I. Nevydání akčního plánu obsahujícího přehled krátkodobých opatření pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně
ovzduší) může být podle okolností nezákonným zásahem. II. Proti nezákonnému zásahu (nevydání akčního plánu obsahujícího přehled
krátkodobých opatření pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší podle § 7 odst. 11
zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší), spočívajícímu v nečinnosti správního orgánu jiného charakteru než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, může ten, kdo tvrdí, že nevydáním akčního plánu bylo nezákonně zasaženo do jeho
subjektivních veřejných práv (typicky práva na to, aby žil v ovzduší znečištěném toliko v přípustné míře), brojit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s.
I. Nevydání akčního plánu obsahujícího přehled krátkodobých opatření pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně
ovzduší) může být podle okolností nezákonným zásahem. II. Proti nezákonnému zásahu (nevydání akčního plánu obsahujícího přehled
krátkodobých opatření pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší podle § 7 odst. 11
zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší), spočívajícímu v nečinnosti správního orgánu jiného charakteru než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, může ten, kdo tvrdí, že nevydáním akčního plánu bylo nezákonně zasaženo do jeho
subjektivních veřejných práv (typicky práva na to, aby žil v ovzduší znečištěném toliko v přípustné míře), brojit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s.
30. 5. 1991, Komise proti Německu, C-59/89,
Recueil, s. I-2607, a ze dne 25. 7. 2008, Dieter
Janecek proti Freistaat Bayern, C-237/07,
Sb. rozh., s. I-6221. Povinnost České republiky vypracovat a vydat akční plán pro předmětnou oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší
vyplývala ode dne vstupu České republiky do
Evropské unie přímo ze směrnice 96/62/ES
o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (dále jen „směrnice 96/62/ES“). Nevydáním akčního plánu nastala situace objektivně
porušující požadavky práva EU. S ohledem na
znění příslušných (transpozičních) ustanovení vnitrostátního práva, konkrétně § 7 odst. 11
zákona o ochraně ovzduší z roku 2002, odpovídal za tento protiprávní stav až do dne 31. 8.
2012 žalovaný. I při absenci vyhlášky Ministerstva životního prostředí předpokládané
v § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 mohl žalovaný s dostatečnou určitostí dovodit obsahové náležitosti akčního
plánu ze smyslu tohoto institutu, ze systematického výkladu zákona o ochraně ovzduší
z roku 2002 a z článků 7 odst. 3 a 8 odst. 3 a 4
směrnice 96/62/ES, zejména z přílohy IV. této směrnice, a z výkladu těchto ustanovení
směrnice provedeným Soudním dvorem.
Stěžovatelé se dovolávali zásady aplikace
vnitrostátního práva v souladu s požadavky
práva EU. Nástroj soudní ochrany, který jim
musí být poskytnut, bezpochyby spadá do
oblasti pravomoci správních soudů. Tvrzenému zásahu do práv stěžovatelů odpovídá žalobní návrh podle § 82 a násl. s. ř. s. Výklad,
podle něhož nejsou stěžovatelé nevydáním
akčního plánu zkráceni přímo, považovali za
formalistický a neodpovídající smyslu právní
úpravy, zejména v jejím komunitárním kon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
textu. Nesplnění povinnosti vydat akční plán
je „nepřímějším“ zásahem, resp. zkrácením
práv stěžovatelů, jehož projevem je faktický
nezákonný stav, tedy úroveň znečištění
ovzduší. Stejnou či velmi obdobnou argumentaci lze uplatnit i ve vztahu k podmínce,
podle níž musí být zásah zaměřen přímo proti žalobci nebo musí být proti němu zasaženo
přímo v jeho důsledku. Přímým důsledkem
vydání akčního plánu má být odstranění nezákonného stavu spočívajícího v nadlimitním
znečištění ovzduší. Je tedy zcela namístě výklad, podle něhož v přímém důsledku nevydání akčního plánu, jakožto zásahu (opomenutí)
správního orgánu, dochází k (pokračujícímu) zásahu do veřejných subjektivních práv
osob, které jsou vystaveny trvajícímu protiprávnímu stavu, jenž měl být vydáním akčního
plánu odstraněn. Pokud krajský soud přesto
dovodil, že podmínky pro přiznání soudní
ochrany dle § 82 s. ř. s. nelze vyložit v souladu
s výše shrnutými požadavky práva EU, pak
měl dojít k závěru, že stěžovatelům je i tak
nutno poskytnout soudní ochranu na základě
přímého (bezprostředního) účinku výše citovaných ustanovení směrnice 96/62/ES.
Rozpor napadeného rozsudku s požadavkem ústavně konformního výkladu spatřovali
stěžovatelé v tom, že krajský soud měl vyložit
podmínky poskytnutí soudní ochrany právům stěžovatelů i na základě výkladu ústavního pořádku, zejména článku 4 Ústavy a čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“). Krajský soud konstatoval, že
stěžovatelé zdůvodnili, proč v důsledku stavu
dlouhodobého překročení imisních limitů
v jejich bydlišti dochází k zásahu do jejich
ústavně zaručených práv podle článků 10, 31
a 35 Listiny, u stěžovatele 2) také podle článku 11 Listiny. Podle článku 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní
moci. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nesmí být
však z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních
práv a svobod podle Listiny. Podle stěžovatelů je nutné pojem „rozhodnutí“ užitý v tomto
ustanovení vykládat v širším smyslu, tedy tak,
že zahrnuje veškeré akty, úkony či postupy, jimiž mohou orgány veřejné moci zasáhnout
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
do základních práv a svobod. Stěžovatelé se
dovolávali judikatury Ústavního soudu k posuzování konkrétního postupu orgánů veřejné moci a interpretaci procesních norem pohledem ochrany základních práv a svobod.
Upozorňovali, že jejich právo na přístup
k soudní ochraně v případě jednání či opomenutí ze strany orgánů veřejné správy vyplývá i z čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech
životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“). Jak konstatoval
velký senát Soudního dvora v rozsudku ze
dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie
VLK proti Ministerstvo životného prostredia
Slovenskej republiky, C-240/09, Sb. rozh.,
s. I-1255, článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy sice nemá v právu EU přímý účinek, avšak je
povinností soudů členských států vyložit
vnitrostátní procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání
opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu
zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany ve věcech týkajících se zásahů do životního prostředí, na
něž se vztahuje právo EU.
Stěžovatelé dodali, že podle v současnosti
účinného zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně
ovzduší (dále jen „zákon o ochraně ovzduší
z roku 2012“), mají být krátkodobá opatření
za účelem snížení rizika překročení imisních
limitů součástí tzv. programů zlepšování kvality ovzduší vydávaných dle § 9 citovaného
zákona formou opatření obecné povahy. Pokud budou tyto programy skutečně vydány,
nebude otázka možnosti jejich soudního přezkumu, vzhledem k úpravě obsažené v § 101a
a násl. s. ř. s., zřejmě činit problémy. Avšak
v případě, že tyto programy, a to ani ve lhůtě
stanovené v § 41 odst. 3 zákona o ochraně
ovzduší z roku 2012, tedy do 1. 9. 2014, vydány nebudou, dojde z hlediska ochrany dotčených osob před tímto nezákonným zásahem
ke zcela analogické situaci jako v případě nevydání akčních plánů podle § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [12] Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, pod pojem
zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou podle
různých zákonů oprávněny (viz např. rozsudek ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54).
Jde o úkony neformální, pro které mohou, ale
také nemusí být stanovena pravidla. Jedná se
např. o faktické pokyny, bezprostřední zásahy, zajišťovací úkony atd., tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí,
ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž
směřují. Rozšířený senát v usnesení ze dne
30. 5. 1991, Komise proti Německu, C-59/89,
Recueil, s. I-2607, a ze dne 25. 7. 2008, Dieter
Janecek proti Freistaat Bayern, C-237/07,
Sb. rozh., s. I-6221. Povinnost České republiky vypracovat a vydat akční plán pro předmětnou oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší
vyplývala ode dne vstupu České republiky do
Evropské unie přímo ze směrnice 96/62/ES
o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (dále jen „směrnice 96/62/ES“). Nevydáním akčního plánu nastala situace objektivně
porušující požadavky práva EU. S ohledem na
znění příslušných (transpozičních) ustanovení vnitrostátního práva, konkrétně § 7 odst. 11
zákona o ochraně ovzduší z roku 2002, odpovídal za tento protiprávní stav až do dne 31. 8.
2012 žalovaný. I při absenci vyhlášky Ministerstva životního prostředí předpokládané
v § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 mohl žalovaný s dostatečnou určitostí dovodit obsahové náležitosti akčního
plánu ze smyslu tohoto institutu, ze systematického výkladu zákona o ochraně ovzduší
z roku 2002 a z článků 7 odst. 3 a 8 odst. 3 a 4
směrnice 96/62/ES, zejména z přílohy IV. této směrnice, a z výkladu těchto ustanovení
směrnice provedeným Soudním dvorem.
Stěžovatelé se dovolávali zásady aplikace
vnitrostátního práva v souladu s požadavky
práva EU. Nástroj soudní ochrany, který jim
musí být poskytnut, bezpochyby spadá do
oblasti pravomoci správních soudů. Tvrzenému zásahu do práv stěžovatelů odpovídá žalobní návrh podle § 82 a násl. s. ř. s. Výklad,
podle něhož nejsou stěžovatelé nevydáním
akčního plánu zkráceni přímo, považovali za
formalistický a neodpovídající smyslu právní
úpravy, zejména v jejím komunitárním kon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
textu. Nesplnění povinnosti vydat akční plán
je „nepřímějším“ zásahem, resp. zkrácením
práv stěžovatelů, jehož projevem je faktický
nezákonný stav, tedy úroveň znečištění
ovzduší. Stejnou či velmi obdobnou argumentaci lze uplatnit i ve vztahu k podmínce,
podle níž musí být zásah zaměřen přímo proti žalobci nebo musí být proti němu zasaženo
přímo v jeho důsledku. Přímým důsledkem
vydání akčního plánu má být odstranění nezákonného stavu spočívajícího v nadlimitním
znečištění ovzduší. Je tedy zcela namístě výklad, podle něhož v přímém důsledku nevydání akčního plánu, jakožto zásahu (opomenutí)
správního orgánu, dochází k (pokračujícímu) zásahu do veřejných subjektivních práv
osob, které jsou vystaveny trvajícímu protiprávnímu stavu, jenž měl být vydáním akčního
plánu odstraněn. Pokud krajský soud přesto
dovodil, že podmínky pro přiznání soudní
ochrany dle § 82 s. ř. s. nelze vyložit v souladu
s výše shrnutými požadavky práva EU, pak
měl dojít k závěru, že stěžovatelům je i tak
nutno poskytnout soudní ochranu na základě
přímého (bezprostředního) účinku výše citovaných ustanovení směrnice 96/62/ES.
Rozpor napadeného rozsudku s požadavkem ústavně konformního výkladu spatřovali
stěžovatelé v tom, že krajský soud měl vyložit
podmínky poskytnutí soudní ochrany právům stěžovatelů i na základě výkladu ústavního pořádku, zejména článku 4 Ústavy a čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“). Krajský soud konstatoval, že
stěžovatelé zdůvodnili, proč v důsledku stavu
dlouhodobého překročení imisních limitů
v jejich bydlišti dochází k zásahu do jejich
ústavně zaručených práv podle článků 10, 31
a 35 Listiny, u stěžovatele 2) také podle článku 11 Listiny. Podle článku 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní
moci. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nesmí být
však z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních
práv a svobod podle Listiny. Podle stěžovatelů je nutné pojem „rozhodnutí“ užitý v tomto
ustanovení vykládat v širším smyslu, tedy tak,
že zahrnuje veškeré akty, úkony či postupy, jimiž mohou orgány veřejné moci zasáhnout
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
do základních práv a svobod. Stěžovatelé se
dovolávali judikatury Ústavního soudu k posuzování konkrétního postupu orgánů veřejné moci a interpretaci procesních norem pohledem ochrany základních práv a svobod.
Upozorňovali, že jejich právo na přístup
k soudní ochraně v případě jednání či opomenutí ze strany orgánů veřejné správy vyplývá i z čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech
životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“). Jak konstatoval
velký senát Soudního dvora v rozsudku ze
dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie
VLK proti Ministerstvo životného prostredia
Slovenskej republiky, C-240/09, Sb. rozh.,
s. I-1255, článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy sice nemá v právu EU přímý účinek, avšak je
povinností soudů členských států vyložit
vnitrostátní procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání
opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu
zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany ve věcech týkajících se zásahů do životního prostředí, na
něž se vztahuje právo EU.
Stěžovatelé dodali, že podle v současnosti
účinného zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně
ovzduší (dále jen „zákon o ochraně ovzduší
z roku 2012“), mají být krátkodobá opatření
za účelem snížení rizika překročení imisních
limitů součástí tzv. programů zlepšování kvality ovzduší vydávaných dle § 9 citovaného
zákona formou opatření obecné povahy. Pokud budou tyto programy skutečně vydány,
nebude otázka možnosti jejich soudního přezkumu, vzhledem k úpravě obsažené v § 101a
a násl. s. ř. s., zřejmě činit problémy. Avšak
v případě, že tyto programy, a to ani ve lhůtě
stanovené v § 41 odst. 3 zákona o ochraně
ovzduší z roku 2012, tedy do 1. 9. 2014, vydány nebudou, dojde z hlediska ochrany dotčených osob před tímto nezákonným zásahem
ke zcela analogické situaci jako v případě nevydání akčních plánů podle § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [12] Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, pod pojem
zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou podle
různých zákonů oprávněny (viz např. rozsudek ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54).
Jde o úkony neformální, pro které mohou, ale
také nemusí být stanovena pravidla. Jedná se
např. o faktické pokyny, bezprostřední zásahy, zajišťovací úkony atd., tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí,
ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž
směřují. Rozšířený senát v usnesení ze dne
16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011
Sb. NSS, ve vztahu k otázce soudní ochrany
proti provedení či neprovedení záznamu do
katastru nemovitostí vyložil, že věcný rozsah
tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s.
je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby
pokud možno každý úkon veřejné správy
směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící
mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností,
které již má; přiznávající, anebo odmítající mu
přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné
sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj.
i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní
kontrole. Rozšířený senát dále vyslovil, že zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným
aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky
zajišťujícími průběh řízení. Z výše uvedeného vyplývá, že se žaloba proti nezákonnému
zásahu uplatní i v případě nečinnosti správ-
ních orgánů, jejímž důsledkem však není vydání rozhodnutí.
[13] Dále platí, že ochrana poskytovaná
podle § 82 a násl. s. ř. s. má subsidiární povahu. Použije se, není-li k dispozici jiný ochranný prostředek. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 31. 8.
2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006
Sb. NSS, dospěl k závěru, že § 85 s. ř. s. nelze vykládat tak, „že by vylučoval soudní ochranu
před nezákonným zásahem, existuje-li jiný
prostředek ochrany nebo nápravy. Zmíněné
ustanovení pouze požaduje v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany
poskytované správními soudy, aby žalobce
předtím, než se obrátí na soud, využil tohoto
jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím
ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního
soudu podle § 82 s. ř. s.“ Vzhledem k tomu, že
stěžovatelé neměli k dispozici jiný prostředek ochrany proti namítanému zásahu žalovaného, lze přisvědčit krajskému soudu, že
v takovém případě představovala možnou
ochranu jejich práv žaloba proti nezákonnému zásahu.
[14] Aby bylo možné žalobě proti nezákonnému zásahu vyhovět, musí být kumulativně naplněny pojmové znaky nezákonného
zásahu. V tomto směru lze i přes novelizovanou úpravu řízení dle části třetí hlavy druhé
dílu třetího s. ř. s. odkázat na principiálně stále použitelné závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps
1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. Počínaje
16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011
Sb. NSS, ve vztahu k otázce soudní ochrany
proti provedení či neprovedení záznamu do
katastru nemovitostí vyložil, že věcný rozsah
tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s.
je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby
pokud možno každý úkon veřejné správy
směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící
mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností,
které již má; přiznávající, anebo odmítající mu
přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné
sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj.
i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní
kontrole. Rozšířený senát dále vyslovil, že zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným
aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky
zajišťujícími průběh řízení. Z výše uvedeného vyplývá, že se žaloba proti nezákonnému
zásahu uplatní i v případě nečinnosti správ-
ních orgánů, jejímž důsledkem však není vydání rozhodnutí.
[13] Dále platí, že ochrana poskytovaná
podle § 82 a násl. s. ř. s. má subsidiární povahu. Použije se, není-li k dispozici jiný ochranný prostředek. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 31. 8.
2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006
Sb. NSS, dospěl k závěru, že § 85 s. ř. s. nelze vykládat tak, „že by vylučoval soudní ochranu
před nezákonným zásahem, existuje-li jiný
prostředek ochrany nebo nápravy. Zmíněné
ustanovení pouze požaduje v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany
poskytované správními soudy, aby žalobce
předtím, než se obrátí na soud, využil tohoto
jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím
ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního
soudu podle § 82 s. ř. s.“ Vzhledem k tomu, že
stěžovatelé neměli k dispozici jiný prostředek ochrany proti namítanému zásahu žalovaného, lze přisvědčit krajskému soudu, že
v takovém případě představovala možnou
ochranu jejich práv žaloba proti nezákonnému zásahu.
[14] Aby bylo možné žalobě proti nezákonnému zásahu vyhovět, musí být kumulativně naplněny pojmové znaky nezákonného
zásahu. V tomto směru lze i přes novelizovanou úpravu řízení dle části třetí hlavy druhé
dílu třetího s. ř. s. odkázat na principiálně stále použitelné závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps
1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. Počínaje
1. 1. 2012 musí být úspěšný žalobce přímo
(1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka)
zásahem, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka).
[15] Úvahy krajského soudu o nesplnění
výše uvedené podmínky 5) vycházejí z toho,
že akční plán nesměřoval na stěžovatele jako
konkrétní osoby, ale jednalo se o abstraktní
akt s neurčitým okruhem adresátů. Krajský
soud odkázal na závěry, ke kterým dospěl
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku
čj. 6 Aps 2/2011-197, že pokud určitá forma
činnosti orgánu veřejné moci směřuje vůči
všem osobám (a zasahuje tak do jejich právní
sféry, včetně sféry stěžovatele), vůči nimž takováto entita vystupuje vrchnostensky jako
nositel veřejné moci, nelze hovořit o tom, že
tato činnost byla zaměřena přímo proti stěžovateli. Namístě je však širší citace závěrů Nejvyššího správního soudu včetně části, kterou
krajský soud pominul: „Jiná situace by naopak byla, pokud by výslovně stavovský
předpis speciálně a odchylně od obecné
úpravy upravil volební právo pouze žalobci
nebo určité skupině členů žalované (byť by
to činil ,obecnými znaky‘). V takovém případě by byla 5. podmínka pro přiznání důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem splněna.“ Dále v citovaném rozsudku čj. 6 Aps 2/2011-197 Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že „naplnění 5. podmínky se
může týkat více subjektů, kteří se vůči zásahu mohou domáhat ochrany podle § 82
a násl. s. ř. s.; zásah tudíž pojmově nemusí
být zaměřen výlučně vůči konkrétní osobě.
Proto se např. mohou domáhat ochrany po
splnění všech procesních podmínek normovaných s. ř. s. všichni účastníci demonstrace,
vůči nimž byl proveden zákrok policistů
(srov. poznámka č. 103 in Hendrych, D.
a kol. Správní právo. 7. vyd. [Praha : C. H.
Beck], 2009, s. 579–584). V nyní posuzovaném případě však byla situace skutkově
a právně podstatně odlišná, neboť akt žalované byl zaměřen vůči všem jejím členům.
Za takové situace tudíž nelze hovořit o tom,
že byl zaměřen vůči stěžovateli nebo že v jeho důsledku bylo vůči stěžovateli zasaženo.“
Krajský soud se nezabýval otázkou, zda v posuzovaném případě nenastala situace, která
by stěžovatele nějakým způsobem vyčleňovala z množiny adresátů zákona o ochraně
ovzduší z roku 2002 tím, že nedošlo k přijetí
akčního plánu, tedy zda nedochází k jejich
přímému zasažení již z důvodu, že se jedná
o osoby, které žijí v oblasti postižené úrovní
znečištění ovzduší, která často a výrazně převyšuje stanovené imisní limity. Nelze pochopitelně pominout, že se v posuzované věci
jedná o situaci odlišnou od výše citovaných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
případů v tom, že žádná předpokládaná regulace v podobě akčního plánu nebyla přijata.
I taková nečinnost však může být fakticky zaměřena proti úzkému či poměrně specifickému okruhu osob. Je proto namístě zabývat se
tím, nakolik jsou tyto osoby nepřijetím akčního plánu osobně zasaženy.
[16] V dané věci krajský soud správně dovodil, že akční plán podle § 7 odst. 11 zákona
o ochraně ovzduší z roku 2002 měl obsahovat přehled krátkodobých opatření pro zlepšení kvality ovzduší, nijak se však nezabýval
smyslem a účelem této úpravy v kontextu navazujících nástrojů ochrany ovzduší, a to zejména s ohledem na závazný výklad Soudního
dvora, na který stěžovatelé v žalobě poukazovali. Podle Soudního dvora platí, že národní
soudy nejsou povinny řešit otázky unijního
práva ex officio tam, kde jim to vnitrostátní
úprava neumožňuje. Nicméně podle doktríny Waddenzee/Kraaijveld (viz rozsudky
Soudního dvora ze dne 24. 10. 1996, Kraaijeveld a další, C-72/95, Recueil, s. I-5403, zejm.
bod 56, a ze dne 7. 9. 2004, Waddenvereniging a Vogelsbeschermingvereniging, C-127/02,
Sb. rozh., s. I-7405, zejm. bod 66) národní
soud musí zkoumat, zda zákonodárce nebo
správní orgán nepřekročil meze uvážení poskytnuté směrnicí, a to i když takovou námitku strany sporu nevznesly. Vedle toho jsou
národní soudy zpravidla povinny přihlížet
k řadě aspektů, které s použitím unijního práva blízce souvisí, zejména k otázce aplikovatelného práva (curia novit iura). To soud vykládá v souladu s unijním právem z vlastní
povinnosti, a nikoliv pouze v návaznosti na
námitky účastníků řízení, což je zásadní v případě práva životního prostředí, které je z velké části tvořeno přejatými unijními normami.
Povinnost přijmout akční plán pak vychází
přímo z článku 7 odst. 3 směrnice 96/62/ES.
Bylo tedy namístě, aby se krajský soud zabýval povahou oprávnění, které toto ustanovení
stěžovatelům přiznává.
[17] Soudní dvůr již ve své dřívější judikatuře dospěl k závěru, že ustanovení unijního
práva (práva Společenství), která stanoví mezní hodnoty s cílem ochrany lidského zdraví,
udělují rovněž dotčeným osobám právo na
dodržování těchto mezních hodnot, kterého
se mohou domáhat před soudem (viz výše citované rozsudky ve věcech Komise proti Německu). Ve všech případech, kdy by nedodržení opatření požadovaných směrnicemi,
které se týkají kvality ovzduší a kvality pitné
vody a které směřují k ochraně veřejného
zdraví, mohlo ohrozit zdraví osob, mohou se
tyto osoby dovolávat kogentních pravidel obsažených v uvedených směrnicích. Ve vztahu
k regulaci stavu ovzduší to znamená, že fyzické či právnické osoby přímo dotčené rizikem
překročení výstražných prahových hodnot
nebo mezních hodnot musí mít možnost od
příslušných orgánů požadovat, případně
s pomocí příslušných soudů, aby byl vypracován akční plán, jestliže takové riziko existuje.
[18] V citovaném rozsudku ve věci Dieter
Janecek proti Freistaat Bayern dospěl Soudní dvůr k závěru, že „[č]lánek 7 odst. 3 směrnice [...] 96/62/ES [...] musí být vykládán
v tom smyslu, že v případě rizika překročení
výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít bezprostředně dotčení
jednotlivci možnost vyžadovat, aby příslušné vnitrostátní orgány vypracovaly akční
plán, přestože na základě vnitrostátního
práva disponují dalšími prostředky, kterými
mohou vyžadovat, aby příslušné orgány přijaly opatření pro boj proti znečištění ovzduší“. Z kontextu odůvodnění je potom zřejmé,
že Soudní dvůr za bezprostředně dotčené
jednotlivce považoval žalobce (Dietera Janeceka) a obecně další osoby, které jsou ve stejné pozici jako stěžovatelé v posuzované věci,
tedy žijí v oblastech, ve kterých jsou splněny
podmínky pro vydání akčního plánu. V tomto směru je možné poukázat na vyjádření žalovaného k žalobě, podle kterého je skutkový
stav věci vylíčený stěžovateli ohledně znečištění ovzduší v oblasti Městského obvodu
Radvanice a Bartovice nesporně pravdivý, neboť tu jsou dlouhodobě a výrazně překračovány imisní limity.
[19] Je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr
odůvodnil své závěry především zájmem na
účinné regulaci ochrany ovzduší jako celku:
„Okolnost, že uvedené osoby disponují dalšími prostředky konání, zejména možností
požadovat, aby příslušné orgány stanovily
konkrétní opatření za účelem snížení znečištění, kterou, jak uvádí předkládající soud,
stanoví německé právo, je v tomto ohledu nepodstatná. Jednak totiž směrnice [96/62/ES]
nijak nevymezuje opatření, která mohou
být přijata na základě jiných ustanovení
vnitrostátního práva, a jednak zavádí velmi
specifické ustanovení týkající se plánování,
jak uvádí ve svém dvanáctém bodě odůvodnění, za účelem ochrany životního prostředí
,jako celku‘ a s ohledem na souhrn skutečností, které je třeba zohlednit, zejména požadavky na fungování průmyslových zařízení
a přemísťování.“ Zásah do práv dotčených
osob tedy musí být v případě povinnosti zavést akční plány ochrany ovzduší posuzován
šířeji a vnitrostátní procesní normy vyloženy
způsobem, který odpovídá citovaným závěrům Soudního dvora. Německé soudy tak již
v několika případech nařídily přijetí akčních
programů a navazujících opatření (viz např.
Doerig, H. The German Courts and European
Air Quality Plans. Journal of Environmental
Law, 2014, 0, s. 1–8). České správní soudy
jsou po vydání rozsudku Soudního dvora ve
věci Dieter Janecek proti Freistaat Bayern
v obdobné pozici jako soudy německé v případě požadavku Dietera Janeceka na vypracování akčního plánu pro kvalitu ovzduší
v oblasti Landshuter Allee. Perspektivou závěrů Soudního dvora je tak třeba považovat
za splněné podmínky zaměřenosti zásahu
(podmínka č. 5) i přímé zasažení do práv stěžovatelů (podmínka č. 1).
[20] Z výše uvedeného je patrné, že krajský soud nesprávně posoudil splnění pojmových znaků nezákonného zásahu v daném případě. Nesprávně tak posoudil právní otázku,
která měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
a) Pavla S. a b) Vladimír B. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. *) S účinností od 1. 9. 2012 nahrazen zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. svůj závěr postavil na nesprávném východisku, že plnění, které je předmětem veřejné zakázky navazující na předchozí soutěž o návrh, má-li být využito § 23 odst. 6 ZVZ, musí
být vždy tvůrčím (ideovým) dopracováním
návrhu, či projektu. Rovněž je třeba dát žalobkyni zapravdu v tom, že podmínku přímého funkčního vztahu navazujícího plnění
a původní soutěže o návrh nelze omezovat