2 As 242/2022 – Nejvyšší správní soud

2 As 242/2022- 23 - text

2 As 242/2022 - 28 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: J. K., zast. JUDr. Zdeňkem Kratochvílem, advokátem se sídlem Královský vršek 25, Jihlava, proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) AGRO – Měřín, a. s., se sídlem Zarybník 516, Měřín, II) Agrovysočina, a. s., se sídlem Zarybník 516, Měřín, obě zast. JUDr. Milošem Jirmanem, advokátem se sídlem Nádražní 21, Žďár nad Sázavou, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 7. 2020, č. j. SPU 473967/2019, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 9. 2022, č. j. 62 A 171/2020–104,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 7. 2020, č. j. SPU 473967/2019, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 15. 9. 2020, č. j. SPU 312921/2020 (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Krajského pozemkového úřadu pro Kraj Vysočina, pobočka Žďár nad Sázavou (dále jen „prvostupňový správní orgán“ nebo „pozemkový úřad“), ze dne 2. 9. 2019, č. j. SPU 116496/2019 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým byl schválen návrh komplexních pozemkových úprav v k. ú. Pavlínov a na částech k. ú. Pohořílky u Otína, Horní Radslavice a Kamenice u Jihlavy podle zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“).

[2] Zrušení obou správních rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení se žalobce domáhal žalobou. Namítal, že nebyly vypořádány ani zapracovány jeho námitky, projednány byly pouze formálně. Dále uvedl, že procentuální kvóty nevypovídají nic o naplnění kritéria veřejného zájmu; kvóta byla naplněna díky vlastníkům, v jejichž zájmu byly úpravy provedeny, nebo kteří řeší jen výměru pozemků. Žalobce a osoby zúčastněné však na pozemcích hospodaří a jejich zájmy byly zcela přehlédnuty. Nedošlo tak ani k vytvoření podmínek pro racionální hospodaření ve smyslu § 2 zákona o pozemkových úpravách. Žalobce nabyl téměř totožné pozemky, přibyly pouze drobné úpravy a omezení. Dále žalobce argumentoval střetem zájmů; vyslovil domněnku, že veřejná moc byla zneužita k soukromým účelům. Zmínil také neoprávněnou změnu druhu pozemků katastrálnímu úřadu, která však následně byla napravena. Závěrem žalobce v části D bodech [1] až [12] formuloval námitky ke konkrétním pozemkům, kde nedošlo k zohlednění jeho požadavků. Ty se týkaly například změny tvaru a výměry pozemku, připojení pozemku k jinému půdnímu bloku, zachování původního druhu pozemku či zajištění přístupu k pozemku. Uzavřel, že jediné spravedlivé uspořádání vlastnických vztahů je ponechat vlastnické vztahy tak, jak byly před pozemkovými úpravami. I. Rozsudek krajského soudu

[3] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 23. 9. 2022, č. j. 62 A 171/2020-104 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobu zamítl pro její nedůvodnost.

[4] Nejprve krajský soud upozornil, že žalobce neuvedl, které z žalovaným pozemkovému úřadu vytýkaných vad zasáhly do jeho práv a jakým způsobem. Vytýkané vady nemají žádnou spojitost s odvolacími, resp. žalobními námitkami, a jejich povaha není taková, aby mohla zasáhnout do práv žalobce, resp. aby způsobila nezákonnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud nepřisvědčil žalobci ani v tom, že by došlo pouze k formálnímu vypořádání námitek. Na jejich vypořádání krajský soud odkázal s tím, že žalobce na ně v zásadě nereaguje a pouze opakuje odvolací námitky.

[5] Důvodnou neshledal krajský soud ani námitku střetu zájmů; podle § 5 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách je jedním ze členů sboru zástupců zástupce obce a je logické, že tuto pozici může zaujmout i starosta obce. Sbor zástupců pak volí předsedu, který svolává schůze sboru a řídí je, ale žádné další „výhody“ se s touto funkcí nepojí. Krajský soud upozornil na to, že členem byl i žalobce, a dle logiky jeho argumentace by tedy i on musel být ve střetu zájmů, neboť i on vlastní v řešeném území pozemky. Žalobce dále označil pana Ing. F. J., který je zaměstnaný v organizační struktuře žalovaného, jako osobu blízkou starostovi, jedná se o bratra. Krajský soud konstatoval, že žalobce nespecifikoval, v čem by měl střet zájmů spočívat; Ing. J. vstoupil do řízení jako účastník – vlastník pozemku – a není podstatné, jaké zaměstnání vykonává. Nezákonnou změnu druhu pozemků pak napravil dle žalobcova tvrzení sám katastrální úřad a krajskému soudu tak nebylo zřejmé, jak na základě této skutečnosti mohlo být zasaženo do žalobcových práv.

[6] Stěžejní pak byla námitka žalobce stran nenaplnění kritéria veřejného zájmu ve smyslu § 2 zákona o pozemkových úpravách. Krajský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně pak na rozsudky ze dne 27. 5. 2009, č. j. 4 As 72/2006-93, a ze dne 6. 12. 2011, č. j. 1 As 96/2011-143, připomněl, že předmětem přezkumu rozhodnutí o pozemkových úpravách může být pouze posouzení, zda byl výsledek uspořádání pozemků v dotčeném území dosažen postupem stanoveným zákonem a zda ve vztahu k jednotlivým vlastníkům byla dodržena zákonná kritéria vyjádřená v § 10 zákona o pozemkových úpravách. Dodal, že nesouhlas některých vlastníků nepodložený konkrétním porušením zákonných požadavků nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí a nemůže vést k jeho zrušení správním soudem.

[7] Zlehčování souhlasu vlastníků (jak žalobce dle krajského soudu činil) není namístě, neboť se jedná o stěžejní náležitost pro vydání rozhodnutí o pozemkových úpravách stanovenou § 11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách. Její splnění žalobce nerozporoval, stejně tak nerozporoval ani přiměřenost ceny, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků ve smyslu § 10 zákona o pozemkových úpravách. Ze správního spisu navíc krajský soud zjistil, že tyto podmínky splněny byly; návrh odsouhlasili vlastníci 71,6 % výměry dotčených pozemků, rozdíl mezi původním a navrhovaným stavem pozemků žalobce činí 0 % ve výměře, + 1,56 % v ceně a – 0,29 % ve vzdálenosti. Krajský soud uzavřel, že neshledal upřednostnění soukromého zájmu nad zájmem veřejným, jak namítal žalobce.

[8] K námitkám týkajícím se jednotlivých pozemků označených čísly 3, 4, 9 a 10 pak krajský soud uvedl, že z § 10 zákona o pozemkových úpravách plyne, že navrhovaný pozemek nemusí vždy svým druhem odpovídat tomu původnímu, což plyne ze slovního spojení „a podle možností i druhem pozemku“. Ve své podstatě tak žalobce brojil proti plánu společných zařízení, resp. protierozním opatřením ve smyslu § 9 odst. 8 písm. b) zákona o pozemkových úpravách.

[9] Plán společných zařízení je po schválení pro další průběh pozemkových úprav závazný a musí být respektován, což se projevilo i ve znění § 17 odst. 1 vyhlášky Ministerstva zemědělství č. 13/2014 Sb., o postupu při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav, podle něhož se při zpracování návrhu nového uspořádání pozemků nepřihlíží k takovým požadavkům, které jsou v rozporu s projednaným plánem společných zařízení a stanoveným způsobem využití. Obsah plánu společných zařízení v tom směru, zda je umístění toho kterého zařízení potřebné či zda nemohlo být provedeno jinak, proto nemůže být předmětem přezkumu správního soudu, neboť by tak bylo nepřípustným způsobem zasahováno do působnosti zastupitelstva obce. Soud může pouze k námitce přezkoumat to, zda k jeho přijetí došlo v souladu se zákonem. Proto se krajský soud uvedenými námitkami žalobce nezabýval.

[10] Dále krajský konstatoval, že ani v tomto ohledu nedošlo k porušení § 10 zákona o pozemkových úpravách. Za těchto podmínek pak neshledal důvodnou ani obecnou námitku údajného nenaplnění podmínek pro racionální hospodaření, ani námitky vztažené k vhodnosti řešení konkrétních pozemků označené čísly 1, 2, 5, 6, 7, 11 a 12, neboť požadavek na racionální uspořádání pozemků umožňující jejich hospodárné využití byl naplněn odsouhlasením návrhu pozemkových úprav vlastníky stanoveného podílu plochy pozemků vstupujících do pozemkových úprav. K obecné námitce zásahu do vlastnického práva pak krajský soud zopakoval, že podmínka přiměřenosti zásahu do vlastnického práva je splněna tehdy, jestliže nové pozemky navržené do vlastnictví vlastníků, kteří s návrhem nesouhlasí, splňují kritéria § 10 zákona o pozemkových úpravách.

[11] Závěrem se krajský soud zabýval námitkou označenou číslem 8. Žalobce uvedl, že u daného pozemku není splněna podmínka bezproblémového přístupu k obhospodařování trvalé travní plochy, pokud bude mít na sousedním pozemku zasetou zemědělskou plodinu; to je dle jeho názoru v rozporu s § 2 zákona o pozemkových úpravách. Krajský soud se však ztotožnil s názorem žalovaného, že pojem „zabezpečení přístupnosti pozemku“ nelze vykládat tak, že by ke každému jednotlivému pozemku měla vést samostatná přístupová cesta. Navíc jak vyplynulo z námitky samotné, daný pozemek je přístupný přes vedlejší pozemek, který je rovněž ve vlastnictví žalobce. II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření k ní

[12] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které navrhl zrušit napadený rozsudek i napadené rozhodnutí a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.

[13] V kasační stížnosti stěžovatel namítá porušení § 2 zákona o pozemkových úpravách, konkrétně pak dle jeho názoru pozemkové úpravy nebyly prováděny ve veřejném zájmu, nebyla zabezpečena přístupnost pozemků a nebyly vytvořeny podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. Stěžovatel uvádí, že porušení těchto podmínek prezentoval v žalobě v rámci konkrétních námitek. Krajský soud se pak přiklonil k tvrzení žalovaného a pouze konstatoval, že byly splněny druhotné zákonné a podzákonné podmínky v podobě různých kvót a procent; avšak v prvé řadě musí být splněny obecné podmínky uvedené právě v § 2 zákona o pozemkových úpravách. Teprve pak lze realizovat faktickou podobu pozemkových úprav, jejichž další mantinely uvádí další ustanovení zákona o pozemkových úpravách. Dle stěžovatele však žalovaný a následně i krajský soud obecné podmínky přehlédl a ignoroval.

[14] Stěžovatel se domnívá, že pokud „přistoupíme k podřazení konkrétních skutečností uvedených v žalobě, u nichž soud dospívá k závěru, že jsou sice pravdivá, nicméně nemají vliv na zákonnost postupů, a budeme tyto skutečnosti posuzovat v kontextu ustanovení § 2 zákona o pozemkových úpravách, tak u většiny z nich dojdeme jednoznačně k závěru, že tyto skutečnosti jsou v rozporu se zákonným rámcem podmínek pro pozemkové úpravy.“ Tvrdí, že pozemkové úpravy zcela jednoznačně zasahují do ústavně zaručeného vlastnického práva a ochrany, kterou zákon poskytuje kontraktům, když ruší např. nájemní a pachtovní smlouvy; jedná se o zásah do zásady autonomie vůle a pacta sunt servanda. I při dodržení podmínek uvedených v § 10 zákona o pozemkových úpravách a splnění všech kvót může dojít „ke zneužití většiny na úkor menšiny či na úkor jednotlivce, což se stalo právě žalobci.“ Na to stěžovatel krajskému soudu vytýká, že žalobu neposuzoval v kontextu splnění podmínek pozemkových úprav ve veřejném zájmu, neboť tyto se neprovádí v zájmu jednotlivých vlastníků, ale „v zájmu společnosti, tedy v zájmu veřejném – nikoliv v zájmu individuálním.“

[15] K posouzení střetu zájmů stěžovatel uvádí, že jej krajský soud nesprávně pochopil, neb střet zájmu byl uveden v jiné než posuzované rovině, a sice že zájmy obce Pavlínov měla reprezentovat osoba, která nemá v obci pozemky, které by byly předmětem pozemkové úpravy, nikoliv osoba, která tam takové pozemky má, respektive jejíž bratr vlastní velké množství pozemků. Stěžovatel si klade otázku, zda starosta jako předseda Sboru zástupců bude prosazovat veřejný zájem, či zájem svého bratra, a to i s ohledem na neoprávněné oznámení změn druhu pozemku katastrálnímu úřadu. Dle stěžovatele je zřejmé, že se starosta spolu s bratrem na pozemkovou úpravu připravovali a starosta z pozice veřejného činitele obcházel vlastníky za účelem prosazení osobního zájmu svého i bratra. Pozemková úprava měla jediný cíl, a sice sjednotit pozemky výše uvedených osob.

[16] Dále stěžovatel namítá, že požadovaná procentuální kvóta byla získána skrze vlastníky, kteří své pozemky pronajímají, a řeší tak pouze výměru svých pozemků. Nesouhlasí s tím, že by se jednalo o zlehčování souhlasu, pouze uvádí faktický stav, na jehož základě lze uzavřít, že pozemkové úpravy byly provedeny v soukromém, nikoliv veřejném zájmu. V tom stěžovatel spatřuje zneužití práva; zákonné podmínky nemohou být aplikovány pouze matematicky, je nutné posoudit, zda nedochází k neúměrnému či nezákonnému zásahu do vlastnických práv. Na toto zkoumání dle stěžovatelových slov krajský soud zcela rezignoval a bez kritiky převzal argumentaci žalovaného.

[17] Racionální podmínky pro hospodaření dle názoru stěžovatele rovněž nebyly vytvořeny, naopak došlo k jejich zhoršení; stěžovatel v rámci úprav nabývá téměř shodné pozemky, avšak s drobnými úpravami komplikujícími jeho hospodaření. Došlo také ke změnám druhu pozemků z orné půdy na trvalý travní porost, a to bez náležitého konkrétního odůvodnění a bez vysvětlení námitek žalobce, přičemž tímto došlo ke snížení hodnoty pozemků. Stěžovatel tvrdí, že byl při místních šetřeních mnohokrát ujišťován, že je vlastníkem určitých částí pozemků, které mu budou i přiděleny, nicméně při vytyčení a zanesení hranic pozemků se tak nestalo, aniž by o tom byl informován. Doplňuje, že v srpnu 2022 došlo při bagrování rybníku obce k posunutí hranice mezi pozemky asi o čtyři metry; stěžovateli tak byla odejmuta část pozemku u jeho domu, kterou vlastnil a užíval jako neoplocenou zahradu a měl na ní zasazené stromy. Ve druhém případě byla určena hranice pozemku v rozporu se současným vlastnickým stavem a část pozemku, které je stěžovatel vlastníkem, připadla neoprávněně do vlastnictví sousedního subjektu.

[18] Konkrétní důvody, z nichž lze odvodit nesplnění účelu pozemkových úprav, převzal stěžovatel z části D bodů [1] – [12] žaloby; jedná se o námitky ke konkrétním pozemkům, u nichž nebyly zohledněny jeho požadavky. K těm patří například požadavek na změnu tvaru a výměry pozemku, na připojení pozemku k jinému půdnímu bloku, na zachování původního druhu pozemku či na zajištění přístupu k pozemku.

[19] Závěrem stěžovatel pokládá otázku, zda jsou pozemkové úpravy zákonné i v případě, kdy nejsou splněny obecné požadavky dle § 2 zákona o pozemkových úpravách, byť podmínky dle § 10 téhož zákona splněny jsou, a pokud nikoliv, tak zda tuto nezákonnost splňují ve svém souhrnu i námitky uvedené stěžovatelem.

[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se zcela ztotožňuje s napadeným rozsudkem a zároveň setrvává na svém vyjádření k žalobě. Věc nechává na posouzení Nejvyššího správního soudu.

[21] Osoby zúčastněné na řízení se k podané kasační stížnosti nevyjádřily. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[22] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je přípustná ve smyslu § 102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s. a jsou naplněny i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s.

[23] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.

[24] Kasační stížnost není důvodná.

[25] Úvodem Nejvyšší správní soud připomíná, že kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ř. s.). K tomu s odkazem na svůj rozsudek ze dne 20. 10. 2016, č. j. 5 As 213/2015-38, uvádí, že „[s]oudní ochrana veřejných subjektivních práv stěžovatelky byla poskytnuta již individuálním projednáním její věci krajským soudem. Důvody kasační stížnosti se proto musí odvíjet zejména od tvrzeného pochybení krajského soudu, který se měl vadným, resp. nezákonným způsobem vypořádat s žalobními námitkami směřujícími proti rozhodnutí žalovaného a jeho předsedy. Jinými slovy, stěžovatelka je povinna tvrdit některý z důvodů podle § 103 odst. 1 s. ř. s., které se týkají řízení vedeného krajským soudem anebo rozhodnutí krajského soudu, nikoliv samotného rozhodnutí žalovaného či jeho předsedy. Nelze pouze zopakovat žalobní námitky, resp. argumentaci uplatněnou před žalovaným (…).“ Je proto odpovědností stěžovatele, aby v kasační stížnosti specifikoval skutkové a právní důvody, pro které napadá právě rozhodnutí krajského soudu.

[26] Námitky týkající se stěžovatelových požadavků ve vztahu ke konkrétním pozemkům uvedené v bodě [9] b) a v bodě [10] kasační stížnosti zcela kopírují námitky žalobní a jejich konkrétní vypořádání krajským soudem stěžovatel kasační stížností nenapadá; proto se v tomto směru jedná o námitky nepřípustné. Nejvyššímu správnímu soudu je však zřejmé, že stěžovatel těmito námitkami chtěl rovněž podpořit svoji argumentaci stran nesplnění účelu pozemkových úprav a špatně provedeného přezkumu pozemkových úprav krajským soudem; v tomto ohledu se jedná o námitky nedůvodné, jak bude vysvětleno v rámci dalšího odůvodnění.

[27] Nejvyšší správní soud také upozorňuje na fakt, že v souladu s § 109 odst. 5 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí, resp. v navazujícím řízení o kasační stížnosti, vázán skutkovým stavem rozhodným ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). V řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí tak žalobce nemůže vznášet skutečnosti, které nastaly po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Proto se soud nemůže zabývat námitkou posunutí hranice pozemků v důsledku bagrování rybníku v srpnu 2022.

[28] Podle § 2 zákona o pozemkových úpravách „[p]ozemkovými úpravami se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech původní pozemky zanikají a zároveň se vytvářejí pozemky nové, k nimž se uspořádávají vlastnická práva a s nimi související věcná břemena v rozsahu rozhodnutí podle § 11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách. Současně je cílem pozemkových úprav zajištění podmínek pro zlepšení kvality života ve venkovských oblastech včetně napomáhání diverzifikace hospodářské činnosti a zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství, zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, lesní hospodářství a vodní hospodářství zejména v oblasti snižování nepříznivých účinků povodní a sucha, řešení odtokových poměrů v krajině a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových úprav slouží pro obnovu katastrálního operátu a jako neopomenutelný podklad pro územní plánování.“

[29] Podle § 6 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách „[p]ozemkový úřad zahájí řízení o pozemkových úpravách vždy, pokud se pro to vysloví vlastníci pozemků nadpoloviční výměry zemědělské půdy v dotčeném katastrálním území.“

[30] Podle § 10 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách „[v]lastníkům pozemků navrhne pozemkový úřad nové pozemky tak, aby odpovídaly jejich původním pozemkům přiměřeně cenou, výměrou, vzdáleností a podle možností i druhem pozemku. Porovnání ceny, výměry a vzdálenosti navrhovaných pozemků s původními pozemky se provádí za všechny pozemky vlastníka řešené v pozemkových úpravách (§ 2) vždy samostatně po jednotlivých listech vlastnictví.“

[31] Podle § 11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách „[p]ozemkový úřad rozhodne o schválení návrhu pozemkových úprav tehdy, pokud s ním souhlasí vlastníci alespoň 60 % výměry pozemků, které jsou řešeny ve smyslu ustanovení § 2 v pozemkových úpravách. Váha hlasu podílového spoluvlastníka odpovídá jeho podílu na celkové výměře pozemků.“

[32] K otázce naplnění veřejného zájmu při pozemkových úpravách existuje konstantní judikatura tohoto soudu (viz například rozsudky ze dne 1. 3. 2013, č. j. 9 As 122/2011-168, ze dne 26. 7. 2017, č. j. 3 As 90/2017-61, nebo ze dne 21. 4. 2016, č. j. 1 As 169/2015-42). Nejvyšší správní soud v posledně citovaném rozsudku č. j. 1 As 169/2015-42 uvedl, že „[u]stanovení § 2 zákona o pozemkových úpravách […] nelze aplikovat izolovaně ve vztahu k jednomu z účastníků pozemkových úprav, jak namítá stěžovatel, ale je nutné otázku naplnění podmínky racionálního hospodaření posuzovat vždy ve vztahu k většině vlastníků pozemků dotčených pozemkovými úpravami a k celkovému výsledku pozemkové úpravy. Naplnění požadavků § 2 zákona o pozemkových úpravách je v procesu pozemkových úprav zajištěno podmínkou souhlasu vlastníků alespoň 75 % výměry dotčených pozemků [dle aktuální právní úpravy 60 % výměry půdy, pozn. Nejvyššího správního soudu] a dále požadavkem opatření a zohlednění stanovisek příslušných dotčených orgánů. Pokud v daném případě s předloženým návrhem souhlasili vlastníci 76,94 % z celkové výměry 706 ha řešených pozemků k okamžiku rozhodnutí o pozemkové úpravě, což stěžovatel nezpochybňuje, a současně stěžovatel nenamítá, že by nebyla respektována stanoviska dotčených orgánů, nelze stěžovatelovu námitku porušení § 2 zákona o pozemkových úpravách hodnotit jinak, než jako nedůvodnou. […] Požadavek souhlasu vlastníků kvalifikované většiny výměry řešených pozemků je toliko jedním z prostředků k zajištění naplnění vymezených veřejných zájmů na prováděných pozemkových úpravách. Dalšími takovými prostředky jsou: projednání návrhu se všemi vlastníky řešených pozemků, účast dotčených orgánů státní správy, součinnost s orgány územního plánování a v neposlední řadě účast zastupitelstva předmětné obce na procesu a rozhodování ve věci pozemkových úprav.“ Existenci evidentního veřejného zájmu na pozemkových úpravách zdůraznil i Ústavní soud (srov. nález ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97).

[33] Na východiska přezkumu zákonnosti rozhodnutí o schválení komplexních pozemkových úprav plynoucí z judikatury Nejvyššího správního soudu upozorňoval už krajský soud; citoval například rozsudek ze dne 27. 5. 2009, č. j. 4 As 72/2006-93: „[o]bdobně i z vlastního procesu schvalování návrhu pozemkových úprav plyne, že podle § 11 odst. 4 [zákona o pozemkových úpravách] je rozhodující souhlas s navrženými pozemkovými úpravami vlastníky, kteří představují tři čtvrtiny výměry půdy řešené pozemkovými úpravami. V tomto případě však nezbývá vlastníkům v menšině než provedení pozemkových úprav respektovat. To jednak proto, že souhlas dali vlastníci představující požadovanou většinu výměry zahrnutých pozemků, ale jednak také s ohledem na veřejný zájem na provedení pozemkových úprav. Především však také proto, že by podle požadavků přiměřenosti, vyjádřených v § 10 zákona o pozemkových úpravách neměli být zasaženi na svých právech podstatným způsobem, neboť i k jejich prospěchu byly pozemkové úpravy plánovány a provedeny. I těmto vlastníkům má realizace pozemkových úprav přinést užitek, byť se sami mohou cítit poškozeni a znevýhodněni. Podmínky k racionálnímu hospodaření je třeba též posuzovat nejen z hlediska jednotlivých vlastníků, ale též vzhledem k celku a ke všem vlastníkům. Nelze je posuzovat zcela jednotlivě a individuálně; celková možnost racionálnějšího hospodaření, i s ohledem na zmíněný veřejný zájem, musí být zlepšena ve srovnání s předchozím stavem“. Obdobně též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. prosince 2011, č. j. 1 As 96/2011 – 143, ze kterého vyplývá, že: „[s]chválení návrhu pozemkové úpravy představuje zásah do vlastnického práva těch vlastníků pozemků, kteří s návrhem nesouhlasí. Podmínka přiměřenosti zásahu do vlastnického práva je splněna tehdy, jestliže nové pozemky navržené do vlastnictví těch vlastníků splňují kritéria stanovení v § 10 zákona o pozemkových úpravách“.

[34] Výše uvedené lze aplikovat i na nyní posuzovaný spor. Stěžovatel relevantním způsobem nezpochybnil zákonnost procesu přípravy a schvalování návrhu komplexních pozemkových úprav, jeho námitka, že pozemkové úpravy nebyly prováděny ve veřejném zájmu a nebyly vytvořeny podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy, tak nemůže být důvodná. S návrhem pozemkových úprav souhlasila jak zákonem požadovaná většina vlastníků dotčených pozemků, tak i dotčené orgány (byť některé vyjádřily připomínky či stanovily podmínky, avšak jejich nesplnění stěžovatel rovněž nenapadá) a zastupitelstvo obce Pavlínov. Všechny tyto subjekty svým souhlasem potvrdily, že navrhované pozemkové úpravy jsou v dané lokalitě potřebné k naplnění zákonem vymezeného veřejného zájmu (tj. k naplnění cílů pozemkových úprav).

[35] Uvádí-li stěžovatel, že se v posuzovaném případě jedná „o zneužití většiny na úkor menšiny, o zneužití zákona, kdy minorita v tomto případě nebyla žádným způsobem chráněna“, je očividné, že i menšinový vlastník takovou ochranu má a byla mu také krajským soudem v posuzovaném případě poskytnuta. Krajský soud s ohledem na žalobní body řádně přezkoumal, zda byly dodrženy zákonné podmínky v procesu přijímání pozemkových úprav. Jak také správně upozornil, nesouhlas některých vlastníků nepodložený konkrétním porušením zákonných požadavků nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí a nemůže vést k jeho zrušení správním soudem. Role správního soudu je při přezkumu komplexních pozemkových úprav omezená – soudu nepřísluší posuzovat, co je v daném místě optimálním či racionálním řešením ve vztahu k cílům vyjádřeným v § 2 zákona o pozemkových úpravách, nebo posuzovat důvody, pro které nebyly stěžovateli přiděleny jiné, například jím požadované, pozemky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2016, č. j. 6 As 28/2016-54).

[36] Stěžovatel sice v bodě [3] kasační stížnosti tvrdí, že pozemkové úpravy se nedělají v zájmu jednotlivých vlastníků, ale v zájmu veřejném, sám však odůvodňuje jeho nesplnění tím, že nedošlo k vyslyšení jeho požadavků, což demonstruje v bodě [10] kasační stížnosti, kde uvádí konkrétní příklady jejich nesplnění na svých pozemcích. Avšak § 2 zákona o pozemkových úpravách nelze aplikovat izolovaně ve vztahu ke stěžovateli, stejně tak není možné takto posuzovat podmínky pro racionální hospodářství. Naplnění požadavků § 2 zákona o pozemkových úpravách je v posuzovaném případě zajištěno souhlasem vlastníků 71,6 % výměry dotčených pozemků, projednáním návrhu se všemi vlastníky řešených pozemků, účastí dotčených orgánů státní správy, součinností s orgány územního plánování a v neposlední řadě účastí zastupitelstva předmětné obce na procesu a rozhodování ve věci pozemkových úprav. Není tedy pravdou, že by žalovaný (a následně krajský soud) obecné podmínky ignoroval. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že bylo zasaženo do jeho vlastnického práva, když s návrhem pozemkových úprav nesouhlasil. Avšak podmínka přiměřenosti tohoto zásahu byla splněna, neboť nové pozemky navržené do vlastnictví stěžovatele splňují kritéria stanovená v § 10 zákona o pozemkových úpravách, jak krajský soud ověřil ze správního spisu. Z tohoto důvodu by nemohly být v tomto ohledu důvodné ani námitky vztažené ke konkrétním pozemkům. Lze tedy shrnout, že v posuzovaném případě k porušení § 2 zákona o pozemkových úpravách nedošlo.

[37] K namítanému střetu zájmů krajský soud s odkazem na § 5 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách uvedl, že jedním ze členů sboru zástupců je i zástupce obce, přičemž je logické, že tuto pozici může zaujmout i starosta. Předsedu pak volí sbor zástupců ze svého středu a zákon v tomto ohledu nestanoví žádná omezení. Krajský soud upozornil na to, že jedním ze členů sboru zástupců byl i stěžovatel, tudíž dle jeho logiky by byl ve střetu zájmů i on, neboť vlastní pozemky v řešeném území. K poukazu na skutečnost, že osobou blízkou starostovi je Ing. F. J., který je zaměstnaný v organizační struktuře žalovaného, poukázal krajský soud na to, že stěžovatel neuvedl, jakým způsobem mělo ke střetu zájmu dojít či jak se měl projevit. Ing. J. vstoupil do řízení jako účastník a není tak podstatné, jakou práci vykonává. Stěžovatel na toto odůvodnění reagoval tím, že krajský soud namítaný střet zájmů nesprávně pochopil. Námitka měla směřovat k tomu, že zájmy obce měla reprezentovat osoba, která v ní nemá pozemky, které jsou předmětem pozemkových úprav; stěžovatel také namítá, že starosta z pozice veřejné jednal v zájmu soukromém (v zájmu svém a svého bratra).

[38] Nejvyšší správní soud bez ohledu na to, jak měla být námitka pochopena, musí přisvědčit krajskému soudu stran konstatování, že stěžovatel neuvedl, jakým způsobem mělo ke střetu zájmů dojít. Jak uvedl Nejvyšší správní soud mimo jiné i k námitce střetu zájmů v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, č. j. 6 As 28/2016-54]: „Není dostačující, jestliže žalobce namítá porušení svých práv pouze v obecné rovině, ale musí být zřejmé, do kterého jeho práva mělo být zasaženo a jakým způsobem. Nestačí tedy obecné a nic neříkající proklamace o tom, že správní řízení nebylo nestranné, že věc nebyla řádně přezkoumána, že byly porušeny základní zásady ovládající činnost správních orgánů atd. Taková tvrzení je třeba doložit. Žalobce je tedy povinen vylíčit přezkoumatelným způsobem, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen uvést svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Vylíčení skutkových okolností přitom musí být individualizovaným, a tedy od jiných skutkových okolností jednoznačně odlišitelným popisem. Nejvyšší správní soud si nedovede v rovině praktické ani v rovině rozumného uvažování představit, jak se mohou stěžovateli uváděné skutečnosti dotknout jejich konkrétních práv, když stěžovatelé způsob tohoto zásahu do svých práv blíže nespecifikovali natolik konkrétním způsobem, aby jejich dotčení bylo možno shledat a byla tak odůvodněna opodstatněnost jimi podané žaloby ve správním soudnictví.“

[39] Ani v posuzovaném případě stěžovatel nespecifikoval, jakým způsobem mělo ke střetu dojít a jakým způsobem se projevil v jeho sféře, resp. do jakých práv a jak zasáhl. Kasačnímu soudu není zřejmé, jakým způsobem měl starosta prosazovat zájmy svého bratra a jak se to negativně vůči stěžovateli projevilo. Je také zřejmé, že pokud obec měla získat souhlas vlastníků k zahájení pozemkových úprav, musel je někdo „obejít“, aby souhlas získal. Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud doplňuje, že plán společných zařízení a návrh nového uspořádání pozemků schvaluje zastupitelstvo obce, nikoliv výlučně starosta. Řízení bylo zahájeno na základě žádosti obce a nadpoloviční většiny vlastníků. Splnění kritéria veřejného zájmu v pozemkových úpravách pak kromě souhlasu zastupitelstva zajišťuje vyjádření dotčených orgánů, a především souhlas většiny vlastníků. Navíc jak plyne z Přehledu souhlasů/nesouhlasů vlastníků s návrhem a učiněných námitek, Ing. F. J. s pozemkovými úpravami nesouhlasil; pokud by skutečně byly navrženy v jeho zájmu, je pravděpodobné, že by návrh podpořil.

[40] Lze také poukázat na fakt, že stěžovatel sám byl členem sboru zástupců, kde mohl své zájmy prosazovat, a na jeho požadavky a námitky v řízení bylo reagováno. Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s tím, že zájem stěžovatele, na rozdíl od zájmu bratrů J., nebyl v řízení nikým hájen.

[41] Závěrem k námitce splnění zákonné kvóty díky souhlasu vlastníků, kteří dle stěžovatele neměli důvod souhlas odepřít, Nejvyšší správní soud podotýká, že není oprávněn přezkoumávat, jakou motivaci měli vlastníci pro to, aby s návrhem souhlasili, a na základě toho měnit kritéria pro schválení pozemkových úprav stanovená zákonem. IV. Závěr a náklady řízení

[42] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zrušení napadeného rozsudku ani z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

[43] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. za použití § 120 téhož zákona. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nepřiznal. Osoby zúčastněné na řízení právo na náhradu nemají podle § 60 odst. 5 s. ř. s., neboť jim nebyla soudem uložena žádná povinnost spojená s náklady.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 8. srpna 2023

JUDr. Miluše Došková předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí