Certifikát autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním řízení ($ 117 stavebního zákona z roku 2006) není přezkoumatelný v odvolacím řízení po- dle správního řádu; lze proti němu přímo podat žalobu ke správnímu soudu.
Certifikát autorizovaného inspektora vydaný ve zkráceném stavebním řízení ($ 117 stavebního zákona z roku 2006) není přezkoumatelný v odvolacím řízení po- dle správního řádu; lze proti němu přímo podat žalobu ke správnímu soudu.
IV. Vlastní argumentace soudu C. [10] Nejvyšší správní soud konstatuje, že podstata kasační stížností napadeného usnesení krajského soudu spočívá v tom, že nebyly splněny podmínky řízení (vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem - $ 5 s. ř. s.). Jelikož v ří- zení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud přezkoumává rozhodnutí krajského soudu, je jeho úkolem posoudit, zda toto rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, tj. zda stě- žovatel skutečně před podáním žaloby nevy- čerpal opravné prostředky ve správním říze- ní. Pokud shledá kasační stížnost v tomto směru důvodnou, nemá soud jinou možnost než napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, v jehož rámci je možno teprve (po splnění ostatních podmínek řízení) řešit relevantní právní otázky meritorně. V řízení o této kasační stíž- nosti proto Nejvyšší správní soud nemůže hodnotit důvodnost těch námitek, které pře- sahují rámec rozhodování o této kasační stíž- nosti: nemůže se proto vyjadřovat např. k zá- konnosti postupu žalovaného, k náležitostem certifikátu anebo k proveditelnosti předmět- né stavby. Lze tak shrnout, že v tomto řízení 788 je Nejvyšší správní soud oprávněn vyjádřit se toliko k otázce, zda stěžovatel vyčerpal řádné opravné prostředky ve správním řízení ve smyslu $ 68 písm. a) s. ř. s. (...) [12] Z důvodové zprávy k návrhu zákona k $ 117 odst. 1 stavebního zákona (poznámka NSS: ve vládním návrhu se sice jednalo o $ 125, nicméně identického znění jako platný $ 117 odst. 1) plyne, že „[u]stanovení o zkrá- ceném stavebním řízení zakotvuje zcela zá- sadní novinku, když upravuje posouzení do- kumentace a dalších podkladů potřebných pro vydání stavebního povolení soukromou osobou (autorizovaným inspektorem). Při jeho koncipování bylo využito praxe někte- rých členských států EU ze západní Evropy. Návrh zjednodušuje řízení o stavbě do té mí- ry, že na základě ověření věcné správnosti, nerozpornosti a úplnosti shromážděných podkladů a projektové dokumentace stavby autorizovaným inspektorem, který musí na- vrhnout i plán kontrolních prohlídek stavby, lze stavbu zahájit na základě certifikátu vy- daného tímto inspektorem. Nebude tedy ve- deno standardní stavební řízení ani vydává- no stavební povolení. Uplatnění tohoto postupu předpokládá, že musí být opatřena souhlasná stanoviska dotčených orgánů a všechny osoby, které by byly účastníky ří- zení, se stavbou souhlasí. Autorizovaný in- spektor posuzuje stavbu ze stejných hledisek jako stavební úřad a za výsledek své činnos- ti odpovídá občanskoprávně, veřejnopráv- ně, popř. i trestněprávně. Pokud by autorizo- vaný inspektor zjistil, že nejsou naplněny zákonem stanovené předpoklady pro prove- dení stavby na základě zkráceného staveb- ního řízení, certifikát nevydá“ (sněmovní tisk č. 998, 4. volební období, bttp//www. psp.cz/sgw/text/text2.sgw?idd=55107). [13] Jak plyne ze shora uvedeného, otázkou povahy certifikátu autorizovaného inspekto- ra se zabýval Nejvyšší správní soud ve výše ci- tovaném rozsudku čj. 9 As 63/2010-111, na který ostatně krajský soud i stěžovatel výslov- ně poukázali. V tomto rozsudku je především zdůrazněno, že oproti „klasickému“ stavební- mu řízení, v němž stavebník žádá stavební úřad o vydání stavebního povolení, na zákla- dě této žádosti stavební úřad zahájí a vede ří- zení a po ověření splnění zákonem stanove- ných podmínek vydá stavební povolení, je proces zkráceného stavebního řízení rychlej- ší a efektivnější, a to jak pro účastníky, tak pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přene- sení zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby, opatření souhlasných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního říze- ní) ze stavebního úřadu na osobu autorizova- ného inspektora. Výsledkem činnosti autori- zovaného inspektora ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podkla- dy ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být provedena. Obecně tak lze konstato- vat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která pokud splní podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpi- sem, je po určitou dobu oprávněna činit úko- ny vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají dotče- ným osobám práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifi- kátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účin- ky jako vydání stavebního povolení staveb- ním úřadem dle $ 115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést stavbu. Proto ta- ké soud dovodil, že tento certifikát předsta- vuje veřejnoprávní akt přezkoumatelný sou- dem žalobou ve správním soudnictví. [14] Je faktem, že se v citovaném rozsud- ku soud nevyslovil k otázce možnosti pře- zkoumat tento certifikát ve správním řízení na základě odvolání, když toliko uvedl, že „[v] případě nedostatečné právní úpravy čí znač- ně eufemicky řečeno neujasněné koncepce zkráceného stavebního řízení [..] nelze do- vozovat, že veřejné právo neposkytuje žádné obranné mechanismy těm osobám, jejichž práva by mohla být postupem autorizované- ho inspektora zkrácena. Použití zjednoduše- ného postupu ve veřejnoprávním řízení ne- může být konstruováno na úkor ochrany práv dotčených osob, tj. osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení podle f 109 stavebního zákona. V situaci, kdy právní úprava příslušných procesních postupů au- torizovaného inspektora ve zkráceném sta- vebním řízení explicitně neupravuje účinné kontrolní mechanismy, a není tak dostateč- ným předpokladem pro zajíštění ústavnosti tohoto institutu a vyloučení porušení práv (potencionálních) účastníků tohoto řízení, musí zde existovat mechanismy, které tuto ochranu zaručí. Je bovinností soudu, aby ty- to mechanismy uvnitř právního řádu nalezli a pojmenoval. [..| Otázkou dalšího posouze- ní bude, zda vzhledem ke stávající zákonné úpravě je stavební úřad, případně jiný správní orgán, skutečně v roli pouhého pa- sivního příjemce podaného oznámení, bez možnosti účinného zásahu proti případným nedostatkům vydaného certifikátu a jedi- ným obranným mechanismem je pouze ža- loba ve správním soudnictví, nebo naopak, zda i přes skutečnost, že činnost autorizova- ného inspektora není klasickým správním řízením, je výsledek této činnosti možno označit za rozhodnutí ve smyslu S 67 správ- ního řádu.“ [15] Lze tak učinit dílčí závěr, že podle ci- tovaného právního názoru, od kterého soud neshledal žádný rozumný důvod se v nyní projednávané věci odchýlit, představuje cer- tifikát autorizovaného inspektora oznámený stavebnímu úřadu dle $ 117 odst. 1 stavební- ho zákona výsledek činnosti správního orgá- nu, který má veřejnoprávní charakter a před- stavuje správní akt přezkoumatelný ve správním soudnictví. [16] K tomuto názoru soud doplňuje, že jakkoliv se v citovaném rozsudku čj. 9 As 63/2010-111 jednoznačně neuvádí, o jaký ve- řejnoprávní správní akt se v případě certifi- kátu autorizovaného inspektora jedná, nelze dospět k jinému závěru, než že spadá do defi- ničního vymezení obsaženého v $ 65 odst. 1 s. ř. s., tedy pod legislativní zkratku „rozhod- nutí“ zde zakotvenou, neboť se nepochybně jedná o úkon, jímž se - samozřejmě po ozná- mení stavebnímu úřadu - zakládají, mění, ru- ší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Nejvyšší správní soud totiž v označe- ném rozsudku uvedl, že tento certifikát je 789 2369 přezkoumatelný ve správním soudnictví. Již z povahy věci se však na něj nemůže vztaho- vat zákonná úprava řízení o tzv. nečinnostní žalobě (napadeno je totiž vydání certifikátu, nikoliv nečinnost autorizovaného inspektora) a ani o tzv. zásahové žalobě ($ 82 a násl. s. ř. s.), neboť certifikát představuje formalizovaný písemný úkon, nikoliv faktický zásah. Logicky proto připadá do úvahy toliko žaloba brojící proti rozhodnutí správního orgánu. [17] Jakkoliv je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, je po urči- tou dobu oprávněn činit úkony podle staveb- ního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako správní úřad. Tato jeho činnost totiž předsta- vuje případ zákonné delegace veřejné správy na soukromou osobu, kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Jinými slovy vyjádřeno, za situace, kdy zákon- ná úprava předpokládá stejné právní a faktic- ké účinky v případě stavebního povolení vy- dávaného stavebním úřadem a certifikátu autorizovaného inspektora oznámeného sta- vebnímu úřadu, který jej toliko eviduje a není oprávněn na něj aktivně reagovat jako u ohlá- šených staveb ($ 105 a $ 106 stavebního zákona), není možno dospět k jinému konse- kventnímu názoru, než že autorizovaný in- spektor vystupuje jako správní úřad, byť jen pouze v tomto omezeném rozsahu. [18] Právní názor krajského soudu je však založen na tom, že tento certifikát sice před- stavuje rozhodnutí ve smyslu $ 67 správního řádu, nicméně „neexistuje žádný důvod, proč by se měl lišit rozsah a forma oprav- ných prostředků v případě certifikátu a v případě stavebního povolení“. [19] K tomu Nejvyšší správní soud nejpr- ve uvádí, že podle ustálené judikatury „[m]ezi základní zásady rozhodování 0 prá- vech a povinnostech fyzických či právníc- kých osob správními orgány nepatří rozho- dování ve dvou stupních“ (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2005, čj. 2 As 47/2004-61, č. 1409/2007 Sb. NSS). To v daném případě znamená, že dvoustupňovost správního říze- ní nelze dovodit z obecných zásad správního řízení a nejedná se ani o zásadu, která by ply- nula přímo z ústavního pořádku. Jakkoliv te- 790 dy platí, že podle $ 81 odst. 1 správního řádu je možno podat odvolání proti každému správnímu rozhodnutí, pokud zákon nesta- noví jinak, neplyne z citované možnosti zá- konné výluky podat odvolání její rozpornost s obecnými zásadami správního řízení, pří- padně dokonce protiústavnost. [20] Je nicméně pravdou, že s ohledem na znění $ 81 odst. 1 správního řádu by mu- sela nemožnost podat odvolání plynout pří- mo ze zákona, případně by byla tato výluka dána pouze implicitně povahou dané věci. Nejvyšší správní soud má za to, že u certifiká- tu autorizovaného inspektora se jedná právě o tento druhý zmiňovaný případ. [21] K tomuto závěru dospěl soud na zá- kladě dvou souběžných argumentů, které v tomto směru považuje za klíčové: (1) smysl zkráceného stavebního řízení a (2) chybějící jasná zákonná úprava odvolání v tomto velmi atypickém postupu. [22] První argument vychází ze smyslu zkráceného stavebního řízení, kterým je zce- la evidentně rychlost, nižší míra formálnosti a odlehčení činnosti stavebních úřadů. Takto nazíráno by zavedení odvolacího řízení zcela jednoznačně odporovalo povaze zkráceného stavebního řízení a neodpovídalo by ani po- stavení stavebního úřadu v něm. Pokud totiž platí, že právo k provedení stavební činnosti vzniká již oznámením stavebnímu úřadu, při- čemž součástí tohoto oznámení musí být před- mětný certifikát a stavební úřad všechny tyto obdržené dokumenty toliko „eviduje“, nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do již pra- vomocného rozhodnutí mohl vstoupit odvola- cí orgán. Toto odvolací řízení by totiž vedlo k přesně protichůdnému výsledku, než který je citovanou zákonnou úpravou sledován. [23] Druhý argument spatřuje soud v tom, že kompetence každého orgánu veřej- né moci musí být stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze vý- kladem, byť třeba i velmi extenzivním. Zá- kladním atributem právního státu je totiž po- žadavek, podle něhož veřejná moc může činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje. V této logice musí platit, že kompetence odvolacího orgánu plyne přímo z konkrétního zákonné- ho ustanovení, anebo přinejmenším je dovo- ditelná z obecných zákonných ustanovení za- sazených do konceptu celkového fungování veřejné správy. [24] Tak tomu však v daném případě ne- ní. Předně, jak bylo již zmíněno výše, dvojin- stančnost správního řízení nepředstavuje im- perativ, který by musel být ve všech typech správního řízení splněn. Jak bylo již zmíněno výše, autorizovaný inspektor má velmi speci- fické postavení a svojí podstatou se vzpírá začlenění do systému veřejné správy. Jak správně konstatuje stěžovatel, do okamžiku předložení certifikátu stavebnímu úřadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi inspektorem a stavebníkem a vrchnostenským aktem se stává teprve okamžikem předložení stavebnímu úřadu, k čemuž však samozřejmě nemusí vůbec dojít. Jestliže však odvolací ří- zení je založeno na instanční nadřízenosti a podřízenosti správních orgánů ($ 89 správ- ního řádu), není možno stanovit, který správ- ní orgán by bylo možno v daném případě označit jako orgán nadřízený autorizované- mu inspektorovi. Za této situace proto nelze stanovit ani jasnou kompetenci k rozhodová- ní v odvolacím řízení. [25] Souhrnně řečeno, v tomto případě je zcela jasné, že zákonná úprava přezkum certi- fikátu autorizovaného inspektora v rámci od- volacího řízení implicitně nepředpokládá, a to s ohledem na specifičnost jeho postavení (soukromá osoba, vykonávající veřejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu, a to vlastním jménem); jeho nezařaditeinost do hierarchicky koncipovaného systému ve- řejné správy; zvláštní charakter certifikátu (mající právní důsledky nezávisle na vůli au- torizovaného inspektora) a zejména s ohle- dem na smysl zkráceného stavebního řízení. [26] Na základě této argumentace zdejší soud dospěl k závěru, že certifikát vystavený autorizovaným inspektorem není přezkou- matelný v odvolacím řízení podle správního řádu. Krajský soud se proto dopustil nezá- konnosti, když odmítl podanou žalobu jako nepřípustnou právě z důvodu, že stěžovatel proti němu nepodal odvolání. NA Shrnutí xx/ [27] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumen- tace dospěl k závěru, že žaloba podaná stěžo- vatelem proti předmětnému certifikátu žalo- vaného byla přípustná, jelikož před jejím podáním nebylo možno podat odvolání po- dle správního řádu. Proto mu nezbývá, než napadené usnesení krajského soudu podle $ 110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dal- šímu řízení. V něm je tento soud vázán shora uvedeným právním názorem, tzn. musí - při splnění ostatních podmínek řízení - podro- bit napadené rozhodnutí žalovaného soudní- mu přezkumu. [28] Jen jako obiter dictum zdejší soud uvádí, že při hodnocení včasnosti podané ža- loby je namístě vzít přiměřeně v úvahu práv- ní názor obsažený v rozsudku rozšířeného se- nátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS, podle něhož „[i] rozhodnutí správ- ního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno) účastníku řízení, může nabýt právní moci (f 52 odst. I správ- ního řádu z roku 1967, f 73 odst. 1 správní- ho řádu z roku 2004), nastane-li fikce ozná- mení rozhodnutí. [..) Je-li účastník řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či po- vinnosti byly rozhodnutím dotčeny, obome- nut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjiště- no, že obomenutý účastník seznal úplný ob- sah rozhodnutí co do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rov- nocenně tomu, jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno. Opomenutí účastníka při oznámení rozhodnutí je v takovém případě procesní vadou zhojitelnou bez újmy na na- stalé právní moci rozhodnutí jen za předpo- kladu, že fikce oznámení rozhodnutí nasta- la natolik včas, že opomenutý účastník mohl užít zákonných procesních prostředků na svou obranu ještě před tím, než správní or- gán měl rozhodnutí za pravomocné. Nasta- la-li fikce oznámení rozhodnutí teprve poté, co podle mínění správního orgánu již roz- 791 2370 hodnutí nabylo právní moci, počínají opo- menutému účastníku teprve touto fikcí bě- žet lhůty pro podání řádných čí mimořád- ných opravných prostředků. Pouhý fakt bě- hu času od vydání neoznámeného rozhod- nutí nemá na nabytí právní moci vlív.“ Pozemní komunikace: omezení vlastnického práva; veřejně přístupná účelová pozemní komunikace k $ 7 odst. 1 větě první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích k $ 142 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) I. Omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové po- zemní komunikace bez souhlasu vlastníka představuje omezení ve prospěch veřej- ného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve pro- spěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny), a proto za ně náleží náhrada. II. Předpokladem pro vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že určitá komu- nikace je veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikací ve smyslu $ 7 odst. 1 vě- ty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je mj. souhlas vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází. Není-li tento souhlas dán nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní ko- munikace přistoupit výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákon- ných znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat.
Aleš N. proti Ing. Bronislavu Ondruškovi, autorizovanému inspektorovi, o certifikát auto- rizovaného inspektora, o kasační stížnosti žalobce.