2 As 13/2006- 110 - text
č. j. 2 As 13/2006 - 111
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: J. m., o. s., zastoupené JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost, se sídlem Senovážné náměstí 9, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné: Č., a. s., zastoupené advokátem JUDr. Petrem Goláněm, se sídlem Karlovo nám. 16/22, Třebíč, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2005, č. j. 8 Ca 95/2005 - 64,
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Žalobce (dále „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost ze dne 26. 1. 2005, č. j. 2727/2.1/05, kterým byl pro nepřípustnost zamítnut jeho rozklad proti rozhodnutí Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (dále jen „žalovaný“) ze dne 11. 10. 2004, č. j. 19173/2004, kterým byl povolen provoz 2. bloku Jaderné elektrárny T.
(dále „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost ze dne 26. 1. 2005, č. j. 2727/2.1/05, kterým byl pro nepřípustnost zamítnut jeho rozklad proti rozhodnutí Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (dále jen „žalovaný“) ze dne 11. 10. 2004, č. j. 19173/2004, kterým byl povolen provoz 2. bloku Jaderné elektrárny T.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje zákonný důvod obsažený v § 103 odst. 1 písm. e) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), když namítá nezákonnost usnesení o odmítnutí své žaloby.
Stěžovatel rekapituluje argumentaci usnesení městského soudu a přiznává, že tato argumentace odpovídá dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, ať už publikované, či nepublikovaným usnesením řešícím spory o účastenství ve správních řízeních týkajících se Jaderné elektrárny T. Tyto názory však pokládá za neudržitelné. Souhlasí s názorem městského soudu, že občanským sdružením náleží za podmínek § 70 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, postavení účastníka řízení tam, kde není okruh účastníků stanoven zvláštním předpisem vůbec, nebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Z toho ovšem dle stěžovatele plyne, že je úprava účastenství v § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vždy speciální vůči základní úpravě účastenství v konkrétním řízení, neboť jak správní řád, tak jednotlivé zákony upravující různé věcné problematiky vymezují vždy účastníky každého správního řízení v celé dané věcné oblasti, zatímco předmětné ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny doplňuje specializovaného účastníka pouze do řízení, kde navíc hrozí také dotčení zákonem chráněných zájmů ochrany přírody a krajiny. S těmito východisky je pak podle stěžovatele ve zjevném rozporu tvrzení městského soudu, že se speciální povaha § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny neuplatní, pokud je věcným zákonem stanoveno, že jediným účastníkem řízení je žadatel. Městský soud ani prejudikatura Nejvyššího správního soudu přitom nezdůvodňují, oč je takový závěr opřen. V obou případech je totiž vymezení okruhu účastníků taxativní a použití slova „jediný“ nevytváří kvalitativní rozdíl oproti vymezením, kde takové slovo použito není, neboť z pohledu zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), by byl žadatel jediným účastníkem řízení i tehdy, pokud by toto slovo vypadlo a citované ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona by pouze říkalo, že účastníkem řízení je žadatel. Smyslem těchto definic je dle stěžovatele vždy pouze vyloučení neurčitého okruhu účastníků podle § 14 odst. 1 správního řádu, nemůže však nikdy vyloučit účast specializovaného účastníka řízení podle § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, který je vůči nim zvláštní. Taková uzavřenost před účastníky podle zákona o ochraně přírody a krajiny není shledávána u jiných ustanovení určujících jediného účastníka řízení, například u § 12 odst. 1 bývalého zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jak byl vyložen v usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96 (Sb. nál. a usn., sv. 8, usn. č. 13). Městský soud tak podle stěžovatele příliš izoluje výklad § 14 odst. 1 atomového zákona, mimo běžný kontext obecnosti a speciality jen na základě verbálního zdůraznění „jedinosti“ účastníka řízení v tomto zákoně. Toto rozlišování nastolované soudem je dle stěžovatele absurdní, neboť se jedná u atomového zákona stejně jako u zákona o ochraně hospodářské soutěže vykládaného Ústavním soudem o věcnou úpravu totožně vymezenou vůči správnímu řádu, u níž nelze shledávat, že by v jednom případě byla zvláštní a v druhém ještě zvláštnější. Podle stěžovatele ovšem není důvod rozlišovat mezi zvláštními úpravami účastenství ve správním řízení podle jednotlivých věcných zákonů a je nerozhodné, jakými slovy je okruh účastníků ve správním řízení podle jednotlivých věcných zákonů zúžen. Tyto věcné zákony jsou tak vždy speciální vůči obecnému vymezení v § 14 odst. 1 správního řádu i u nich je však vždy otevřena možnost, aby věcným zákonem byl okruh účastníků rozšířen zcela speciálním předpisem, v daném případě zákonem o ochraně přírody a krajiny, a to vedle jediného účastníka, s nímž počítá § 14 odst. 1 atomového zákona. Městskému soudu se oproti tomu nepodařilo rozlišit, co a kdy je zvláštní zákonnou úpravou, v důsledku čehož zkrátil stěžovatele na právu účastnit se řízení před žalovaným, když neuplatnil specialitu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny před atomovým zákonem. ´
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit, a to poté, co by byla podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc předložena k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, aby byla překonána dosavadní judikatura tohoto soudu.
Žalovaný ve svém vyjádření upozorňuje jednak na gramatický výklad ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona a tam použité slovo „jediný“ a jednak na smysl atomového zákona jako celku, jeho komplexnost a snahu zákonodárce shrnout v tomto případě všechny nezbytné prvky v jediném právním předpise. Z ní plyne také specialita tohoto předpisu majícího chránit lidské zdraví a životní prostředí při potenciálně nebezpečných činnostech vůči řadě jiných právních předpisů stejné právní síly. Adresátem značné části povinností stanovených tímto zákonem přitom je podle § 4 odst. 2 atomového zákona „každý, kdo využívá jadernou energii“. Samotné ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona pak zdůrazňuje specifický charakter správního řízení o udělení povolení daný zvláštní povahou zájmů chráněných právní úpravou v tomto zákoně. I ochranu lidského zdraví a životního prostředí při využívání jaderné energie zabezpečuje atomový zákon regulací chování jediného subjektu, žadatele o povolení, respektive následně jeho držitele, který je také jedinou osobou přímo dotčenou na svých právech a povinnostech a jediným nositelem sankčních povinností vzniklých v důsledku nedodržení zákonných dispozic. Žalovaný tak trvá na doslovném výkladu ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona, když subjektivní práva jiných subjektů jsou v systému atomového práva chráněna zvýšenou měrou odpovědnosti dopadající na žadatele o povolení a přísnými podmínkami pro vydání povolení a následné využívání jaderné energie. Tuto specifičnost daného správního řízení ostatně potvrzuje dle žalovaného i jím citovaná část důvodové zprávy k tomuto zákonu. Navíc žalovaný připomíná, že jakkoli není jiným subjektům propůjčeno postavení účastníka řízení o vydání povolení dle atomového zákona, není jim upřena možnost domáhat se ochrany svých práv jinými právními i mimoprávními prostředky, například ve správních řízeních, vztahujících se ke stejné nebo související věcné problematice, jako je řízení dle stavebního zákona či dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jejichž výsledkem jsou správní rozhodnutí, bez nichž by využívání jaderné energie bylo z právního hlediska zcela vyloučeno.
Ustanovení § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy nelze dle žalovaného na zde rozebírané řízení aplikovat a uplatnit úpravu účastenství zde obsaženou, když právní úpravu účastenství v atomovém zákoně je nutno považovat za speciální vůči právní úpravě účastenství občanských sdružení dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovateli proto nenáleželo postavení účastníka v řízeních o vydání povolení dle § 9 odst. 1 atomového zákona, jak žalovaný konstatoval ve svém rozhodnutí.
Co se týče argumentace judikaturou Ústavního soudu, bylo by podle žalovaného možno dospět „vulgární argumentací“ k závěru, že právní úprava zákona o ochraně přírody a krajiny je obecnější než-li úprava v zákoně č. 63/1991 Sb., jenž byl posuzován v daném nálezu, a analogicky totéž by bylo možno shledat i pro právní úpravu v atomovém zákoně. Žalovaný ovšem trvá na tom, že atomový zákon je nutno pokládat za speciální i vůči zákonu o ochraně přírody a krajiny, jenž má předmět vymezený obecněji (obecná ochrana životního prostředí) než atomový zákon (ochrana životního prostředí v případě mírového využívání jaderné energie a ionizujícího záření). Přistupuje tak systematický výklad k výkladu gramatickému a je podpořen i dalšími zásadami, jako je zásada lex posterior. Navíc, pokud by byl akceptován stěžovatelův přístup, bylo by nutné chápat zákon č. 114/1992 Sb. jako zvláštní i vůči atomovému zákonu, s čímž se nelze dost dobře ztotožnit. Podle žalovaného tak bylo odmítnutí stěžovatelovy žaloby městským soudem vzhledem k neexistenci subjektivního práva stěžovatele na účastenství ve správním řízení zcela v souladu se soudním řádem správním.
Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhuje posuzovanou kasační stížnost zamítnout.
Osoba zúčastněná Č., a. s., podala ke kasační stížnosti vyjádření, v němž tvrdí shodně se žalovaným, že se v řízení podle § 14 odst. 1 atomového zákona nemůže ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny uplatnit. Dále trvá na tvrzení, že je třeba rozlišovat situace, kdy je podle zákona účastníkem určitý subjekt, a situaci, kdy je účastníkem subjekt jediný, což je typické u licenčních řízení. Takovým řízením je podle své povahy i řízení nyní posuzované, neboť rozhodnutí, které je v něm vydáváno, představuje oprávnění k výkonu určité konkrétně vymezené činnosti za stanovených podmínek a na určitou dobu. Osoba zúčastněná zde byla jediným subjektem, jehož práva a povinnosti mohla být dotčena, a občanská sdružení proto nemohla být účastníky těchto řízení. Navíc se v daném případě nejednalo ani o zamýšlených zásazích ani o budoucím připravovaném zásahu do krajiny, proto nebylo možno odvozovat účastenství z ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť samotná otázka umístění stavby jaderné elektrárny byla řešena v dřívějších fázích, konkrétně v územním řízení, řízení o stavebním povolení, při posuzování vlivů na životní prostředí, nikoli však v řízení před žalovaným. V něm již nelze bránit zprovozňování takového díla, jako je jaderná elektrárna, způsobem, který zvolil stěžovatel. Dále upozorňuje osoba zúčastněná na fakt, že výčet právních předpisů obsažený v § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je třeba považovat za uzavřený, neboť v něm chybí slovo „zejména“, které by svědčilo o demonstrativnosti tohoto výčtu. I osoba zúčastněná pak upozorňuje na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 16. 3. 2005, sp. zn. 3 As 23/2004, vylučující, že by účastníkem daného řízení podle atomového zákona byl kdokoli jiný než žadatel. Ze všech těchto důvodů osoba zúčastněná navrhuje, aby bylo napadené usnesení městského soudu potvrzeno jako správné.
V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného soudního spisu především zjistil, že osoba zúčastněná podala žádost o povolení k provozu jaderného zařízení dle § 9 odst. 1 písm. d) atomového zákona pro 2. blok Jaderné elektrárny T.
V řízení o této žádosti vydal žalovaný dne 11. 10. 2004 výše označené rozhodnutí, jímž provoz 2. bloku Jaderné elektrárny T. povolil a stanovil podmínky, za nichž lze tuto činnost vykonávat.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad, v němž uvedl, že je registrovaným občanským sdružením, jehož hlavním posláním je podle stanov přijatých zakládajícími členkami hnutí ochrana přírody a krajiny, což je žalovanému známo z úřední činnosti. Navíc má u žalovaného podánu žádost ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Týden před podáním rozkladu se stěžovatel zprostředkovaně dozvěděl, že žalovaný vedl řízení o povolení provozu 2. bloku Jaderné elektrárny T., tedy velmi významného zdroje ionizujícího záření a jaderného zařízení nejvyšší kategorie nebezpečnosti, jinak řečeno řízení, v němž mohou být vážně dotčeny zájmy ochrany přírody. O tomto řízení však žalovaný stěžovatele v rozporu s § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nijak neinformoval. Stěžovatel se proto teprve souběžně s podáním rozkladu přihlásil do výše popsaného správního řízení. Samotný rozklad pak odůvodnil jednak procesní vadou spočívající v opomenutí sebe sama jako účastníka řízení a jednak tvrzením, že žadatel o povolení neprokázal, že přínos jeho činnosti vyváží riziko s touto činností spojené a že bude dodržena zásada nejmenší rozumně dosažitelné úrovně rizika.
Tento rozklad zamítla jako nepřípustný předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost svým výše označeným rozhodnutím ze dne 26. 1. 2005, v němž dospěla k závěru, že byl podán osobou, která není účastníkem řízení podle § 14 atomového zákona. V tomto názoru se předsedkyně žalovaného odvolávala na svůj výklad tohoto ustanovení a na dosavadní judikaturu Městského soudu v Praze. Navíc podotkla, že žádost stěžovatele ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána v roce 1996, ovšem její platnost je po novele zákona o ochraně přírody a krajiny č. 218/2004 Sb. omezena na jeden rok.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu k Městskému soudu v Praze opřenou o výklad zákonných ustanovení obdobný výkladu provedenému v kasační stížnosti. Nadto uvedl, že názor předsedkyně žalovaného o neplatnosti informační žádosti z roku 1996 by citované novele zákona o ochraně přírody a krajiny přiznával pravou retroaktivitu, což je ústavně nepřípustné. Dále stěžovatel poukazoval, že provoz Jaderné elektrárny T. by měl nesporně velké dopady na zájmy ochrany přírody a krajiny, jak jsou definovány v § 2 zákona č. 114/1992 Sb. Odvolával se také na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 12. 1999, sp. zn. 3 A 4/98, kterým byla žaloba v obdobné věci věcně projednána. Kritizoval také rozhodnutí prvého stupně, a to zejména pro jeho tvrzenou nepřezkoumatelnost.
Tuto žalobu městský soud odmítl svým usnesením napadeným nyní posuzovanou kasační stížností. V něm vyšel z dvojice rozsudků Vrchního soudu v Praze a z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 23/2004 a v souladu s nimi dospěl k závěru, že zákon č. 114/1992 Sb. coby zvláštní zákon přiznává ve svém § 70 postavení účastníka občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 tehdy platného správního řádu. Toto postavení jim však přísluší pouze v těch řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním zákonem stanoven vůbec nebo je vymezen speciálně vůči § 14 odst. 1 správního řádu. Nelze jim ho však přiznat v řízení, kde zvláštní zákon výslovně určuje, kdo je jediným účastníkem řízení, jako tomu je u § 14 odst. 1 atomového zákona. Rozhodnutím podle § 9 a § 15 atomového zákona se žadateli uděluje oprávnění k výkonu určité činnosti, a je jím proto na svých právech dotčen toliko tento žadatel. Městský soud z toho důvodu označil stěžovatele za osobu nemající aktivní legitimaci podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a jeho žalobu proto odmítl jako žalobu podanou osobou zjevně neoprávněnou.
3. Postupy pro účast veřejnosti zahrnou rozumné lhůty pro jednotlivé fáze, které poskytnou dostatek času pro informování veřejnosti v souladu s odstavcem 2 a které poskytnou dostatek času veřejnosti k přípravě a k účinné účasti na rozhodování v záležitostech životního prostředí.
4. Každá strana zajistí účast veřejnosti v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná.
5. Pokud je to účelné, měla by každá strana vést případné žadatele k tomu, aby ještě před podáním žádosti o povolení určili dotčenou veřejnost, aby s ní zahájili diskusi a poskytli jí informace týkající se cílů jejich žádosti.
6. Každá strana bude od příslušných orgánů veřejné správy požadovat, aby byl dotčené veřejnosti umožněn přístup k přezkoumání všech informací relevantních pro dané rozhodování, na požádání v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem, zdarma a co možná nejdříve poté, co se stanou dostupné informace, které jsou uvedeny v tomto článku a které jsou dostupné v době procedury účasti veřejnosti na rozhodování, aniž by tím bylo dotčeno právo stran odmítnout předat jisté informace v souladu s článkem 4, odstavci 3 a 4. Relevantní informace budou přinejmenším zahrnovat následující, a to aniž by bylo dotčeno ustanovení článku 4:
(a) popis místa a fyzikálních a technických charakteristik navrhované činnosti, včetně odhadů předpokládaných zbytků a emisí;
(b) popis významných vlivů navrhované činnosti na životní prostředí;
(c) popis opatření předpokládaných k prevenci nebo ke snížení těchto vlivů, včetně emisí;
(d) netechnický souhrn výše uvedených bodů;
(e) popis hlavních variant navrhované činnosti, které žadatel zkoumal; a
(f) hlavní zprávy a doporučení, v souladu s vnitrostátní právní úpravou, určené orgánům veřejné správy v době, kdy má být dotčená veřejnost informována v souladu s odstavcem 2 výše.
7. Postupy pro účast veřejnosti jí umožní předkládat písemně nebo - v případě vhodnosti - na veřejném jednání nebo veřejném průzkumu s žadatelem, jakékoli připomínky, informace, rozbory nebo stanoviska, které veřejnost považuje za relevantní ve vztahu k navrhované činnosti.
7. Postupy pro účast veřejnosti jí umožní předkládat písemně nebo - v případě vhodnosti - na veřejném jednání nebo veřejném průzkumu s žadatelem, jakékoli připomínky, informace, rozbory nebo stanoviska, které veřejnost považuje za relevantní ve vztahu k navrhované činnosti.
8. Každá strana zajistí, že v rozhodnutí bude náležitě brán v úvahu výsledek účasti veřejnosti.“
Zdejší soud zvážil v rámci komplexního systematického výkladu ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny i tento mezinárodněprávní závazek České republiky a dospěl k závěru, že setrváním na jazykovém výkladu připouštějícím do nyní posuzovaného správního řízení výhradně žadatele o povolení není porušen ani tento závazek.
Prvým důvodem k tomuto závěru je skutečnost, že pravidla obsažená v článku 6 Aarhuské úmluvy nelze pokládat za přímo vykonatelná, a nelze jim proto přiznat aplikační přednost před obyčejným zákonem ve smyslu článku 10 Ústavy ČR, podle nějž vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Skutečnosti, že v daném případě se o přímo vykonatelné normy mající aplikační přednost nejedná, nasvědčuje zejména sám text Úmluvy, jež ve svém článku 3 odst. 1 stanoví povinnost signatářských států plynoucí z této úmluvy především takto: „1. Každá strana přijme nezbytná právní, správní a jiná opatření včetně opatření, která zajistí slučitelnost ustanovení implementujících ustanovení této úmluvy, jež se týkají informací, účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně, a včetně přiměřených opatření pro prosazování práva, s cílem zavést a udržet jasný, transparentní a konzistentní rámec k naplňování ustanovení této úmluvy.“ Závěru, že v případě článku 6 Aarhuské úmluvy se nejedná o přímo vykonatelné pravidlo, nasvědčuje také autentický výklad vytvořený Hospodářskou komisí OSN pro Evropu (Economic Commission for Europe: The Aarhus Convention: An Implementation Guide, str. 87, zveřejněno na stránkách http://www.unece.org/env/pp/acig.pdf ), podle nějž „strany Aarhuské úmluvy mají povinnost uvést zde obsažená pravidla do praxe. V rámci této povinnosti má každá smluvní strana určitou flexibilitu v tom, jak adaptuje závazky z úmluvy plynoucí na svůj národní právní řád a institucionální systém.“ Ve vztahu k jinému ustanovení Aarhuské úmluvy ostatně dospěl k tomuto závěru již i Městský soud v Praze ve svém usnesení ze dne 26. 9. 2005, sp. zn. 5 Ca 4/2005, kde uvedl: „Čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy nesvěřuje výslovně osobám z řad dotčené veřejnosti oprávnění podat žalobu k vnitrostátnímu soudu, ale zavazuje smluvní strany této úmluvy, aby v rámci své národní legislativy těmto osobám zajistily možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Aktivní legitimace žalobce k podání žaloby dle § 66 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy dána není.“ Pravidla obsažená v článku 6 Aarhuské úmluvy tak sice dopadají obecně na řízení týkající se uvádění jaderných zařízení do provozu, široce vymezená práva přístupu veřejnosti do těchto řízení v tomto článku upravená však nejsou přímo vykonatelná ve smyslu článku 10 Ústavy ČR, ale představují pouze závazek směřovaný touto úmluvou vnitrostátnímu zákonodárci na straně jedné a výkladovou pomůcku pro interpretaci již přijatých vnitrostátních norem na straně druhé. Těmto mezinárodněprávním normám tak nesvědčí přímá aplikační přednost před vnitrostátním právem, nýbrž jsou pouze měřítkem pro výklad vnitrostátních norem, jenž má být konformní s mezinárodním právem tak, aby orgán toto vnitrostátní právo vykládající dostál povinnosti loajality České republiky k závazkům, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, jak je vyjádřena v článku 1 odst. 2 naší Ústavy. K totožnému závěru ostatně dospěl zdejší soud ve vztahu k této úmluvě i ve svém rozsudku ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006 (publ. pod č. 968/2006 Sb. NSS), kde uvedl, že „imperativ souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodně právními závazky České republiky je v tomto případě určující. Nejvyšší správní soud je při současné právní úpravě povinen vyložit vnitrostátní právo takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Jestliže je tedy pořizování nebo změnu územně plánovací dokumentace možné podle vnitrostátního práva vnímat vícero způsoby, pak přednost má dostat ten výklad, který naplňuje požadavky Úmluvy.“
Druhým důvodem k závěru, že výše provedený výklad ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona neprotiřečí článku 6 Aarhuské úmluvy, je pak zejména skutečnost, že tento výklad je podle názoru zdejšího soudu s tímto mezinárodněprávním pravidlem konformní, neboť za situace, kdy je k uvedení jaderné elektrárny do provozu zapotřebí podstoupit, jak bylo výše opakovaně zmíněno, několik nezávislých správních řízení, nelze z článku 6 Aarhuské úmluvy dovodit, že by veřejnost, respektive dotčená veřejnost ve smyslu článku 2 odst. 4 a 5 této úmluvy, musela mít nutně přístup do všech těchto jednotlivých řízení. Naopak je zdejší soud názoru, že pokud je účast veřejnosti zajištěna v těch řízeních, v nichž je přímo zvažován vliv tohoto provozu na životní prostředí (což je z definice v prvé řadě řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, jež u jaderné elektrárny jako záměru zařazeného v příloze I. zákona v kategorii 3.2 musí proběhnout vždy), dostačuje to k naplnění závazku z Aarhuské úmluvy plynoucího.
Jiná situace by jistě nastala, pokud by k uvedení jaderné elektrárny do provozu dostačovalo jediné správní řízení. V takovém případě by systematický výklad vedl k závěrům zcela jiným, a přestože by ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona i § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny znělo zcela totožně, musel by být jejich výše provedený jazykový výklad překonán a občanským sdružením, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, by účast v takovém řízení musela být přiznána jednak v zájmu výkladu vnitrostátního práva v konformitě s mezinárodněprávními závazky ČR, ale i v zájmu naplnění ústavních kautel zakotvených v Listině základních práv a svobod. Pokud by totiž bylo řízení podle atomového zákona jediným řízením nutným k uvedení jaderné elektrárny do provozu, znamenalo by vyloučení všech osob kromě žadatele o povolení z účasti v něm také potenciální porušení práva na příznivé životní prostředí podle článku 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve vztahu k osobám, které jsou způsobilé tato práva mít, tedy zejména ve vztahu k občanským sdružením majícím za cíl činnosti ochranu přírody a krajiny. Nositeli tohoto ústavního práva jsou totiž sice zásadně fyzické osoby, jež jediné mohou být poškozením životního prostředí přímo dotčeny např. na souvisejícím právu na život, kromě nich ovšem také ty z právnických osob, typicky právě občanská sdružení, pro něž je ochrana zájmů životního prostředí hlavní nebo podstatnou náplní jejich činnosti a které je tak možno vnímat nejen jako uskupení fyzických osob, pro něž taková právnická osoba představuje jakési médium, jehož prostřednictvím hájí tyto fyzické osoby své vlastní právo na příznivé životní prostředí; ale také jako obhájce tohoto práva ve prospěch ostatních lidí. Tato občanská sdružení ostatně jako nositele tohoto práva uznal mimo jiné i Ústavní soud, a to např. ve svém nálezu ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97 (Sb. nál. a usn., sv. 8, nál. č. 96).
Lze si navíc dokonce představit, že by při takovém výkladu mohlo být narušeno i právo na pokojné užívání vlastnictví chráněné v článku 11 Listiny základních práv a svobod, které je nyní chráněno v řízeních podle stavebního zákona (v době zde rozebíraného správního rozhodování tedy podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu; od 1. 1. 2007 pak zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu).
Vzhledem k platné právní úpravě komplexu správních řízení nutných k uvedení jaderné elektrárny do provozu je však taková úvaha čistě hypotetickou. Z toho plyne, že v případě vztahu normy obsažené v § 14 odst. 1 atomového zákona lze zůstat u závěru, který plyne z jazykového výkladu, tedy závěru, že žadatel o povolení podle § 9 odst. 1 písm. d) tohoto zákona je jediným účastníkem tohoto řízení a subjekty vymezené v § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny do tohoto řízení přístup nemají. K tomuto závěru vede i teleologický výklad a ani systematický výklad pohledem umístění atomového zákona v právním řádu ČR ani pohledem konformity jeho výkladu s mezinárodněprávními závazky ČR a ústavními kautelami nevede k závěru opačnému.
Tato interpretační úvaha tak vede ke konstatování, že je třeba přisvědčit tomu výkladu, který v tomto řízení hájil žalovaný a osoba zúčastněná a na němž je postaveno i usnesení městského soudu a kasační stížnost proti tomuto usnesení brojící zamítnout jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Za této situace, kdy se nyní rozhodující senát ztotožnil s dříve vyjádřeným právním názorem tohoto soudu, nebylo namístě uplatnit procesní postup navrhovaný stěžovatelem a předložit věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1, § 120 s. ř. s.) a žalovanému Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu