Postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu sta- vebnímu úřadu podle $ 117 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, akt, který je způ- sobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti.
Postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu sta- vebnímu úřadu podle $ 117 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, akt, který je způ- sobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti.
Klíčová námitka podaná v kasační stíž- nosti se týká posouzení právní povahy certifi- 1024 kátu autorizovaného inspektora a s tím souvi- sející otázky, zda tento akt představuje roz- hodnutí, proti němuž se lze bránit žalobou podle $ 65 s. ř. s. : Institut zkráceného stavebního řízení byl do stavebního práva včleněn novým staveb- ním zákonem a je upraven v $ 117 tohoto zá- kona. „Uzavře-lí stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou hodlá provést, může takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže byla opatřena souhlasná závazná stanoviska do- tčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (f 109), a nejde o stavbu, která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního pláno- vání přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení“ ($ 117 odst. 1 sta- vebního zákona). Pro úplnost lze pozname- nat, že zvláštní právní předpis vylučující ně- které stavby ze zkráceného stavebního řízení zatím nebyl vydán; toliko $ 15 odst. 9 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně někte- rých zákonů (vodní zákon), vylučuje v součas- nosti z povolování ve zkráceném stavebním řízení vodní díla, mimo staveb vodovodních řadů, kanalizačních stok a kanalizačních ob- jektů, které nevyžadují povolení k nakládání s vodami. Podie $ 117 odst. 3 citovaného zá- kona „(alutorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v S III odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba může být provedena. Na projektové doku- mentaci tuto skutečnost vyznačí, uvede své Jméno a příjmení, datum vydání certifikátu a opatří ji svým podpisem a razítkem se stát- ním znakem České republiky. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska dotčených orgá- nů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení“. Ustanovení $ 117 odst. 4 stavebního zákona upravuje situaci, kdy ve vyjádřeních podle odstavce 1 byly uplatněny námitky proti provádění stavby. V takovém případě je autorizovaný inspektor posoudí a projedná s osobami, které je uplatnily. „Způsob vypořádání námitek a závěry, po- případě podklady, z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3. Nepodaří-li se pří vypořádání ná- mitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření spolu s projektovou doku- mentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí vypo- řádání námitek podle f 114 nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své působnosti ane- bo usnesením rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení.“ Oproti „klasickému“ stavebnímu řízení, v němž stavebník žádá stavební úřad o vydání stavebního povolení, na základě této žádosti stavební úřad zahájí a vede řízení a po ověře- ní splnění zákonem stanovených podmínek vydá stavební povolení, je proces zkráceného stavebního řízení rychlejší a efektivnější, a to jak pro účastníky, tak pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přenesení zásadních čin- ností v řízení o vydání stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby, opatření souhlasných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastní- ky stavebního řízení) ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Tato oso- ba musí k takovému posouzení získat opráv- nění postupem upraveným též stavebním zá- konem ($ 143 až $ 151 tohoto zákona), poté působí jako garant souladu předmětné stav- by s předpisy stavebního práva. Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora ve sta- vebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být provedena. Obec- ně lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která, pokud splní pod- mínky pro jeho činnost stanovené veřejno- právním předpisem, je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v dů- sledku některých z nich vznikají osobám ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifi- kátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účin- ky jako vydání stavebního povolení staveb- ním úřadem dle $ 115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést stavbu. Certifikát oznámený dle $ 117 odst. 1 sta- vebního zákona stavebnímu úřadu tedy bez- pochyby zakládá práva a povinnosti ve staveb- ním řízení, rovnocenné stavebnímu povolení. Stavební úřad je dle stávající zákonné úpravy z procesu vzniku oprávnění provést stavbu na základě oznámeného certifikátu dle $ 117 odst. 1 stavebního zákona v podstatě vylou- čen, oznámení certifikátu podle $ 117 odst. 1 stavebního zákona toliko zaeviduje. Úprava $ 117 stavebního zákona nedává stavebnímu úřadu explicitně možnost jakékoliv kontroly oznámeného certifikátu. S výjimkou postupu dle $ 117 odst. 4 stavebního zákona není upravena možnost intervence příslušného stavebního úřadu do činnosti a rozhodnutí (certifikátu) autorizovaného inspektora. Za platné právní úpravy zde však navíc neexis- tuje ani možnost změny či zrušení certifikátu ze strany autorizovaného inspektora v přípa- dě, kdy sám dodatečně zjistí, že nebyly splně- ny požadavky stavebního zákona a jeho pro- váděcích právních předpisů, stejně tak není dána ani možnost stavebníka a (potencionál- ních) účastníků takového řízení, jak se proti postupu autorizovaného inspektora a jím vyda- nému certifikátu bránit, resp. jak napadnout je- ho postup v rámci zkráceného stavebního říze- ní. Stavební zákon dokonce nestanoví ani mechanismy, prostřednictvím kterých by se mohly dotčené osoby (tj. osoby, které by byly účastníky stavebního řízení podle $ 109 sta- vebního zákona) o probíhajícím zkráceném stavebním řízení dozvědět. Zjištěné nedostat- ky v činnosti autorizovaného inspektora lze sice v určité fázi reflektovat postupem podle $ 171 odst. 3 stavebního zákona, tj. v rámci státního dozoru prováděného Ministerstvem pro místní rozvoj (viz $ 171 odst. 2 stavební- ho zákona), kdy ministr pro místní rozvoj roz- hodne o odvolání autorizovaného inspekto- ra, který při své činnosti opakovaně nebo závažně porušil veřejné zájmy, které měl chránit, nebo se dopustil jednání neslučitel- ného s postavením autorizovaného inspekto- ra [podle $ 144 odst. 2 písm. a) stavebního zá- 1025 2142 kona], není tím však řešen přímý postup pro- ti konkrétnímu vydanému certifikátu autori- zovaného inspektora. V případě nedostatečné právní úpravy či značně eufemicky řečeno neujasněné kon- cepce zkráceného stavebního řízení (podob- ně viz Plos, J. K některým aspektům právního postavení autorizovaných inspektorů. Sfa- vební právo Bulletin, 2009, č. 12, s. 2 a násl.) však nelze dovozovat, že veřejné právo nepo- skytuje žádné obranné mechanismy těm oso- bám, jejichž práva by mohla být postupem autorizovaného inspektora zkrácena. Použití zjednodušeného postupu ve veřejnoprávním řízení nemůže být podle Nejvyššího správní- ho soudu konstruováno na úkor ochrany práv dotčených osob, tj. osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení podle $ 109 stavebního zákona. V situaci, kdy právní úprava příslušných procesních postupů auto- rizovaného inspektora ve zkráceném staveb- ním řízení explicitně neupravuje účinné kon- trolní mechanismy, a není tak dostatečným předpokladem pro zajištění ústavnosti toho- to institutu a vyloučení porušení práv (po- tencionálních) účastníků tohoto řízení, musí zde existovat mechanismy, které tuto ochra- nu zaručí. Je povinností soudu, aby tyto me- chanismy uvnitř právního řádu nalezl a po- jmenoval. Ke shodnému závěru dospěl v minulosti Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 13.5.2004, čj. 1 As 9/2003- 90, č. 360/2004 Sb. NSS, v němž k této otázce uvedl: „V soulaďu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo oče- kávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspo- řádání společenských vztahů, a nikoliv nao- pak. Jestliže zákonodárce z nejrůznějších — často velmi pochybných a voluntaristických - důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně v práv- ních předpisech, jimiž jsou právní normy ko- munikovány svým adresátům, vyjádřit. Neu- činí-li tak, je zcela namístě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpo- vídá přirozenému smyslu pro spravedinost.“ Výklad, dle něhož by nebylo možno kori- govat stav, kdy vzniklo právo provést stavbu 1026 v rozporu se zákonem, z výše uvedených důvodů není udržitelný. Vzhledem k nespor- nému závěru, že v důsledku oznámení sta- vebnímu úřadu certifikát zakládá veřejná subjektivní práva a povinnosti, srovnatelná s právy a povinnostmi vyplývajícími ze sta- vebního povolení, je úskalím komplikujícím nalezení ochrany v dané věci posouzení, zda certifikát autorizovaného inspektora je či ne- ní výsledkem veřejnoprávní činnosti. Autorizovaný inspektor se po uzavření smlouvy se stavebníkem dle $ 117 odst. 1 sta- vebního zákona řídí jednak ujednáním vyplý- vajícím z této smlouvy (určení předmětné stavby, cena, termíny, sankce atd.), jednak sta- vebním zákonem, který konkrétně upravuje úkony autorizovaného inspektora ve zkráce- ném stavebním řízení. Otázkou je, zda lze konstatovat, že autorizovaný inspektor vzhle- dem k obligatorní úpravě jeho činnosti ve zkráceném stavebním řízení vykonává při vy- dání certifikátu působnost v oblasti veřejné správy. Veřejná správa v tradičním pojetí zahrnu- je, na rozdíl od užšího pojmu „státní správa“, správu veřejných záležitostí. Ve funkcionální rovině je vykonávána jak státními orgány, tak i dalšími subjekty nestátního charakteru, na které je výkon veřejné správy delegován zá- konem. Pro tyto nestátní vykonavatele je vý- kon veřejné správy obvykle pouze částí jejich činnosti, ve zbytku mohou působit v soukro- moprávních vztazích. Veřejnou správu lze sa- mozřejmě definovat nejen z hlediska subjek- tového, nýbrž i prostřednictvím jednotlivých znaků a vlastností, jež ji odlišují od správy soukromé. Toto odlišení se většinou děje na základě hlediska zájmového, tj. u veřejné správy se předpokládá její výkon ve veřejném zájmu, zatímco u správy soukromé v zájmu soukromém. Při rozlišení lze však dále apliko- vat i teorii mocenskou, která vychází z prin- cipu mocenské nadřazenosti orgánů vykoná- vajících veřejnou správu vůči spravovaným subjektům, kdy se výkon veřejné správy děje zásadně prostřednictvím | jednostranných právních aktů mocenské povahy. Tyto teorie lze pak kombinovat se závěry, že veřejná sprá- va je prováděna k tomu pověřenými subjekty, tato povinnost je jim uložena právní normou, kterou jsou povinny se při jejím výkonu řídit (viz např. Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva. ČSAS Právník : Brno, 1946, s. 26 a násl.). Rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou lze dle uvedených hledisek definovat dle mí- ry vázanosti vykonavatele správy právními předpisy (tj. normativní vázanost vykonavate- le veřejné správy) a dle cíle, který má být správou dosažen. V klasických dílech právní teorie a teorie správního práva jsou popsány i možné další teorie rozlišení veřejné a soukromé správy. Z českých autorů lze poukázat na teorii P. Průchy, dle níž je veřejná správa jakožto správa veřejných záležitostí správou ve veřej- ném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejno- právních subjektů. Soukromá správa je na- proti tomu správou soukromých záležitostí, vykonávanou v soukromém zájmu, vykonáva- jí ji soukromé osoby, sledující určitý vlastní cíl a řídící se přitom vlastní vůlí (Průcha, P. Správní právo, obecná část. 7. vyd. MU a Do- plněk : Brno, 2007, s. 53). Z výše citovaného lze dovodit, že na rozlišení veřejné a soukro- mé správy lze nahlížet z různých hledisek a hranice mezi těmito oblastmi nejsou vždy jednoznačně vymezitelné. Ostatně již J. Poš- vář zdůrazňoval, že rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou není zcela kategorický (viz Pošvář, J., op. cit., s. 107). Shodný závěr v současnosti prezentuje i D. Hendrych, dle něhož rozdíly mezi veřejnou a soukromou správou nejsou a nemohou být absolutní, ve- řejnou správu v dnešní době nelze kvalifiko- vat pouze jako správu vrchnostenskou, neboť její úkoly v moderní společnosti vrchnosten- skou správu daleko překračují (Hendrych, D. a kol. Správní právo — obecná část. 6. vyd. C. H. Beck : Praha, 2006, s. 5, marg. 3). Tento teoretický exkurs lze tedy uzavřít s tím, že přestože hranice mezi soukromou a veřejnou správou nelze jednoznačně vyme- zit, stejně jako přesnou definici veřejné sprá- vy, obecně je možno vycházet z cíle, pro- středků a závaznosti posuzované činnosti a postavení jejího vykonavatele. Na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud pro vymezení veřejnoprávní či soukromoprávní působnosti autorizovaného inspektora nepovažuje za určující skuteč- nost, že jeho účast v konkrétním stavebním řízení je založena soukromoprávní smlou- vou. Autorizovaný inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit po jme- nování ministrem pro místní rozvoj na zákla- dě splnění podmínek stanovených staveb- ním zákonem ($ 143 - $ 151 tohoto zákona). Tímto aktem se autorizovaný inspektor stává v mezích stanovených stavebním zákonem nepřímým vykonavatelem státní správy. Jeho postup ve zkráceném stavebním řízení je ini- ciován uzavřením smlouvy se stavebníkem dle $ 117 odst. 1 stavebního zákona (za použi- tí $ 146 stavebního zákona), jednotlivé čin- nosti však vykonává dle imperativu $ 117 odst. 1, 3, 4 stavebního zákona. Jestliže je au- torizovaný inspektor dle uvedených ustano- vení povinen opatřit souhlasná závazná sta- noviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení, dá- le ověřit projektovou dokumentaci a připoje- né podklady z hledisek uvedených v $ 111 odst. 1 a 2 uvedeného zákona, případně před- ložit věc stavebnímu úřadu, nepodaří-li se mu vyřešit případné rozpory při vypořádání ná- mitek potenciálních účastníků řízení proti provádění stavby, pak v těchto jeho úkonech stavební zákon jasně vytyčuje meze, které musí autorizovaný inspektor dodržet, tyto meze nepodléhají vůli stavebníka, s nímž smlouvu o provedení kontroly projektové do- kumentace uzavřel. Autorizovaný inspektor je tedy při činnosti ve zkráceném stavebním řízení vázán veřejnoprávním předpisem, má-li být výsledkem jeho činnosti certifikát s účin- ky předpokládanými $ 117 stavebního záko- na, musí tento zákonem stanovený postup re- spektovat a dodržet. Lze souhlasit se závěrem městského sou- du, dle něhož samotný certifikát sám o sobě nemá bezprostřední právní závaznost ani pří- mé právní účinky. Tyto účinky však certifikát nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu. Oznámení provede sta- vebník (případně v zastoupení inspektora) 1027 2142 a bez jakékoliv intervence stavebního úřadu tím učiní certifikát aktem, který zakládá oprávnění stavebníka provést stavbu v urče- né podobě a naopak povinnost ostatních osob toto právo respektovat. Tyto právní účinky certifikátu srovnatelné s vydáním sta- vebního povolení stavební úřad není opráv- něn nijak revidovat. Dle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze certifikát přirov- nat k.odbornému stanovisku či znaleckému posudku, neboť na rozdíl od nich certifikát není podkladem dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti, ale sám se tímto aktem stá- vá oznámením stavebnímu úřadu. Je zřejmé, že v českém právním prostředí se jedná o ne- standardní úpravu, zákonodárce však v $ 117 odst. 1 stavebního zákona tyto účinky certifi- kátu v důsledku jeho pouhého oznámení sta- vebnímu úřadu zakotvuje. Tato nestandardní úprava činí potíže též při posouzení činnosti autorizovaného in- spektora ve zkráceném stavebním řízení z in- stitucionálního hlediska. Z $ 117 stavebního zákona nelze bez dalšího konstatovat, že auto- rizovaný inspektor při činnostech směřujících k vydání certifikátu je vůči osobě stavebníka a ostatním osobám, které by byly účastníky stavebního řízení, ve vrchnostenském posta- vení. Toto postavení se však mění po ozná- mení certifikátu stavebnímu úřadu, jímž se jeho výsledek činnosti stává aktem zakládají- cím subjektivní veřejná práva a povinnosti a stává se pro tyto osoby závazným. Do oka- mžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřa- du dle $ 117 odst. 1 stavebního zákona je na vůli stavebníka, který s inspektorem smlouvu uzavřel, zda výsledky činnosti autorizované- ho inspektora bude respektovat. Po jeho oznámení je však již povinen obsah certifiká- tu respektovat, bez možnosti jeho korekce. Tím se povaha certifikátu vymyká běžnému plnění ze soukromoprávní smlouvy a posta- vení autorizovaného inspektora vůči staveb- níkovi se odlišuje od vztahu mezi účastníky soukromoprávního vztahu. Na rozdíl od po- dobných institutů, kdy je soukromoprávnímu subjektu svěřeno rozhodování s veřejnopráv- ními důsledky (např. hodnocení technického stavu a technické způsobilosti silničního mo- 1028 torového vozidla k provozu dle zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozi- del na pozemních komunikacích; zkušebnic- tví dle zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů atd.), se oznámený certifi- kát týká (a je pro ně závazný) kromě osoby ini- ciující jeho vydání též širšího okruhu osob - potencionálních účastníků stavebního řízení. Z uvedených důvodů je nutno na certifi- kát oznámený stavebnímu úřadu dle $ 117 odst. 1 stavebního zákona hledět jako na vý- sledek činnosti správního orgánu, přestože o něm nelze bez dalšího konstatovat, že je vy- dáván ve správním řízení. I když zůstává spor- ným, zda postup autorizovaného inspektora předcházející oznámení certifikátu stavební- mu úřadu lze označit za správní řízení, vzhle- dem ke skutečnosti, že jak samotný postup autorizovaného inspektora ve zkráceném sta- vebním řízení, tak i jeho výsledek, má veřejno- právní charakter, je autorizovaný inspektor při této činnosti vázán základními zásadami činnosti správního orgánu a certifikát po oznámení stavebnímu úřadu má povahu pře- zkoumatelného správního aktu, který má prá- vo napadnout stavebník i osoby, které by ji- nak měly právo být účastníky stavebního řízení. Nejvyšší správní soud dospěl po vyhod- nocení všech výše uvedených okolností sou- visejících s komplikovaným právním vymeze- ním institutu a Činnosti autorizovaného inspektora, za využití metod systematického a teleologického výkladu právních norem, k závěru, že jeho postup ve zkráceném sta- vebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle $ 117 odst. 1 stavebního zákona, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní prá- va a povinnosti. Otázkou dalšího posouzení bude, zda vzhledem ke stávající zákonné úpravě je stavební úřad, případně jiný správ- ní orgán, skutečně v roli pouhého pasivního příjemce podaného oznámení, bez možnosti účinného zásahu proti případným nedostat- kům vydaného certifikátu a jediným obran- ným mechanismem je pouze žaloba ve správ- ním soudnictví nebo naopak, zda i přes sku- tečnost, že činnost autorizovaného inspektora není klasickým správním řízením, je výsledek této činnosti možno označit za rozhodnutí ve smyslu $ 67 správního řádu. V případě opač- ného výkladu by činnost autorizovaného in- spektora ve zkráceném stavebním řízení byla zcela mimo veřejnoprávní ochranu, a tedy i mimo ochranu ve správním soudnictví, při- čemž žádný zákon neposkytuje osobám do- tčeným vydáním certifikátu účinné prostřed- ky ochrany v jiném řízení. Tento nepřijatelný stav bylo možno překlenout výkladem prove- deným v rámci stávající právní úpravy, což Nejvyšší správní soud učinil. K nutnosti pro- vedení výkladu, dle něhož by byla zaručena možnost ochránit práva účastníků stavebního řízení v jiném zkráceném řízení (vydání <xí územního souhlasu), se Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 92/2008-76, č. 1814/2009 Sb. NSS. „Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů zpochybnil závěr měst- ského soudu, který označil žalobu za nepro- jednatelnou pro nedostatek podmínek říze- ní, neboť činnost autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního postupu, ale plněním ze soukromoprávní smlouvy. Ne- ztotožňuje se též s tvrzením, že postup auto- rizovaného inspektora není formalizován a nejsou mu předepsány žádné postupy, je- jichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Jak je výše uvedeno, $ 117 odst. 1,3 a 4 stavebního zákona upravuje velmi podrobně, jakým způsobem musí autorizova- ný inspektor při vydání a oznámení certifiká- tu postupovat. Obsah a struktura certifikátu a přílohy k jeho oznámení stavebnímu úřadu jsou dále upřesněny $ 9 a $ 10 vyhlášky č. 526/2006 Sb. Autorizovaný inspektor po- suzuje dle $ 117 odst. 3 stavebního zákona projektovou dokumentaci a připojené pod- klady ze stejných hledisek jako stavební úřad ve stavebním řízení ($ 111 odst. 1 a 2 staveb- ního zákona). Autorizovaný inspektor je při své činnosti ve zkráceném stavebním řízení SBÍRKA ROZHODNUTÍ N$$ 11/2010 povinen uvedená ustanovení respektovat a dodržení těchto povinností je možno zpět- ně ověřit. Za předpokladu obecného vylouče- ní kontroly by zákonem uložené povinnosti neměly smysl. Nezbytnost ustavení kontrolní- ho mechanismu činnosti autorizovaného in- spektora ve zkráceném řízení je dána nespot- ným veřejným zájmem na provádění staveb v souladu se zákonem stanovenými předpo- klady pro výstavbu. Městský soud tedy v napadeném usnesení vycházel při hodnocení povahy certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem z ne- správných premis a kasační stížnost je v této části důvodná. Nejvyšší správní soud v této fázi řízení ne- shledal důvod k přerušení řízení a předložení návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle imperativu ústavně konformní inter- pretace a aplikace právních předpisů jsou to- tiž všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak, aby zvolený výklad právních předpisů byl souladný s ústavností, a to ve smyslu výslovného znění konkrétních ústav- ních norem i ústavních principů a hodnot, nezřídka v ústavních textech expressis verbis nevyjádřených. Teprve pokud takový výklad možný není, je namístě protiústavní ustano- vení právních předpisů k tomu příslušným mechanismem odstranit
a) Občanské sdružení NESEHNUTÍ Brno, b) společenství vlastníků jednotek Společen- ství pro dům Brno, c) Společenství vlastníků jednotek Horníkova 38 a d) Pavel Z. proti autorizovanému inspektoru Ing. Arch. Milanu Teigiserovi o vydání certifikátu autorizo- vaného inspektora, o kasační stížnosti žalobců.
klady, z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3. Nepodaří-li se při vypořádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí vypořádání námitek podle § 114 nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své působnosti anebo usnesením rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení.
Oproti „klasickému“ stavebnímu řízení, v němž stavebník žádá stavební úřad o vydání stavebního povolení, na základě této žádosti stavební úřad zahájí a vede řízení a po ověření splnění zákonem stanovených podmínek vydá stavební povolení, je proces zkráceného stavebního řízení rychlejší a efektivnější, a to jak pro účastníky, tak pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přenesení zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby, opatření souhlasných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, který by byly účastníky stavebního řízení), ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Tato osoba musí k takovému posouzení získat oprávnění postupem upraveným též stavebním zákonem (§ 143 - § 151 tohoto zákona), poté působí jako garant souladu předmětné stavby s předpisy stavebního práva. Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být provedena. Obecně lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která, pokud splní podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpisem, je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají osobám ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání stavebního povolení stavebním úřadem dle § 115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést stavbu.
Certifikát oznámený dle § 117 odst. 1 stavebního zákona stavebnímu úřadu tedy bezpochyby zakládá práva a povinnosti ve stavebním řízení, rovnocenné stavebnímu povolení. Stavební úřad je dle stávající zákonné úpravy z procesu vzniku oprávnění provést stavbu na základě oznámeného certifikátu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona v podstatě vyloučen, oznámení certifikátu podle ust. § 117 odst. 1 stavebního zákona toliko zaeviduje. Úprava § 117 stavebního zákona nedává stavebnímu úřadu explicitně možnost jakékoliv kontroly oznámeného certifikátu. S výjimkou postupu dle § 117 odst. 4 stavebního zákona není upravena možnost intervence příslušného stavebního úřadu do činnosti a rozhodnutí (certifikátu) autorizovaného inspektora. Za platné právní úpravy zde však navíc neexistuje ani možnost změny či zrušení certifikátu ze strany autorizovaného inspektora v případě, kdy sám dodatečně zjistí, že nebyly splněny požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, stejně tak není dána ani možnost stavebníka a (potencionálních) účastníků takového řízení, jak se proti postupu autorizovaného inspektora a jím vydanému certifikátu bránit, resp. jak napadnout jeho postup v rámci zkráceného stavebního řízení. Stavební zákon dokonce nestanoví ani mechanismy, prostřednictvím kterých by se mohly dotčené osoby (tj. osoby, které by byly účastníky stavebního řízení podle ust. § 109 stavebního zákona) o probíhajícím zkráceném stavebním řízení dozvědět. Zjištěné nedostatky v činnosti autorizovaného inspektora lze sice v určité fázi reflektovat postupem podle ust. § 171 odst. 3 stavebního zákona, tj. v rámci státního dozoru prováděného Ministerstvem pro místní rozvoj (viz § 171 odst. 2 stavebního zákona), kdy ministr pro místní rozvoj rozhodne o odvolání autorizovaného inspektora, který při své činnosti opakovaně nebo závažně porušil veřejné zájmy, které měl chránit, nebo se dopustil jednání neslučitelného s postavením autorizovaného inspektora [podle ust. § 144 odst. 2 písm. a) stavebního zákona], není tím však řešen přímý postup proti konkrétnímu vydanému certifikátu autorizovaného inspektora.
V případě nedostatečné právní úpravy, či značně eufemicky řečeno neujasněné koncepce zkráceného stavebního řízení (podobně viz Plos, J. K některým aspektům právního postavení autorizovaných inspektorů. Stavební právo Bulletin, 2009, č. 1 – 2, s. 2 a násl.), však nelze dovozovat, že veřejné právo neposkytuje žádné obranné mechanismy těm osobám, jejichž práva by mohla být postupem autorizovaného inspektora zkrácena. Použití zjednodušeného postupu ve veřejnoprávním řízení nemůže být podle Nejvyššího správního soudu konstruováno na úkor ochrany práv dotčených osob, tj. osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení podle ust. § 109 stavebního zákona. V situaci, kdy právní úprava příslušných procesních postupů autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení explicitně neupravuje účinné kontrolní mechanismy a není tak dostatečným předpokladem pro zajištění ústavnosti tohoto institutu a vyloučení porušení práv (potencionálních) účastníků tohoto řízení, musí zde existovat mechanismy, které tuto ochranu zaručí. Je povinností soudu, aby tyto mechanismy uvnitř právního řádu nalezl a pojmenoval. Ke shodnému závěru dospěl v minulosti Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003 – 90, v němž k této otázce uvedl: „V souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže zákonodárce z nejrůznějších – často velmi pochybných a voluntaristických – důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům, vyjádřit. Neučiní-li tak, je zcela na místě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost“.
Výklad, dle něhož by nebylo možno korigovat stav, kdy vzniklo právo provést stavbu v rozporu se zákonem, z výše uvedených důvodů není udržitelný. Vzhledem k nespornému závěru, že v důsledku oznámení stavebnímu úřadu certifikát zakládá veřejná subjektivní práva a povinnosti, srovnatelná s právy a povinnostmi vyplývajícími ze stavebního povolení, je úskalím komplikujícím nalezení ochrany v dané věci posouzení, zda certifikát autorizovaného inspektora je či není výsledkem veřejnoprávní činnosti.
Autorizovaný inspektor po uzavření smlouvy se stavebníkem dle § 117 odst. 1 stavebního zákona se řídí jednak ujednáním vyplývajícím z této smlouvy (určení předmětné stavby, cena, termíny, sankce, atd.), jednak stavebním zákonem, který konkrétně upravuje úkony autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení. Otázkou je, zda lze konstatovat, že autorizovaný inspektor vzhledem k obligatorní úpravě jeho činnosti ve zkráceném stavebním řízení vykonává při vydání certifikátu působnost v oblasti veřejné správy.
Veřejná správa v tradičním pojetí zahrnuje, na rozdíl od užšího pojmu „státní správa“, správu veřejných záležitostí. Ve funkcionální rovině je vykonávána jak státními orgány, tak i dalšími subjekty nestátního charakteru, na které je výkon veřejné správy delegován zákonem. Pro tyto nestátní vykonavatele je výkon veřejné správy obvykle pouze částí jejich činnosti, ve zbytku mohou působit v soukromoprávních vztazích. Veřejnou správu lze samozřejmě definovat nejen z hlediska subjektového, nýbrž i prostřednictvím jednotlivých znaků a vlastností, jež ji odlišují od správy soukromé. Toto odlišení se většinou děje na základě hlediska zájmového, tj. u veřejné správy se předpokládá její výkon ve veřejném zájmu, zatímco u správy soukromé v zájmu soukromém. Při rozlišení lze však dále aplikovat i teorii mocenskou, která vychází z principu mocenské nadřazenosti orgánů vykonávajících veřejnou správu vůči spravovaným subjektům, kdy se výkon veřejné správy děje zásadně prostřednictvím jednostranných právních aktů mocenské povahy. Tyto teorie lze pak kombinovat se závěry, že veřejná správa je prováděna k tomu pověřenými subjekty, tato povinnost je jim uložena právní normou, kterou jsou povinny se při jejím výkonu řídit (viz např. Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva, Brno 1946, str. 26 a násl.). Rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou lze dle uvedených hledisek definovat dle míry vázanosti vykonavatele správy právními předpisy (tj. normativní vázanost vykonavatele veřejné správy) a dle cíle, který má být správou dosažen.
V klasických dílech právní teorie a teorie správního práva jsou popsány i možné další teorie rozlišení veřejné a soukromé správy. Z českých autorů lze poukázat na teorii P. Průchy, dle níž je veřejná správa jakožto správa veřejných záležitostí správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Soukromá správa je naproti tomu správou soukromých záležitostí, vykonávanou v soukromém zájmu, vykonávají ji soukromé osoby, sledující určitý vlastní cíl a řídící se přitom vlastní vůlí (Průcha, P. Správní právo, obecná část. 7. dopl. a akt. vyd. Brno: MU a Doplněk, 2007, str. 53) Z výše citovaného lze dovodit, že na rozlišení veřejné a soukromé správy lze nahlížet z různých hledisek a hranice mezi těmito oblastmi nejsou vždy jednoznačně vymezitelné. Ostatně již J. Pošvář zdůrazňoval, že rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou není zcela kategorický (viz Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva, Brno 1946, str. 107). Shodný závěr v současnosti prezentuje i D. Hendrych, dle něhož rozdíly mezi veřejnou a soukromou správou nejsou a nemohou být absolutní, veřejnou správu v dnešní době nelze kvalifikovat pouze jako správu vrchnostenskou, neboť její úkoly v moderní společnosti vrchnostenskou správu daleko překračují (Hendrych D. a kolektiv: Správní právo – obecná část, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, str. 5, marg. 3).
Tento teoretický exkurs lze tedy uzavřít s tím, že přestože hranice mezi soukromou a veřejnou správou nelze jednoznačně vymezit, stejně jako přesnou definici veřejné správy, obecně je možno vycházet z cíle, prostředků a závaznosti posuzované činnosti a postavení jejího vykonavatele.
tenskou, neboť její úkoly v moderní společnosti vrchnostenskou správu daleko překračují (Hendrych D. a kolektiv: Správní právo – obecná část, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, str. 5, marg. 3).
Tento teoretický exkurs lze tedy uzavřít s tím, že přestože hranice mezi soukromou a veřejnou správou nelze jednoznačně vymezit, stejně jako přesnou definici veřejné správy, obecně je možno vycházet z cíle, prostředků a závaznosti posuzované činnosti a postavení jejího vykonavatele.
Na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud pro vymezení veřejnoprávní či soukromoprávní působnosti autorizovaného inspektora nepovažuje za určující skutečnost, že jeho účast v konkrétním stavebním řízení je založena soukromoprávní smlouvou. Autorizovaný inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit po jmenování ministrem pro místní rozvoj na základě splnění podmínek stanovených stavebním zákonem (§ 143 – § 151 tohoto zákona). Tímto aktem se autorizovaný inspektor stává v mezích stanovených stavebním zákonem nepřímým vykonavatelem státní správy. Jeho postup ve zkráceném stavebním řízení je iniciován uzavřením smlouvy se stavebníkem dle § 117 odst. 1 stavebního zákona (za použití § 146 stavebního zákona), jednotlivé činnosti však vykonává dle imperativu § 117 odst. 1, 3, 4 stavebního zákona. Jestliže je autorizovaný inspektor dle uvedených ustanovení povinen opatřit souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení, dále ověřit projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2, případně předložit věc stavebnímu úřadu, nepodaří-li se mu vyřešit případné rozpory při vypořádání námitek potenciálních účastníků řízení proti provádění stavby, pak v těchto jeho úkonech stavební zákon jasně vytyčuje meze, které musí autorizovaný inspektor dodržet, tyto meze nepodléhají vůli stavebníka, s nímž smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace uzavřel. Autorizovaný inspektor je tedy při činnosti ve zkráceném stavebním řízení vázán veřejnoprávním předpisem, má-li být výsledkem jeho činnosti certifikát s účinky předpokládanými § 117 stavebního zákona, musí tento zákonem stanovený postup respektovat a dodržet.
Lze souhlasit se závěrem městského soudu, dle něhož samotný certifikát sám o sobě nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky. Tyto účinky však certifikát nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu. Oznámení provede stavebník (případně v zastoupení inspektora) a bez jakékoliv intervence stavebního úřadu tím učiní certifikát aktem, který zakládá oprávnění stavebníka provést stavbu v určené podobě a naopak povinnosti ostatních osob toto právo respektovat. Tyto právní účinky certifikátu srovnatelné s vydáním stavebního povolení stavební úřad není oprávněn nijak revidovat. Dle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze certifikát přirovnat k odbornému stanovisku či znaleckému posudku, neboť na rozdíl od nich certifikát není podkladem dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti, ale sám se tímto aktem stává oznámením stavebnímu úřadu. Je zřejmé, že v českém právním prostředí se jedná o nestandardní úpravu, zákonodárce však v § 117 odst. 1 stavebního zákona tyto účinky certifikátu v důsledku jeho pouhého oznámení stavebnímu úřadu zakotvuje.
Tato nestandardní úprava činí potíže též při posouzení činnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení z institucionálního hlediska. Z § 117 stavebního zákona nelze bez dalšího konstatovat, že autorizovaný inspektor při činnostech směřujících k vydání certifikátu je vůči osobě stavebníka a ostatním osobám, které by byly účastníky stavebního řízení, ve vrchnostenském postavení. Toto postavení se však mění po oznámení certifikátu stavebnímu úřadu, jímž se jeho výsledek činnosti stává aktem zakládajícím subjektivní veřejná práva a povinnosti a stává se pro tyto osoby závazným. Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona je na vůli stavebníka, který s inspektorem smlouvu uzavřel, zda výsledky činnosti autorizovaného inspektora bude respektovat. Po jeho oznámení je však již povinen obsah certifikátu respektovat, bez možnosti jeho korekce. Tím se povaha certifikátu vymyká běžnému plnění ze soukromoprávní smlouvy a postavení autorizovaného inspektora vůči stavebníkovi se odlišuje od vztahu mezi účastníky soukromoprávního vztahu. Na rozdíl od podobných institutů, kdy je soukromoprávnímu subjektu svěřeno rozhodování s veřejnoprávními důsledky (např. hodnocení technického stavu a technické způsobilosti silničního motorového vozidla k provozu dle zákona č. 56/2001 Sb.; zkušebnictví dle zákona č. 22/1997 Sb., atd.), se oznámený certifikát týká (a je pro ně závazný) kromě osoby iniciující jeho vydání též širšího okruhu osob – potencionálních účastníků stavebního řízení.
Z uvedených důvodů je nutno na certifikát oznámený stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona hledět jako na výsledek činnosti správního orgánu, přestože o něm nelze bez dalšího konstatovat, že je vydáván ve správním řízení. I když zůstává sporným, zda postup autorizovaného inspektora předcházející oznámení certifikátu stavebnímu úřadu lze označit za správní řízení, vzhledem ke skutečnosti, že jak samotný postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení, tak i jeho výsledek, má veřejnoprávní charakter, je autorizovaný inspektor při této činnosti vázán základními zásadami činnosti správního orgánu a certifikát po oznámení stavebnímu úřadu má povahu přezkoumatelného správního aktu, který má právo napadnout stavebník i osoby, které by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.
Nejvyšší správní soud dospěl po vyhodnocení všech výše uvedených okolností souvisejících s komplikovaným právním vymezením institutu a činnosti autorizovaného inspektora, za využití metod systematického a teleologického výkladu právních norem, k závěru, že jeho postup ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti. Otázkou dalšího posouzení bude, zda vzhledem ke stávající zákonné úpravě je stavební úřad, případně jiný správní orgán, skutečně v roli pouhého pasivního příjemce podaného oznámení, bez možnosti účinného zásahu proti případným nedostatkům vydaného certifikátu a jediným obranným mechanismem je pouze žaloba ve správním soudnictví nebo naopak, zda i přes skutečnost, že činnost autorizovaného inspektora není klasickým správním řízením, je výsledek této činnosti možno označit za rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. V případě opačného výkladu by činnost autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení byla zcela mimo veřejnoprávní ochranu a tedy i mimo ochranu ve správním soudnictví, přičemž žádný zákon neposkytuje osobám dotčeným vydáním certifikátu účinné prostředky ochrany v jiném řízení. Tento nepřijatelný stav bylo možno překlenout výkladem provedeným v rámci stávající právní úpravy, což Nejvyšší správní soud učinil. K nutnosti provedení výkladu, dle něhož by byla zaručena možnost ochránit práva účastníků stavebního řízení v jiném zkráceném řízení (vydání územního souhlasu), se Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 92/2008 – 76, dostupném na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů zpochybnil závěr městského soudu, který označil žalobu za neprojednatelnou pro nedostatek podmínek řízení, neboť činnost autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního postupu, ale plněním ze soukromoprávní smlouvy. Neztotožňuje se též s tvrzením, že postup autorizovaného inspektora není formalizován a nejsou mu předepsány žádné postupy, jejichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Jak je výše uvedeno, ustanovení § 117 odst. 1, 3 a 4 stavebního zákona upravuje velmi podrobně, jakým způsobem musí autorizovaný inspektor při vydání a oznámení certifikátu postupovat. Obsah a struktura certifikátu a přílohy k jeho oznámení stavebnímu úřadu jsou dále upřesněny § 9 a § 10 vyhlášky č. 526/2006 Sb. Autorizovaný inspektor posuzuje dle § 117 odst. 3 stavebního zákona projektovou dokumentaci a připojené podklady ze stejných hledisek jako stavební úřad ve stavebním řízení (§ 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Autorizovaný inspektor je při své činnosti ve zkráceném stavebním řízení povinen uvedená ustanovení respektovat a dodržení těchto povinností je možno zpětně ověřit. Za předpokladu obecného vyloučení kontroly by zákonem uložené povinnosti neměly smysl. Nezbytnost ustavení kontrolního mechanismu činnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném řízení je dána nesporným veřejným zájmem na provádění staveb v souladu se zákonem stanovenými předpoklady pro výstavbu.
Městský soud tedy v napadeném usnesení vycházel při hodnocení povahy certifikátu vydaného autorizovaným inspektorem z nesprávných premis a kasační stížnost je v této části důvodná.
Nejvyšší správní soud v této fázi řízení neshledal důvod k přerušení řízení a předložení návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle imperativu ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů jsou totiž všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak, aby zvolený výklad právních předpisů byl souladný s ústavností, a to ve smyslu výslovného znění konkrétních ústavních norem i ústavních principů a hodnot, nezřídka v ústavních textech expressis verbis nevyjádřených. Teprve pokud takový výklad možný není, je namístě protiústavní ustanovení právních předpisů k tomu příslušným mechanismem odstranit (podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 – 53, publikovaného pod č. 1833/2009 Sb. NSS). Zdejší soud vycházel v nyní projednávané věci z principu priority ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů před jejich derogací a ve shodě s ním vyložil ust. § 117 stavebního zákona ve prospěch nalezení kontrolních mechanismů činnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení. Městský soud se v dalším řízení bude zabývat nalezením formy této ochrany, proto v této fázi řízení zatím není důvod konstatovat nesoulad aplikované právní úpravy s ústavním pořádkem.
Protože městský soud věnoval rozsáhlou část odůvodnění svého rozhodnutí otázce aktivní legitimace žalobců k podání žaloby podle ust. § 65 a násl. s. ř. s., přičemž tato argumentace byla reflektována rovněž v podané kasační stížnosti, považuje zdejší soud za nezbytné se k ní s ohledem na další postup v této věci vyjádřit. Svou aktivní legitimaci k žalobě proti certifikátu autorizovaného inspektora přitom stěžovatelé odvozují od aktivní legitimace k žalobě proti stavebnímu povolení, resp. od okruhu účastníků stavebního řízení podle ust. § 109 stavebního zákona.
U stěžovatele c) vyloučil městský soud aktivní legitimaci k podání žaloby podle ust. § 65 a násl. s. ř. s. s odkazem na ust. § 109 odst. 1 písm. g) stavebního zákona, podle jehož věty první je účastníkem stavebního řízení společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku. Takovému závěru městského soudu však nelze podle zdejšího soudu nic vytknout, neboť vychází plně z dikce shora uvedeného ustanovení a možností, které, pokud jde o účast společenství vlastníků ve stavebním řízení, dává platný stavební zákon. Skutečnost, že uvedený zákon neumožňuje účast společenství vlastníků v řízení, které se (přímo) netýká domu nebo společných částí domu anebo pozemku, k němuž toto vykonává správu ve smyslu ust. § 9 odst. 1 zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů, ještě neznamená, že příslušná práva nelze účinně chránit jinými prostředky. Nic totiž nebrání tomu, aby námitky, které v daném řízení vznesl stěžovatel c) jakožto společenství vlastníků, uplatnili jednotliví vlastníci bytových jednotek, kteří bezpochyby jsou účastníky stavebního řízení podle ust. § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, jak ostatně ve vztahu ke stěžovateli d) dovodil i městský soud.
Zatímco úvaha městského soudu, že společenství vlastníků není přiznáno postavení účastníka stavebního řízení podle ust. § 109 odst. 1 písm. g) stavebního zákona, byla správná, v případě občanského sdružení bude třeba jeho závěry značně korigovat.
V nedávné době se totiž k otázce účastenství občanského sdružení ve stavebním řízení vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 – 91, dostupném na www.nssoud.cz. Z citovaného rozhodnutí vyplývá, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno se účastnit stavebního řízení vedeného podle ust. § 109 a násl. stavebního zákona, pokud mohou být v tomto řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a pokud občanské sdružení stavebnímu úřadu svou účast v souladu s ust. § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny řádně a včas oznámí. Ve světle shora předestřeného proto nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkráceném stavebním řízení s odkazem na taxativní výčet účastníků stavebního řízení v ust. § 109 stavebního zákona, jak to v nyní projednávané věci učinil městský soud, ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat generali, kdy ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny představuje ve vztahu k ust. § 109 stavebního zákona zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení. V návaznosti na shora uvedené je potom třeba zkoumat, zda mohou být v takovém řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a zda jsou v daném případě splněny další požadavky stanovené ust. § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. To jsou však úvahy, které zdejšímu soudu nepřísluší, neboť by tím předjímal závěry, ke kterým musí v této souvislosti dospět v novém řízení městský soud.
Nad rámec výše uvedeného považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné poznamenat, že tvrzení městského soudu, že námitky stěžovatele d) vznesené proti certifikátu autorizovaného inspektora – konkrétně tvrzený rozpor s územním rozhodnutím, jsou v podstatě námitky, které by svou podstatou patřily spíše do žaloby proti územnímu rozhodnutí, je poněkud nesystematické, když právě územní rozhodnutí je jedním z podkladových materiálů certifikátu autorizovaného inspektora (viz ust. § 117 odst. 1 stavebního zákona). Případné námitky tohoto charakteru proto nelze opomíjet s odkazem, že měly být uplatněny v řízení, jež však vydání certifikátu autorizovaného inspektora předcházelo. Ostatně nelze v této souvislosti pominout ani skutečnost, že rozhodnutí MMB ve věci územního rozhodnutí bylo rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 20. 7. 2010, č. j. 30 A 52/2010 - 189, opakovaně zrušeno a věc vrácena k dalšímu řízení.
Stěžovatelé dále podali návrh na vydání předběžného opatření, příp. aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Nejvyšší správní soud o těchto návrzích nerozhodl, neboť má za to, že rozhodnutím ve věci odpadl pro vydání předmětného usnesení důvod.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto dle ust. § 110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [ust. § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.] zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je městský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu.V tomto řízení bude městský soud povinen vycházet ze závěru, že certifikát autorizovaného inspektora oznámený stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona je nutno považovat za správní akt zakládající veřejná subjektivní práva, a posoudit, jaké kontrolní mechanismy přicházejí v jeho případě v úvahu. Městský soud byl povinen tuto úvahu provést v předchozím řízení na základě uplatněných žalobních bodů, k tomuto posouzení nedošlo z důvodu zaujetí výše uvedeného primárně nesprávného závěru. Vzhledem k tomu, že v úvahu přicházejících možností je několik, není Nejvyšší správní soud v této fázi řízení oprávněn tuto otázku posoudit namísto městského soudu. Předjímání tohoto posouzení ze strany Nejvyššího správního soudu by vedlo k odepření vyslovení názoru městského soudu k této otázce a vyslovení finálního závazného názoru Nejvyššího správního soudu v nesprávné fázi řízení, tj. bez možnosti účastníků řízení podat proti dosud nevyjádřenému názoru kasační stížnost. Takový postup byl Nejvyššímu správnímu soudu v minulosti vytýkán Ústavním soudem, viz například nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, dostupný na http://nalus.usoud.cz. Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů vyjádřil pouze k otázkám, kterými se zabýval v řízení o žalobě městský soud.
Nejvyšší správní soud o věci rozhodl bez jednání postupem dle ust. § 109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém rozhodnutí (ust. § 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. srpna 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu