2 As 196/2022- 29 - text
2 As 196/2022 - 31
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: Mgr. Z. K., DiS., proti žalovanému: Nejvyšší státní zastupitelství, se sídlem Jezuitská 585/4, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 7. 2020, č. j. 1 SIN 313/2020-5, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 7. 2022, č. j. 15 A 81/2020-66,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalobkyně dne 5. 5. 2020 požádala povinný subjekt – Vrchní státní zastupitelství v Praze o informaci podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Konkrétně se domáhala informace o počtu státních zástupců, kteří jsou držiteli oznámení pro stupeň utajení vyhrazené a osvědčení pro stupeň utajení důvěrné, tajné a přísně tajné podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále též jako „příslušná osvědčení“). Povinný subjekt rozhodnutím ze dne 15. 5. 2020, č. j. SIN 28/2020, odmítl žádost žalobkyně a požadovanou informaci jí neposkytl. Žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí vrchního státního zastupitelství. Správní orgány odmítly informaci poskytnout podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., neboť požadovaná informace je výsledkem vnitřních aktů řízení a její zveřejnění by mohlo mít negativní dopad na činnost povinného subjektu při ochraně veřejného zájmu.
[2] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila u Městského soudu v Praze, který zrušil rozhodnutí žalovaného a povinnému subjektu nařídil informaci poskytnout. Podle městského soudu nebyl dán legitimní důvod pro odmítnutí žádosti. Informace o počtu státních zástupců s příslušným osvědčením totiž nemůže ohrozit činnost povinného subjektu v trestních věcech, v nichž se objevují utajované informace. Zveřejnění počtu státních zástupců s příslušným osvědčením proto nepředstavuje ohrožení činnosti žalovaného. Městský soud dále neshledal, že by byl dán jiný důvod pro odmítnutí žádosti podle § 16 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[3] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Posouzení, zda je dán legitimní důvod pro odepření informací podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., je podle něj otázkou správního uvážení. Městský soud měl proto pouze hodnotit, zda povinný subjekt nepřekročil meze stanovené zákonem. Stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu o zneužití správního uvážení. Podle jeho názoru má povinný subjekt intenzivní veřejný zájem na ochraně informací souvisejících s neveřejnou částí trestního řízení. Nelze tedy uplatnit obecnou zásadu, že by se žádostem o informace mělo v maximální míře vyhovět. Při posuzování žádostí o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. by měl být kladen důraz na ochranu informací souvisejících s „živými“ trestními kauzami. Závěr městského soudu o neexistenci legitimního důvodu pro odmítnutí poskytnutí informace je proto nezákonný.
[3] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Posouzení, zda je dán legitimní důvod pro odepření informací podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., je podle něj otázkou správního uvážení. Městský soud měl proto pouze hodnotit, zda povinný subjekt nepřekročil meze stanovené zákonem. Stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu o zneužití správního uvážení. Podle jeho názoru má povinný subjekt intenzivní veřejný zájem na ochraně informací souvisejících s neveřejnou částí trestního řízení. Nelze tedy uplatnit obecnou zásadu, že by se žádostem o informace mělo v maximální míře vyhovět. Při posuzování žádostí o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. by měl být kladen důraz na ochranu informací souvisejících s „živými“ trestními kauzami. Závěr městského soudu o neexistenci legitimního důvodu pro odmítnutí poskytnutí informace je proto nezákonný.
[4] Podle stěžovatele je rozsudek nezákonný i nepřezkoumatelný také vzhledem k dalším důvodům pro odmítnutí žádosti podle § 16 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. Městský soud neměl relevantní informace o činnosti povinného subjektu a nemohl posoudit, jak může informace ohrozit jeho činnost. Proto neobstojí závěr městského soudu, že požadovaná informace je ryze obecná a nemůže sloužit jako vodítko pro nahlédnutí do vnitřních poměrů povinného subjektu. Například informace o tom, že na daném státním zastupitelství není žádný státní zástupce s příslušným osvědčením, může vést k závěru, že takové státní zastupitelství nemůže vést trestní řízení ve věcech, v nichž se vyskytují utajované informace, a tím pádem přímo poskytnout informace o vnitřních poměrech státního zastupitelství pachatelům trestné činnosti. Stěžovatel poskytl kasačnímu soudu přílohu č. j. 1 SIN 313/2020-49, kterou navrhl podle § 45 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), vyloučit z nahlížení. Dříve v řízení ji nepředložil, neboť obsahuje citlivé informace o vnitřních poměrech povinného subjektu.
[4] Podle stěžovatele je rozsudek nezákonný i nepřezkoumatelný také vzhledem k dalším důvodům pro odmítnutí žádosti podle § 16 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. Městský soud neměl relevantní informace o činnosti povinného subjektu a nemohl posoudit, jak může informace ohrozit jeho činnost. Proto neobstojí závěr městského soudu, že požadovaná informace je ryze obecná a nemůže sloužit jako vodítko pro nahlédnutí do vnitřních poměrů povinného subjektu. Například informace o tom, že na daném státním zastupitelství není žádný státní zástupce s příslušným osvědčením, může vést k závěru, že takové státní zastupitelství nemůže vést trestní řízení ve věcech, v nichž se vyskytují utajované informace, a tím pádem přímo poskytnout informace o vnitřních poměrech státního zastupitelství pachatelům trestné činnosti. Stěžovatel poskytl kasačnímu soudu přílohu č. j. 1 SIN 313/2020-49, kterou navrhl podle § 45 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), vyloučit z nahlížení. Dříve v řízení ji nepředložil, neboť obsahuje citlivé informace o vnitřních poměrech povinného subjektu.
[5] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že chtěla informace využít pro svou rigorózní práci o ochraně utajovaných informací v trestním řízení. Sama je držitelkou platného osvědčení pro přístup k informacím se stupněm utajení tajné. Připomněla, že jí obdobnou informaci poskytlo Vrchní státní zastupitelství v Olomouci i další orgány činné v trestním řízení. Informace o počtu státních zástupců s přístupem k utajovaným informacím považuje za informace, jejichž zveřejnění neohrožuje činnost státního zastupitelství, protože pachatelé budou páchat trestnou činnost bez ohledu na to, kolik státních zástupců má k utajovaným informacím přístup. Jediný problém své žádosti spatřuje v tom, že by vyšlo najevo, že státní zastupitelství nemá dostatečné kapacity pro vyšetřování trestných činů, v nichž se pracuje s informacemi se stupněm utajení přísně tajné. I tato informace je ale nyní veřejně dostupná, neboť podle sdělení Ministerstva spravedlnosti disponuje platným osvědčením pro přístup k informacím na stupni utajení přísně tajné pouze jeden státní zástupce. Dále žalobkyně nesouhlasila s vyloučením přílohy kasační stížnosti z nahlížení. Podle žalobkyně se nemůže jednat o utajovanou přílohu, neboť tak není v souladu se zákonem označena, a tudíž by k ní také chtěla mít přístup.
III. Právní hodnocení
[6] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud (NSS) má posoudit, zda je potenciální ohrožení činnosti povinného subjektu při ochraně veřejného zájmu legitimním důvodem pro odmítnutí poskytnutí informace o počtu státních zástupců disponujících oznámením pro stupeň utajení vyhrazené a osvědčením pro stupeň utajení důvěrné, tajné a přísně tajné.
[8] Právo na informace je ústavně zaručeno a je jedním z významných prvků vztahu mezi jednotlivcem a státem. Jeho smyslem je umožnit účast občanské společnosti na věcech veřejných a kontrolovat fungování veřejné moci (nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10). Omezit toto právo lze pouze na základě zákona, pokud je to nezbytné k ochraně konkurujících práv a hodnot. Je třeba vycházet ze zásady, že informace se poskytují (nález Ústavního soudu ze dne 17. 1 2023, sp. zn. Pl. ÚS 25/21).
[9] Povinný subjekt odmítl poskytnout informaci na základě § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Omezit právo na informace podle tohoto ustanovení lze tehdy, pokud se jedná o vnitřní pokyn nebo personální předpis a současně je dán legitimní důvod pro neposkytnutí informací, které tento pokyn či předpis obsahuje (rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 As 105/2010-73). Ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. zároveň upravuje jediný případ fakultativního zákonného důvodu pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Povinnému subjektu ukládá povinnost provést správní uvážení týkající se nezbytnosti uplatnit omezení práva na informace. Aplikace § 11 odst. 1 je tedy dvoufázová. Povinný subjekt je nejdříve povinen požadovanou informaci vyhodnotit jako výlučně vnitřní, a splňuje-li příslušné znaky, odůvodnit nezbytnost omezení práva na informace (Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 495–496).
[10] Při aplikaci této zákonné výjimky proto musí povinné subjekty za užití správního uvážení zjistit, zda je dán legitimní důvod pro neposkytnutí požadované informace (viz též rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 As 70/2013-58). Je tak nutné identifikovat konkurující veřejný zájem či jiné ústavně zaručené právo a vzájemně je poměřit, například provedením testu proporcionality, nebo dříve užívaného testu veřejného zájmu (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/21). Pokud povinný subjekt žadateli poskytnutí informací odepře, musí své rozhodnutí řádně odůvodnit (rozsudek NSS č. j. 1 As 105/2010-73). Městský soud v napadeném rozsudku vyložil, že správní úvaha týkající se odmítnutí poskytnout informaci se nemůže omezovat na pouze formální důvody, které nemohou vyvolat reálné ohrožení veřejného zájmu, poskytne-li povinný subjekt požadovanou informaci. Rovněž zdůraznil, že správní orgány se omezily na obecnou a povrchní argumentaci a své úvahy blíže nevysvětlily. Námitka stěžovatele, podle níž soud zasáhl do prostoru vyhrazeného správnímu uvážení, proto není důvodná. Správní uvážení může být podrobeno soudnímu přezkumu a jeho náležité odůvodnění je pro přezkum nezbytné (např. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 10 As 252/2015-77).
[10] Při aplikaci této zákonné výjimky proto musí povinné subjekty za užití správního uvážení zjistit, zda je dán legitimní důvod pro neposkytnutí požadované informace (viz též rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 As 70/2013-58). Je tak nutné identifikovat konkurující veřejný zájem či jiné ústavně zaručené právo a vzájemně je poměřit, například provedením testu proporcionality, nebo dříve užívaného testu veřejného zájmu (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/21). Pokud povinný subjekt žadateli poskytnutí informací odepře, musí své rozhodnutí řádně odůvodnit (rozsudek NSS č. j. 1 As 105/2010-73). Městský soud v napadeném rozsudku vyložil, že správní úvaha týkající se odmítnutí poskytnout informaci se nemůže omezovat na pouze formální důvody, které nemohou vyvolat reálné ohrožení veřejného zájmu, poskytne-li povinný subjekt požadovanou informaci. Rovněž zdůraznil, že správní orgány se omezily na obecnou a povrchní argumentaci a své úvahy blíže nevysvětlily. Námitka stěžovatele, podle níž soud zasáhl do prostoru vyhrazeného správnímu uvážení, proto není důvodná. Správní uvážení může být podrobeno soudnímu přezkumu a jeho náležité odůvodnění je pro přezkum nezbytné (např. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 10 As 252/2015-77).
[11] Mezi účastníky není sporné, že požadované informace jsou obsaženy ve vnitřním pokynu povinného subjektu. Sporná je otázka existence legitimního důvodu pro odepření jejich poskytnutí. Podle povinného subjektu a stěžovatele je tímto legitimním důvodem riziko, že zveřejnění informace může mít negativní dopad na výkon činnosti povinného subjektu při ochraně veřejného zájmu, spočívající zejména v odhalování závažné trestné činnosti.
[12] NSS nesouhlasí se stěžovatelem, že speciální postavení povinného subjektu vylučuje užití obecného pravidla, že žádostem o informace je třeba vycházet vstříc. Z výše citované judikatury plyne, že je třeba v každém případě zvažovat, zda nad právem na informace převažuje jiné ústavně zaručené právo nebo veřejný zájem. Ochrana utajovaných informací je tedy veřejným statkem, který může vést k omezení práva na informace. Výklad, podle něhož by v případě povinného subjektu měla být vždy uplatňována co nevyšší možná míra ochrany kvalifikovaných a zásadně neveřejných informací souvisejících s živými trestními věcmi, je však v rozporu s judikaturou správních soudů. Ani role, kterou státní zastupitelství plní při ochraně veřejného zájmu, nemůže vést k plošnému omezení práva na informace. I povinný subjekt a stěžovatel tak musí v každém jednotlivém případě posoudit, zda legitimní důvod pro omezení práva na informace spočívá v potřebě chránit informace související s jejich činností.
[12] NSS nesouhlasí se stěžovatelem, že speciální postavení povinného subjektu vylučuje užití obecného pravidla, že žádostem o informace je třeba vycházet vstříc. Z výše citované judikatury plyne, že je třeba v každém případě zvažovat, zda nad právem na informace převažuje jiné ústavně zaručené právo nebo veřejný zájem. Ochrana utajovaných informací je tedy veřejným statkem, který může vést k omezení práva na informace. Výklad, podle něhož by v případě povinného subjektu měla být vždy uplatňována co nevyšší možná míra ochrany kvalifikovaných a zásadně neveřejných informací souvisejících s živými trestními věcmi, je však v rozporu s judikaturou správních soudů. Ani role, kterou státní zastupitelství plní při ochraně veřejného zájmu, nemůže vést k plošnému omezení práva na informace. I povinný subjekt a stěžovatel tak musí v každém jednotlivém případě posoudit, zda legitimní důvod pro omezení práva na informace spočívá v potřebě chránit informace související s jejich činností.
[13] V posuzované věci bylo třeba zhodnotit, zda může mít požadovaná informace negativní dopad na činnost státního zastupitelství při ochraně veřejného zájmu. Podle městského soudu povinný subjekt ani stěžovatel dostatečně nevysvětlili, jaký negativní dopad na jejich činnost by mělo poskytnutí požadované informace. Městský soud zároveň vyloučil negativní dopad nastíněný správními orgány, neboť pouze na základě informace o počtu státních zástupců disponujících příslušným osvědčením nelze zjistit počet (živých) kauz, v nichž státní zástupci pracují s informacemi s příslušným stupněm utajení. Jestliže nebyl městský soud schopen z požadovaných informací o činnosti povinného subjektu dovodit, jak může tento typ informací ohrozit jeho činnost, lze obdobně předpokládat, že toho nebude schopna ani žalobkyně a další subjekty, k nimž se informace v důsledku zveřejnění případně dostane. Teprve ve spojení s množstvím dalších relevantních informací o vnitřních poměrech povinného subjektu, které „vnějším pozorovatelům“ nejsou běžně k dispozici, by bylo možné dovozovat závěry, které stěžovatel v kasační stížnosti naznačuje.
[14] Kasační soud, stejně jako městský soud, proto ve stěžovatelových tvrzeních spatřuje pouze hypotetické riziko. Nadto obavy z vyššího rizika procesních obstrukcí nepředstavují legitimní důvod pro neposkytnutí požadované informace. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 4. 2023, sp. zn. III. ÚS 836/21 (v kontextu odepření informací z oblasti porodnictví), možné zneužití informací nebo jejich dezinterpretaci nelze považovat za důvod odepření poskytnutí informace. Takové omezení v první řadě postrádá zákonný základ. Až na výjimečné případy pak povinnému subjektu nepřísluší zkoumat, jakým způsobem a k čemu žadatel informace použije (resp. k čemu informace použijí další osoby v důsledku jejího zveřejnění).
[14] Kasační soud, stejně jako městský soud, proto ve stěžovatelových tvrzeních spatřuje pouze hypotetické riziko. Nadto obavy z vyššího rizika procesních obstrukcí nepředstavují legitimní důvod pro neposkytnutí požadované informace. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 4. 2023, sp. zn. III. ÚS 836/21 (v kontextu odepření informací z oblasti porodnictví), možné zneužití informací nebo jejich dezinterpretaci nelze považovat za důvod odepření poskytnutí informace. Takové omezení v první řadě postrádá zákonný základ. Až na výjimečné případy pak povinnému subjektu nepřísluší zkoumat, jakým způsobem a k čemu žadatel informace použije (resp. k čemu informace použijí další osoby v důsledku jejího zveřejnění).
[15] NSS se tedy na základě shora uvedeného ztotožnil s posouzením městského soudu, podle něhož správní orgány odepřely žalobkyni poskytnutí požadovaných informací bez legitimního důvodu. Opět proto platí závěr plynoucí z napadeného rozsudku, podle nějž je Vrchní státní zastupitelství v Praze povinno poskytnout žalobkyni v patnáctidenní lhůtě informaci o přesném počtu státních zástupců, kteří jsou držiteli osvědčení pro jednotlivé stupně utajení.
[16] Stěžovatel v kasačním řízení soudu zaslal spolu s kasační stížností přílohu, v níž uvedl další informace ohledně důvodů, pro něž se rozhodl požadované informace žalobkyni neposkytnout.
[17] NSS uvádí, že příloha kasační stížnosti je datována dnem 8. 8. 2022, tedy shodně jako kasační stížnost. Stěžovatel tak z obsahu přílohy zjevně nemohl vycházet při posuzování žádosti o informace, neboť zmíněná listina vznikla až po vydání napadeného rozhodnutí. Pro posouzení důvodů vedoucích k odmítnutí žádosti o informace je však rozhodující odůvodnění obsažené v napadeném rozhodnutí, nikoli dodatečně předložené v soudním řízení, a to až v řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel spolu se zasláním přílohy vyjádřil také požadavek, aby příloha byla vyloučena z nahlížení, neboť obsahuje citlivé informace. Příloha přitom není klasifikována žádným stupněm utajení ve smyslu § 4 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. NSS přesto respektoval stěžovatelovo přání a žalobkyni s přílohou aktivně neseznámil. Zároveň z ní ale při posuzování kasační stížnosti nevycházel. Žalobkyně proto tímto postupem nebyla dotčena na svých procesních právech a zásada procesní rovnosti stran zůstala neporušena. Pro úplnost NSS dodává, že vyjádření žalobkyně, že by k příloze chtěla mít přístup, nelze považovat za žádost o nahlížení do spisu. Požadavek stěžovatele proto nebylo namístě posuzovat ve smyslu § 45 odst. 3 s. ř. s.
[18] NSS shrnuje, že ani na základě stěžovatelovy kasační argumentace nelze dospět k závěru, že by požadovaná informace představovala ohrožení informací souvisejících s činností povinného subjektu při ochraně veřejného zájmu. NSS tedy souhlasí s městským soudem, že stěžovatel odepřel žalobkyni poskytnutí požadované informace bez legitimního důvodu.
[18] NSS shrnuje, že ani na základě stěžovatelovy kasační argumentace nelze dospět k závěru, že by požadovaná informace představovala ohrožení informací souvisejících s činností povinného subjektu při ochraně veřejného zájmu. NSS tedy souhlasí s městským soudem, že stěžovatel odepřel žalobkyni poskytnutí požadované informace bez legitimního důvodu.
[19] V další části kasační stížnosti týkající se nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti vzhledem k dalším důvodům pro odmítnutí poskytnutí požadované informace podle § 16 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. stěžovatel opakuje argumenty, kterými se již NSS zabýval při posuzování existence legitimního důvodu pro odmítnutí poskytnutí požadované informace. Stěžovatele tedy lze odkázat na výše uvedené. NSS dodává, že úvaha ani závěr městského soudu o neexistenci případných dalších důvodů pro odmítnutí žádosti žalobkyně není nezákonná ani nepřezkoumatelná.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] NSS ze shora uvedených důvodů zamítl kasační stížnost podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
[21] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Neúspěšný stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšné žalobkyni soud nepřiznal náhradu nákladů řízení, neboť žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevyčíslila a neplynou ani ze soudního spisu (rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015-79).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. srpna 2023
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu