního orgánu (v případě zamítnutí žaloby) nebo pokračová- ní ve správním řízení dle pokynů vyslovených v soudním rozhodnutí (v případě kasačního rozhodnutí), ustanou až do rozhodnutí Nej- xx vyššího správního soudu o kasační stížnosti. Takový účinek podání kasační stížnosti nemá a mít ani nemůže a i zde se nabízí srov- nání s účinky jiných mimořádných prostřed- ků, které nebrání (v případě dobrovolného nepodrobení se výroku pravomocného roz- hodnutí a povinnostem z něj vyplývajícím) zahájení a provedení výkonu rozhodnutí. Rozsudek krajského soudu totiž nelze ve správním soudnictví napadnout opravným prostředkem, který by byl ex lege spojen s od- kladným účinkem. Výjimkou, zásadně potvr- 664 zující toto pravidlo, je, s ohledem na zvláštní povahu věci, úprava kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany (dříve azylu), kde zákon spojuje její podání přímo s odkladným účin- kem (srov. $ 32 odst. 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v platném znění). Podání kasační stížnosti proto nemůže bránit správnímu orgánu v pokračování ve správním řízení; není úkonem tohoto řízení, které se rozhodnutím soudu znovu dostalo do stadia před vydáním konečného (případ- ně dokonce prvostupňového) rozhodnutí, jež by odůvodnilo neprovádění řádných pro- cesních úkonů či bránilo vydání nového roz- hodnutí správním orgánem v mezích právního názoru vysloveného v kasačním rozhodnutí krajského soudu. Tak jako účastník správního řízení nemůže podáním kasační stížnosti vy- loučit účinky právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí, nemůže tak učinit ani správní or- gán svou kasační stížností směřující proti roz- sudku zrušujícímu. Zrušíli tedy krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost, v níž správní orgán polemizuje s vy- sloveným právním názorem. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhod- nutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle ustanovení $ 79 anásl. s. ř. s. Rozšířený senát v dané věci vážil i argu- mentaci poukazující na stav, který může na- stat vydáním nového správního rozhodnutí před rozhodnutím 0 kasační stížnosti. V případě, že předmětem kasační stížnos- ti je zamítavé rozhodnutí krajského soudu, pak přichází v úvahu výkon správního roz- hodnutí, za předpokladu, že správní rozhod- nutí takovou vlastnost má. Tomu však lze čelit různými odkladnými instituty příslušných procesních předpisů [$ 73 odst. 9 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplat- ků, $ 75 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), $ 113 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)]. Do- šlo-li by snad k výkonu správního rozhodnutí, jež by následně bylo zrušeno, zpravidla nebu- de vyloučena jeho restituce. Obvyklým postupem je i podání žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stíž- nosti stěžovatelem (žalobcem) podle $ 107 s. ř.s. Vlivem přiznání odkladného účinku ka- sační stížnosti na správní rozhodnutí se Nej- vyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 6. 12. 2005, čj. 2 Afs 77/2005-96, v němž vyslovil, že odkladný účinek kasační stížnosti může být v kasačním řízení přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávané- mu rozhodnutí krajského soudu (či jeho čás- ti), ale i přímo ve vztahu ke správnímu roz- hodnutí (či jeho části), k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem vedlo (zveřejněno pod č. 786/2006 Sb. NSS). Z toho lze dovodit, že i tam, kde krajský soud žalobu zamítl, lze při splnění zákonných podmínek přiznáním odkladného účinku v kasačním ří- zení vyloučit výkon správního rozhodnutí. Jiná je ovšem situace, kdy by Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského sou- du, jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno. V tu chvíli se věc dostane do stadia nového posuzování žaloby krajským soudem, který vázán právním názorem kasačního soudu ($ 110 odst. 3 s. ř. s.) může rozhodnout o zá- konnosti správního rozhodnutí opačně, na- čež původní (zrušené) správní rozhodnutí „obživne“, aniž by důsledkem nového roz- hodnutí krajského soudu bylo současné zru- šení v mezidobí případně vydaného dalšího správního rozhodnutí. Vedle sebe tu tak mo- hou být dvě odlišná či dokonce opačná správ- ní rozhodnutí o téže věci. Při odhlédnutí od situace, že i nové rozhodnutí krajského sou- du může být napadeno kasační stížností, stej- ně tak jako nové správní rozhodnutí další ža- lobou, následně rozsudek krajského soudu také kasační stížností, jde jistě o výsledek ne- žádoucí a procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně řeši- telný. V daném konkrétním případě by do- konce nové rozhodnutí žalovaného znamena- lo, že bude rozhodnuto o výplatě přeplatku, a že v případě následného zrušení rozhodnu- tí krajského soudu by rozhodování o původní žalobě zcela ztratilo smysl, neboť původní ne- gativní rozhodnutí by pozbylo svůj obsah. Řešením však není označení kasační stíž- nosti za součást řádného procesního postu- pu správního orgánu ve správním řízení, byť jejím podáním správní orgán zpochybňuje závazný právní názor soudu; ostatně je obtíž- ně představitelné, že by stejný význam mohl být přiznán i kasační stížnosti podané žalob- cem či osobou na řízení zůčastněnou. Vylou- čeným řešením je nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž odkladný účinek spojen není. I zde je však možno vážit přiznání odklad- ného účinku kasační stížnosti k žádosti podá- vané zřejmě žalovaným - $ 107 s. ř. s. věta za středníkem. Nejvyšší správní soud, který je oprávněn tak učinit, přitom postupuje při- měřeně podle $ 73 odst. 2 a odst. 4 s. ř. s. Ne- rozhodné je, že $ 73 odst. 2 s. ř. s. přiznává oprávnění podat návrh pouze Žalobci, neboť $ 107 je vztahuje ke každému stěžovateli, tedy i k žalovanému. Jiný závěr by také odporoval logice, že podat návrh na přiznání odkladné- ho účinku může ten, kdo vyvolal soudní říze- ní svým návrhem směřujícím proti nějakému rozhodnutí, jehož výkon by mohl mít záko- nem předpokládané negativní účinky. Také správní orgán tedy může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl při- znán odkladný účinek, a to ze stejných důvo- dů jako žalobce ($ 73 odst. 2 a odst. 4, $ 107 s. ř. s.). Přiměřeným užitím $ 73 odst. 2 a odst. 4 s. ř. s. v kasačním řízení je v prvé řadě třeba rozumět, že stěžovatel se může domáhat od- kladného účinku poukazem na stejné zákon- né podmínky jako žalobce. Možnost přiznání odkladného účinku je ovšem podmíněna je- jich naplněním. K nim patří mezi jiným i ne- nahraditelná újma, která by byla spojena srealizací napadeného rozhodnutí. Přesto, že soudní řád správní při rozhodování Nejvyšší- ho správního soudu o odkladném účinku vy- loučil z přiměřeného užití $ 73 odst. 2 s. ř. s., bude výklad přiznání odkladného účinku ka- sační stížnosti mířit stejným směrem, ovšem ve vztahu k soudnímu rozhodnutí. Pokud by- lo správní rozhodnutí krajským soudem zru- 665 1256 šeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení, pak přiznání odkladného účinku v sobě nese pouze to, že není realizován rozsudek kraj- ského soudu, tedy že správní orgán není oprávněn ani povinen v řízení pokračovat a ve věci znovu rozhodnout. Zamezit důsledkům zrušujícího rozhod- nutí krajského soudu po dobu kasačního ří- zení lze podle soudního řádu správního pou- ze cestou přiznání odkladného účinku. Předpokladem však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvod- něného negativními důsledky výkonu roz- hodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám. Ty, ač stanoveny shodně pro všechny stě- žovatele (žalobce, osobu zúčastněnou na ří- zení, žalovaného), budou zjevně opřeny o ji- né skutkové okolnosti podle toho, která z procesních stran je uplatní, S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřej- né správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě. I při re- lativnosti tohoto pojmu (vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní sféry žalob- ce např. v případě zamítnutí žaloby a násled- ně uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu o odstranění stavby oproti povinnosti správního orgánu řídit se právním názorem vysloveným v ka- sačním rozhodnutí krajského soudu a vyplá- cet žalobci invalidní důchod, vrátit přeplatek na dani, apod. Lze si však i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky (vrácení ři- dičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podni- ku, apod.). Právě pro individuálnost každého případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele o po- skytnutí mezinárodní ochrany, u něhož by vý- hoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany) samo podání kasační stížnosti s odkladným účinkem, aby ve výjimečných případech mohlo být vydá- no individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní ji- nak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí, které je výsledkem provedeného přezkumu správního rozhodnutí, totiž závaz- nost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí. Buďto nastanou účinky pravomocného a vyko- natelného správního rozhodnutí, nebo správní orgán bude řádně pokračovat v řízení zavázán důvody vyjádřenými v rozsudku soudu. 1256 Řízení před soudem: ochrana proti nečinnosti; důvodnost žaloby k $ 81 odst. 2 soudního řádu správního Lhůty pro vyřizování odvolání uvedené v pokynu Ministerstva financí D-125, o stanovení lhůt pro vyřizování odvolání proti vyměření a dodatečnému vyměření daně, a určené finančním úřadům a finančním ředitelstvím (tedy maximálně šest měsíců mimo odůvodněné mimořádné případy) zavazují i Ministerstvo financí, jestliže rozhoduje jako odvolací orgán v daňovém řízení.
Veřejná obchodní společnost H., správce konkursní podstaty úpadce Václava P., proti Fi- nančnímu úřadu v Rakovníku, o ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce.